6 Tvangsmidler ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk

6.1 Innledning – hvilke forslag departementet vil følge opp

Formålet med de straffeprosessuelle forslagene som fremmes i denne proposisjonen, er å oppnå regjeringens mål om å sikre reell håndheving av forbudet mot befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk og å klargjøre politiets handlingsrom for å anvende tvangsmidler, samtidig som håndhevingen og bruken av tvangsmidler skal være forholdsmessig, se Meld. St. (2024–2025) punkt 1.5 side 24–25. Departementet vil i denne proposisjonen følge opp de forslagene i Rushåndhevingsutvalgets utredning del III om straffeprosess som spesifikt gjelder for denne sakstypen, og som vil bidra til å oppnå regjeringens mål. Departementet foreslår å følge opp utvalgets forslag om å innføre en ny bestemmelse om rusmiddeltesting ved mistanke om mindre narkotikaovertredelser (punkt 6.2). Videre foreslår departementet å følge opp utvalgets forslag om å lovregulere politiets adgang til å undersøke om det foreligger tegn og symptomer på ruspåvirkning (punkt 6.3). Departementet foreslår også å gå videre med utvalgets forslag om en endring i straffeprosessloven § 171, for å sikre at dagens pågripelsesadgang ved mistanke om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, videreføres (punkt 6.4).

De øvrige straffeprosessuelle forslagene i NOU 2024: 12 del III, som går ut på endringer i straffeprosesslovens generelle bestemmelser, har ikke like klart som formål å bidra til håndhevingen av saker om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk og å klargjøre handlingsrommet for å anvende tvangsmidler i disse sakene. Departementet går derfor ikke videre med disse forslagene i denne proposisjonen. Dette omfatter forslagene om å presisere forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a andre punktum, presisere kravet til saklig ransakingsformål i straffeprosessloven §§ 192 og 195, klargjøre rekkevidden av straffeprosessloven § 195, presisere adgangen til maktbruk ved personransaking etter straffeprosessloven § 195 og kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, samt forslagene om endringer i straffeprosessloven §§ 197 og 198 om beslutningskompetanse og å innføre strengere krav til beslutninger og rapporter om ransaking, jf. straffeprosessloven §§ 198 og 199.

Departementet vil for øvrig understreke at også de strafferettslige forslagene som fremmes i denne proposisjonen, bidrar til å oppnå regjeringens mål om å sikre reell håndheving av forbudet mot befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Det gjelder særlig klargjøringen av reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, at det legges opp til at mengdegrensene senkes noe sammenlignet med i dag, og at personer under 18 år holdes utenfor reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Utover de konkrete endringene departementet foreslår, legges det ikke opp til noen endringer i rammene for etterforskning og tvangsmiddelbruk i narkotikasaker. Det innebærer blant annet at handlingsrommet for ransaking og kroppslige undersøkelser utover rusmiddeltesting, slik dette er omtalt i riksadvokatens brev 9. april 2021, ikke påvirkes av departementets forslag.

6.2 Rusmiddeltesting

6.2.1 Gjeldende rett

Politiet kan gjennomføre rusmiddeltesting som ledd i etterforskning med hjemmel i straffeprosessloven § 157 om kroppslig undersøkelse. Bestemmelsen er plassert i lovens kapittel 12 om gransking, og ikke i lovens fjerde del om tvangsmidler. I realiteten er kroppslig undersøkelse likevel et inngripende straffeprosessuelt virkemiddel til bruk for bevissikring. Utfyllende regler om kroppslig undersøkelse er gitt i påtaleinstruksen kapittel 10. Kroppslig undersøkelse i form av innhenting av materiale til DNA-undersøkelse og fingeravtrykk er særskilt regulert i straffeprosessloven §§ 158 og 160.

Kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157 er «undersøkelser med siktemål å bruke kroppen eller det som måtte befinne seg i den som reelt bevismiddel», jf. HR-2016-1833-A avsnitt 20. Bestemmelsens anvendelsesområde må avgrenses mot ytre besiktigelse av kroppen, for eksempel for å se etter og sikre blodflekker eller sædflekker, kloremerker eller andre merker etter kamp, som er å anse som personransaking etter straffeprosessloven § 195, jf. Innstilling om Rettergangsmåten i straffesaker juni 1969 fra Straffeprosesslovkomitéen side 223 og 251.

