5 Reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Innledning

Bruk og besittelse av narkotika rammes i dag av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, se punkt 4.1.1. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler. Erverv og oppbevaring av narkotika til egen bruk er forbudt etter straffeloven § 231 og straffes med bot eller fengsel inntil to år, se punkt 4.1.2. Verken legemiddelloven eller straffeloven inneholder i dag noen uttrykkelige unntak fra straff eller særlige reaksjonsordninger for rusmiddelavhengige.

Med henvisning til signaler som ble gitt under Stortingets behandling av Solberg-regjeringens foreslåtte rusreform i 2021, se punkt 2.2 over, fant det våren 2022 sted en vesentlig omlegging av reaksjonspraksis ved rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Utgangspunktet for denne omleggingen var tre høyesterettsdommer avsagt 8. april 2022, som alle gjaldt reaksjonsfastsettelse overfor rusmiddelavhengige ved befatning med narkotika til egen bruk. Avgjørelsene ble fulgt opp av riksadvokaten i brev 13. mai 2022, hvor det gis nærmere direktiver om blant annet reaksjonsfastsettelse overfor rusmiddelavhengige.

5.1.2 Utviklingen i reaksjonspraksis overfor rusmiddelavhengige

I den første av de tre dommene fra 8. april 2022, HR-2022-731-A, redegjør Høyesterett for hovedtrekkene ved praksisomleggingen. Førstvoterende skriver her generelt om betydningen av lovgiversignalene som ble gitt ved behandlingen av rusreformen, i tillegg til å omtale noen avgrensningsspørsmål. I avsnitt 70 gis følgende oppsummering:

«Den praksisomlegging som jeg har redegjort for, innebærer at rusavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av inntil fem gram heroin, amfetamin eller kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. Det samme gjelder selve bruken av stoffene.»

I HR-2022-732-A slo Høyesterett fast at denne praksisomleggingen må få betydning også i tilfeller der mengden narkotika i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen på 5 gram. Reaksjonene bør ifølge Høyesterett stå «i rimelig forhold til hverandre slik at det ikke blir for stort sprang mellom mengder under og over den veiledende grensen», men likevel slik at man har mulighet til å «markere at reaksjonen – på grunn av den økte spredningsfaren – vil være klart strengere ved befatning med stoffmengder over grensen», se avsnitt 15 og 16. I den aktuelle saken var det snakk om oppbevaring av 6,69 gram heroin, som etter Høyesteretts syn var en beskjeden overskridelse av grensen på 5 gram, og straffen ble satt til betinget fengsel. HR-2022-733-A gjaldt en rusmiddelavhengigs oppbevaring av 24 gram amfetamin til egen bruk. Denne mengden var så stor at det etter Høyesteretts syn ikke var grunnlag for noen generell nedjustering av straffenivået.

Praksisomleggingen gjelder rusmiddelavhengige (av Høyesterett omtalt som «rusavhengige»). Ingen av de tre sakene ga Høyesterett noen foranledning til å drøfte inngående de avgrensningsspørsmålene dette reiser. Selv om mengden narkotika i HR-2022-733-A var for stor til at spørsmålet fikk noen betydning, uttalte Høyesterett seg her noe nærmere om hvem som skal omfattes av den nye reaksjonspraksisen, se særlig avsnitt 26–27. Rusmiddelavhengighet forutsetter ifølge Høyesterett «omfattende bruk av narkotika, både med hensyn til omfang og varighet», samt at personen har hatt vanskeligheter med å kontrollere den. Hvorvidt dette er tilfellet, beror på en «objektiv vurdering», hvilket innebærer at personens subjektive oppfatning av egen avhengighet ikke er avgjørende. Samtidig kan det heller ikke kreves at personen er diagnostisert av en lege. Vurderingen må foretas av retten, der sentrale momenter er tidligere rushistorikk og eventuell behandlingshistorikk. I tillegg vil tidligere straffereaksjoner for narkotikarelaterte forhold og personens «generelle livssituasjon» være av betydning.

Den nye straffutmålingspraksisen gjelder kun befatning med narkotika til egen bruk, noe som innebærer et krav om at narkotikaen i det enkelte tilfellet «rent faktisk er til egen bruk», se HR-2022-731-A avsnitt 50. Tvil om dette skal komme tiltalte til gode, og det skal ved slik tvil legges til grunn at stoffet faktisk var til egen bruk, se avsnitt 46. At narkotikaen må være til egen bruk, innebærer også at praksisomleggingen kun gjelder befatning med mindre mengder narkotika. Som Høyesterett skriver, innebærer større mengder en betydelig spredningsfare. I mangel av klare lovgiversignaler om det motsatte bør omleggingen av straffutmålingspraksisen derfor ifølge Høyesterett begrenses til rusmiddelavhengiges befatning med mengder narkotika «som erfaringsmessig er til egen bruk», se avsnitt 48.

Som veiledende terskelverdier tok Høyesterett utgangspunkt i forslaget fra flertallet i Rusreformutvalget til straffri befatning med narkotika, som nettopp var basert på erfaringer med spennet i hvor store mengder brukere vanligvis erverver og besitter, se HR-2022-731-A avsnitt 49. For heroin, amfetamin og kokain var dette snakk om rundt fem gram. For andre stoffer har riksadvokaten i brev 13. mai 2022 instruert påtalemyndigheten til å ta utgangspunkt i de foreslåtte øvre terskelverdiene for påtaleunnlatelse i Prop. 92 L (2020–2021) punkt 7.3 side 40, se tabell 5.1.

Riksadvokatens oppgitte grenseverdier for cannabis og legemidler ble lagt til grunn av Høyesterett i HR-2022-1653-A, se avsnitt 31.

Beviskravet for om en person er rusmiddelavhengig i rettslig forstand, er ikke avklart av Høyesterett. Riksadvokaten har i brev 13. mai 2022 gitt retningslinjer om bevisvurderingen i spørsmålet om mistenkte er rusmiddelavhengig. Det uttales at «[i] fravær av holdepunkter som tilsier at den mistenkte er å anse som rusavhengig, kan det legges til grunn at personen ikke er rusavhengig», men også at «[v]ed holdepunkter som tilsier rusavhengighet, skal tvil komme den mistenkte til gode.» I et notat som er vedlagt brevet, og som ifølge brevet forklarer bakgrunnen for retningslinjene, uttales det:

«Høyesterett har i de tre sakene ikke uttalt seg om beviskravet ved vurderingen av om tiltalte er rusavhengig. Ettersom spørsmålet vil kunne ha bestemmende betydning for hvorvidt det skal utmåles en straff, vil det trolig måtte kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å kunne legge til grunn at gjerningspersonen ikke er rusavhengig, dersom det først er reist spørsmål i saken om dette. Tvil om dette spørsmålet vil dermed gjennomgående måtte komme gjerningspersonen til gode. Nøyaktig hvor sterke bevis som kreves for å gjendrive tvil om personen er rusavhengig, er ikke rettslig avklart per i dag.»

5.2 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

5.2.1 Vernet av privatlivet

Bruk av straff utgjør ikke i seg selv et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 nr. 1. Dette følger av omfattende praksis fra EMD, se blant annet storkammerdom 3. april 2012 Gillberg mot Sverige (sak nr. 41723/06) avsnitt 67–70. Det er samtidig ikke tvilsomt at straff etter omstendighetene kan være et inngrep i artikkel 8. Dette kan for eksempel være tilfelle dersom det er tale om å straffe en handling som dreier seg om lovbryterens levemåte, personlige legning eller helsetilstand. Det kan i denne sammenheng vises til EMDs dom 19. januar 2021 Lacatus mot Sveits (sak nr. 14065/15), som gjaldt straff for tigging, og EMDs dom 1. september 2022 Thörn mot Sverige (sak nr. 24547/18), som gjaldt straff for dyrking av cannabis begrunnet i domfeltes helsetilstand. I begge tilfeller fant EMD at straffen var et inngrep i retten til de domfeltes privatliv, som bare kunne forsvares dersom den er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta nærmere bestemte samfunnsmessige formål. I Lacatus-saken ble det etter en konkret vurdering konkludert med at inngrepet ikke var forholdsmessig, og at det dermed forelå en krenkelse av artikkel 8. I Thörn-saken ble det derimot konkludert med at inngrepet var forholdsmessig for å ivareta de legitime formålene som narkotikastraffelovgivningen skulle ivareta.

Hvorvidt strafferettslige reaksjoner for befatning med narkotika til egen bruk innebærer et inngrep i retten til privatliv for rusmiddelavhengige, ble vurdert av Høyesterett i HR-2022-731-A avsnitt 28–41. Høyesterett tok ikke stilling til om bruk av straff overfor rusmiddelavhengige var et inngrep i privatlivet etter EMK artikkel 8 nr. 1, men førstvoterende uttalte at han hadde «vanskelig for å se» at dette kunne være et inngrep. Uansett var bruk av strafferettslige reaksjoner i samsvar med loven og forfulgte et legitimt formål, nemlig å motvirke skadevirkningene av narkotikabruk for brukerne, deres familier og for samfunnet for øvrig. Disse skadevirkningene motvirkes gjennom den allmennpreventive effekten av straffetrusselen, som også markerer grunnleggende verdier i samfunnet. Høyesterett kunne ikke se at lovgiversignalene som ble gitt ved Stortingets behandling av Prop. 92 L (2020–2021) innebar at kriminalisering og bruk av strafferettslige reaksjoner overfor rusmiddelavhengige ikke lenger forfulgte et legitimt formål. Det avgjørende for Høyesterett ble etter dette hvorvidt bruk av strafferettslige reaksjoner overfor rusmiddelavhengige var nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn. Høyesterett la til grunn at staten i dette spørsmålet har en vid skjønnsmargin, med henvisning til at dette er et politisk omdiskutert spørsmål hvor det ikke er enighet mellom europeiske land om hvordan lovreguleringen bør være. Forholdsmessighetsvurderingen må gjøres utfra de konkrete omstendighetene i saken og den reaksjon som er ilagt. Den reaksjonen som ble idømt i saken overfor den rusmiddelavhengige, nemlig straffutmålingsfrafall, var etter Høyesteretts syn under enhver omstendighet ikke uforholdsmessig. Høyesteretts konklusjon var etter dette at idømmelse av straffutmålingsfrafall ikke var i strid med tiltaltes rett til privatliv.

Den domfelte i HR-2022-731-A klaget saken til EMD, som avviste saken ved enedommeravgjørelse 29. september 2022 (sak nr. 39680/22). I avgjørelsen ble det kort angitt at domstolen utfra sakens opplysninger ikke kunne se at det forelå noe brudd på rettigheter og friheter omhandlet i EMK eller dens protokoller.

5.2.2 Uskyldspresumsjonen

Uskyldspresumsjonen utgjør et viktig bakteppe og en skranke i spørsmålet om beviskrav på strafferettens område. Det følger av Grunnloven § 96 andre ledd at «[e]nhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven». Høyesterett har lagt til grunn at Grunnloven § 96 andre ledd grunnlovsfester innholdet i de tilsvarende bestemmelsene i EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2, og at rekkevidden må fastlegges i lys av disse konvensjonsbestemmelsene, jf. HR-2014-2472-A avsnitt 14.

