3 Endringer i vilkårene for permanent oppholdstillatelse

3.1 Bakgrunnen for forslaget

Utlendingsregelverket bør være tilpasset nye, elektroniske løsninger som kan bidra til å effektivisere saksbehandlingen, inkludert behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse. Dagens vilkår om gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse er tidkrevende å ta stilling til, da dokumentasjon om faktisk deltakelse ikke er registrert strukturert og elektronisk. Ved å fjerne disse vilkårene legges det til rette for automatisert saksbehandling i utlendingsforvaltningen.

Departementet viser også til regjeringens politiske plattform 13. oktober 2021 (Hurdalsplattformen), der det fremgår at regjeringen vil:

«Gjennomføre et taktskifte i digitaliseringen av offentlig sektor.»

Departementet understreker at det fortsatt vil gjelde vilkår om at en utlending må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk utlendingen forstår. Etter departementets syn vil dette ivareta hensynet bak reglene, som er å sikre at utlendingen har ferdigheter i norsk muntlig og grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet før det gis permanent oppholdstillatelse i Norge. Utlendinger som er i målgruppen for pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven vil fortsatt måtte gjennomføre denne selv om det ikke lenger skal gjelde et dokumentasjonskrav ved søknad om permanent oppholdstillatelse.

Vilkårene om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk utlendingen forstår er i dag knyttet opp mot bestemmelser i integreringsloven. Hensynet til et godt og tilgjengelig regelverk taler for å regulere vilkårene direkte i utlendingsloven. Etter departementets syn vil forslaget gjøre regelverket mer tilgjengelig for søkeren, utlendingsforvaltningen og kommunene. Videre er det ønskelig å sikre at arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU/EØS mellom 18 og 67 år dokumenterer ferdigheter i norsk muntlig og grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet før det gis permanent oppholdstillatelse i Norge. Ved å regulere vilkårene direkte i utlendingsloven, vil også denne gruppen omfattes.

3.2 Høringer

3.2.1 Generelt om høringene

Forslagene i denne proposisjonen er hørt gjennom:

• Høring 5. oktober 2021 om forslag til endringer i utlendingsforskriften (tidspunktet retten til permanent oppholdstillatelse inntrer)

• Høring 26. oktober 2021 om forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften (permanent oppholdstillatelse, opplæring i norsk og samfunnskunnskap)

• Høring 20. desember 2024 om forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften (krav om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse mv.).

Hovedsynspunktene i høringsuttalelsene gjengis i proposisjonen her. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på regjeringens nettsider.

3.2.2 Høring 5. oktober 2021

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 5. oktober 2021 på høring forslag til endringer i utlendingsforskriften (tidspunktet retten til permanent oppholdstillatelse inntrer). Fristen for uttalelse var 30. november 2021. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt ID-senter

• Norad

• Personvernkommisjonen

• Politidirektoratet

• Politiets Sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Språkrådet

• Statsforvalterne

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Sivilombudet

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeiderpartiet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Demokratene

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• DROF – Driftsoperatørforum

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Fremskrittspartiet

• For Fangers Pårørende

• Helsingforskomiteen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• Høyre

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristelig Folkeparti

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Mennesker i Limbo

• Miljøpartiet De grønne

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunistiske Parti

• Norges politilederlag

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Pensjonistpartiet

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettferdighet i asylpolitikken

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Rødt

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Seniorsaken

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Stiftelsen barnas rettigheter

• Uføre Landsorganisasjon

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Venstre

• Vergeforeningen Følgesvennen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:

• Politidirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Sivilombudet

• Den Norske Advokatforening

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Kirkerådet

• MiRA-senteret

• UNIO

Følgende instanser har svart at de ikke avgir uttalelse i saken eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

3.2.3 Høring 26. oktober 2021

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 26. oktober 2021 på høring forslag til endringer i utlendingsloven (permanent oppholdstillatelse, opplæring i norsk og samfunnskunnskap). Fristen for uttalelse var 10. desember 2021. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Domstolsadministrasjonen

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt ID-senter

• Norad

• Politidirektoratet

• Politiets Sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Språkrådet

• Statsforvalterne

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Sivilombudet

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeiderpartiet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Demokratene

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• DROF – Driftsoperatørforum

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Fremskrittspartiet

• For Fangers Pårørende

• Helsingforskomiteen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• Høyre

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristelig Folkeparti

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• KUN Senter for kunnskap og likestilling Kystpartiet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Mennesker i Limbo

• Miljøpartiet De grønne

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunistiske Parti

• Norges politilederlag

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Pensjonistpartiet

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettferdighet i asylpolitikken

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Rødt

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Seniorsaken

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Stiftelsen barnas rettigheter

• Uføre Landsorganisasjon

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Venstre

• Vergeforeningen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Integrering- og mangfoldsdirektoratet

• Politidirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Den Norske Advokatforening

• Jussbuss

• 3 navngitte privatpersoner

• 2 anonyme privatpersoner

Følgende instanser har svart at de ikke avgir uttalelse i saken eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Domstoladministrasjonen

3.2.4 Høring 20. desember 2024

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 20. desember 2024 på høring forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften (krav om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse mv.). Fristen for uttalelse var 18. februar 2025. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Domstolsadministrasjonen

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt ID-senter

• Norad

• Politidirektoratet

• Politiets Sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Statens sivilrettsforvaltning

• Språkrådet

• Statsforvalterne

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Sivilombudet

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Caritas Norge

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• DROF – Driftsoperatørforum

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• For Fangers Pårørende

• Helsingforskomiteen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• Høgskulen på Vestlandet. IMPECT-prosjektet ved institutt for språk, litteratur, matematikk og tolkning

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kirkens Bymisjon

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Mennesker i Limbo

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norges Juristforbund

• Norges politilederlag

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettferdighet i asylpolitikken

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Seniorsaken

• Stiftelsen barnas rettigheter

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Vergeforeningen Følgesvennen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Språkrådet

• Universitetet i Bergen – institutt for lingvistiske, litterære og estetiske studium

