3 Overordnet om Grunnloven og internasjonale forpliktelser

3.1 Innledning

Rushåndhevingsutvalget har i NOU 2024: 12 kapittel 6 gitt en fremstilling av de overordnede rettslige rammene for sine forslag. Departementet viser til utvalgets fremstilling, og vil her nøye seg med å gi en kort redegjørelse for enkelte overordnede krav som følger av Grunnloven og internasjonale forpliktelser. I den grad kravene har betydning for enkeltspørsmål, vil disse bli behandlet der hvor det oppstår.

3.2 FNs narkotikakonvensjoner

Det internasjonale rammeverket for narkotikakontroll består av tre FN-konvensjoner: den alminnelige narkotikakonvensjon, 1961 (endret ved protokoll av 1972), konvensjon om psykotrope stoffer, 1971, og De forente nasjoners konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer, 1988. Konvensjonene etablerer et internasjonalt regime for bekjempelse av ulovlig befatning med narkotika. Norge er part i og har ratifisert konvensjonene med tilhørende protokoller. Norge er dermed folkerettslig forpliktet til å overholde konvensjonene, herunder sørge for at nasjonal lovgivning er i tråd med konvensjonsforpliktelsene. De sentrale forpliktelsene etter konvensjonen dreier seg om å bekjempe narkotikavirksomhet på samfunnsnivå, blant annet gjennom en plikt til å straffe de mer alvorlige formene for befatning med narkotika. Det er lagt til grunn at konvensjonene ikke oppstiller noen plikt til å kriminalisere befatning med narkotika til egen bruk, se NOU 2024: 12 punkt 6.1.5 side 84–85 med videre henvisninger. Konvensjonene inneholder også en rekke andre forpliktelser av strafferettslig og straffeprosessuell betydning. For en nærmere omtale av konvensjonenes formål og hovedforpliktelser vises det til NOU 2024: 12 punkt 6.1.2.

3.3 Retten til privatliv

Retten til privatliv er nedfelt i Grunnloven § 102 første ledd første punktum. Grunnloven § 102 ble innført i forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 og bygger blant annet på den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17. Vernet av privatlivet etter Grunnloven § 102 må tolkes i lys av vernet etter EMK og SP, jf. blant annet Rt. 2015 side 93 avsnitt 57 og 60. Barns rett til privatliv er også forankret i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 16.

EMK artikkel 8 nr. 1 fastsetter at «[e]nhver har rett til respekt for sitt privatliv […]». Artikkel 8 nr. 2 oppstiller vilkår for når et inngrep i retten til privatlivet kan rettferdiggjøres. Inngrepet må for det første være «i samsvar med loven». Videre må inngrepet være «nødvendig i et demokratisk samfunn» av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Vilkåret om at inngrepet må være «nødvendig i et demokratisk samfunn» innebærer et krav om forholdsmessighet mellom inngrepet og det eller de målene som søkes oppnådd.

Rushåndhevingsutvalget har i NOU 2024: 12 punkt 6.2.2.2 vurdert om kriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk for rusmiddelavhengige er forenlig med retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Departementet går ikke nærmere inn på dette. For spørsmålene som behandles i denne proposisjonen, får retten til privatliv først og fremst betydning for reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, se punkt 5.2.1, og adgangen til å gjennomføre rusmiddeltesting for å avdekke befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, se punkt 6.2.3.

3.4 Barns rettigheter

Barn har i utgangspunktet de samme rettighetene som voksne etter Grunnloven og lovgivningen ellers. Barns særlige behov begrunner imidlertid at de er gitt særlige rettigheter. Disse følger av blant annet Grunnloven og barnekonvensjonen.

Grunnloven § 104 ble innført i 2014 etter forslag fra Menneskerettighetsutvalget. Formålet med bestemmelsen er å «særlig fremheve de av barnas behov som ikke dekkes opp av de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene», se Dokument 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 32.5.1 side 189. Første ledd fastsetter at «[b]arn har krav på respekt for sitt menneskeverd», at de «har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv», og at «deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling». Andre ledd slår fast at «[v]ed handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Videre fremgår det av tredje ledd at «[b]arn har rett til vern om sin personlige integritet», og at statens myndigheter «skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie».

At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, følger også av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. FNs barnekomité har i General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1) redegjort nærmere for innholdet i artikkel 3 nr. 1. I avsnitt 6 i kommentaren gis det uttrykk for at artikkel 3 nr. 1 både er en substansiell rettighet, et tolkningsprinsipp og en saksbehandlingsregel. Videre fremgår det av kommentaren at barnets beste ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende, hensynet, se avsnitt 36 til 40. Barnekomitéen understreker likevel at barnets beste skal ha stor vekt. Det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering. Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen. Høyesterett har i Rt. 2015 side 93 avsnitt 65 sluttet seg til denne forståelsen av artikkel 3. nr. 1.

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 gjelder også der det er spørsmål om å straffedømme barnet. FNs barnekomité har i General comment no. 10 (2007) Children’s rights in juvenile justice avsnitt 10 lagt til grunn at hensynet til barnets beste innebærer at de tradisjonelle formålene med straffen må vike plass til fordel for blant annet rehabilitering og gjenoppretting. Dette synes å være videreført i General comment no. 24 (2019) on children’s rights in the child justice system avsnitt 2. Når det gjelder rusmiddelbruk, har FNs barnekomité uttrykt bekymring for negative konsekvenser ved å straffe barn og anbefaler at barns rusmiddelbruk møtes med andre virkemidler, se NOU 2024: 12 punkt 15.3 side 279 med videre henvisninger.

