7 Rådgivende enhet for russaker

7.1 Særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker – hjemmel for å ilegge flere oppmøter

7.1.1 Gjeldende rett

Ved lov 18. juni 2021 nr. 117, som trådte i kraft 1. juli 2022, ble alle kommuner pålagt å ha en rådgivende enhet for russaker, som har ansvar for å møte personer når oppmøte ved enheten er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon for befatning med narkotika til egen bruk. Plikten til å ha en rådgivende enhet for russaker ble fastsatt i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b (senere endret til § 3-9 c). Lovendringen var et resultat av Stortingets behandling av Solberg-regjeringens forslag til rusreform, se punkt 2.2. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 c første ledd lyder slik:

«Kommunen skal ha en rådgivende enhet for russaker. Denne enheten skal ha ansvaret for å møte personer når oppmøte for enheten er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon, inkludert gjennomføre ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d dersom det er satt som vilkår.»

Lovendringen innebar også at det i straffeloven § 37 første ledd bokstav k (senere endret til bokstav j) ble gitt hjemmel til å sette særvilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker i saker om bruk, erverv, oppbevaring eller besittelse av narkotika til egen bruk. Straffeloven § 37 første ledd bokstav j fastslår at domfelte ved betinget fengselsstraff kan pålegges å:

«møte hos rådgivende enhet for russaker etter innkalling, forutsatt at domfellelsen gjelder bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til domfeltes egen bruk etter § 231 eller legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd.»

Slikt særvilkår kan også fastsettes ved betinget påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 andre og tredje ledd. Det kan også settes særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker ved betinget bot, jf. straffeloven § 53 fjerde ledd, og ved straffutmålingsutsettelse etter straffeloven § 60. Vilkåret kan ikke fastsettes sammen med ungdomsoppfølging etter straffeprosessloven § 71 a. Det er likevel ikke noe i veien for at oppmøte ved rådgivende enhet for russaker settes som vilkår i ungdomsplanen, jf. Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.5.5.1 side 76. I praksis fastsettes særvilkår om oppmøte ved enhetene i hovedsak gjennom betingede påtaleunnlatelser gitt av påtalemyndigheten.

Straffeloven § 37 første ledd bokstav j gir ingen nærmere anvisning på hva som ligger i møteplikten ved rådgivende enhet for russaker, heller ikke hvor mange ganger siktede kan pålegges å møte ved enheten. Forarbeidene til bestemmelsen gir ingen veiledning om dette, men i innstilingen fra helse- og omsorgskomiteen bes Helsedirektoratet utforme faglige retningslinjer for enhetens arbeid, se Innst. 612 L (2020–2021) side 19. I Helsedirektoratets veiledende materiale «Rådgivende enhet for russaker» (publisert 6. oktober 2022, siste faglige endring 12. januar 2024), fremkommer det at vilkåret om oppmøte er oppfylt etter at lovbryteren har møtt én gang. Dette er også etablert forvaltningspraksis og lagt til grunn av blant andre Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS), se NOU 2024: 12 punkt 16.6.1.1 side 294.

Gjennomføringen av et møte hos rådgivende enhet for russaker er i Helsedirektoratets veiledende materiale beskrevet som en samtale med vekt på samarbeid og relasjonsbygging. Enheten skal ifølge materialet gi kunnskapsbasert informasjon om virkninger og risiko ved bruk av ulike rusmidler, samt trygg bruk av rusmidler, og informere om ulike tjenestetilbud og frivillige hjelpetilbud som finnes i kommunen og i spesialisthelsetjenesten. Det fremkommer videre at dersom personen ønsker videre helsehjelp, må rådgivende enhet gi tilstrekkelig informasjon slik at vedkommende kan ta et informert valg om helsehjelpen. Veiledningsmaterialet understreker at helsehjelp er basert på samtykke, og vil medføre undersøkelser og kartlegging av bruk av rusmidler, livssituasjon og eventuelle andre hjelpebehov.