• Universitetet i Innlandet – fakultet for lærerutdanning og pedagogikk

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Arendal voksenopplæring

• Bømlo vaksenopplæring

• Flerkulturelt råd i Akershus fylkeskommune

• Karmøy voksenopplæringssenter

• Karriere Innlandet Sør-Østerdal

• Lillestrøm voksenopplæring

• Læringssenteret for voksne ved Ringerike kommune

• Oslo voksenopplæring servicesenter

• Stord vaksenopplæring

• Sykkylven vaksenopplæring

• Vennesla voksenopplæringssenter

• Ålesund voksenopplæring

• Antirasistisk senter

• Bergen læringssenter for norsk og samfunnskunnskap v/ Lektorlaget, Skolenes landsforbund og Utdanningsforbundet

• Caritas Norge

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• HTV Utdanningsforbundet Volda kommune, på vegne av medlemmer ved Volda Læringssenter og Utdanningsforbundet Volda

• International Commission of Jurists

• IKVo – interesseorganisasjon for kommunal voksenopplæring

• Kirkerådet

• LIN – Likestilling, Integrering og Nettverk

• Miljøpartiet De Grønne Hammerfest

• MiRA-senteret

• Norges Røde Kors

• Norges Politilederlag

• Senter for læring og integrering

• Utdanningsforbundet

• Vergeforeningen Følgesvennen

• 12 privatpersoner

Følgende instanser har svart at de ikke avgir uttalelse i saken eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Forsvarsdepartementet

• Kommunal- og distriktsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Voksenopplæring Nordre land og Søndre land

• 3 privatpersoner

3.3 Gjeldende rett

3.3.1 Vilkår for rett til permanent oppholdstillatelse

Hovedregelen for rett til permanent oppholdstillatelse er at utlendingen de tre siste årene har oppholdt seg i Norge med midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62 første ledd. For flyktninger (lovens § 28) og utlendinger med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag (lovens § 38) og deres familiemedlemmer er botidskravet fem år, jf. bestemmelsens annet ledd.

Utlendingen må også oppfylle følgende vilkår for rett til permanent oppholdstillatelse:

• Maksimalt utenlandsopphold kan ikke overstige syv måneder i løpet av de siste tre årene eller ti måneder i løpet av de siste fem årene

• Utlendingen må fortsatt oppfylle vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse

• Det kan ikke foreligge grunnlag for utvisning etter utlendingsloven § 66, være fastsatt krav til tilleggstid etter § 60 sjette ledd første punktum eller § 70 annet ledd første punktum som fortsatt løper

• Utlendingen har gjennomført pliktig norskopplæring iht. integreringsloven og ved avsluttende prøve i norsk behersker et minimum av norsk muntlig

• Utlendingen har gjennomført pliktig opplæring i samfunnskunnskap iht. integreringsloven og har bestått avsluttende prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår

• Utlendingen har vært selvforsørget de siste tolv månedene.

Vilkår om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap

Vilkårene i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d og e, om gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap, ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår, gjelder bare for søkere som iht. integreringsloven har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap samt plikt til å avlegge avsluttende prøver i fagene. Målgruppen er utlendinger mellom 18 og 67 år som har en oppholdstillatelse som nevnt i integreringsloven § 9, bl.a. flyktninger.

Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU/EØS og deres familiemedlemmer har plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men de har ikke plikt til å avlegge avsluttende prøver. Denne gruppen behøver derfor ikke å oppfylle vilkårene om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse.

Søkere som kan dokumentere et minimum av kunnskaper i norsk eller samisk, kan etter søknad fritas fra plikten til å delta i opplæring i norsk. Videre kan søkere som kan dokumentere et minimum av kunnskaper om det norske samfunnet, etter søknad fritas fra plikten til å delta i opplæring i samfunnskunnskap. Det kan også gis fritak fra opplæringen dersom det foreligger særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker som hindrer deltagelse i opplæringen. Dersom søkeren er fritatt fra pliktig opplæring i norsk og/eller samfunnskunnskap, er hen også fritatt fra å gjennomføre avsluttende prøver i fagene.

Det er kommunen som avgjør søknader om fritak. Utlendingsforvaltningen kan på egen hånd gi fritak fra vilkåret om opplæring i norsk dersom søkeren har bestått prøve i norsk muntlig og skriftlig på minimum nivå A2, jf. det felleseuropeiske rammeverket for språk, eller tilsvarende. Videre kan utlendingsforvaltningen gi fritak fra vilkåret om opplæring i samfunnskunnskap dersom søkeren har bestått prøven i samfunnskunnskap på norsk.

Tidspunktet retten til permanent oppholdstillatelse inntrer

Det kommer ikke klart frem av ordlyden i utlendingsloven § 62 første og annet ledd hvorvidt vilkårene for permanent oppholdstillatelse må være oppfylt på vedtakstidspunktet (tidspunktet utlendingsmyndighetene avgjør saken) eller søknadstidspunktet (tidspunktet søknaden regnes som mottatt av utlendingsmyndighetene). Ordlyden i § 62 første ledd bokstav b, om at utlendingen «fortsatt» må oppfylle vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, kan tale for at det er vedtakstidspunktet som skal legges til grunn.

I forarbeidene til utlendingsloven 2008 er det presisert i tilknytning til utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b at vilkåret må være oppfylt på vedtakstidspunktet. Det vises til særmerknadene til utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b (Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 432):

«Bokstav b krever at vilkårene for midlertidig oppholdstillatelse «fortsatt» må være oppfylt. Utlending som ikke kvalifiserer for midlertidig oppholdstillatelse, bør heller ikke ha krav på permanent oppholdstillatelse. Med formuleringen «en oppholdstillatelse» er det meningen å få frem at en hvilken som helst type oppholdstillatelse (som kan danne grunnlag for permanent tillatelse) er relevant. Vilkårene for oppholdstillatelse – både midlertidig og permanent – må være oppfylt på vedtakstidspunktet».

Da vilkåret om at utlendingen må ha vært selvforsørget de siste tolv månedene ble innført i 2017, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav f, uttalte departementet at det er tilstrekkelig at vilkåret er oppfylt på søknadstidspunktet, så fremt øvrige vilkår for permanent oppholdstillatelse også er oppfylt (se Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-05/2017):

«Dersom utlendingen på vedtakstidspunktet ikke lenger oppfyller kravet om selvforsørgelse, men hvor dette var tilfellet på søknadstidspunktet, anses vilkåret likevel oppfylt, så fremt de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse er oppfylt.»