I EMDs praksis er det slått fast at uskyldspresumsjonen gjelder frem til avgjørelsen av spørsmålet om straffskyld. Regelen får i utgangspunktet ikke anvendelse på omstendigheter angående mistenktes karakter eller handlinger som det tas stilling til som ledd i straffutmålingen, med mindre det dreier seg om omstendigheter som kan anses som en ny anklage etter artikkel 6 nr. 2. I slike tilfeller stilles det visse prosessuelle og formelle krav til vurderingen, men artikkel 6 nr. 2 stiller ikke materielle krav til bevisets styrke, se EMDs dom 25. januar 2018 Bikas mot Tyskland (sak nr. 76607/13) avsnitt 33 og 57–59 med videre henvisninger. Det kan etter dette antas at uskyldspresumsjonen ikke forplikter statene til å operere med et bestemt beviskrav for avgjørelsen av spørsmålet om rusmiddelavhengighet som ledd i reaksjonsfastsettelsen i mindre narkotikasaker.

5.2.3 Vernet mot selvinkriminering

Vernet mot selvinkriminering utledes av kravet til rettferdig rettergang i Grunnloven § 96 og EMK artikkel 6 nr. 1. Selvinkrimineringsvernet er også uttrykkelig regulert gjennom SP artikkel 14 nr. 3 bokstav g og i barnekonvensjonen artikkel 40 nr. 2 bokstav b underpunkt iv i tilfeller der lovbryteren er under 18 år. Kjernen i vernet mot selvinkriminering er at den mistenkte ikke skal bli avkrevd forklaring i sin egen sak og ikke kan bli avkrevd bevis for sin uskyld. Retten til ikke å inkriminere seg selv bygger også på en forutsetning om at påtalemyndigheten ikke kan gjøre bruk av bevis som er fremskaffet ved forskjellige former for tvang («methods of coercion or oppression») mot den mistenkte, jf. EMDs storkammerdom 17. desember 1996 Saunders mot Storbritannia (sak nr. 19187/91) avsnitt 68.

Det er samtidig klart at vernet mot selvinkriminering ikke er til hinder for at straffelovgivningen inneholder ordninger som motiverer mistenkte til å inkriminere seg selv, for eksempel gjennom tilståelsesrabatt. Motivasjonen til selvinkriminerende uttalelser som ligger i slike ordninger, kan etter omstendighetene være stor. Etter norsk rettspraksis kan tilståelse regelmessig føre til at straffen reduseres med en tredjedel, se riksadvokatens rundskriv nr. 3/2007, uten at vernet mot selvinkriminering anses å bli utfordret. Selvinkrimineringsvernets betydning for den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige vurderes nærmere i punkt 5.6.7.

5.3 Nordisk rett

5.3.1 Sverige

I Sverige er befatning med narkotika regulert i narkotikastrafflagen (1968:64). Befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk rammes av 2 § om mindre narkotikaovertredelser («ringa narkotikabrott»), som straffes med bot eller fengsel inntil seks måneder. Hvilke mengder narkotika som kan anses å være til egen bruk, fremkommer av et direktiv fra påtalemyndigheten, som er gjengitt i punkt 4.1.2 over. Mengdegrensene for egen bruk angir samtidig grensen mellom bot og fengselsstraff.

Alternative straffereaksjoner til bot finnes i liten grad for voksne lovbrytere. Svensk straffelovgivning inneholder reaksjonstyper som åpner for å sette vilkår med forebyggende og rehabiliterende formål, men disse er i liten grad aktuelle som alternativ til bøter. Det finnes heller ikke noen særskilt reaksjonspraksis overfor rusmiddelavhengige ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Dette innebærer at det i all hovedsak reageres med bøter overfor voksne som begår mindre narkotikaovertredelser etter 2 §, også overfor rusmiddelavhengige, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.1.2 side 120. Ved narkotikaovertredelser som straffes som et normalgradslovbrudd etter narkotikastrafflagen 1 §, vil det generelle straffenivået være fengselsstraff. Dette innebærer at det i større grad er rom for å ilegge alternative ikke-frihetsberøvende reaksjoner, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.1.2 side 121.

Personer under 18 år behandles gjennomgående mildere ved reaksjonsfastsettelsen etter svensk rett, og det finnes flere straffereaksjoner spesielt for ungdom som tar sikte på forebygging av nye lovbrudd. Dette er nærmere beskrevet av Rushåndhevingsutvalget i NOU 2024: 12 punkt 9.1.1.2 side 121–123. Utvalget beskriver at de vanligste strafferettslige reaksjonene overfor ungdom ved mindre narkotikaovertredelser er bøter (med ungdomsreduksjon), «straffvarning» (en form for påtaleunnlatelse for barn mellom 15 og 17 år) og «ungdomsvård» (en oppfølgingsreaksjon med ungdomskontrakt). I en mindre andel av sakene reageres det med «ungdomstjänst» (samfunnstjeneste tilpasset ungdom).

5.3.2 Danmark

I Danmark reguleres mindre alvorlig narkotikakriminalitet i lov om euforiserende stoffer, mens de mer alvorlige narkotikaovertredelsene rammes av dansk straffelov § 191, se punkt 4.2.2. Straffen for brudd på forbudet om befatning med narkotika etter lov om euforiserende stoffer er bot eller fengsel inntil to år, jf. § 3 stk. 1. Bruk av narkotika er ikke straffbart i seg selv. Besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk straffes i utgangspunktet med bøter. For en nærmere redegjørelse av bøtegrensene og bøtesatsene, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.2.3 side 124–125.

Lov om euforiserende stoffer § 3 stk. 4 inneholder en særlig regulering av reaksjonsfastsettelse overfor personer med sterk avhengighet av narkotika ved besittelse av narkotika til egen bruk. Bestemmelsen lyder:

«Tiltalefrafald skal meddeles for besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug, når sociale forhold taler herfor og besiddelsen af stoffet skyldes en stærk afhængighed af hårde euforiserende stoffer som følge af et længere og vedvarende misbrug heraf. Det gælder også i gentagelsestilfælde.»

Bestemmelsen ble vedtatt 11. juni 2024 og lovfestet det som allerede var gjeldende påtalepraksis, se 2023/1 LSF 179 side 4. Tiltalefrafald er en strafferettslig reaksjon som innebærer at straffskyld konstateres, uten noen nærmere vilkår overfor lovbryteren, jf. retsplejeloven § 722. Dette er den mildeste strafferettslige reaksjonen som kan ilegges av påtalemyndigheten. Tiltalefrafald overfor rusmiddelavhengige etter § 3 ble tidligere kalt «advarsel» i loven, se Rushåndhevingutvalgets beskrivelse i NOU 2024: 12 punkt 9.1.2 side 124, uten at det var noen realitetsforskjell.

Et vilkår for tiltalefrafald etter § 3 er at «sociale forhold taler herfor». Dette vilkåret vil i alminnelighet være oppfylt dersom lovbryteren for eksempel «modtager kontanthjælp eller førtidspension og ikke har anden indkomst eller opsparing av en vis størrelse», se 2023/1 LSF 179 side 3. Derimot vil vilkåret i utgangspunktet ikke være oppfylt dersom lovbryteren har arbeidsinntekter eller mottar dagpenger. Det er videre et vilkår for tiltalefrafald at befatningen med narkotika er utslag av en «stærk avhængighed av hårde stoffer som følge af et længere og vedvarende misbrug heraf». Ifølge forarbeidene innebærer dette at tiltalefrafald bare kan gis til personer som «igennem år har opbygget en så stærk afhængighed av hårde stoffer, f.eks. heroin, kokain og amfetamin, at de bruger disse stoffer dagligt», jf. 2023/1 LSF 179 side 3. Det presiseres samme sted at personer som kun leilighetsvis bruker narkotika, for eksempel i helger, faller utenfor ordningens virkeområde, selv om lovbryteren kan antas å ha «en vis afhængighed af stoffet». Dersom vilkårene i § 3 stk. 4 er oppfylt, følger det av ordlyden at tiltalefrafald skal gis. Det er altså ikke rom for noen annen reaksjon utfra vurderinger av allmenne hensyn, for eksempel på bakgrunn av stedet lovbruddet er begått eller andre skjerpende omstendigheter i den enkelte sak.

De veiledende grenser for egen bruk som fremgår av Rigsadvokatmeddelelsen punkt 4.1, omtalt i punkt 4.2.2, utgjør i utgangspunktet en øvre grense for hvilke mengder som det kan gis tiltalefrafald for. Forarbeidene uttaler imidlertid at grensene kan fravikes avhengig av sakens konkrete omstendigheter. Det uttales at politiet må være særlig oppmerksomme på at målgruppen for ordningen i visse tilfeller vil ha opparbeidet en toleranse for større mengder enn det som vanligvis vil kunne anses ment til egen bruk. Etter en konkret vurdering kan mengder som overstiger de veiledende mengdegrensene, bli ansett å være til egen bruk for denne målgruppen, se 2023/1 LSF 179 side 5.

Siden tiltalefrafald er en strafferettslig reaksjon, vil politiet som utgangspunkt også beslaglegge de narkotiske stoffene som personen var i besittelse av, med sikte på inndragning, se 2023/1 LSF 179 side 5. Det presiseres likevel i forarbeidene at personer i målgruppen for brukerromsordningen i Danmark som besitter narkotika til egen bruk og er på vei til et brukerrom med henblikk på å innta stoffene der, ikke skal straffeforfølges og dermed heller ikke få beslaglagt stoffet, jf. lov om euforiserende stoffer § 3 b.

Forarbeidene gir uttrykk for at politiet ved tvil om hvorvidt en lovbryter faller inn under tiltalefrafaldsordningen, forventes å opplyse saken ved innhenting av dokumentasjon fra relevante myndigheter, for eksempel om inntektsforhold eller rusmiddelavhengighet. Det gis uttrykk for at det er avgjørende at det ikke blir lovbryterens ansvar å bevise («løfte dokumentationsbyrden for») at han eller hun er omfattet av ordningen, men at vedkommende i relevant omfang forventes å bidra til å opplyse saken. Det gis videre uttrykk for at politiet skal veilede lovbryteren om muligheten til å få tiltalefrafald, slik at manglende kunnskap om ordningen ikke skal medføre at relevante opplysninger ikke fremkommer, se 2023/1 LSF 179 side 4–5.

I praksis har tiltalefrafald vært svært lite brukt som strafferettslig reaksjon ved befatning med narkotika til egen bruk i Danmark. Ifølge tall Rushåndhevingsutvalget har innhentet, har antallet advarsler fra 2014–2023 normalt ligget på under 100 per år, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.2.3 side 126–127. Til sammenligning ilegges det årlig ca. 20 000 strafferettslige reaksjoner for overtredelse av lov om euforiserende stoffer, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.2.4 side 127–128.

5.4 Rushåndhevingsutvalgets forslag

5.4.1 Overordnet om forslaget

Utvalget foreslår å lovregulere en særskilt straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige i tredje ledd i den foreslåtte straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse. Forslaget lyder slik:

«Dersom en overtredelse av første ledd er begått av en person over 18 år, og det må antas at personen er rusmiddelavhengig, skal reaksjonen normalt være påtaleunnlatelse uten vilkår eller straffutmålingsfrafall. Ved bedømmelsen av om gjerningspersonen er rusmiddelavhengig skal det blant annet legges vekt på

• a. medisinsk diagnose,

• b. omfang, varighet og inntaksmåte for rusmidlet,

• c. evne til å kontrollere rusbruken,

• d. funksjonsevne,

• e. tidligere rushistorikk, og

• f. generell livssituasjon.»

Forslaget innebærer at rusmiddelavhengiges overtredelser av bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse normalt ikke skal lede til strengere reaksjon enn ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall.