Det ligger i dette at enhetenes oppgave er å informere lovbryteren om virkninger og risiko ved bruk av narkotika og gi informasjon om helse- og hjelpetilbud som er aktuelle. Det skal også legges vekt på samarbeid og relasjonsbygging, og informasjonen som gis bør tilpasses den enkeltes alder, situasjon og forhold til rusmidler. Dette innebærer at enheten kan innhente informasjon fra lovbryteren gjennom møtene. Gjennomføring av møte ved enhetene anses ikke som helsehjelp etter helselovgivningen, og enhetene skal ikke selv utøve helsehjelp for eksempel i form av kartlegging eller samtaleterapi. Dersom lovbryteren ønsker videre helsehjelp, skal enhetene henvise lovbryteren videre til relevante aktører i helsevesenet.

7.1.2 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget foreslår å endre straffeloven § 37 første ledd bokstav j slik at lovbryteren kan pålegges å møte inntil tre ganger hos rådgivende enhet for russaker. Begrunnelsen for forslaget er å sikre at formålet med den strafferettslige reaksjonen blir ivaretatt på en forsvarlig måte i den enkelte sak. Utvalget viser til innspill fra aktører som har påpekt at det i noen tilfeller kan være nødvendig med flere møter for å nå frem med relevant og tilpasset informasjon, og for at enhetene skal kunne komme i posisjon til å tilby passende hjelpetiltak. Det fremheves at det overfor ungdom kan være nødvendig å komme tilbake til enheten for å reflektere over temaer som har vært tatt opp i et tidligere møte, og at opptil tre møter derfor kan være hensiktsmessig for at reaksjonen skal ha best mulig effekt. Utvalget foreslår imidlertid at enhetene skal ha myndighet til å frita for videre møteplikt i tilfeller hvor ytterligere møter vurderes å være unødvendig eller uhensiktsmessig.

Utvalget foreslår videre at det skal gjelde en tidsramme på inntil tre måneder for gjennomføringen av møtene. Utvalget peker på at det ikke bør gå for lang tid fra det straffbare forholdet begås, til personen blir innkalt til enheten, og at det heller ikke bør gå for lang tid mellom møtene. I de fleste tilfeller vil møtene ifølge utvalget kunne gjennomføres senest i løpet av seks uker, men for å ivareta eventuelle uforutsette hendelser eller behov for å utsette møter, foreslår utvalget at gjennomføringstiden bør kunne være inntil tre måneder.

Det pekes også på at påtalemyndigheten eller domstolen på reaksjonsstadiet vil ha begrenset grunnlag for å vurdere om den enkelte lovbryter bør gjennomføre ett eller flere møter, og hvor lang gjennomføringstiden bør være. Utvalget antar derfor at den praktiske hovedregelen vil være at det fastsettes at lovbryteren skal gjennomføre inntil tre møter hos rådgivende enhet for russaker, med en gjennomføringstid på tre måneder.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er mange høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å åpne for at det kan pålegges inntil tre møter ved den rådgivende enheten for russaker. De aller fleste stiller seg positive til forslaget. Dette gjelder Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan,  ADHD Norge, Barneombudet, Bergen kommune, Blå Kors, Bærum kommune, Det Hvite Bånd, Fellesorganisasjonen, FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet, Helse Midt-Norge, Helsesykepleierne NSF, Hjelmeland kommune, Innlandet politidistrikt, Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS), Kragerø kommune, Nordland politidistrikt, Nordland statsadvokatembeter, Norsk narkotikaforebyggende forening, Norsk Politilederlag, Norsk Sykepleierforbunds faggruppe for sykepleiere innen psykisk helse og rus, Oslo kommune, Klinikk psykisk helse og avhengighet ved Oslo universitetssykehus, Politidirektoratet, proLAR NETT – Nasjonalt forbund for folk i LAR, Skien kommune, Stiftelsen CRUX, Vest politidistrikt, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Øst politidistrikt og Øvre Eiker kommune.

Argumenter som går igjen fra høringsinstansene som er positive, er at det kan være behov for flere møter for å kunne kartlegge hjelpebehov på en hensiktsmessig måte. Det vises også til at det kan ta tid å bygge tillit, særlig overfor ungdom som i utgangspunktet ikke er motivert for endring. Samtidig fremheves det av flere høringsinstanser at enhetene må tilføres tilstrekkelig med ressurser og kompetanse for at de skal fungere optimalt, og at det er behov for felles regler om arbeidet i enhetene for å sikre ensartet praksis.