Langvarig praksis i Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) går i hovedsak ut på å legge søknadstidspunktet til grunn ved behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse. Det innebærer at vilkårene regnes som oppfylt på søknadstidspunktet eller i perioden frem til saken er avgjort. Praksisen ble etablert under den tidligere utlendingsloven fra 1988 og har vært fulgt konsekvent etter dette. Søknaden regnes som mottatt når nødvendige vedlegg til søknaden er levert hos politiet eller utenriksstasjonen. Dersom sen levering av vedlegg skyldes lang ventetid for oppmøte hos politiet, kan man regne søknaden som mottatt ved registrering i søknadsportalen.

I søknaden må utlendingen oppgi alle reiser utenfor Norge de siste tre eller fem årene, jf. vilkåret om maksimalt utenlandsopphold i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav a og annet ledd tredje punktum. Politiet eller utenriksstasjonen skal sjekke at datoene i reiseoversikten stemmer overens med datoene som fremgår av stemplene i reisedokumentet. Dersom det totale utenlandsoppholdet ikke overstiger syv måneder i løpet av den siste treårsperioden (eller ti måneder i løpet av den siste femårsperioden) på søknadstidspunktet, er vilkåret om maksimalt utenlandsopphold oppfylt.

Som hovedregel foretas det heller ikke en fornyet vurdering på vedtakstidspunktet av om utlendingen fortsatt fyller vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b. I utgangspunktet er det derfor tilstrekkelig at søkeren fylte vilkårene for sin midlertidige oppholdstillatelse på søknadstidspunktet.

Det skal ikke gis permanent oppholdstillatelse dersom det foreligger grunnlag for å utvise søkeren etter utlendingsloven § 66 eller det er fastsatt krav til tilleggstid etter § 60 sjette ledd første punktum eller § 70 annet ledd første punktum som fortsatt løper, jf. § 62 første ledd bokstav c. I vurderingen er det forholdene på vedtakstidspunktet som legges til grunn. Politiet har plikt til å utlevere straffesaksopplysninger i saker om permanent oppholdstillatelse, og politiet skal også oppdatere vandelsopplysningene dersom UDI eller UNE anmoder om oppdaterte opplysninger i forbindelse med behandlingen av søknaden, se utlendingsloven § 84 og utlendingsforskriften § 17-7 h første ledd bokstav g.

Vilkårene om gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap, ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk utlendingen forstår, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d og e, anses oppfylt på søknadstidspunktet, dersom det foreligger dokumentasjon om dette, og senest på vedtakstidspunktet.

Vilkåret om at utlendingen må ha vært selvforsørget de siste tolv månedene, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav f, anses oppfylt dersom søkeren har fremlagt dokumentasjon på tilstrekkelig inntekt på søknadstidspunktet og senest på vedtakstidspunktet. Det innebærer at søkere som har tilstrekkelig inntekt på søknadstidspunktet oppfyller vilkåret selv om inntekten skulle endre seg i perioden frem til vedtakstidspunktet, så fremt de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse er oppfylt samtidig.

3.3.2 Fortsatt oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforhold

Personer som er gitt oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer til en person bosatt i Norge, må som hovedregel returnere til hjemlandet dersom samlivet opphører før utlendingen har fått permanent oppholdstillatelse i Norge. Forslagene til endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse vil derfor kunne ramme denne gruppen.

Lovgiver har ønsket å sikre at ofre for vold i nære relasjoner ikke tvinges til å velge mellom å reise ut av Norge og å bli værende i en voldelig familierelasjon. Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet, og som har hatt en tillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har derfor etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom mishandlingen og samlivsbruddet. Det er også uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet. Det stilles heller ikke krav til dokumentasjon. Hovedregelen er at søkerens fremstilling skal legges til grunn.

I november 2018 ble utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b utvidet til også å omfatte mishandling begått av andre enn samlivspartneren. Bestemmelsen gir nå rett til opphold også dersom mishandlingen er utført av andre personer som bor i samme husstand, eller av svigerfamilie som bor et annet sted. Personer som gis selvstendig oppholdstillatelse som følge av mishandling i samlivet vil kunne søke om permanent oppholdstillatelse etter tre års botid, jf. § 62 første ledd.

3.3.3 Retten i integreringsloven til å fullføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap ved endring av oppholdstillatelsen

Oppholdstillatelser som nevnt i integreringsloven § 9, som gir rett og plikt til introduksjonsprogram, gir også rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det samme gjelder andre oppholdstillatelser som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, med unntak av oppholdstillatelser som nevnt i integreringsloven § 28.

Personer som har påbegynt et introduksjonsprogram har rett til å fullføre programmet uavhengig av om oppholdstillatelsen endres eller om de får innvilget statsborgerskap, jf. integreringsloven § 9 tredje ledd. Personer i denne gruppen har også rett til å fullføre opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 26 sjette ledd. For øvrige deltakere er det ikke regulert en rett til å fullføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap ved endring av oppholdstillatelse eller innvilgelse av norsk statsborgerskap.

3.4 Konstitusjonelle rammer og internasjonale forpliktelser

Grunnlovens rettighetsvern ble utvidet i 2014 ved innføringen av et nytt kapittel E om menneskerettigheter. Grunnloven gir ingen regulering av asyl eller innvandring til riket og gir heller ikke utlendinger krav på bestemte former for opphold i Norge. Forbudet mot tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i Grunnloven § 93 annet ledd innebærer imidlertid et absolutt forbud mot å returnere personer til et land der de står i reell risiko for å bli utsatt for slik behandling. Bestemmelsen har sine internasjonale forbilder i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 7.