Som omtalt i punkt 4.3.5 har utvalget foreslått terskelverdier for hvilke mengder narkotika som skal kunne anses å være til egen bruk etter den foreslåtte bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser. Etter utvalgets forslag vil mengdegrensene ikke bare være bestemmende for når rusmiddelavhengige skal møtes med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, men også for om et forhold skal straffes etter den nye straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser eller den mer alvorlige straffebestemmelsen i straffeloven § 231. Mengdegrensene er i utgangspunktet ikke ment å ha noe å si for straffenivået, som forutsettes videreført.

5.4.2 Begrepet «rusmiddelavhengig»

Utvalget gir uttrykk for at rusmiddelavhengighet er et komplekst fenomen som vanskelig lar seg definere, se NOU 2024: 12 punkt 10.2.5 side 138:

«Utvalget vurderer det slik at rusmiddelavhengighet er et så komplekst fenomen at det ikke lar seg gjøre å gi begrepet et presist og tydelig rettslig innhold, slik mandatet etterspør. Mandatets angivelse av at det rettslige begrepet også skal være operativt for politiets førstelinje indikerer dessuten at departementet har sett for seg at det kan oppstilles noen få avgjørende kriterier som dessuten både er objektive og enkelt konstaterbare. Det er en overforenkling av virkeligheten.»

Utvalget poengterer at en mulig løsning kunne ha vært å la det være avgjørende om siktede er diagnostisert som rusmiddelavhengig av lege eller psykologspesialist i henhold til den internasjonale statistiske klassifikasjonen av sykdommer og beslektede helseproblemer (ICD-10). Dette kan imidlertid ikke utvalget tilråde av flere grunner:

«Mange rusmiddelavhengige har ingen diagnose. Som FHI fremholder på side 16 i den sakkyndige rapporten utvalget har innhentet (digitalt vedlegg til utredningen), vet man at kun en mindre andel av personer som har lidelsen kommer til behandling. For de fleste rusmiddelavhengige er avhengigheten ikke synlig. Det er heller ingen kronisk tilstand. Man kan gå inn og ut av en diagnose. Rusmiddelavhengighet kan endre seg eller gå over, med eller uten hjelp fra helsevesenet. Bredden blant brukere er stor. De fleste som prøver narkotika, gjør det bare noen få ganger. Risikoen for negative konsekvenser virker begrensende.»

Til tross for at en diagnose er et kriterium som både er objektivt og enkelt konstaterbart, vil det etter utvalgets syn oppstå feil i begge retninger dersom diagnose alene skal være avgjørende for det strafferettslige reaksjonsvalget. Personer som en gang har fått en diagnose, vil kunne bli omfattet av ordningen selv om diagnosen ikke lenger er aktuell. Omvendt vil også de mange rusmiddelavhengige som ikke har en diagnose, falle utenfor. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at begrepet rusmiddelavhengig skal være en rettslig standard der klassifikasjonen må bero på et skjønn og vurderes utfra gjeldende normer i samfunnet til enhver tid. De nærmere detaljene må etter utvalgets syn overlates til rettspraksis, hvor følgende momenter bør stå sentralt i vurderingen:

• Eventuell medisinsk diagnose

• Varighet – hvor lenge har siktede brukt rusmidler? Rushistorikk og behandlingshistorikk

• Type rusmiddel, omfang, frekvens og bruksmåte – hvilke(t) stoff(er) bruker siktede? Hvor mye, hvor ofte og på hvilken måte inntas stoffet? Hvor lenge har bruken pågått?

• Grad av kontroll – Hvor sterkt er ønsket om å ta stoffet? Hvor store er vanskene med å kontrollere bruken? I hvilken grad får stoffbruken høyere prioritet enn andre aktiviteter og forpliktelser?

• Funksjonsevne

• Tidligere straffereaksjoner for rusrelaterte forhold

• Generell livssituasjon

Begrepet bør etter utvalgets syn være objektivt, slik også Høyesterett la til grunn i HR-2022-733-A avsnitt 26. Siktedes subjektive oppfatning av sitt forhold til rusmidler bør altså ikke være avgjørende, men vil kunne inngå som et moment i helhetsvurderingen. Når det gjelder terskelen for rusmiddelavhengighet, uttaler utvalget at kjerneområdet for begrepet ikke reiser problemer, men at det er vanskelig å trekke yttergrensene, se utredningen punkt 10.2.5 side 138. Utvalget synes imidlertid å være av den oppfatning at hvis det er stilt en diagnose om rusmiddelavhengighet, vil dette normalt være tilstrekkelig til å bli vurdert som rusmiddelavhengig i strafferettslig forstand, se punkt 10.2.3 side 134. Dette standpunktet synes etter utvalgets syn å være forutsatt i HR-2022-733-A avsnitt 26. Utvalget poengterer samtidig at man motsatt neppe kan slutte at fravær av diagnose betyr at vedkommende ikke er rusmiddelavhengig.

For personer under 18 år legger utvalget til grunn at det bare unntaksvis vil foreligge en avhengighetsdiagnose. I de tilfellene hvor det likevel forekommer, mener utvalget at det er behov for at strafferettslige reaksjoner brukes «for å hjelpe barnet og å forebygge videre negativ utvikling av rusmiddelbruken», se utredningen punkt 10.7.5.3 side 171. Overfor barn under 18 år bør det derfor i det minste reageres med betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker, og det bør nøye vurderes om barnets utfordringer tilsier at det reageres med ungdomsoppfølging mv. Utvalget går derfor inn for at ordningen med bruk av ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall skal være forbeholdt rusmiddelavhengige over 18 år. Forslaget er begrunnet med behovet for å beskytte barn mot ulovlig rusmiddelbruk og skadevirkningene av dette.

Utvalget fastslår i utredningen punkt 10.2.6 side 139 at det ikke er hensiktsmessig med en nærmere gradering av rusmiddelavhengighet for et strafferettslig formål. Utvalget foreslår imidlertid en skjønnsmessig reaksjonsregel i straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse som åpner for påtaleunnlatelse blant annet hvis gjerningspersonen står i fare for å utvikle avhengighet. Dette er ment å fange opp punktet i mandatet om begynnende rusmiddelavhengighet.

5.4.3 Beviskravet for «rusmiddelavhengighet»

I utvalgets forslag til regulering av reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige er beviskravet for rusmiddelavhengighet angitt ved formuleringen «det må antas at personen er rusmiddelavhengig». Formuleringen er ment å innebære et krav om at det må foreligge noe mer enn sannsynlighetsovervekt for at personen er rusmiddelavhengig, se NOU 2024: 12 punkt 10.7.4 side 169. Utvalget uttrykker at det må foreligge konkrete holdepunkter av en viss styrke for at dette skal legges til grunn. I fravær av slike holdepunkter må påtalemyndigheten og domstolene legge til grunn at siktede ikke er rusmiddelavhengig.

I sitt brev 13. mai 2022 uttaler riksadvokaten om beviskravet at i fravær av holdepunkter som tilsier at den mistenkte er rusmiddelavhengig, kan det legges til grunn at personen ikke er rusmiddelavhengig. Ved holdepunkter som tilsier rusmiddelavhengighet, skal tvil komme den mistenkte til gode. I et notat som var vedlagt brevet, uttrykkes det at ettersom spørsmålet vil kunne ha bestemmende betydning for hvorvidt det skal utmåles en straff, vil det trolig måtte kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å kunne legge til grunn at gjerningspersonen ikke er rusmiddelavhengig.

Utvalgets forslag til beviskrav innebærer dermed at det skal sterkere holdepunkter til for å legge til grunn at en mistenkt er rusmiddelavhengig, sammenlignet med hva riksadvokaten legger til grunn.

5.5 Høringsinstansenes syn

5.5.1 Bør det være en egen reaksjonsregel for rusmiddelavhengige?

En rekke høringsinstanser gir uttrykk for at de støtter grunnsynet om at rusmiddelavhengige ikke skal møtes med følbare strafferettslige reaksjoner ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Dette gjelder for eksempel Ivareta – pårørende berørt av rus, Marborg – brukerorganisasjon på rusfeltet, Stiftelsen Kirkens Bymisjon og Stiftelsen CRUX. Flere høringsinstanser støtter også en differensiert reaksjonsfastsettelse ved mindre narkotikaovertredelser, i den forstand at reaksjonsfastsettelsen skal være forskjellig for rusmiddelavhengige og andre brukergrupper. Dette kommer til uttrykk i uttalelser fra blant andre Helsesykepleierne NSF, Hjartdal kommune, Kristiansand kommune og Mental Helse. En del høringsinstanser gir uttrykk for at mindre narkotikaovertredelser bør avkriminaliseres, i tråd med forslaget i Prop. 92 L (2020–2021). Blant disse er proLAR Nett – Nasjonalt forbund for folk i LAR, som under forutsetning om at slike lovbrudd fortsatt skal være straffbare, likevel støtter at rusmiddelavhengige ikke skal møtes med følbare strafferettslige reaksjoner.

Enkelte høringsinstanser støtter ikke forslaget om en egen reaksjonsregel for rusmiddelavhengige, og begrunner standpunktet i at det må være likhet for loven. Et slikt syn kommer til uttrykk i uttalelsen fra Bergen kommune, som tar til orde for at påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte for rådgivende enhet for russaker bør være normalreaksjonen for alle som begår mindre narkotikaovertredelser. Rettspolitisk forening og Tryggere Ungdom gir også uttrykk for at det ikke bør være en særskilt reaksjonsregel for rusmiddelavhengige, og viser i likhet med Bergen kommune til prinsippet om likhet for loven. Disse to høringsinstansene mener også at det ikke er hensiktsmessig å skille mellom rusmiddelavhengige og andre, men trekker den konklusjonen at mindre narkotikaovertredelser dermed bør avkriminaliseres.

5.5.2 Bør reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige lovreguleres?

Enkelte høringsinstanser påpeker at det ikke er tradisjon i norsk strafferett for en detaljregulering av reaksjonsfastsettelsen for enkelte sakstyper, og at utvalgets forslag til reaksjonsregel overfor rusmiddelavhengige utgjør et brudd med denne tradisjonen. Riksadvokaten uttaler i denne retning at en særregulering av reaksjonsfastsettelsen hvor det legges sterke føringer for reaksjonsvalget, vil innebære at lovgiver går lenger i å innsnevre domstolenes frihet enn det som er vanlig i vår rettstradisjon, og at det er en fare for at straffutmålingen vil bli for statisk. Riksadvokaten anbefaler derfor at den foreslåtte lovreguleringen av reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige utgår fra lovforslaget, og at departementet heller gir føringer om reaksjonsfastsettelsen i forarbeidene til den nye straffebestemmelsen. Trøndelag statsadvokatembeter gir uttrykk for samme hovedsyn, og uttaler:

«Slik statsadvokatembetet ser det er det et paradoks at et så vidt bagatellmessig forhold skal være gjenstand for en slik omfattende regulering i lovteksten. Dette stenger også i stor grad for en dynamisk utvikling av reaksjonsformer gjennom rettspraksis.»

Nordland politidistrikt uttrykker usikkerhet om hvorvidt det er behov for en lovregulering, og uttrykker at det er en risiko for at man mister fleksibiliteten man har etter gjeldende rett til å fastsette riktig reaksjon. Oslo politidistrikt stiller spørsmål ved om det er prinsipielt riktig å gi føringer i lovs form om bruk av påtaleunnlatelser og straffutmålingsfrafall, og viser til at det er betenkelig å legge bånd på domstolenes og påtalemyndighetens skjønnsutøvelse.