En høringsinstans som går imot forslaget, er Oslo kommune. Kommunen viser til at ordningen med rådgivende enhet for russaker av ulike grunner ikke har fungert etter hensikten, og at kun et fåtall personer i kommunen har blitt henvist til ordningen siden innføringen av den i juli 2022. Etter kommunens syn bør ordningen evalueres før det gjøres endringer i bestemmelsene om enhetens innhold, herunder om hvilke faktorer som har medvirket til at politiet har henvist så få til enhetene. Også Psynapse går mot forslaget om tre møter, og viser til at det ikke har noen hensikt å avkreve flere møter i tilfeller der personen i liten grad samarbeider og heller ikke er interessert i videre kartlegging. Psynapse støtter imidlertid at enhetene skal ha fullmakt til å frita for ytterligere oppmøter dersom dette ikke anses hensiktsmessig.

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om forslaget uten å gi uttrykk for om de støtter eller motsetter seg forslaget. Flere av disse fremhever blant annet viktigheten av at det tilføres nok ressurser og kompetanse til enhetene. Dette gjelder blant annet Blå Kors, Helsedirektoratet, Kragerø kommune, Kristiansand kommune, Norges institusjon for menneskerettigheter, Norsk psykologforening, Marborg – brukerorganisasjon på rusfeltet, Porsgrunn kommune, Stiftelsen Kirkens Bymisjon og Trondheim kommune.

7.1.4 Departementets vurdering

Regjeringen har et uttrykt mål om at de kommunale rådgivende enhetene for russaker skal benyttes i større grad enn i dag, se Meld. St. 5 (2024–2025) punkt 1.5 side 25. I punkt 4.9.3 over har departementet redegjort for at betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte for rådgivende enhet for russaker skal være normalreaksjonen overfor personer under 18 år for overtredelser av den foreslåtte straffebestemmelsen om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. For å sikre at oppmøte ved enhetene skal ha størst mulig forebyggende effekt på videre rusmiddelbruk, foreslår departementet i tillegg å endre straffeloven § 37 første ledd bokstav j slik at det i saker om overtredelser av den foreslåtte straffebestemmelsen kan settes særvilkår om at lovbryteren må møte inntil tre ganger ved rådgivende enhet for russaker, med en gjennomføringstid på inntil tre måneder, slik Rushåndhevingsutvalget har foreslått.

Særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker er en reaksjon som har til formål å bidra til å forebygge videre bruk av ulovlige rusmidler. Enhetene skal sørge for at lovbryteren får informasjon om virkninger og risiko ved bruk av narkotika, og informasjon om helse- og tjenestetilbud som kan være aktuelt. Reaksjonen har først og fremst et individualpreventivt formål, ved at lovbryteren motiveres til endring, og at det legges til rette for aktuelle hjelpetiltak som vil redusere risikoen for nye narkotikaovertredelser. Reaksjonen må imidlertid også antas å ha en viss allmennpreventiv virkning, fordi mange vil anse et særvilkår om oppmøte hos enhetene som en uønsket konsekvens av å bruke ulovlige rusmidler. Dersom risikoen for en slik reaksjon oppleves som reell, kan dette ha en viss begrensende virkning på hvor mange som velger å bruke narkotika, noe som også er fremhevet av Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) overfor utvalget, se NOU 2024: 12 punkt 16.6.2 side 296.

Bakgrunnen for forslaget om å øke antallet møter for enhetene som kan ilegges, er innspill som utvalget mottok fra flere aktører om at ett møte ved rådgivende enhet for russaker ofte ikke er nok til å oppnå resultater, se NOU 2024: 12 punkt 16.6.2 side 296–297. Et innspill fra Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS) er gjengitt slik (side 297):

«Ett møte vil ofte ikke være tilstrekkelig til å nå frem og motivere til endring. I noen tilfeller kan ett møte likevel være nok. Det er de mest ressurssterke som vil ha best forutsetninger for å nyttiggjøre seg ett enkelt møte. Personer med mindre ressurser og mer sammensatte problemer vil ofte være mer negativt innstilt til hjelpeapparatet og/eller være mindre motiverte. Da vil ikke ett møte holde.»