En rekke av de øvrige bestemmelsene i Grunnloven kapittel E vil også representere skranker på utlendingsrettens område fordi rettighetene i utgangspunktet gjelder alle – også utlendinger – som oppholder seg i Norge. Dette vil i første rekke dreie seg om følgende bestemmelser: Legalitetsprinsippet (§ 113), diskrimineringsforbudet (§ 98), retten til en rettferdig rettergang (§ 95 første ledd), forbudet mot tilbakevirkende lover (§ 97), retten til privat- og familieliv (§ 102), barns særskilte rettigheter (§ 104), bevegelsesfriheten (§ 106) og retten til utdannelse (§ 109).

Rettighetsbestemmelsene i Grunnloven skal tolkes i lys av de internasjonale forbildene, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.

3.5 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse

3.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslår i høringsnotatet 26. oktober 2021 å fjerne vilkårene i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d og e om at en utlending må dokumentere å ha gjennomført pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap iht. integreringsloven for å kunne få rett til permanent oppholdstillatelse, men beholde vilkårene om at utlendingen må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestå prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår. Forslaget begrunnes i et ønske om å legge til rette for automatisert saksbehandling i utlendingsforvaltningen. Etter departementets syn ivaretar forslaget formålet bak reglene, som er å sikre at utlendingen behersker et minimum av norsk muntlig og har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet før det gis permanent oppholdstillatelse i Norge.

Departementet foreslår også tilhørende endringer i utlendingsforskriften §§ 11-9 og 11-10. Forskriftsendringene er imidlertid ikke gjenstand for videre behandling i proposisjonen her.

3.5.2 Høringsinstansenes syn

12 høringsinstanser og privatpersoner uttaler seg om forslaget.

Advokatforeningen og Jussbuss støtter forslaget. Jussbuss fremhever bl.a. at forslaget vil kunne bidra til å korte ned saksbehandlingstiden i saker om permanent oppholdstillatelse, og at det vil skape en mer forutsigbar rettsstilling for søkerne og styrke deres rettssikkerhet.

Politidirektoratet (POD) støtter forslagets formål om å legge til rette forautomatisert saksbehandling i utlendingsforvaltningen. Etter POD sitt syn vil forslaget medføre en forenkling av politiets oppgaver som saksforberedende organ ved behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse og dermed kunne effektivisere saksbehandlingen. Øst Politidistrikt fremhever at automatiseringen ikke bør går på bekostning av utlendingsforvaltningens mulighet til å kontrollere og avdekke om oppholdstillatelse kan være gitt på feil grunnlag eller med uriktig identitet.

Utlendingsdirektoratet er positive til at det gjøres tilpasninger i regelverket slik at større deler av saksbehandlingen kan digitaliseres og automatiseres. Utlendingsnemnda mener forslaget samlet sett vil kunne bidra til å effektivisere saksbehandlingen.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse peker på at forslaget kan svekke oppslutningen om opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven og at det kan få konsekvenser for kommunenes incentiv til å tilby opplæring. Integrering- og mangfoldsdirektoratet peker på at forslaget vil kunne ha konsekvenser for kommunenes vilje til å bruke tid og ressurser på registrering av samfunnskunnskapstimer i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), noe som vil kunne føre til redusert datakvalitet i NIR.

5 privatpersoner er negative til forslaget. De peker bl.a. på at elektroniske løsninger og hensynet til effektiv saksbehandling ikke er legitime grunner til å fjerne vilkårene om gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse.

3.5.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å fjerne vilkårene om at en utlending må dokumentere å ha gjennomført pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap iht. integreringsloven, men beholde vilkårene om at utlendingen må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnsvitenskap på et språk han eller hun forstår.

Departementet legger vekt på at endringene vil legge til rette for automatisert saksbehandling i utlendingsforvaltningen og effektivisere behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse. Dokumentasjon om faktisk gjennomført deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap er ikke registrert strukturert og elektronisk, og vilkårene er derfor tidkrevende for utlendingsforvaltningen å ta stilling til. Videre mener departementet at ved å beholde vilkårene om at utlendingen må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnsvitenskap på et språk vedkommende forstår, vil det sikre at utlendingen behersker et minimum av norsk muntlig og har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet før det gis permanent oppholdstillatelse i Norge.

Departementet viser også til endringer i norskopplæringen etter integreringsloven, der det tidligere kravet om at utlendingen må ha gjennomført et visst antall timer norskopplæring er erstattet med et krav om å oppnå et minimumsnivå i norsk. I den forbindelse ble kravet om gjennomført norskopplæring for rett til norsk statsborgerskap opphevet 1. januar 2021. Forslaget er derfor i tråd med allerede gjennomførte endringer i statsborgerloven.

Departementet understreker at utlendinger som er i målgruppen for plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven fortsatt vil måtte gjennomføre denne.

3.6 Ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse mv.

3.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslår i høringsnotatet 20. desember 2024 at vilkårene om at en utlending må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår skal fremgå direkte av utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d og e, og ikke lenger være knyttet til hvem som er i målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap samt avsluttende prøver etter integreringsloven. Forslaget innebærer at arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU/EØS også omfattes av vilkårene.

Departementet foreslår også endringer i utlendingsforskriften § 11-9 om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A1 til nivå A2, jf. det felleseuropeiske rammeverket for språk. Endringer i utlendingsforskriften er imidlertid ikke gjenstand for videre behandling i proposisjonen her.

Det foreslås også å fastsette i integreringsloven at samtlige personer som har en oppholdstillatelse som nevnt i integreringsloven § 27, og som har påbegynt opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skal ha rett til å fullføre opplæringen, uavhengig av om oppholdstillatelsen endres eller om de får innvilget statsborgerskap.

3.6.2 Høringsinstansenes syn

37 høringsinstanser og 12 privatpersoner har uttalt seg om forslaget. De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om at vilkårene for ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap skal reguleres direkte i utlendingsloven, støtter i all hovedsak dette. Utlendingsdirektoratet (UDI) og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse mener forslaget vil gjøre regelverket mer tilgjengelig for søkerne, utlendingsforvaltningen og kommunene. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid mener at det vil lette arbeidsbyrden til kommunene at UDI på egen hånd kan gjøre unntak fra vilkårene om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap, og at det vil sikre likebehandling. Norges Politilederlag mener forslaget vil gi en mer effektiv saksbehandling og kortere saksbehandlingstid for mange søkere.