Høringsinstanser som uttrykkelig støtter utvalgets forslag om lovregulering av reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige, omfatter Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Blå Kors, Stiftelsen Kirkens Bymisjon, Sør-Øst politidistrikt, Trøndelag politidistrikt og Vest politidistrikt. Flere andre høringsinstanser, som Advokatforeningen, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Nordland statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, kommer med konkrete innspill til utformingen av en lovregulering av reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige.

5.5.3 Begrepet «rusmiddelavhengig»

Bruken av begrepet rusmiddelavhengig i en strafferettslig sammenheng er et av temaene departementet har mottatt mange høringsinnspill om. Flere høringsinstanser har merket seg utvalgets uttalelse om at rusmiddelavhengighet er et komplekst fenomen som vanskelig lar seg klart definere, se NOU 2024: 12 punkt 10.2.5 side 138. En rekke høringsinstanser fra både helsevesen, bruker- og interesseorganisasjoner, politidistrikter og påtalemyndigheten uttaler at de støtter et slikt syn. Disse er imidlertid delt i synet på hvilken konsekvens dette bør få. Flere høringsinstanser mener at kompleksiteten i avhengighetsbegrepet, samt at det dreier seg om en medisinsk diagnose, bør medføre at rusmiddelavhengighet ikke benyttes som et rettslig begrep. Høringsinstanser som er negative til å benytte rusmiddelavhengighet som avgjørende kriterium ved reaksjonsfastsettelsen, omfatter blant andre Den norske legeforening, FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet, Foreningen for human ruspolitikk, Ivareta – pårørende berørt av rus, Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling, Norsk Sykepleierforbunds faggruppe for sykepleiere innen psykisk helse og rus, Porsgrunn kommune, Preventio, Psynapse og Tryggere Ungdom. Andre høringsinstanser støtter, til tross for begrepets kompleksitet, utvalgets forslag om at «rusmiddelavhengig» skal være en rettslig standard som beror på en vurdering av flere momenter. Dette gjelder Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Advokatforeningen, Det Hvite Bånd, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Kripos, Oslo statsadvokatembeter, riksadvokaten, Stiftelsen Kirkens bymisjon og Øst politidistrikt.

Flere høringsinstanser, både blant de som er negative og de som er positive til bruken av begrepet rusmiddelavhengig ved reaksjonsfastsettelsen, mener at vurderingen vil være så skjønnsmessig at det er en stor risiko for forskjellsbehandling. FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet og Stiftelsen Kirkens Bymisjon peker på dette, og gir uttrykk for bekymring for at det kan lede til at personer som reelt sett er rusmiddelavhengige, blir utsatt for tvangsinngrep og straff. Også fra politiet og påtalemyndigheten pekes det på praktiske vanskeligheter når regelen skal anvendes, særlig av politiets operative mannskap. Rogaland statsadvokatembeter uttaler at en rettslig standard vil være lite operativ ved håndhevingen i førstelinjen, og at det er grunn til å frykte manglende likebehandling. Videre stiller Politidirektoratet seg spørrende til om det er realistisk å forvente at politiet eller påtalemyndigheten skal kunne gjøre gode vurderinger av de momentene som utvalget angir som relevante. Direktoratet uttaler også at reglene må være praktikable i det daglige, og tilpasset etatens samlede ressurser og oppgaver:

«For departementets videre vurdering av det som her fremmes, må det tas stilling til hvorvidt dette vil være praktikabelt for politiet, påtalemyndigheten og domstolen i deres daglige virke. Det må også gjøres en vurdering av den tidsbruk dette vil kreve og hvorvidt dette er en hensiktsmessig bruk av tid og ressurser. Dette tatt i betraktning at de aktuelle forholdene utgjør mindre alvorlig kriminalitet, og sett i lys av den øvrige oppgaveporteføljen og prioriteringer i den totale kriminalitetsbekjempelsen.»

Norges institusjon for menneskerettigheter har i sin høringsuttalelse sluttet seg til at begrepet rusmiddelavhengig er et komplekst begrep, og at de momentene utvalget har foreslått, generelt er relevante kriterier for å avgjøre spørsmålet. Høringsinstansen peker imidlertid på at det er mange komplekse kriterier som skal vurderes samlet, og at politiet og påtalemyndigheten ikke nødvendigvis besitter spesiell kompetanse til å vurdere spørsmålet om rusmiddelavhengighet. Det vises også til risikoen for at rusmiddelavhengige vil avstå fra å gi den nødvendige informasjonen av frykt for strafferettslige og forvaltningsrettslige sanksjoner. Samlet medfører dette etter høringsinstansens vurdering en risiko for at personer som oppfyller kriteriene, ikke blir fanget opp. Det vises også til ressursbruken ved å innhente nødvendig informasjon og bekymringer knyttet til vernet mot selvinkriminering.

Departementet kan ikke se at noen høringsinstanser uttrykkelig har fremsatt synspunkter på hvor den nedre grensen for det rettslige begrepet rusmiddelavhengig bør gå, og om det rettslig sett bør stilles andre eller høyere krav til rusmiddelavhengigheten enn etter det medisinske begrepet. Riksadvokaten uttaler at det «neppe er fruktbart» å innlemme et medisinsk avhengighetsbegrep fullt ut, og at det er nødvendig å benytte et rettslig begrep. Videre anser riksadvokaten det «hensiktsmessig å la de finere nyanser i den nedre grensen for et nytt begrep om rusmiddelavhengige utkrystallisere seg i rettspraksis», og uttaler at signaler fra lovgiver bør inntas i forarbeidene til en eventuell ny lovbestemmelse.

Utvalgets forslag om å avgrense straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige til personer over 18 år støttes av Rogaland statsadvokatembeter, Trøndelag politidistrikt og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter. Disse gir uttrykk for at det overfor ungdom er viktig å benytte reaksjoner som bidrar til å hindre fortsatt narkotikabruk, blant annet gjennom betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker. Oslo politidistrikt er på sin side kritisk til at rusavhengige personer under 18 år skal holdes utenfor straffutmålingsordningen, og fremholder at begrunnelsen for ikke å straffe rusmiddelavhengige også gjør seg gjeldende når den avhengige er et barn. Politidistriktet reiser videre spørsmål om det å «hjelpe barnet og å forebygge videre utvikling av rusmiddelbruken» ligger innenfor formålet med straff, og peker på at andre aktører enn politiet har bedre verktøy for å hjelpe barn med rusproblemer. Vest politidistrikt uttaler at man ikke er overbevist om at ubetinget påtaleunnlatelse skal være utelukket for rusmiddelavhengige personer under 18 år. Hvis en ungdom allerede er tett fulgt opp av helsevesen og andre hjelpetiltak, kan det være lite behov for å pålegge oppmøte ved rådgivende enhet for russaker.

5.5.4 Beviskravet for «rusmiddelavhengighet»

Utvalgets forslag til beviskrav, som går ut på at det skal kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at lovbryteren er rusmiddelavhengig, støttes av blant andre Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Nordland politidistrikt, Rogaland statsadvokatembeter og Vest politidistrikt. Hensynet til effektiv håndheving av straffebestemmelsen er nevnt som begrunnelse.

Når det gjelder betydningen av at mistenkte påberoper seg rusmiddelavhengighet, uttaler Nordland politidistrikt at det må kreves mer enn en anførsel av avhengighet for at dette skal legges til grunn. Vest politidistrikt, som støtter utvalgets forslag til beviskrav, uttaler at det i praksis ofte ikke vil være grunn til å bruke ressurser på å avklare spørsmålet om rusmiddelavhengighet. Det samme synspunktet kommer til uttrykk i Nordland statsadvokatembeters innspill, som samtidig påpeker at det bør klargjøres i lovforslaget at mistenktes opplysninger i utgangspunktet skal legges til grunn. Øst politidistrikt uttaler på sin side at det er en fare for at informasjon fra mistenkte om rusmiddelavhengighet automatisk vil bli lagt til grunn, og at dette vil få betydning også for senere lovbrudd. Høringsinstansen uttrykker at politiet bør ha større anledning til å ettergå en anførsel om avhengighet og etterlyser veiledning om hva politiet kan og bør gjøre i den forbindelse.

Flere høringsinstanser er kritiske til utvalgets forslag til beviskrav. Advokatforeningen uttaler at det er en «ukjent konstellasjon» å pålegge en tiltalt å måtte bevise et personlig forhold utover alminnelig sannsynlighetsovervekt. Foreningen peker på at et krav om sannsynlighetsovervekt medfører flest korrekte avgjørelser, og at hensynet til å unngå at rusmiddelavhengige møtes med straffereaksjoner, taler for ikke å ha et for strengt beviskrav. Foreningen uttaler videre at spørsmålet om rusmiddelavhengighet har avgjørende betydning for om det blir ilagt straff eller ikke, og konkluderer med at det i et slikt tilfelle bør kreves at retten er sikker. Norges institusjon for menneskerettigheter peker i sin uttalelse på at utvalgets beviskrav innebærer en risiko for at rusmiddelavhengige ikke fanges opp av ordningen. Høringsinstansen viser i likhet med Advokatforeningen til at det normalt ikke kreves klar sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn personlige omstendigheter som kan føre til en mildere reaksjon. Videre gis det uttrykk for at hensynet til systematikk og ressursbruk, samt det forhold at avhengighetsbegrepet ikke lar seg presist avgrense, kan tilsi at alminnelig sannsynlighetsovervekt bør være tilstrekkelig. Fra Spero er det gitt uttrykk for at det er urimelig å pålegge rusmiddelavhengige, som er i en sårbar situasjon, å skulle bevise at de er rusmiddelavhengige.

Enkelte høringsinstanser har kommentert utvalgets uttalelse om at spørsmålet om rusmiddelavhengighet sjelden vil by på tvil. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter og Vest politidistrikt uttaler at de er uenige i en slik antakelse. Det påpekes at vurderingen i mange tilfeller vil være vanskelig, særlig for politiets førstelinje.

5.6 Departementets vurderinger

5.6.1 Overordnet om reaksjonsordningen

Departementet foreslår en lovregulering av reaksjonsfastsettelsen ved rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, plassert i legemiddelloven § 31 andre ledd andre punktum. Etter departementets syn er det behov for å klargjøre innholdet i reaksjonsordningen som ble etablert gjennom Høyesteretts praksis i 2021, se punkt 5.1.2, og å gjøre enkelte justeringer i ordningen for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Dette gjelder blant annet avgrensningen av hvem som skal anses rusmiddelavhengig i rettslig forstand, og hvilket beviskrav som gjelder i dette spørsmålet (punkt 5.6.2). Ordningen reiser også andre spørsmål som det er grunn til at lovgiver vurderer, blant annet om personer under 18 år bør unntas fra ordningen for å sikre at barns rusmiddelbruk blir avdekket og at det gis reaksjoner som motvirker videre utvikling av rusmiddelproblemer (punkt 5.6.3).

Det er i norsk rett i liten grad tradisjon for lov- eller forskriftsregulering av reaksjonsfastsettelsen i bestemte sakstyper. Dette er i høringen nevnt av blant andre riksadvokaten som et argument for at reaksjonsfastsettelsen for rusmiddelavhengige ikke bør lovreguleres. Etter departementets syn er det spesielle hensyn som taler for en lovregulering i dette tilfellet, hvor det er tale om en særlig reaksjonsordning for en bestemt persongruppe som skal særbehandles ved overtredelser av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, nemlig de rusmiddelavhengige. En lovfesting av reaksjonsordningen vil etter departementets syn skape forutberegnelighet og legge til rette for at ordningen kan praktiseres etter intensjonen.