Departementet er enig i dette, og viser også til at utvalgets forslag har fått bred tilslutning i høringen. Departementet mener at inntil tre møter over en periode på inntil tre måneder vil øke mulighetene for at reaksjonen får den ønskede individualpreventive virkningen. Dette er særlig viktig overfor ungdom med rusmiddelproblemer, hvor det erfaringsmessig kan være behov for å jobbe med tillitsbygging og motivasjon over tid.

Det er et sentralt strafferettslig prinsipp at reaksjonen skal stå i et rimelig forhold til handlingens alvor. Ved utformingen av særvilkår som skal anvendes, må det påses at særvilkåret ikke blir uforholdsmessig inngripende. Ved overtredelser av forbudet mot befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, vil det alminnelige straffenivået i all hovedsak være bot, selv om det i det øverste sjiktet også kan være aktuelt med betinget fengselsstraff. Departementet mener i likhet med utvalget at et pålegg om oppmøte inntil tre ganger for rådgivende enhet for russaker normalt vil stå i et rimelig forhold til lovbruddets alvor. Det har i denne sammenhengen også betydning at formålet med reaksjonen først og fremst er individualpreventiv og at den skal forebygge mot videre rusmiddelbruk og bidra til at lovbryteren får relevant helseinformasjon. Som nevnt i punkt 4.9.3 vil reaksjonen særlig være aktuell overfor barn og ungdom, hvor departementet mener at særvilkår om oppmøte for enhetene skal være en normalreaksjon. Bruken av særvilkåret overfor barn vil etter departementets syn være i tråd med statens særlige plikt til å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika, jf. barnekonvensjonen artikkel 33. Reaksjonen kan også være egnet for personer over 18 år, særlig for unge voksne og personer med begynnende rusmiddelproblemer. Departementet presiserer at det er påtalemyndighetens og domstolens oppgave å vurdere hva som er en riktig og forholdsmessig reaksjon i den enkelte saken.

Departementet mener som utvalget at de rådgivende enhetene bør ha adgang til å frita lovbryteren fra oppmøteplikten dersom det anses åpenbart formålsløst å gjennomføre flere møter. Dette kan for eksempel være aktuelt hvis lovbryteren allerede i første møte tar imot tilbud om videre oppfølgning i helsevesenet eller i det øvrige hjelpeapparatet. Fritak kan også være aktuelt hvis lovbryteren nylig har gjennomført møte hos enhetene for en annen mindre alvorlig narkotikaovertredelse, og enheten anser det uhensiktsmessig å gjennomføre nye møter. Terskelen for å gi fritak bør imidlertid være relativt høy. Det at lovbryteren er umotivert eller selv ikke mener å ha behov for møtene, skal ikke i seg selv føre til fritak. Det kan nettopp være i disse tilfellene det ligger et potensial i å gjennomføre flere møter, noe som er i kjernen av begrunnelsen for lovforslaget.

Kravet om en gjennomføringstid på inntil tre måneder er ment å sikre at reaksjonen gjennomføres innen rimelig tid. Det er generelt ønskelig at straffereaksjoner gjennomføres så raskt som mulig etter at lovbruddet er begått. En rask reaksjon må antas å gi den beste individualpreventive virkningen, i tillegg til at lovbryteren slipper belastningen med å ha reaksjonen «hengende over seg» i lang tid. Dette gjør seg ikke minst gjeldende for særvilkåret om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker, hvor et sentralt formål er å forebygge ytterligere bruk av skadelige rusmidler hos ungdom. Departementet antar at tre møter ofte vil kunne gjennomføres i løpet av noen uker, og det bør tilstrebes at møtene gjennomføres raskere enn tre måneder. Departementet mener imidlertid det er nødvendig med en gjennomføringstid på inntil tre måneder for å ta høyde for at det i enkelttilfeller kan ta lengre tid å gjennomføre møtene.