Barnekomitéen har oppfordret statene til ikke å kriminalisere handlinger som er straffbare bare når de utføres av barn, såkalte «status offences», se General comment no. 24 (2019) on children’s rights in the child justice system avsnitt 12. I samme retning uttales følgende i FNs retningslinjer for forebygging av ungdomskriminalitet av 14. desember 1990 (A/RES/45/112) avsnitt 56:

«In order to prevent further stigmatization, victimization and criminalization of young persons, legislation should be enacted to ensure that any conduct not considered an offence or not penalized if committed by an adult is not considered an offence and not penalized if commited by a young person.»

Barnekonvensjonen artikkel 40 oppstiller særlige rettigheter for barn som har begått lovbrudd. Artikkel 40 nr. 1 slår fast at barn som beskyldes for, anklages for eller er skyldig i å ha begått et lovbrudd, har rett til å bli behandlet på en måte som blant annet tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at barnet påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet. Videre følger det av artikkel 40 nr. 3 at staten, når det er hensiktsmessig og ønskelig, skal innføre tiltak for å ta seg av barn uten å gå til rettslige skritt, se nærmere om dette i NOU 2024: 12 punkt 15.3 side 279. Statene har en relativt vid skjønnsmargin ved valget av hvilke tiltak som skal iverksettes, men det er lagt til grunn at det likevel er et krav om at tiltakene må være effektive og egnet til å oppnå formålet, og ikke mer inngripende enn strengt nødvendig, se NOU 2024: 12 punkt 15.3 side 280 med videre henvisninger.

Barnekonvensjonen artikkel 33 oppstiller en plikt til å treffe alle egnede tiltak for å beskytte barn mot ulovlige rusmidler. Plikten må ses i sammenheng med barnekonvensjonen artikkel 24 nr. 1, som gir barn rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering. Det antas at statene har en vid skjønnsmargin når det gjelder hvilke tiltak som velges. Artikkel 33 inneholder imidlertid, i likhet med artikkel 40 nr. 3, et effektivitetsprinsipp, som betyr at tiltakene som velges, må være egnede til å oppnå formålet, se NOU 2024: 12 punkt 6.2.5.2 side 96 med videre henvisning. FNs barnekomité har i General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence avsnitt 64 anbefalt forebyggende tiltak, skadereduksjon og avhengighetsbehandling, i tillegg til presis og objektiv informasjon om skadelige effekter av narkotikabruk.

3.5 Retten til helse

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12 nr. 1 fastsetter at enhver har rett til den høyest oppnåelige fysiske og psykiske helsestandard. Barns rett til helse er også forankret i Grunnloven § 104 tredje ledd og barnekonvensjonen artikkel 24. Videre fremgår retten til helse av artikkel 12 i FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering mot kvinner. Fremstillingen i det videre tar utgangspunkt i ØSK artikkel 12.

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK-komitéen) har i General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12) avsnitt 12 fastslått at retten til helse har fire elementer: tilgang til blant annet helsetjenester og goder, tilgjengelig helsehjelp for alle, respekt for medisinsk etikk og tilpasning til kultur, bakgrunn, kjønn og livssyklus og god kvalitet basert på vitenskapelige og medisinske krav. Komitéen har lagt til grunn at artikkel 12 innebærer tre typer forpliktelser for statene, se avsnitt 33 i kommentaren. For det første skal statene respektere retten til helse, som vil si å avstå fra å gripe negativt inn i individers helsesituasjon. For det andre skal statene beskytte retten, som innebærer å hindre andre i å påvirke individers helse negativt. For det tredje skal statene oppfylle retten, som vil si å treffe tiltak som er egnet til å realisere den.

Artikkel 12 nr. 2 fastsetter at statene skal treffe nærmere angitte tiltak for å realisere retten til helse. Etter artikkel 12 nr. 2 bokstav b skal statene treffe tiltak som er nødvendige for å forbedre alle sider ved hygienen i miljø og industri. ØSK-komitéen har i avsnitt 15 i den nevnte kommentaren uttalt at denne forpliktelsen omfatter tiltak for å «discourage the abuse of alcohol, and the use of tobacco, drugs and other harmful substances». Tiltakene statene iverksetter for å realisere retten til helse, skal også skape vilkår som trygger alle under legebehandling og pleie under sykdom, jf. artikkel 12 nr. 2 bokstav d. Komitéen har lagt til grunn at mangelfull helseplanlegging som fører til at enkeltpersoner eller grupper, særlig marginaliserte eller sårbare grupper, ikke får nyte godt av helsevesenet, kan utgjøre brudd på retten til helse, se avsnitt 37 og 52 i kommentaren.

ØSK-komitéen har anbefalt Norge å «decriminalize drug use and enhance the availability, accessibility and quality of harm reduction programmes and specialized health-care services available to drug users», se Concluding observations on the sixth periodic report of Norway fra 2. april 2020 avsnitt 43. Komitéen uttalte at den var «concerned that the State party continues to criminalize drug use, which prevents drug users from accessing harm reduction programmes and health-care services», se avsnitt 42. Også andre instanser i FN-systemet har gitt uttrykk for at bruk av narkotika, samt befatning med narkotika til egen bruk, bør avkriminaliseres eller nedkriminaliseres for å ivareta retten til helse, se NOU 2019: 26 punkt 7.4.2 side 180 med videre henvisninger.