Mange høringsinstanser og privatpersoner har gitt innspill til forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A1 til nivå A2 (utlendingsforskriften § 11-9). Et stort flertall støtter ikke forslaget og peker bl.a. på at det ikke er grunnlag for å hevde at strengere språkkrav vil føre til bedre integrering.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Utdanningsforbundet og Oslo voksenopplæring har uttalt seg om forslaget om å fastsette i integreringsloven at samtlige personer som har rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skal ha rett til å fullføre opplæringen. Samtlige støtter forslaget. IMDi vurder at endringen vil bidra til å sikre at innvandrere får tilgang til god norskopplæring.

3.6.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at vilkårene om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse skal fremgå direkte av utlendingsloven § 62 første ledd bokstavene d og e, og ikke lenger være knyttet til hvem som er i målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap samt avsluttende prøver etter integreringsloven. Departementet mener forslaget vil føre til et mer tilgjengelig regelverk for søkere, utlendingsforvaltningen og kommunene. Forslaget vil også skape bedre sammenheng mellom utlendingsloven, integreringsloven og statsborgerloven. Det vises til at vilkår om ferdigheter i norsk muntlig og bestått statsborgerprøve er regulert direkte i statsborgerloven.

Departementet presiserer at det ikke foreslås endringer i integreringsloven mht. til hvem som er i målgruppen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap samt plikt til å avlegge avsluttende prøver. Personer i målgruppen for pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og ev. avsluttende prøver, vil fortsatt måtte fullføre denne.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende alderskrav etter integreringsloven, dvs. at det er søkere mellom 18 og 67 år som må oppfylle vilkårene om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk utlendingen forstår. Departementet foreslår at 18-årsgrensen beregnes ut fra søknadstidspunktet, i likhet med hva som gjelder etter statsborgerloven § 8. Videre foreslås det at 67-årsgrensen beregnes fra vedtakstidspunktet, noe som også er i tråd med praksis etter statsborgerloven. Departementet foreslår at alderskravet fremgår av utlendingsforskriften.

Forslaget innebærer at arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU/EØS og deres familiemedlemmer også må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap for rett til permanent oppholdstillatelse. I dag må søkere fra denne gruppen dokumentere at de har gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap før permanent oppholdstillatelse innvilges, uten at det stilles krav om avsluttende prøver. Når kravet om gjennomført opplæring fjernes, er det behov for å sikre at også denne gruppen behersker et minimum av norsk muntlig og har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet før det gis permanent oppholdstillatelse i Norge. Forslaget vil ivareta dette.

I høringen kom det som vist over mange høringsinnspill knyttet til forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A1 til A2 (utlendingsforskriften § 11-9). Et klart flertall støtter ikke forslaget. Departementet vil vurdere forslaget på nytt i lys av høringsinnspillene, og i forbindelse med oppfølgingen av endringer i utlendingsforskriften.

Departementet opprettholder forslaget om å fastsette i integreringsloven § 26 sjette ledd at samtlige personer som har en oppholdstillatelse som nevnt i loven § 27, og som har påbegynt opplæring i norsk og samfunnskunnskap, har rett til å fullføre opplæringen uavhengig av om oppholdstillatelsen endres eller om de får innvilget statsborgerskap. I dag er denne retten kun presisert for deltakere som har rett til å fullføre introduksjonsprogram etter loven § 9 tredje ledd. Departementet vurderer at endringen vil kunne bidra til å sikre god norskopplæring for også for øvrige personer som skifter oppholdstillatelse.

3.7 Tidspunktet retten til permanent oppholdstillatelse inntrer

3.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslår i høringsnotatet 5. oktober 2021 å fastsette i utlendingsforskriften at for å ha rett til permanent oppholdstillatelse, skal søkeren oppfylle vilkårene i utlendingsloven § 62 første ledd bokstavene a til e og annet ledd på vedtakstidspunktet. Videre foreslås det at vilkåret i § 62 første ledd bokstav f, om at utlendingen har vært selvforsørget de siste tolv månedene, skal være oppfylt på søknadstidspunktet (tidspunktet søknaden regnes som mottatt av utlendingsmyndighetene) eller oppfylles i perioden frem til vedtakstidspunktet (tidspunktet utlendingsmyndighetene avgjør saken).

Departementet foreslår også at endringen skal gjøres gjeldende for søknader som ligger til behandling på det tidspunktet endringen begynner å gjelde.

3.7.2 Høringsinstansenes syn

16 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

Jussformidlingen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss og MiRA-senteret støtter ikke forslaget. Instansene peker særlig på at forslaget kan innebære økt saksbehandlingstid, og at dette kan medføre at kvinner som har kommet til Norge i familieinnvandring og som lever i et voldelig forhold forblir i en vanskelig situasjon. Jussbuss peker på at forslaget for mange vil medføre mindre forutberegnelighet og en mer usikker rettsstilling, og de viser også til at saksbehandlingstiden ligger utenfor søkerens kontroll. JURK mener at det er viktig å klargjøre hvilket tidspunkt som skal legges til grunn i behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse. JURK opplever ofte i møte med sine klienter at de er usikre på hvilke vilkår som gjelder for deres situasjon og når de må oppfylle vilkårene.

Kirkerådet støtter at praksisen for når vilkåret om selvforsørgelse for rett til permanent oppholdstillatelse må være oppfylt, videreføres. Kirkerådet mener imidlertid at det ikke foreligger gode nok grunner for å legge om praksis for de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse. Kirkerådet peker på at forslaget kan innebære noe økt saksbehandlingstid, og at konsekvensene av dette er enda lengre ventetid og usikkerhet for mange av dem som søker om permanent oppholdstillatelse. UNIO mener det er viktig at utlendingsforvaltningen sikrer god nok informasjon i forkant av at søknaden blir innlevert, underveis i prosessen og på vedtakstidspunktet.

Advokatforeningen støtter forslaget. Foreningen mener imidlertid at det bør gis adgang til å søke permanent oppholdstillatelse tidligere i de tilfeller hvor botidsvilkåret vil bli oppfylt innen utløpet av den midlertidige oppholdstillatelsen og øvrige vilkår i utlendingsloven § 62 første eller annet ledd også er oppfylt. Alternativt mener Advokatforeningen at det bør settes inn tiltak for å redusere saksbehandlingstiden.