7.2 Henvisning til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak

7.2.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at politiet og påtalemyndigheten har plikt til å etterforske og påtale straffbare handlinger, jf. straffeprosessloven § 62 a. Denne plikten må imidlertid ses i lys av vilkårene for å iverksette etterforskning, jf. § 224 første ledd om at etterforskning foretas «når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige». I tillegg er det klart at politiet, også i tilfeller hvor vilkårene for etterforskning er oppfylt, har en skjønnsmessig adgang til å vurdere om etterforskning bør iverksettes, blant annet utfra ressurs- og prioriteringshensyn. Rushåndhevingsutvalget har redegjort for prinsippene for iverksetting, avgrensning og avslutning av etterforskningen i NOU 2024: 12 punkt 12.3.1 side 196–198.

Vurderingen av hvorvidt etterforskning kan og bør iverksettes, vil stikkordsmessig bero på momentene sannsynlighet, forholdsmessighet og saklighet, se riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999 om etterforskning. Momentet sannsynlighet handler om hvor sannsynlig det er, utfra de foreliggende omstendighetene, at det foreligger et straffbart forhold. I alminnelighet bør det foreligge opplysninger om arten og omfanget av det straffbare forholdet, og det bør være visse holdepunkter for hvor og når forholdet er begått. Forholdsmessigheten av å iverksette etterforskning vil blant annet bero på hvor alvorlig det straffbare forholdet det er snakk om, er. Ved mindre alvorlige straffbare forhold er det større rom for å unnlate å iverksette etterforskning enn ved alvorlige forhold. Andre momenter i forholdsmessighetsvurderingen vil være hvor omfattende og inngripende etterforskningsskritt som må gjennomføres, og hvilke interesser som taler for å gjennomføre etterforskning. De interessene som en etterforskning skal ivareta, må ligge innenfor rammen av straffeprosessloven § 226 om hva som kan være formålet med etterforskning.

Når politiet gjennom anmeldelse eller på annen måte får opplysninger om befatning med en mindre mengde narkotika til egen bruk, vil det alminnelige utgangspunktet være at politiet skal etterforske og påtale forholdet. Slike narkotikaovertredelser har imidlertid generelt en moderat alvorlighetsgrad, og politiet har dermed et nokså stort handlingsrom til å unnlate å iverksette etterforskning. Blant annet kan karakteren av opplysningene og bevissituasjonen tilsi at det ikke er rimelig grunn til å etterforske forholdet. Det kan for eksempel være hvis politiet mottar en generell bekymring om at en person bruker narkotika jevnlig. Det vil også ha betydning hvem som har begått lovbruddet. Hvis lovbryteren er rusmiddelavhengig og antas å oppfylle forutsetningene for ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, se punkt 5.6, vil det normalt ikke være rimelig grunn til å etterforske forholdet. Dette synes også lagt til grunn i riksadvokatens brev 13. mai 2022. Hvis lovbryteren derimot er et barn med rusmiddelproblemer, er lovbryterens lave alder et moment som isolert kan tale for å iverksette etterforskning. Overfor barn og ungdom er det et legitimt formål å søke å realisere den individualpreventive virkningen som ligger i en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår.

Hvis etterforskning først er iverksatt, må det treffes en påtaleavgjørelse i saken, som enten kan være negativ (henleggelse) eller positiv (at det utferdiges tiltale, forelegg eller påtaleunnlatelse mv.). Viktige henleggelsesgrunner er regulert i straffeprosessloven § 62 a andre ledd, hvor det fremgår at saken skal henlegges dersom straffansvar ikke kan gjøres gjeldende av rettslige eller bevismessige grunner. I § 62 a tredje ledd er det fastsatt at saken også kan henlegges dersom straffeforfølgning ikke er i det offentliges interesse og nærmere angitte vilkår er oppfylt.