Departementet foreslår at reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige skal avgrenses til lovbrudd som faller inn under den nye straffebestemmelsen i legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Dette innebærer at ordningen vil gjelde for rusmiddelavhengiges bruk av narkotika, samt for rusmiddelavhengiges erverv og oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk. Ved slike lovbrudd skal det etter forslaget normalt reageres med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Dette er i samsvar med Rushåndhevingsutvalgets forslag. At det «normalt» skal reageres med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, innebærer at regelen ikke er absolutt, og at det i unntakstilfeller kan fastsettes en annen reaksjon etter en konkret vurdering av hva som vil være en riktig reaksjon utfra straffens formål.

Vernet av privatlivet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 er omtalt i punkt 5.2.1. Departementet legger til grunn at reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige etter gjeldende rett er forenlig med vernet av privatlivet, slik også Høyesterett la til grunn i HR-2022-731-A. De presiseringene og justeringene som foreslås i ordningen, vil etter departementets syn ikke endre denne vurderingen. Grunnloven § 98 fastslår at «[a]lle er like for loven», og at «[i]ntet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling». Departementet bemerker at likhetsprinsippet ikke er til hinder for at det ved reaksjonsfastsettelsen legges vekt på individuelle omstendigheter, og at lovgivningen opererer med en særskilt reaksjonsordning for rusmiddelavhengige. Spørsmålet er behandlet i HR-2022-731-A avsnitt 53–56 og er drøftet av Rushåndhevingsutvalget i NOU 2024: 12 punkt 6.2.5.

5.6.2 Avgrensning til personer med rusmiddelavhengighet

5.6.2.1 Hvem bør omfattes av reaksjonsregelen?

Det er i punkt 5.1.2 redegjort for at Høyesterett bare i begrenset grad har utpenslet innholdet i det rettslige begrepet «rusavhengig», særlig når det gjelder den nedre grensen for begrepet. Rushåndhevingsutvalget har ikke gått nærmere inn på avgrensningen etter gjeldende rett og har heller ikke foreslått noen presis avgrensning av begrepet. Utvalgets forslag legger i stedet opp til at begrepet rusmiddelavhengig skal være en rettslig standard, og at de nærmere nyansene skal utvikles gjennom rettspraksis.

Etter departementets syn er det behov for en klargjøring og presisering av hvilke personer som skal være omfattet av reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Forutberegnelighet om virkeområdet for reaksjonsordningen er viktig både for befolkningen og for håndhevende myndigheter. Departementet mener at reaksjonsordningen ikke bør gjelde for enhver person med rusmiddelavhengighet i medisinsk forstand. Departementet foreslår at reaksjonsordningen skal være forbeholdt personer med en omfattende og langvarig rusmiddelbruk og med en livsstil og helsesituasjon som preges av bruk av ulovlige rusmidler. Hvorvidt en lovbryter har rusmiddelproblemer av en slik alvorlighetsgrad, skal etter forslaget bero på en konkret helhetsvurdering hvor flere momenter vil ha betydning. Departementet tar utgangspunkt i følgende momenter som Rushåndhevingsutvalget har fremhevet som sentrale, og som også må anses relevante etter gjeldende rett: omfanget av rusmiddelbruken, hvilken type rusmiddel avhengigheten gjelder, inntaksmåte for rusmiddelet og lovbryterens funksjonsevne og generelle livssituasjon. Oppregningen av momenter skal ikke anses som uttømmende. I motsetning til utvalget mener departementet at det ikke er behov for å liste opp momentene i lovteksten. De ulike momentene er nærmere omtalt i spesialmerknaden til legemiddelloven § 31.

I vurderingen av hvordan reaksjonsordningen bør avgrenses, har departementet tatt utgangspunkt i begrunnelsen for dagens reaksjonsordning for rusmiddelsavhengige, som ble etablert gjennom Høyesteretts avgjørelser. I HR-2022-731-A ble det gitt følgende begrunnelse for at vilkårene for straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 var oppfylt (avsnitt 63):

«Uttrykket ‘helt særlige grunner’ tilsier at bestemmelsen er forbeholdt et fåtall tilfeller hvor det foreligger helt spesielle forhold. A er i utgangspunktet ikke et slikt tilfelle; tvert om finnes det et betydelig antall misbrukere i en tilsvarende situasjon som ham. Men han oppfyller langt på vei kriteriene i andre ledd. For rusavhengige kan straff for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk virke som en urimelig tilleggsbelastning, noe som også er bakgrunnen for forslaget om en rusreform og Stortingets lovgiversignaler. Og det tverrpolitiske flertallet på Stortinget mener at det er lite hensiktsmessig å straffe disse misbrukerne for slike narkotikalovbrudd. Hensynet til straffens formål og virkninger tilsier altså ikke at det utmåles en reaksjon.»

Høyesterett mente altså at straff overfor rusmiddelavhengige for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk er «lite hensiktsmessig», og at straff kan «virke som en urimelig tilleggsbelastning» for denne gruppen. Vurderingen av begge disse hensynene er forankret i lovgiversignalene fra Stortingets behandling av Solberg-regjeringens forslag til rusreform i Innst. 612 L (2020–2021).

Når Høyesterett gir uttrykk for at straff er lite hensiktsmessig, synes dette å sikte til at straffens individualpreventive virkning ikke slår til på samme måte når lovbryteren er rusmiddelavhengig. Om dette uttales det i avsnitt 60–61:

«Lagmannsretten har idømt betinget fengsel, men har selv fremhevet betenkelighetene. Jeg slutter meg til denne vurderingen i lagmannsrettens dom:

‘Lagmannsretten ser enkelte betenkeligheter ved å anvende betinget fengsel i en sak som denne, ikke minst sett i lys av formålet med lovforslaget som er beskrevet ovenfor. Det er nettopp den rusavhengiges stadige tilbakefall til rus – som sykdom – som utgjør et bærende hensyn ved en endret straffutmålingspraksis. I slike tilfeller er det høy sannsynlighet for at den betingede straffen vil komme til soning, idet det nærmest er å forvente at siktede i prøveperioden for den betingede straffen på nytt vil begå nye og tilsvarende straffbare forhold. Den betingede fengselsstraffens preventive effekt som «ris bak speilet» vil ikke slå til i slike saker.’

Ut fra de hensyn som er fremhevet her, ser jeg det som lite hensiktsmessig å idømme betinget fengsel i et tilfelle som i vår sak.»

Departementet legger på tilsvarende måte til grunn at ordningen bør omfatte personer som har så alvorlige rusmiddelproblemer at strafferettslige reaksjoner må antas å ha begrenset preventiv virkning. Hvor langt begrunnelsen om manglende individualpreventiv virkning rekker, er imidlertid ikke opplagt. Etter departementets syn er det neppe grunnlag for å si at strafferettslige reaksjoner generelt ikke kan ha individualpreventiv virkning overfor personer med rusmiddelavhengighet, som er en uensartet gruppe med ulike grader av utfordringer. For sammenhengens skyld nevner departementet at det også finnes strafferettslige reaksjoner som nettopp er ment å ha individualpreventiv virkning overfor personer med rusmiddelproblemer, i den forstand at reaksjonen er ment å forebygge fortsatt rusmiddelbruk og bidra til at lovbryteren rehabiliteres. Departementet nevner i denne forbindelse narkotikaprogram med domstolskontroll, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav f og forskrift om narkotikaprogram med domstolskontroll. Rusmiddelavhengige som begår gjentatte narkotikaovertredelser, er i kjerneområdet av målgruppen for denne reaksjonen. Narkotikaprogram med domstolskontroll vil imidlertid i liten grad være aktuelt ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, hvor det alminnelige straffenivået i all hovedsak vil være bot, og hvor sakene bare unntaksvis vil bringes inn for domstolene.

En aktuell reaksjon ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk vil være særvilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker etter straffeloven § 37 første ledd bokstav j, se punkt 4.9.3. Særvilkåret kan settes både som vilkår for betinget dom og ved betinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 andre og tredje ledd. Hjemmelen for å sette særvilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker trådte i kraft 1. juli 2022 og var dermed ikke aktuell da Høyesterett behandlet HR-2022-731-A. Det at en slik reaksjon er tilgjengelig i dag, må etter departementets syn tas i betraktning når man vurderer hvilke grupper som bør være omfattet av regelen om at rusmiddelavhengige normalt skal møtes med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Departementet legger til grunn at særvilkår om oppmøte ved enhetene kan ha en viss individualpreventiv virkning overfor enkelte rusmiddelavhengige i alle fall i tilfeller hvor lovbryteren ikke allerede har et etablert forhold til helsevesenet og hjelpeapparatet forøvrig. Departementet viser til at anslag over antallet personer med rusmiddellidelser ligger langt høyere enn antallet personer som faktisk mottar behandling for slike lidelser, se NOU 2024: 12 punkt 5.3 side 79–80. Det er grunn til å tro at det overfor en del personer som oppfyller kriteriene for en avhengighetsdiagnose, kan ha en hensikt å ilegge et særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker.

Når det gjelder personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer, er det etter departementets syn generelt grunn til å være mer tvilende til den individualpreventive virkningen av å sette særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet. For denne gruppen vil et pålegg om oppmøte kunne være en større belastning enn den nytten møtet kan ha. Departementet viser i denne sammenheng til Rusreformutvalgets uttalelser om rusmiddelavhengige burde kunne pålegges å møte ved enhetene (NOU 2019: 26 punkt 16.3.2.2 side 334):

«For personer som har, eller anses å kunne ha, en avhengighetstilstand, og som følge av det bruker narkotika med høy hyppighet, vil det kunne være uforholdsmessig å kreve en oppfyllelse av møteplikt hver gang vedkommendes narkotikabruk blir avdekket. Å møte til timer, enten det er hos fastlege, sosialtjeneste eller andre offentlige tjenester, kan være utfordrende i seg selv for mennesker som lever kaotiske liv, og som mangler stabile rammer. Et krav om å oppfylle møteplikten i slike tilfeller kan bidra til å øke presset i en livssituasjon som allerede oppleves som uoversiktlig og problematisk, i tillegg til at det også fremstår som uhensiktsmessig bruk av enhetens ressurser.»

Også den andre delen av Høyesteretts begrunnelse, nemlig at straff vil være en «urimelig tilleggsbelastning», gjør seg etter departementets syn særlig gjeldende der lovbryteren har omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer. Dette er en gruppe som ofte er sosialt marginalisert, har en livsstil preget av narkotikabruk og begrensede økonomiske muligheter til å betale en bot. Selv om bøtesoning normalt ikke er aktuelt ved manglende betalingsevne, jf. straffeprosessloven § 456 andre ledd, vil det å bli utsatt for en inndrivingsprosess kunne være en urimelig tilleggsbelastning for personer med slike utfordringer. Denne gruppen vil ofte være avhengige av opioider, herunder heroin, hvor det etter dagens straffenivå vil kunne være aktuelt med fengselsstraff for befatning med mindre mengder stoff, se punkt 4.1.2. For personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer vil straff dermed i ytterste konsekvens kunne innebære soning av en fengselsstraff, noe som betyr at det for denne gruppen vil ha relativt stor betydning å være omfattet av reaksjonsordningen.