Politidirektoratet (POD) støtter i all hovedsak forslaget. POD anser at det er ryddigere med et skjæringstidspunkt for vurderingen av søknader om permanent oppholdstillatelse som er i tråd med det generelle utgangspunktet i forvaltnings- og utlendingsretten. POD mener at hensynet til kontroll også tilsier at vilkårene bør vurderes på vedtakstidspunktet. Øst politidistrikt peker på at endringen kan ha negative konsekvenser for søkeren, ved at vedtakstidspunktet vil bli påvirket av saksbehandlingstiden hos politiet og Utlendingsdirektoratet (UDI). Øst politidistrikt peker også på at det i en del saker vil være behov for å kontrollere søkerens reisevirksomhet på nytt før vedtaksdato, noe som vil kreve ressurser og føre til lengre saksbehandlingstid. Politiets Utlendingsenhet mener det er fare for misbruk ved manglende kontroll av reisevirksomhet mellom innlevering av søknad og vedtaksdato.

UDI mener departementets forslag i høringsnotatet om at søkeren kan levere en egenerklæring om at han eller hun (fortsatt) ikke overstiger grensen for maksimalt utenlandsopphold på vedtakstidspunktet, kan bli vanskelig å administrere og vil kreve etablering av tekniske løsninger for automatiske varsler til søker. Generelt mener UDI at det er vanskelig å kontrollere søkerens reiseaktivitet og viser bl.a. til at reiser innad i Schengenområdet ikke registreres i passet. UDI foreslår at det alternativt kan innføres en plikt for søkeren til å varsle utlendingsmyndighetene om sin reiseaktivitet etter at søknaden er innlevert. UDI bemerker at en slik løsning også vil kreve en viss administrering og veiledning overfor søkerne. UDI viser også til muligheten for å tilbakekalle en permanent oppholdstillatelse i ettertid dersom det er gitt uriktige opplysninger, jf. utlendingsloven § 63.

UDI bemerker at noen grupper søkere vil kunne bli særlig rammet av praksisendringen. Dette gjelder særlig for stipendiater, som i dag får oppholdstillatelse med tre års varighet. For å kunne oppfylle vilkåret vil det kreve at de fyller vilkårene for oppholdstillatelse på nytt grunnlag, f.eks. som faglært, på vedtakstidspunktet. I dag har denne gruppen ofte søkt om permanent oppholdstillatelse før deres midlertidige oppholdstillatelse har utløpt, og de har dermed oppfylt vilkåret i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b på søknadstidspunktet. Det samme vil gjelde for søkere med faglærttillatelse med treårskontrakter, og som ikke har ny arbeidskontrakt på vedtakstidspunktet.

Til forslaget om at endringen også skal gjøres gjeldende for søknader som ligger til behandling på det tidspunktet endringen begynner å gjelde, peker UDI på at dette vil medføre betydelig merarbeid for utlendingsmyndighetene, da søkere som ikke har fått sin sak ferdigbehandlet må kontaktes for nye opplysninger. UDI foreslår at endringen skal gjelde for søknader som fremmes etter ikrafttredelsestidspunktet. JURK mener det er sterkt urimelig at endringen skal gis virkning for søknader som ikke er ferdigbehandlet og viser til at det kan ramme søkere som har innrettet seg etter dagens praksis i utlendingsforvaltningen.

Sivilombudet stiller spørsmål ved om den etablerte forvaltningspraksisen i UDI og Utlendingsnemnda (UNE) har vært så fast og langvarig at den må anses som rettslig bindende. Ombudet peker på at dersom forvaltningspraksis har blitt rettslig bindende, vil den tolkningen som følger av praksis ha lovs rang og vil neppe kunne fravikes i en forskriftsbestemmelse. Sivilombudet peker også på betydningen av den politiske uenigheten på området, og skriver følgende:

«Flere lovforslag om å øke botidskravet har vært behandlet av Stortinget de senere årene, og debattene der har synliggjort politisk uenighet om dette kravet. I 2015/2016 ble departementets forslag om heving av botidskravet til 5 år avvist av Stortinget. I lovendring 11. desember 2020 ble botidskravet for noen grupper søkere hevet til fem år med et knapt flertall, som følge av en enighet om statsbudsjettet for 2021 mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti. Ved behandlingen av disse sakene synes ikke faktumtidspunktet å ha vært noe tema, men ved det nedstemte endringsforslaget om et generelt botidskrav på fem år la departementets lovproposisjon til grunn at søknadstidspunktet var avgjørende, jf. punkt 8.2.1 i Innstramminger II Prop. 90 L (2015–2016).

Den foreslåtte endringen i eksisterende forvaltningspraksis om faktumtidspunktet er til ugunst for søkerne. Det vil i realiteten også kunne ha en tilsvarende effekt som et økt botidskrav, som følge av at mange saker har svært lange behandlingstider (se nærmere nedenfor der det blant annet fremgår at denne effekten i enkelte tilfelle kan tilsvare en økning med mer enn fire år). Sett i sammenheng med den politiske uenigheten om botidskravet kan denne effekten av forslaget tilsi at departementet uansett vurderer om Stortinget bør få mulighet til å ta stilling til en eventuell endring i faktumtidspunktet – selv om departementet etter en nærmere vurdering skulle komme til at eksisterende forvaltningspraksis ikke er blitt rettslig bindende.»

UNE stiller også spørsmål ved om den foreslåtte praksisendringen bør vedtas i lovs form og viser til utlendingsforvaltningens faste og langvarige praksis med å legge til grunn at vilkårene for permanent oppholdstillatelse kan oppfylles på søknadstidspunktet eller i perioden frem til vedtakstidspunktet. UNE bemerker at det ville vært lettere å praktisere regelverket dersom selvforsørgelseskravet i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav f, i likhet med de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse, også må være oppfylt på vedtakstidspunktet. UNE stiller også spørsmål ved om det fortsatt vil være krav om at de øvrige vilkårene for permanent oppholdstillatelse må være oppfylt samtidig med selvforsørgelseskravet (slik praksis er i dag).