Det er flere vilkår for å beslutte kroppslig undersøkelse. For det første må den som skal undersøkes, med «skjellig grunn» mistenkes for en handling som etter loven kan medføre «frihetsstraff», jf. § 157 første ledd første punktum. Formuleringen «skjellig grunn» innebærer et krav om sannsynlighetsovervekt. Videre må den kroppslige undersøkelsen «antas å være av betydning for opplysningen av saken», og den kan ikke fremstå «som et uforholdsmessig inngrep». I andre punktum slås det fast at det kan tas blodprøve og «andre undersøkelser som kan skje uten fare eller betydelig smerte».

Forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 157 første ledd første punktum er i utgangspunktet det samme som etter straffeprosessloven § 170 a andre punktum. Straffeprosessloven § 170 a andre punktum fastsetter at et tvangsmiddel ikke kan brukes «når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep». En lang rekke momenter med ulik tyngde kan gjøre seg gjeldende i den enkelte saken, jf. formuleringen «forholdene ellers». Straffeprosessloven § 170 a andre punktum viderefører den tidligere bestemmelsen om forholdsmessighet ved pågripelse og varetektsfengsling i straffeprosessloven § 174 første ledd og § 184 andre ledd andre punktum, se Ot.prp. nr. 64 (1998–99) Om lov om endringer i straffeprosessloven og straffeloven m v (etterforskningsmetoder m v) side 146. På side 17 i proposisjonen fremkommer det at formuleringen «forholdene ellers» kan være «hvor sterk mistanken er, hvor inngripende tvangsmidlet er og hvor nødvendig det er». At «sakens art» nevnes særskilt i bestemmelsen, tilsier imidlertid at dette momentet står sentralt. Momentet dekker blant annet lovbruddets alvor, nærmere bestemt hvilken strafferamme lovbruddet har og hva som er straffenivået for et slikt lovbrudd, samt omfanget av lovbruddet, forøvelsesmåten mv.

Forholdsmessighetsvurderingen etter § 157 første ledd første punktum suppleres av enkelte krav, forbud og retningslinjer i påtaleinstruksen §§ 10-4 og 10-5. Gastroskopi (mageundersøkelse) og urinprøve ved bruk av kateter er forbudt, jf. § 10-4 første ledd andre punktum. For øvrig skal undersøkelsen «alltid foretas så hensynsfullt som mulig», «ikke være mer inngripende enn det som er nødvendig», og «utføres på en minst mulig krenkende måte», jf. § 10-4 andre ledd. Etter § 10-4 tredje ledd kan det bare brukes makt «i det omfang og så lenge det er nødvendig for å gjennomføre undersøkelsen på en tilfredsstillende måte», og det kan ikke brukes makt «som innebærer fare eller betydelig smerte for mistenkte».

En del kroppslige undersøkelser må utføres av kvalifisert helsepersonell, fortrinnsvis av lege eller etter forordning av lege, jf. påtaleinstruksen § 10-5 første og andre ledd. Dette gjelder blant annet blodprøve. Andre typer kroppslige undersøkelser, slik som urinprøve, utåndingsprøve og undersøkelse av munnhule, kan utføres av politiet, jf. § 10-5 tredje ledd. Spyttprøve er ikke uttrykkelig nevnt i § 10-5 tredje ledd, men departementet legger i likhet med Rushåndhevingsutvalget til grunn at spyttprøve er omfattet av de undersøkelsene som politiet kan utføre, jf. NOU 2024: 12 punkt 14.1.1 side 240.

Straffeprosessloven inneholder ingen uttrykkelig hjemmel for maktbruk ved kroppslig undersøkelse etter § 157. Straffeprosesslovkomitéen forutsatte imidlertid at en adgang til å bruke makt fulgte implisitt av bestemmelsen, se Innstilling om Rettergangsmåten i straffesaker juni 1969 side 224. Også påtaleinstruksen § 10-4 tredje ledd forutsetter at makt kan brukes ved kroppslig undersøkelse. Maktbruk kan uansett hjemles i politiloven § 6 fjerde ledd sammenholdt med straffeprosessloven § 157. Politiloven § 6 fjerde ledd bestemmer at «[p]olitiet kan anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig».