For personer med relativt sett mindre alvorlige rusmiddelproblemer er det etter departementets syn ikke samme grunnlag for å trekke generelle slutninger om at straff nødvendigvis vil innebære en urimelig tilleggsbelastning. Som Rushåndhevingsutvalget påpeker, er det betydelig variasjon mellom tilfeller som oppfyller de diagnostiske kriteriene for rusmiddelavhengighet, både når det gjelder den konkrete alvorligheten av tilstanden og den enkelte rusmiddelavhengiges livssituasjon og hjelpebehov. Utvalget har blant annet fått innspill fra Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) ved Universitetet i Oslo, som utvalget refererer slik (NOU 2024: 12 punkt 10.2.4 side 135):

«SERAF viser til at rusavhengighet som medisinsk begrep er ment som hjelpebegrep for å utløse rettigheter til formalisert rusbehandling, og som utgangspunkt for å kategorisere tilstanden og dermed gi rett type behandling til rett person. Avhengighetsbegrepet er relativt, med store forskjeller mellom ulike tilfeller innenfor samme diagnose. Det vises til at 30 000 personer årlig i Norge mottar behandling for ruslidelser i spesialisthelsetjenesten, og blant disse er 8000 personer i legemiddelassistert rehabilitering (LAR) for opioid avhengighetslidelse. Tallene underbygger poenget om at det er betydelig variasjon innenfor avhengighetslidelsene, både i alvorlighetsgrad og i det individuelle hjelpebehovet. Diagnosen er ikke ment for – og passer ikke til – å bli brukt i en strafferettslig sammenheng som avgjørende kriterium for hvilken samfunnsmessig reaksjon som skal gis.»

Oppsummert mener departementet at hensynet til straffens formål og virkninger taler for å avgrense reaksjonsordningen til personer med omfattende og langvarig rusmiddelbruk og med en livsstil og helsesituasjon som preges av bruk av ulovlige rusmidler. Etter departementets syn er det først og fremst overfor denne gruppen det er grunn til å anta at strafferettslige reaksjoner ikke vil ha en individualpreventiv effekt, og at det samtidig generelt må antas at følbare strafferettslige reaksjoner for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk vil innebære en urimelig tilleggsbelastning.

Uten at det er avgjørende for vurderingen, vil departementet nevne at en slik avgrensning også vil være klargjørende for håndhevingen av ordningen. Overfor rusmiddelavhengige som er omfattet av reaksjonsordningen, skal politiet normalt ikke iverksette etterforskning for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, jf. straffeprosessloven §§ 62 a og 224 og riksadvokatens brev 13. mai 2022. Tilsvarende vil terskelen for å benytte tvangsmidler i etterforskningen av et slikt lovbrudd gjennomgående være betydelig høyere der reaksjonen normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Ofte vil det heller ikke være grunn for politiet til å prioritere å gjennomføre ressurskrevende etterforskningsskritt for å avklare en anførsel om rusmiddelavhengighet ved slike lovbrudd. Hvis ordningen begrenses til personer med rusmiddelproblemer av et visst alvor og omfang, antar departementet at det i de fleste saker vil være forholdsvis enkelt for politiet å ta stilling til om vilkåret er oppfylt.

Departementet viser også til den danske reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, som er beskrevet over i punkt 5.3.2. Denne ordningen innebærer at rusmiddelavhengige skal gis «tiltalefrafald» ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk når sosiale forhold taler for det og befatningen skyldes en sterk avhengighet av «hårde stoffer» som følge av et lengre og vedvarende misbruk av slike stoffer. Begrunnelsen for den danske regelen er at sterkt rusmiddelavhengige er en særlig utsatt gruppe, at individualpreventive hensyn ikke gjør seg gjeldende på samme måte for denne gruppen, og at det er behov for særlige tiltak for å sikre verdigheten til disse personene.

5.6.2.2 Valg av ordlyd – «omfattende og alvorlig rusmiddelproblem»

Departementet har i punkt 5.6.2.1 foreslått at reaksjonsordningen skal forbeholdes personer med en omfattende og langvarig rusmiddelbruk og med en livsstil og helsesituasjon som preges av bruk av ulovlige rusmidler. Spørsmålet i dette punktet er hvordan denne persongruppen skal rammes inn i lovteksten. Departementet vil innledningsvis bemerke at det er tale om å fastsette et rettslig begrep, og ikke å angi en medisinsk diagnose. Hvorvidt en person oppfyller vilkårene i reaksjonsordningen, er et rettslig spørsmål som i prinsippet skiller seg fra medisinske vurderinger. Flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for at politiet og påtalemyndigheten skal diagnostisere avhengighet, og har påpekt at myndighetene ikke har kompetanse eller forutsetninger til å foreta en slik vurdering. Departementet vil understreke at forslaget ikke innebærer at politiet eller påtalemyndigheten skal foreta medisinske vurderinger, men at det er tale om ordinær rettsanvendelse.

For å tydeliggjøre at lovens vilkår er et rettslig begrep, kan det være aktuelt å velge en formulering som ikke sammenfaller med medisinsk fagterminologi. I Høyesteretts avgjørelser og riksadvokatens retningslinjer benyttes «rusavhengig», noe som korresponderer med medisinsk begrepsbruk. Dette kan bidra til et uriktig inntrykk av at det rettslige begrepet samsvarer med det medisinske begrepet. Uttalelser fra høringsinstanser som er negative til at politiet og påtalemyndighet skal stille medisinske diagnoser, kan tyde på at denne begrepsbruken har skapt en usikkerhet hos publikum. Organisasjonen Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan er inne på dette i sin høringsuttalelse:

«Utvalget bruker ordet ‘rusmiddelavhengig’. Vi mener dette kan føre til unødvendige problemer i rettsapparatet fordi avhengighet er en medisinsk diagnose som kun kan stilles av kvalifisert helsepersonell. Bruker man imidlertid en annen type definisjon, som for eksempel ‘person med betydelige rusutfordringer’ favner man samme gruppe mennesker, men uten å måtte gå veien om en diagnose. Det vil også kunne gi domstolene mulighet til å utvise en bredere skjønnsutøvelse.»

Departementet bemerker at problemstillingen har en parallell til endringene i straffeloven som ble gjort ved lov 21. juni 2019 nr. 48 om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (skyldevne, samfunnsvern og sakkyndighet), der utilregnelighetstilstanden «psykotisk» ble endret til «sterkt avvikende sinnstilstand», se Prop. 154 L (2016–2017) om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (skyldevne, samfunnsvern og sakkyndighet) og Innst. 296 L (2018–2019) om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (skyldevne, samfunnsvern og sakkyndighet). En viktig begrunnelse for endringen var at lovteksten burde trekke et skarpere skille mellom medisinske og rettslige begreper.

Etter departementets syn bør det i lovteksten benyttes en formulering som tydeliggjør at det er tale om et rettslig vilkår som ikke sammenfaller med en medisinsk diagnose. Departementet har vurdert ulike alternativer, herunder begrepene som benyttes i den danske reaksjonsordningen for personer med sterk avhengighet. Departementet har i lovforslaget valgt å benytte formuleringen «omfattende og alvorlig rusmiddelproblem». Formuleringen er ment å markere en kvalifisering i forhold til det medisinske avhengighetsbegrepet. Det er videre ment å gi uttrykk for at det ikke bare er styrken og varigheten av avhengigheten som er relevant, men at det må foretas en bredere vurdering hvor også avhengighetens innvirkning på personens funksjonsevne og øvrige livssituasjon har betydning. Det vises til spesialmerknaden til legemiddelloven § 31 for en nærmere redegjørelse for momentene som inngår i vurderingen av om det foreligger et «omfattende og alvorlig rusmiddelproblem».

5.6.2.3 Beviskravet for rusmiddelavhengighet

Beviskravet for å legge til grunn at en person er rusmiddelavhengig, må i dag anses som uavklart, se punkt 5.1.2. Uskyldspresumsjonen etter Grunnloven § 96 og EMK artikkel 6 nr. 2 antas ikke å stille krav til bevisets styrke når det gjelder omstendigheter som utelukkende har betydning for reaksjonsfastsettelsen, se punkt 5.2.2. I notatet vedlagt riksadvokatens brev 13. mai 2022 er det antatt at det bør kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at en person ikke er rusmiddelavhengig, dersom spørsmålet er reist i saken. Departementet foreslår at dette skal legges til grunn som beviskravet for vilkåret om «omfattende og alvorlig rusmiddelproblem» etter den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Etter departementets syn er det ikke behov for at beviskravet kommer til uttrykk i lovbestemmelsen.

Departementet følger dermed ikke utvalgets forslag om at det skal kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at mistenkte er rusmiddelavhengig. Utvalget har ikke gitt noen nærmere begrunnelse for sitt forslag. Departementet antar at forslaget kan ha sammenheng med at utvalget ikke går nærmere inn på den nedre grensen for rusmiddelavhengighet, og at utvalget ser ut til å legge til grunn at en diagnose om rusmiddelavhengighet vanligvis vil være tilstrekkelig til å bli ansett rusmiddelavhengig i rettslig forstand. Når departementet nå foreslår at ordningen skal forbeholdes personer med et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem, se punkt 5.6.2, ville utvalgets forslag til beviskrav innebære en risiko for at personer som reelt sett oppfyller vilkåret, ikke fanges opp av ordningen. Dette vil være uheldig og ikke i tråd med formålet med lovendringene, noe som også er påpekt av Norges institusjon for menneskerettigheter i høringen.

Hvorvidt en person er rusmiddelavhengig, har også betydning for forholdsmessigheten ved etterforskningen og eventuell tvangsmiddelbruk, og får derfor betydning også for politiets førstelinje. Departementet vil presisere at politiet og påtalemyndigheten i mangel av andre holdepunkter kan legge til grunn at mistenkte ikke er rusmiddelavhengig. Dette gjelder både under etterforskningen og ved saksavgjørelsen. Standpunktet er i tråd med både Rushåndhevingsutvalgets uttalelser og riksadvokatens direktiver i brev 13. mai 2022. Det innebærer at det i utgangspunktet må være opp til mistenkte selv å gjøre rusmiddelavhengighet gjeldende dersom det skal bli hensyntatt. Spesielle forhold ved saken kan likevel gi foranledning til å undersøke nærmere om det foreligger rusmiddelavhengighet, også der det ikke er påberopt. Det nevnes også at politiet etter omstendighetene bør veilede mistenkte om reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, se punkt 5.6.7.

At mistenkte gjør gjeldende å være rusmiddelavhengig, vil på den andre siden ikke i seg selv være avgjørende for om dette skal legges til grunn i vurderingene om å iverksette etterforskning og å anvende tvangsmidler. Noe annet ville innebære at mistenkte i stor grad selv kan påvirke muligheten til å bruke tvangsmidler. Politiet må nødvendigvis kunne basere sine vurderinger på observasjoner og enkle undersøkelser som kan gjøres på stedet. På bakgrunn av at det foreslås at reaksjonsordningen skal være forbeholdt personer med et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem, antar departementet at det i de fleste saker vil være forholdsvis enkelt å ta stilling til om vilkåret er oppfylt.

Utvalget har gitt uttrykk for at det ofte ikke vil være grunn til å bruke etterforskningsressurser på å avklare om mistenkte er rusmiddelavhengig, og at grunnlaget for reaksjonsvalget i hovedsak vil være mistenktes egne opplysninger og den informasjon om mistenkte som politiet har fra før, se NOU 2024: 12 punkt 10.6.4.2 side 167. Departementet presiserer at det i tvilstilfeller vil være mulig for politiet å foreta visse undersøkelser for å avklare om mistenkte er rusmiddelavhengig. Aktuelle etterforskningsskritt kan være å innhente opplysninger fra helsevesenet og kommunale sosialtjenester (etter samtykke fra mistenkte) og å innhente opplysninger om inntekts- og skatteforhold, tidligere straffesaker mv. Mistenkte har ingen plikt til å medvirke til slik informasjonsinnhenting. I tråd med vanlige prinsipper for bevisvurderingen vil det likevel etter omstendighetene kunne ha betydning hvorvidt siktede har bidratt til å opplyse saken.