3.7.3 Departementets vurdering

Det er ønskelig å endre gjeldende forvaltningspraksis (lovtolkning) i saker om permanent oppholdstillatelse. Det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet er at rettsreglene på avgjørelsestidspunktet skal legges til grunn for de vedtakene forvaltningen treffer. At dette er lagt til grunn også på utlendingsrettens område, illustreres av overgangsbestemmelsen i utlendingsforskriften § 20-5 tredje ledd, som lyder:

«Saker som er eller kommer til behandling når denne forskriften trer i kraft, skal behandles og avgjøres etter bestemmelsene i utlendingsloven 2008 og tilhørende forskrifter, med mindre annet er særskilt fastsatt i dette kapittelet.»

Med «vedtakstidspunktet» menes tidspunktet for når utlendingsmyndighetene avgjør saken, avhengig av hvilken instans (Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), politiet eller en utenriksstasjon) som behandler søknaden eller klagen.

Det vises også til at det i lovforarbeidene til utlendingsloven er lagt til grunn at vilkåret i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b, om at søkeren fortsatt må oppfylle vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, må være oppfylt på vedtakstidspunktet.

Hensynet til forutberegnelighet for søkeren samt å sikre lik praksis i UDI og UNE taler for at den foreslåtte praksisendringen fastsettes i lov eller forskrift.

Departementet foreslo i høringsnotatet å fastsette endringen i utlendingsforskriften. Sivilombudet og UNE viser til utlendingsforvaltningens langvarige praksis med å legge til grunn søknadstidspunktet i vurderingen av søknader om permanent oppholdstillatelse og stiller spørsmål ved om forslaget til praksisendring bør vedtas i lovs form.

Departementet kan ikke se at den langvarige praksisen i seg selv er av en slik karakter at den må anses som bindende, og at det derfor er nødvendig at den foreslåtte endringen vedtas i utlendingsloven. Departementet viser til uttalelsene i lovforarbeidene til utlendingsloven 2008, som tilsier at det på dette tidspunktet ikke forelå noen klar praksis. Videre må det tillegges vekt at praksisen skiller seg fra det som ellers er utgangspunktet i forvaltningsretten.

Departementet mener likevel ut fra en helhetsvurdering at den foreslåtte endringen bør tas inn i utlendingsloven. Dagens praksis med å legge til grunn søknadstidspunktet ved søknader om permanent oppholdstillatelse er langvarig og kommunisert utad til søkerne. Det er også tale om å gripe inn i en viktig rettighet for søkerne, og en lovendring vil gi større grad av forutsigbarhet og være lettere tilgjengelig for søkerne. Departementet har merket seg innspillet fra Sivilombudet om at det har blitt fremmet flere lovforslag de siste årene om å øke botidskravet for permanent oppholdstillatelse, og at forslaget som fremmes nå i realiteten vil kunne ha en tilsvarende effekt som et økt botidskrav pga. lang saksbehandlingstid. Det taler også for at forslaget legges frem for Stortinget.

Til høringsinnspillet fra Advokatforeningen om at det bør gis adgang til å søke permanent oppholdstillatelse tidligere i de tilfeller hvor botidsvilkåret vil bli oppfylt innen utløpet av den midlertidige oppholdstillatelsen og øvrige vilkår også er oppfylt, bemerkes det at det i dag ikke er noe i veien for å gjøre dette. Søkere oppfordres på UDIs nettsider til å registrere søknaden i Søknadsportalen og bestille time hos politiet i god tid, og minst tre måneder før vedkommende fyller kravet om botid eller oppholdstillatelsen går ut. Søknaden regnes som levert når søkeren møter opp hos politiet og leverer inn nødvendige dokumenter, og dette må gjøres senest én måned før oppholdstillatelsen går ut for at søkeren kan arbeide og oppholde seg i Norge på samme vilkår inntil søknaden er endelig avgjort, jf. utlendingsforskriften § 11-7.

Vilkåret om maksimalt utenlandsopphold

Forslaget innebærer at utlendingen på vedtakstidspunktet ikke kan ha oversteget grensen for maksimalt utenlandsopphold i utlendingsloven § 62 første ledd bokstav a og annet ledd tredje punktum. Søkere som omfattes av det femårige botidskravet i § 62 annet ledd kan oppholde seg maksimalt ti måneder utenfor Norge i løpet av de siste fem årene, jf. § 62 annet ledd tredje punktum.

I høringsnotatet ble det foreslått at søkeren kan levere en egenerklæring om at han eller hun (fortsatt) ikke overstiger grensen for maksimalt utenlandsopphold på vedtakstidspunktet. UDI peker på at forslaget kan bli vanskelig å administrere og krever etablering av tekniske løsninger for automatiske varsler til søker. UDI peker også på at det er vanskelig å kontrollere søkerens reiseaktivitet og viser bl.a. til at reiser innad i Schengenområdet ikke registreres i passet. Øst politidistrikt peker på at det i en del saker vil være behov for å kontrollere søkerens reisevirksomhet på nytt før vedtaksdato, noe som vil kreve ressurser og føre til lengre saksbehandlingstid. Politiets utlendingsenhet har spilt inn at det vil være fare for misbruk ved manglende kontroll av søkerens reisevirksomhet.

Av ressurshensyn legges det ikke opp til at politiet eller utenriksstasjonen må foreta en ny kontroll av om datoene i reiseoversikten som ble innlevert sammen med søknaden stemmer overens med datoene som fremgår av stemplene i reisedokumentet. På bakgrunn av høringsinnspillene går departementet også bort fra forslaget om at søkeren leverer inn egenerklæring vedrørende reiser foretatt etter at søknaden er innlevert. Det oppstilles heller ikke en plikt for søkeren til å opplyse om reiser i ettertid. Det er ikke ønskelig å tillegge UDI og politiet oppgaver som krever ressurser og fører til økt saksbehandlingstid, selv om dette kan innebære en viss fare for misbruk. Departementet understreker imidlertid at det bør fremgå tydelig av vedtaket at tillatelsen kan tilbakekalles etter utlendingsloven § 63 dersom det i ettertid fremkommer opplysninger om at søkeren på vedtakstidspunktet oversteg grensen for maksimalt utenlandsopphold og dermed ikke oppfylte vilkårene for permanent oppholdstillatelse.