I tilfeller hvor politiet ikke iverksetter etterforskning eller henlegger straffesaken, reguleres politiets eventuelle videre arbeid med saksforholdet ikke av straffeprosessloven. Politiets oppgaveutførelse i slike tilfeller anses gjerne som forebyggende arbeid, som reguleres av politiloven. Politiloven gir politiet ulike verktøy i det forebyggende arbeidet, ikke minst overfor barn. Det følger blant annet av § 13 at politiet ved bekymring knyttet til barn kan bringe barnet til vergen og kalle inn til bekymringssamtale. Politiet har også plikt til å varsle barnevernet etter barnevernsloven § 13-2, blant annet når et barn har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd eller har utvist problematisk bruk av rusmidler. Politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet er beskrevet i Meld. St. 5 (2024–2025) punkt 5.4.3 side 57–65. Det vises også til Politidirektoratets nasjonale retningslinje for politiets rolle i rusforebyggende arbeid, datert 14. desember 2023.

I de nasjonale retningslinjene er det gitt føringer for politiets samhandling med andre aktører i det rusforebyggende arbeidet («tverretatlig samarbeid»). Det er beskrevet at samarbeidet mellom kommune og politi er av sentral betydning, og det vises også til SLT-modellen (samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak) hvor kommune og politi er hovedaktørene. Etter helse- og omsorgstjenesteloven har kommunen ansvar for å yte tjenester til personer med rusmiddelproblemer og rusmiddellidelser. De nasjonale retningslinjene forutsetter at politiet etter samtykke kan henvise personer med rusutfordringer til kommunale hjelpetiltak. I Meld. St. 5 (2024–2025) beskrives kommunenes ansvar og tjenestetilbud på rusfeltet, herunder SLT-modellen. Det opplyses i punkt 5.4.3 side 63 at SLT-modellen benyttes i rundt 190 kommuner.

Politiet har i dag ikke lovgrunnlag for å henvise personer til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak. Dette reflekteres i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 c, som fastslår at enhetene har ansvar for å motta personer som er ilagt oppmøteplikt som særvilkår for en strafferettslig reaksjon. Enhetene har med andre ord ingen plikt til å motta personer som henvises utenfor straffesak. Dette er likevel ikke til hinder for at kommunene kan tilby en utvidet funksjon gjennom rådgivende enhet for russaker, slik at enhetene kan benyttes også utenfor straffesak. En slik utvidet funksjon er etablert som en prøveordning i enkelte bydeler i Oslo kommune.

7.2.2 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget har foreslått en ny bestemmelse som åpner for at politiet og påtalemyndigheten kan henvise personer til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak. Forslaget går for det første ut på at politiet, i stedet for å iverksette etterforskning av en mindre naroktikaovertredelse, kan velge å henvise lovbryteren til rådgivende enhet for russaker. Videre foreslås det at påtalemyndigheten kan beslutte å henlegge en sak om mindre narkotikaovertredelse og samtidig henvise lovbryteren til rådgivende enhet for russaker. Forslaget oppstiller også momenter som skal ha betydning i vurderingen av om henvisning skal foretas. Det er samtidig foreslått endringer i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 c for å presisere at enhetene plikter å motta personer som henvises etter bestemmelsen i straffeprosessloven. Etter forslaget har lovbryteren ikke noen plikt til å møte hos rådgivende enhet etter henvisning, og manglende oppmøte får ingen konsekvenser verken strafferettslig eller på annen måte.

Som bakgrunn for forslaget bemerker utvalget at politiet til en viss grad kan unnlate å iverksette etterforskning ved mistanke om bruk av narkotika og erverv eller innehav av narkotika til egen bruk, men at reguleringen er vag. Utvalget uttaler videre at straffeprosessloven § 62 a tredje ledd åpner for at påtalemyndigheten kan henlegge en straffesak «når forfølgning ikke er i det offentliges interesse». Også på dette punktet påpeker utvalget at reguleringen gir lite veiledning om når dette er berettiget. Utvalget uttaler videre at i tilfeller hvor politiet velger å ikke iverksette etterforskning, eller straffesaken henlegges, kan det i noen tilfeller være naturlig å formidle relevant informasjon om personen til rådgivende enhet for russaker. Dette vil bidra til at flere personer med et mulig hjelpebehov får tilbud om informasjon og rådgivning.