5.6.3 Avgrensning mot personer under 18 år

Departementet foreslår, i tråd med Rushåndhevingsutvalgets forslag, at personer under 18 år skal holdes utenfor den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Utvalget viser til at barn med rusmiddelproblemer normalt ikke vil oppfylle kriteriene for å bli ansett som rusmiddelavhengige i medisinsk forstand, se NOU 2024: 12 punkt 10.7.5.3 og redegjørelsen for kriteriene for avhengighetssyndrom etter ICD-10 i NOU 2024: 12 punkt 5.2.2 side 78. Når departementet i tillegg går inn for at ordningen bare skal gjelde for personer med et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem, se punkt 5.6.2, innebærer det at det sjelden vil være aktuelt at en person under 18 år oppfyller dette vilkåret. Det kan likevel ikke utelukkes at vilkåret ville kunne vært oppfylt i enkeltsaker hvor lovbryteren er under 18 år.

Formålet med reaksjonsordningen er likevel å sikre at personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer møtes med hjelp i stedet for straff. Begrunnelsen for ordningen er at det er snakk om en alvorlig sykdomstilstand som innebærer at tradisjonell straff ikke fungerer på individuelt nivå, og at straff innebærer en urimelig tilleggsbelastning, se punkt 5.6.2. I utgangspunktet gjør dette seg gjeldende også når den rusmiddelavhengige er et barn, slik Oslo politidistrikt har påpekt i sin høringsuttalelse. For departementet er det imidlertid vesentlig at det overfor barn normalt ikke skal benyttes tradisjonell straff i form av bøter eller fengsel, men at det skal reageres med alternative straffereaksjoner som har til formål å hindre barnet i å begå nye lovbrudd. Dette innebærer at begrunnelsen for reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige slår noe annerledes ut for barn enn for voksne.

Særlige hensyn gjør seg gjeldende når det gjelder barns narkotikabruk. Etter barnekonvensjonen artikkel 33 har staten plikt til å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika. Barn i konflikt med loven har på den andre siden også særlige rettigheter etter barnekonvensjonen og nyter et større integritetsvern enn voksne, se punkt 3.4. Barns rett til helse er også sikret et særskilt vern etter barnekonvensjonen. Etter departementets syn er det helt sentralt at barn med rusmiddelproblemer sikres tilgang til hjelp og helsetjenester. Dette ivaretas primært av andre aktører i samfunnet, som for eksempel barnevernet som har hjemmel for tiltak overfor barn med rusproblemer. Etter departementets syn er imidlertid også bruk av alternative strafferettslige reaksjoner relevante tiltak for å hindre at barn utvikler ytterligere rusmiddelproblemer. Som beskrevet i punkt 4.9.3 foreslår departementet at betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker skal være normalreaksjonen overfor personer under 18 år som har hatt befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Dette er en reaksjon som vil bidra til at barnet får informasjon om viktige helsespørsmål knyttet til sin rusmiddelbruk, og som er egnet til å sikre at barnet får støtte og helsehjelp. Hvis et barn har mer sammensatte utfordringer, kan det etter forholdene også være aktuelt med ungdomsoppfølging i konfliktrådet, som vil sikre en bredere oppfølging av ungdommens livssituasjon, se punkt 4.9.3.

Det at personer under 18 år holdes utenfor reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, er etter departementets syn forenlig med uttalelsene fra FNs barnekomité om at statene bør unngå kriminalisering av handlinger som bare er straffbare når de begås av barn («status offences»), samt uttalelsene i FNs retningslinjer om forebygging av ungdomskriminalitet, se punkt 3.4. Befatning med narkotika til egen bruk vil være straffbart for alle, og kan føre til en strafferettslig reaksjon for rusmiddelavhengige både over og under 18 år. Departementet erkjenner imidlertid at forslaget innebærer at personer under 18 år som har et «omfattende og alvorlig rusmiddelproblem», vil kunne få en mer følbar strafferettslig reaksjon enn voksne i samme situasjon. Begrunnelsen for denne forskjellsbehandlingen er likevel at de aktuelle reaksjonene for personer under 18 år vil være reaksjoner som har som formål å forebygge videre rusmiddelbruk og sikre barnet informasjon og tilgang til helsetjenester, normalt i form av en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker, se punkt 4.9.3. Departementet mener derfor at en slik forskjellsbehandling ved reaksjonsfastsettelsen, som også har en side til hensynet til barnets beste og Norges forpliktelse til å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotika etter barnekonvensjonen artikkel 33, er velbegrunnet.

Departementet er på denne bakgrunnen enig med de høringsinstansene som støtter at personer under 18 år skal være unntatt fra reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Departementet påpeker at politiets avdekking av ungdoms narkotikabruk har en sentral betydning for samfunnets mulighet til å ta tak i og arbeide med ungdommers rusmiddelproblemer. Ved at ungdom unntas fra reaksjonsordningen, tydeliggjøres det også at politiet skal kunne arbeide for å avdekke barns narkotikabruk, og at det overfor denne gruppen er mindre avgjørende for politiets etterforskningsadgang hvorvidt ungdommen er rusmiddelavhengig eller ikke. Om reaksjonsfastsettelsen overfor ungdom med rusmiddelproblemer vises det til punkt 4.9.3.3.

5.6.4 Befatning med narkotika utover mengdegrensene

Befatning med narkotika i mengder som overstiger de etablerte mengdegrensene for egen bruk etter legemiddelloven § 31 andre ledd, skal etter departementets forslag straffes som alminnelig narkotikaovertredelse etter § 231. Etter forslaget kommer da den foreslåtte reaksjonsbestemmelsen overfor rusmiddelavhengige heller ikke til anvendelse. Det er imidlertid klart at det også utenfor virkeområdet til den nye straffebestemmelsen i legemiddelloven vil ha betydning for reaksjonsfastsettelsen dersom lovbryteren er rusmiddelavhengig og lovbruddet gjelder befatning med narkotika til egen bruk. Dette følger av gjeldende rett, jf. HR-2022-2120-A med videre henvisninger. Betydningen avtar etter hvert som mengden øker, se redegjørelsen for dette i NOU 2024: 12 punkt 10.5.10 side 158–160.

Da Høyesterett i avgjørelsene fra 8. april 2022 etablerte en særskilt reaksjonsordning for rusmiddelavhengige ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, ble det også gitt uttalelser om reaksjonsfastsettelsen overfor rusmiddelavhengige ved befatning med mengder som i beskjeden grad overstiger mengdegrensene. I HR-2022-732-A avsnitt 15–18 uttales følgende:

«[…] når reaksjonsfastsettelsen nå legges markert om for kvanta under fem gram, må det få innflytelse på straffastsettelsen også for noe større stoffmengder. Reaksjonene bør stå i rimelig forhold til hverandre slik at det ikke blir for stort sprang mellom mengder under og over den veiledende grensen på fem gram.

Etter min oppfatning vil det på denne bakgrunn være for strengt, slik aktor har tatt til orde for, å ta utgangspunkt i ubetinget fengsel når det som her er tale om en nokså liten mengde over den veiledende grensen. Samtidig er det grunn til å markere at reaksjonen – på grunn av den økte spredningsfaren – vil være klart strengere ved befatning med stoffmengder over grensen.

[…] Jeg er etter dette blitt stående ved at for rusavhengiges befatning med heroin til egen bruk som i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen, bør utgangspunktet for straffutmålingen heretter være en kort betinget fengselsstraff.»

I den aktuelle saken ble 6,69 gram heroin ansett å være en beskjeden overskridelse av mengdegrensen, og det ble idømt en betinget fengselsstraff. Riksadvokaten har i brev 13. mai 2022 uttalt at inntil nærmere avklaring foreligger fra domstolene, kan det legges til grunn at mengder inntil det dobbelte av de veiledende mengdegrensene skal anses som en beskjeden overskridelse.

Når departementet nå gir anvisning på lavere mengdegrenser enn de som gjelder i dag, se punkt 4.6.3, oppstår det spørsmål om hva dette innebærer for mengder som i beskjeden grad overstiger disse. Departementet finner det riktig å videreføre regelen om at rusmiddelavhengige skal møtes med en kort betinget fengselsstraff ved beskjeden overskridelse av mengdegrensene. Departementet finner det videre hensiktsmessig at den øvre grensen for hva som anses som en beskjeden overskridelse, skal ta utgangspunkt i det dobbelte av mengdegrensene som til enhver tid gjelder. Dette innebærer at den øvre grensen for hvilke mengder som vil være en beskjeden overskridelse av mengdegrensene, vil være lavere enn i dag som følge av de lavere mengdegrensene departementet har gitt anvisning på.

Departementet presiserer at dette ikke er til hinder for at det alminnelige straffenivået fravikes etter en konkret vurdering, i tråd med de alminnelige prinsippene for reaksjonsfastsettelsen, jf. også reglene i straffeloven kapittel 14. Ved reaksjonsfastsettelsen overfor personer med rusmiddelproblemer vil det også ved befatning med narkotika utover en beskjeden overskridelse av mengdegrensene være rom for å anvende andre reaksjoner enn ubetinget fengsel. Det vises i denne sammenhengen til HR-2022-733-A, se avsnitt 38, hvor Høyesterett legger til grunn at det kan brukes alternative reaksjoner overfor rusmiddelavhengige ved befatning med narkotika til egen bruk, selv om det ikke foreligger en rehabiliteringssituasjon. I den aktuelle saken ble det idømt samfunnsstraff selv om det dreide seg om mer enn en beskjeden overskridelse av mengdegrensene.

5.6.5 Gjentakelse

Den foreslåtte regelen om at rusmiddelavhengige skal møtes med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, er ment å gjelde også ved gjentatte overtredelser av den nye straffebestemmelsen. Bakgrunnen er at rusmiddelavhengige har et hyppig behov for rusmidler, og at det dermed må forventes at denne gruppen jevnlig vil bryte forbudet. Det er, og bør fremover fortsatt være, et mål for politiet ikke å iverksette etterforskning mot rusmiddelavhengige ved mistanke om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, jf. prinsippene i straffeprosessloven § 224 og § 62 a. Dette vil virke begrensende på antallet anmeldelser som blir opprettet mot rusmiddelavhengige for slike overtredelser. I tilfeller hvor det av ulike grunner likevel blir opprettet gjentatte anmeldelser mot en rusmiddelavhengig etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, og sakene ikke henlegges, skal også de nye sakene avgjøres i tråd med reaksjonsregelen om at det normalt skal reageres med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall.

Det samme vil gjelde dersom en person med rusmiddelavhengighet har befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk i prøvetiden for en reaksjon for et annet lovbrudd. I utgangspunktet er det et grunnleggende vilkår for en betinget reaksjon at lovbryteren ikke begår en ny straffbar handling i prøvetiden, jf. straffeloven § 39 tredje ledd. Bestemmelsen fastslår at det i slike tilfeller kan avsies en felles dom for begge handlingene eller en særskilt dom for den nye handlingen. Dersom den nye handlingen er en overtredelse av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, følger det forutsetningsvis av den særlige reaksjonsregelen for rusmiddelavhengige at det normalt skal gis ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall for den nye handlingen, og at den tidligere betingede reaksjonen skal bli stående. Et praktisk eksempel er hvis en rusmiddelavhengig har fått en betinget reaksjon for befatning med stoff over mengdebegrensningene og deretter overtrer legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Dersom den nye overtredelsen kvalifiserer til ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, skal dette gis som en særskilt reaksjon for den nye overtredelsen.