Vilkåret om at utlendingen fortsatt må oppfylle vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse

Forslaget innebærer at utlendingen på vedtakstidspunktet fortsatt må fylle vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b. Konkret innebærer forslaget at søkeren ikke lenger anses å ha rett til permanent oppholdstillatelse dersom han eller hun oppfylte vilkårene på søknadstidspunktet, men ikke lenger gjør det på vedtakstidspunktet, f.eks. fordi det er grunnlag for opphør og/eller tilbakekall av oppholdstillatelsen.

Forslaget vil kunne ramme ektefeller og samboere som er kommet til Norge i familieinnvandring og som søker om permanent oppholdstillatelse, men som går fra ektefellen eller samboeren før søknaden er avgjort. Søkeren vil da på vedtakstidspunktet ikke lenger fylle vilkårene for en midlertidig tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. UDI vil imidlertid i forbindelse med behandlingen av søknaden om permanent oppholdstillatelse vurdere om søkeren fyller vilkårene for en annen tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. at dette også er praksis i dag.

Departementet har merket seg høringsinnspillene om at praksisendringen kan føre til at kvinner som har kommet til Norge i familieinnvandring og som lever i et voldelig forhold, forblir i en vanskelig situasjon pga. lang saksbehandlingstid.

Departementet understreker at dersom en søker bryter ut av et samlivsforhold pga. mishandling (fysisk eller psykisk), kan søknaden om permanent oppholdstillatelse likevel innvilges, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det vises til at utlendinger som har fått oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer, etter søknad har rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd dersom de har opplevd mishandling i samlivet. Det er en forutsetning at søkeren til sammen har fylt vilkårene for en tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse de siste tre eller fem årene, men det er ikke et krav at tillatelse på nytt grunnlag faktisk er innvilget. Bakgrunnen for denne praksisen er at vilkårene for en oppholdstillatelse på nytt grunnlag i disse tilfellene regnes å være oppfylt fra det tidspunktet man bryter ut av forholdet grunnet mishandling, selv om det tar noe tid før man informerer UDI om samlivsbruddet og søker om tillatelse på nytt grunnlag.

Forslaget vil også kunne få betydning for søkere med oppholdstillatelse som student/stipendiat eller faglært, som normalt gis midlertidig oppholdstillatelse i tre år, dersom søkeren ikke fyller vilkårene for ny midlertidig oppholdstillatelse, f.eks. som faglært, etter at den treårige tillatelsen har utløpt. Departementet ser at praksisendringen vil kunne ha negative konsekvenser for dem som ikke fyller vilkårene for ny oppholdstillatelse etter at den midlertidige tillatelsen er utløpt. Det legges imidlertid avgjørende vekt på å bringe praksis i tråd med det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet om at det er rettsreglene på avgjørelsestidspunktet som skal legges til grunn for de vedtak forvaltningen treffer.

Til vilkåret om at det ikke kan foreligge grunnlag for utvisning etter utlendingsloven § 66 eller det er fastsatt krav til tilleggstid etter § 60 sjette ledd første punktum eller § 70 annet ledd første punktum som fortsatt løper, jf. § 62 første ledd bokstav c, legges vedtakstidspunktet til grunn i dag og forslaget innebærer således ingen endringer i praksis.

Vilkårene om ferdigheter i norsk muntlig, bestått prøve i samfunnskunnskap og selvforsørgelse

Forslaget vil ikke få praktisk betydning for oppfyllelsen av vilkårene om at utlendingen må dokumentere ferdigheter i norsk muntlig og bestå prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d og e. Dersom dokumentasjon om dette foreligger på søknadstidspunktet, vil vilkårene også være oppfylt på vedtakstidspunktet.

I forbindelse med vedtakelsen av selvforsørgelseskravet i 2017, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav f, la departementet til grunn at det er tilstrekkelig at vilkåret (eller unntaket) er oppfylt på søknadstidspunktet. En ev. omlegging av praksis vil innebære at utlendingsmyndighetene må innhente oppdaterte inntektsopplysninger når saken avgjøres, noe som vil være tidkrevende for utlendingsforvaltningen. Det vil også innebære at søkeren i realiteten må være selvforsørget i mer enn 12 måneder pga. saksbehandlingstid. Departementet foreslår at praksisen som ble lagt til grunn i 2017 videreføres, og at dette presiseres i lovteksten. Det vil imidlertid ikke lenger gjelde et krav om at de øvrige vilkårene etter § 62 første og annet ledd må være oppfylt på samme tidspunkt som selvforsørgelseskravet. Det vises til forslaget om at vilkårene i § 62 første ledd bokstav a til e og annet ledd må være oppfylt på vedtakstidspunktet.

Søknader som ligger til behandling

Departementet foreslo i høringen at praksisendringen skal gjelde for alle ubehandlede og nye søknader om permanent oppholdstillatelse fra det tidspunktet endringen begynner å gjelde.

UDI peker på at dersom endringen skal gjøres gjeldende for allerede innkomne søknader, vil det medføre betydelig merarbeid for utlendingsmyndighetene ved at søkere som ikke har fått sin sak ferdigbehandlet må kontaktes og bes om nye opplysninger. UDI foreslår derfor at endringen skal gjelde for søknader som fremmes etter ikrafttredelsestidspunktet. Også andre høringsinstanser, bl.a. Jussformidlingen, mener endringen ikke bør gjøres gjeldende for søknader som ligger til behandling på det tidspunktet endringen trer i kraft, men da som følge av hensynet til søkeren.

Departementet opprettholder ikke forslaget i høringsnotatet. Det er ikke ønskelig at endringen skal føre til betydelig merarbeid i utlendingsforvaltningen og gi lengre saksbehandlingstid for søknader om permanent oppholdstillatelse. Departementet foreslår at endringen gjøres gjeldende for søknader om permanent oppholdstillatelse som fremmes etter at endringen har begynt å gjelde.