Utvalget foreslår at bestemmelsen bør plasseres i straffeprosessloven kapittel 7 om påtalevedtak, som ny § 71 d. De øvrige bestemmelsene i §§ 71 a til 71 c gir hjemmel for enkelte typer påtalevedtak. I tråd med dette synes utvalget å legge til grunn at den foreslåtte bestemmelsen ikke bare skal gi hjemmel til å henvise til rådgivende enhet utenfor straffesak, men at det også skal forstås som en særlig hjemmel til å unnlate å iverksette etterforskning eller å henlegge en sak om mindre narkotikaovertredelse. Det vises til NOU 2024: 12 punkt 17.5.1 side 318–320.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 71 d, støtter overordnet sett utvalgets forslag om å lovfeste politiets og påtalemyndighetens mulighet til å henvise personer til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak. Dette gjelder Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, ADHD Norge, Advokatforeningen, Barneombudet, Bærum kommune, Det Hvite Bånd, Helsedirektoratet, Helsesykepleierne NSF, Hjelmeland kommune, Innlandet politidistrikt, Kragerø kommune, Norsk narkotikaforbyggende forening, Norsk politilederlag, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Porsgrunn kommune, Psynapse, Skien kommune, Sør-Øst politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Trøndelag statsadvokatembeter, Vest politidistrikt og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter.

Flere høringsinstanser fremhever det som positivt at forslaget vil føre til økt bruk av enhetene, og at det er nyttig med forebyggende tiltak utenfor straffesporet. Barneombudet støtter at politiet gis større skjønnsfrihet, og gir uttrykk for at forslaget «bringer norsk lovgivning bedre i samsvar med FNs barnekonvensjon og anbefalinger fra FNs barnekomite». Dette dreier seg om at statene i størst mulig grad bør hjelpe barn som begår lovbrudd, utenfor straffesporet.

Riksadvokaten er i utgangspunktet positiv til at politiet gis hjemmel til å henvise til rådgivende enhet, men stiller spørsmål ved om den foreslåtte utformingen av straffeprosessloven § 71 d medfører at politiets mulighetsrom blir snevrere enn i dag, ved at det, slik riksadvokaten forstår forslaget, normalt skal henvises til rådgivende enhet i de aktuelle situasjonene. Riksadvokaten mener også at en bestemmelse som dette mer naturlig hører hjemme i politiloven:

«Foruten at snevrere valgmuligheter for politiet som beskrevet foran ville stå i et spenningsforhold til opportunitetsprinsippet og generelle føringer for ressursstyringen i politiet og påtalemyndigheten, vil riksadvokaten særlig vise til at det materielle innholdet i en bestemmelse om oppfølging fra politiets side utenfor straffesakssporet hører mer naturlig hjemme i politiloven, for eksempel i kapittel 2.»

Oslo politidistrikt går imot forslaget, og viser til at en mer treffende avgjørelseskode for henleggelse og henvisning til rådgivende enhet, antakeligvis er «overføring til forvaltningen» i medhold av straffeprosessloven § 71 c. Fordi adgangen til å henlegge straffesaker og henvise dem til forvaltningsmessig oppfølging finnes allerede, og det er gitt føringer om dette i riksadvokatens rundskriv, mener Oslo politidistrikt at det ikke er behov for den foreslåtte bestemmelsen. Slik Oslo politidistrikt ser det, vil det være en bedre løsning at riksadvokaten oppdaterer sitt rundskriv for så vidt gjelder henvisning til rådgivende enhet.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk er i utgangspunktet positive til en ordning med henvisning til frivillig oppfølgning ved rådgivende enhet for russaker. Foreningen stiller seg imidlertid tvilende til at politiet vil ta i bruk en slik ordning med mindre den henviste plikter å møte. Det foreslås derfor at adgangen heller utformes som en påleggshjemmel som skissert i Prop. 92 L (2020–2021). Rusfeltets hovedorganisasjon uttaler at ingen som frivillig henvender seg til kommunenes helse- og sosialtjenester, blir avvist, og at det derfor kan argumenteres med at en ordning med frivillig henvisning til rådgivende enhet for russaker er unødvendig.

Helsedirektoratet anbefaler å bruke begrepet «tilvise» i stedet for begrepet «henvise». Dette for å tydeliggjøre forskjellen mellom helsepersonells henvisning til helsehjelp og politiets tilvisning til veiledning hos rådgivende enhet for russaker.