Dersom det nye straffbare forholdet gjelder befatning med narkotika over mengdegrensene, og det tidligere forholdet er en betinget reaksjon, vil det generelt være adgang til å fastsette en samlet reaksjon etter straffeloven § 39 tredje ledd. Overfor rusmiddelavhengige bør det vurderes konkret om det er hensiktsmessig utfra straffens formål å fastsette en ny betinget reaksjon. Dersom det fastsettes en ny betinget reaksjon, bør det vurderes om det skal gis særvilkår, herunder om det er grunnlag for gjennomføring av narkotikaprogram med domstolskontroll etter § 37 første ledd bokstav f. Personer med rusmiddelavhengighet som begår gjentatt narkotikakriminalitet, er i kjerneområdet for denne ordningen, og formålet er å forebygge ny kriminalitet og fremme lovbryterens rehabilitering mv., jf. forskrift om narkotikaprogram med domstolskontroll § 1. Også andre særvilkår kan være aktuelle, herunder oppmøte hos rådgivende enhet for russaker, særlig i tilfeller hvor den rusmiddelavhengige ikke allerede er inne i et behandlingsopplegg.

Departementet nevner at samfunnsstraff bør vurderes som alternativ til ubetinget fengsel overfor rusmiddelavhengige. Høyesterett har i HR-2022-733-A åpnet for økt bruk av samfunnsstraff overfor rusmiddelavhengige, også i tilfeller der det ikke foreligger en rehabiliteringssituasjon. Dette vil også kunne være aktuelt i gjentakelsestilfeller.

5.6.6 Konkurrens

Ved befatning med flere stoffer samtidig anses erverv og oppbevaring av inntil tre stoffer å falle inn under den foreslåtte straffebestemmelsen i legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, forutsatt at befatningen gjelder egen bruk og ikke overstiger mengdegrensene, se punkt 4.7.3. Overfor personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer skal reaksjonen da normalt være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Når en rusmiddelavhengig skal ilegges en reaksjon for flere tilfeller av befatning med narkotika etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, og hvert av forholdene isolert sett kvalifiserer til ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, skal den samlede reaksjonen også være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. I slike tilfeller skal straffen ikke skjerpes selv om det utmåles en felles reaksjon for flere handlinger, jf. straffeloven § 79 første ledd bokstav b.

I tilfeller der befatningen gjelder flere typer narkotika til egen bruk, i mengder som dels overstiger og dels er innenfor mengdegrensene, vil reaksjonsregelen for rusmiddelavhengige ikke komme direkte til anvendelse på forholdet, se punkt 4.7.3. I et slikt tilfelle skal det ved reaksjonsfastsettelsen overfor rusmiddelavhengige likevel ses bort fra befatningen med stoffer innenfor mengdegrensene. Dette er i tråd med avgjørelsen i HR-2022-2120-A, som er illustrerende for problemstillingen. I denne saken oppbevarte tiltalte ved samme anledning ca. 7 gram heroin, 11 gram hasj og 0,3 gram THC. Heroinet oversteg de dagjeldende veiledende mengdegrensene, mens mengden cannabis og THC lå innenfor mengdegrensene. Høyesterett valgte bare å utmåle straff for befatningen med heroin, og så helt bort fra de to andre stoffene (avsnitt 33–35). Selv om det ikke uttrykkelig var et tema i saken, fremkommer det av dommen at befatningen med de tre stoffene ble behandlet i samme tiltalepost, og at straffeloven § 231 ble anvendt på forholdet (tiltalen post II). Etter departementets forslag vil den samme fremgangsmåten kunne benyttes når en rusmiddelavhengig har befatning med stoffer som overstiger mengdegrensene, samtidig med stoffer innenfor mengdegrensene. Fremgangsmåten er ment å sikre at rusmiddelavhengige ikke får høyere straff som følge av å ha hatt befatning med narkotika til egen bruk innenfor mengdegrensene.

Dersom en rusmiddelavhengig skal ilegges en reaksjon både for overtredelse av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, og andre lovbrudd, skal det ved reaksjonsfastsettelsen på samme måte ses bort fra overtredelser av § 31 andre ledd, jf. § 24, som bare kvalifiserer til ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Dersom saken kommer til pådømmelse, skal det etter rettspraksis synliggjøres i domsslutningen at det reageres med straffutmålingsfrafall for én eller flere poster i tiltalen (se for eksempel HR-2022-1653-A). På tiltalestadiet bør det vurderes om forhold som påtalemyndigheten mener faller inn under reaksjonsordningen, skal avgjøres særskilt med ubetinget påtaleunnlatelse i stedet for at forholdene tas med i tiltalen. Dette er forhold som det normalt ikke vil være grunn til å bringe inn for domstolene.

5.6.7 Etterforskningen og vernet mot selvinkriminering

Den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige innebærer at personer som har et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem, normalt skal gis den mildeste strafferettslige reaksjonen ved befatning med narkotika til egen bruk. I punkt 5.6.2 har departementet redegjort for beviskravet for rusmiddelavhengighet og at det i mangel av andre holdepunkter kan legges til grunn at mistenkte ikke faller inn under reaksjonsordningen. Opplysninger om rusmiddelproblemer vil i praksis ofte måtte gis av mistenkte selv, noe som nødvendigvis vil innebære at vedkommende gir opplysninger om tidligere befatning med narkotika. Ordningen gir dermed en motivasjon for mistenkte til å gi opplysninger om tidligere straffbare forhold. På denne bakgrunnen aktualiseres vernet mot selvinkriminering, se punkt 5.2.3.

De mulige negative strafferettslige konsekvensene for en mistenkt som gir opplysninger om tidligere befatning med narkotika til egen bruk, er etter departementets vurdering begrensede. Rettslig sett vil befatning med narkotika til egen bruk over tid bli ansett som ett sammenhengende straffbart forhold, og ikke som flere selvstendige straffbare forhold. Omfanget av bruken, og at det dreier seg om gjentatte erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, vil heller ikke ha betydning for reaksjonsfastsettelsen. De mulige negative konsekvensene av at mistenkte forteller om tidligere befatning med narkotika, begrenses også av riksadvokatens direktiver i brev 13. mai 2022:

«Eventuell innhenting av informasjon for å belyse spørsmålet om den mistenkte er å anse som rusavhengig skal gjøres på en måte som respekterer selvinkrimineringsvernet. Det skal derfor ikke opprettes egne saker på grunnlag av opplysninger om tidligere begåtte lovbrudd i form av bruk eller befatning med narkotika til egen bruk som fremkommer i den forbindelse.»

Utfra gjeldende rett og påtalepraksis risikerer mistenkte dermed normalt ikke noe strengere straffansvar gjennom forklaringer om tidligere befatning med narkotika til egen bruk.

En forklaring om rusmiddelproblemer og tidligere befatning med narkotika kan i prinsippet tenkes å få betydning i bevisvurderingen for den konkrete befatningen med narkotika som mistanken gjelder. Dette kan for eksempel være aktuelt i tilfeller hvor mistenkte nekter straffskyld for den konkrete befatningen med narkotika, men samtidig gjør gjeldende å være rusmiddelavhengig. Departementet legger til grunn at domstolene og påtalemyndigheten vil være tilbakeholdne med å vektlegge opplysninger om rusmiddelavhengighet til skade for mistenkte på denne måten. I den grad tidligere befatning med narkotika likevel skulle bli vektlagt i enkeltsaker, er det etter departementets syn tale om en relativt beskjeden konsekvens av å forklare seg om egne rusmiddelproblemer. Departementet nevner også at en forklaring om rusmiddelproblemer vil kunne ha negative forvaltningsrettslige konsekvenser for mistenkte, for eksempel når det gjelder førerrett og våpentillatelse. Slike konsekvenser faller imidlertid utenfor hva vernet mot selvinkriminering gir beskyttelse mot, se NOU 2024: 12 side 205 med videre henvisning.

Mistenktes motivasjon for å forklare seg om egne rusproblemer ligger i muligheten for å få ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, i stedet for bot eller betinget fengsel. For personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer som jevnlig bryter forbudet mot befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, antar departementet at motivasjonen for å være omfattet av en slik ordning er relativt høy. Dette gjelder særlig for personer som bruker heroin, hvor det alminnelige straffenivået kan tilsi at de risikerer fengselsstraff dersom de ikke omfattes av reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Departementet peker imidlertid på at hensikten med ordningen er at personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer skal møtes med hjelp i stedet for straff, og forklaringen til mistenkte skal bidra til nettopp dette.

Etter departementets syn er motivasjonen som ordningen gir til mistenkte om å forklare seg om tidligere narkotikaovertredelser, likevel ikke ekstraordinær. De mulige negative strafferettslige konsekvensene av å forklare seg om egne rusmiddelproblemer er videre beskjedne. Departementet anser det derfor ikke som tvilsomt at den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige er forenlig med mistenktes vern mot selvinkriminering.

I saker om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk oppstår det spørsmål om hvilken veiledning politiet skal eller bør gi overfor mistenkte om reaksjonsregelen for rusmiddelavhengige, og hvordan veiledningen skal bidra til å ivareta mistenktes vern mot selvinkriminering. Spørsmålet er tatt opp av Rushåndhevingsutvalget i NOU 2024: 12 punkt 12.4.5. Utvalget foreslår at politiet skal veilede mistenkte om reaksjonsordningen og konsekvensene av å gi informasjon om rusmiddelavhengighet, men uten å foreslå lovfesting av veiledningsplikten spesielt for mindre narkotikaovertredelser. Temaet er berørt i høringen av Norges institusjon for menneskerettigheter, som påpeker viktigheten av god informasjon og veiledning til mistenkte, herunder om mulige forvaltningsrettslige og andre rettslige konsekvenser.

Siktedes vern mot selvinkriminering ivaretas i utgangspunktet av politiets plikt etter straffeprosessloven § 232 og påtaleinstruksen § 8-1 til å informere mistenkte om retten til taushet før et politiavhør. En veiledningsplikt om retten til taushet kan også utledes av vernet mot selvinkriminering etter EMK artikkel 6 nr. 1, jf. blant annet EMDs storkammerdom 13. september 2016 Ibrahim mfl. mot Storbritannia (sak nr. 50541/08, 50571/08, 50573/08 og 40351/09) avsnitt 270–273. Departementet anser i utgangspunktet dette som et tilstrekkelig vern mot selvinkriminering, også i saker om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Departementet er likevel enig med utvalget i at politiet etter omstendighetene bør gi ytterligere veiledning til mistenkte i saker hvor politiet ønsker å belyse spørsmålet om rusmiddelavhengighet. Formålet med veiledningen vil være å sette mistenkte i stand til å treffe et informert valg før vedkommende besvarer spørsmål om rusmiddelavhengighet, eller på andre måter bidrar til å belyse spørsmålet.

Mistenkte bør blant annet informeres om at politiet ønsker å belyse hvorvidt vedkommende har et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem og dermed er omfattet av reaksjonsordningen. Det bør videre gis opplysninger om hovedinnholdet i reaksjonsordningen, herunder at reaksjonen for personer med et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, og at det er påtalemyndigheten eller domstolen som tar stilling til reaksjonsfastsettelsen. Det bør også opplyses om at informasjonen som mistenkte gir, i prinsippet kan brukes til skade for ham eller henne, både strafferettslig og i andre sammenhenger, men at riksadvokaten har gitt instruks om at politiet ikke skal opprette nye straffesaker på bakgrunn av informasjon som blir gitt om tidligere befatning med narkotika til egen bruk. Informasjonen som gis, bør være objektiv og nøytral. Departementet antar at temaet egner seg for oppfølgning gjennom fagledelsestiltak i påtalemyndigheten.