7.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener at politiet bør kunne henvise til de rådgivende enhetene for russaker som et forebyggende tiltak utenfor straffesak, det vil si i tilfeller hvor det ikke iverksettes etterforskning av en mindre narkotikaovertredelse, eller hvor en opprettet straffesak ender med henleggelse eller frifinnelse. Dette er overordnet i tråd med Rushåndhevingsutvalgets forslag, som støttes av en rekke høringsinstanser.

Formålet med en slik ordning er å sikre at personer som antas å bruke narkotika, får et tilbud om et møte hos rådgivende enhet for russaker, hvor det gis informasjon og råd om aktuelle hjelpetilbud. Ordningen skal blant annet fange opp tilfeller hvor det er grunn til bekymring om narkotikabruk, men hvor opplysningene i saken ikke gir tilstrekkelig grunnlag for etterforskning eller en strafferettslig reaksjon. Fordi ordningen skal være frivillig, er det etter departementets syn forsvarlig å operere med et lavere beviskrav for å anta at personen har hatt befatning med narkotika. Det vil bidra til at flere personer kan henvises til rådgivende enhet for russaker. Hensikten er at de rådgivende enhetene skal få en viktigere forebyggende funksjon enn i dag, og at flere personer skal få hjelp.

Hjemmelen for henvisning til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak bør etter departementets syn plasseres i politiloven kapittel II «Om utførelsen av polititjenesten», slik også riksadvokaten har gitt uttrykk for i høringen. Kapittelet inneholder flere sentrale bestemmelser om politiets forebyggende arbeid, herunder inngrep overfor barn i § 13. Plasseringen av hjemmelen i politiloven passer best med at henvisning skal være et forebyggende virkemiddel for politiet utenfor straffesak. Bestemmelsen foreslås plassert som ny § 9 a. Forslaget er ikke ment å påvirke terskelen for å iverksette etterforskning eller valget av påtalevedtak i tilfeller hvor etterforskning er iverksatt. Hjemmelen for henvisning er utelukkende ment som et virkemiddel i tilfeller hvor politiet etter en ordinær vurdering finner at det ikke er rimelig grunn til å iverksette etterforskning, eller at saken skal henlegges. Det vises til redegjørelsen i punkt 7.2.1 for vilkårene for iverksettelse av etterforskning og politiets skjønnsmessige kompetanse til å unnlate å iverksette etterforskning i tilfeller hvor vilkårene er oppfylt.

Departementet har vurdert innspillet fra Foreningen Tryggere Ruspolitikk om at oppmøte bør være obligatorisk for den som henvises til enhetene utenfor straffesak, for å sikre at politiet tar i bruk en slik hjemmel. På det nåværende tidspunktet vurderer departementet det slik at oppmøte i disse tilfellene bør være frivillig. Ettersom forslagene her bygger på at bruk og befatning med narkotika er straffbart, bør pliktig oppmøte være forbeholdt tilfeller hvor oppmøte settes som særvilkår for en strafferettslig reaksjon, det vil si hvor det er bevist etter det strafferettslige beviskravet at personen har begått en overtredelse av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Henvisning til rådgivende enhet for russaker etter politiloven er ment som et supplement til den strafferettslige ordningen. Nettopp ved at henvisning etter politiloven skal være frivillig, vil ordningen utfylle det strafferettslige systemet. Etter departementets syn vil det ikke være hensiktsmessig å ha to ulike ordninger for pålegg om pliktig oppmøte for de rådgivende enhetene for russaker. Henvisning skal også kunne skje etter et lavere beviskrav, noe som best samsvarer med at ordningen er frivillig.

Departementet foreslår å benytte ordet «henvise» om politiets beslutning etter politiloven § 9 a, og at det samme ordet benyttes i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 c. Etter hva departementet kan se, har begrepet ingen etablert rettslig betydning i dag, verken etter politiloven eller helse- og omsorgstjenesteloven. Departementet ser derfor ikke at det er behov for å benytte et annet begrep for å markere forskjellen mellom henvisning til helsehjelp og henvisning til veiledning ved rådgivende enhet for russaker, slik Helsedirektoratet har gitt innspill om i høringen.