Uten mistenktes samtykke kan kroppslig undersøkelse bare foretas etter rettens kjennelse, jf. straffeprosessloven § 157 tredje ledd første punktum. Dersom formålet med undersøkelsen ellers vil kunne forspilles, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for rettens kjennelse, jf. § 157 fjerde ledd første punktum. Det følger forutsetningsvis av tredje ledd første punktum at påtalemyndigheten har beslutningskompetanse dersom mistenkte samtykker til undersøkelsen. Det er antatt at samtykke fra mistenkte ikke innebærer at polititjenestepersoner får beslutningskompetanse, se blant annet Frøberg mfl., Karnov lovkommentar: Straffeprosessloven, note 4 til § 157, ajourført 3. juni 2022. At det er påtalemyndigheten som har beslutningskompetansen dersom mistenkte samtykker til undersøkelsen, er også lagt til grunn av Rushåndhevingsutvalget, se NOU 2024: 12 punkt 14.1.1 side 240.

6.2.2 Riksadvokatens direktiver og politiets retningslinjer

Riksadvokaten sendte 9. april 2021 et brev til statsadvokatembetene og politidistriktene med tittelen «Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk – relevant etterforskingsformål og forholdsmessighet – særlig om ransaking i narkotikasaker». I brevets punkt 7 er det gitt et direktiv som begrenser politiets adgang til å gjennomføre kroppslig undersøkelse i mindre alvorlige narkotikasaker:

«Det skal ikke gjennomføres tvungen rusmiddeltesting i form av blod- eller urinprøve etter straffeprosessloven § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika alene.»

Begrunnelsen for direktivet fremgår av brevets punkt 6.2, hvor riksadvokaten omtaler et typetilfelle der politiet på bakgrunn av egne observasjoner har mistanke om at en person har brukt narkotika. Riksadvokaten viser til at dersom mistenkte fremstår ruspåvirket og forklarer seg om ulovlig rusmiddelbruk, vil saken typisk måtte anses for oppklart, og i så fall vil det normalt ikke være rimelig grunn for videre etterforskning. Dersom mistenkte ikke erkjenner narkotikabruk, vil rusmiddeltesting være et relevant etterforskningsskritt. Kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, i form av tvungen urin- eller blodprøve, vil imidlertid etter riksadvokatens syn ikke være et forholdsmessig inngrep for å avdekke ulovlig rusmiddelbruk alene. Riksadvokaten understreker at dette ikke berører særlige kontrollregimer rettet mot rusmiddelbruk som er etablert på ulike områder, for eksempel i veitrafikken.

Politiet fulgte opp riksadvokatens brev med egne retningslinjer med tittelen «Ransaking i narkotikasaker», datert 2. juli 2021. Retningslinjene er vedlagt NOU 2024: 12 som digitalt vedlegg 6. I retningslinjene punkt 3.2.3 om kroppslig undersøkelse står følgende:

«Det skal ikke gjennomføres tvungen rusmiddeltesting i form av blod- eller urinprøve eller spyttprøve etter strpl. § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika.»

Retningslinjene ble utarbeidet av en nasjonal arbeidsgruppe etter anmodning fra Politidirektoratet. Retningslinjene er ikke bindende for politiet, men er ment som en veiledning for politiet om gjeldende rett og relevante direktiver fra riksadvokaten, se NOU 2024: 12 punkt 3.9 side 48.

6.2.3 Vernet av privatlivet og forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling

Kroppslig undersøkelse som ledd i etterforskning har en side til Grunnloven § 102 første ledd første punktum, EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 om vern av privatlivet og forbudet i Grunnloven § 93 andre ledd og EMK artikkel 3 mot tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling. Som nevnt i punkt 3.3 er det ikke holdepunkter i Høyesteretts praksis for at vernet av privatlivet etter Grunnloven er sterkere enn vernet av privatlivet etter EMK og SP. Videre antas det at innholdet i Grunnloven § 93 andre ledd sammenfaller med EMK artikkel 3. Fremstillingen i det videre tar derfor utgangspunkt i EMK. Det vises for øvrig til Rushåndhevingsutvalgets omtale av EMK artikkel 8 i relasjon til straffeprosessuelle tvangsmidler generelt i NOU 2024: 12 punkt 12.1.2.2.

EMD har lagt til grunn at innhenting av blodprøve eller spyttprøve fra en mistenkt som ikke ønsker å avgi prøven, ikke i seg selv er i strid med verken EMK artikkel 3 eller 8, se storkammerdom 11. juli 2006 Jalloh mot Tyskland (sak nr. 54810/00) avsnitt 70. Det samme må antas å gjelde for urinprøver, men artikkel 3 kan være til hinder for innhenting av urinprøve ved hjelp av kateter, se EMDs dom 2. juli 2019 R.S. mot Ungarn (sak nr. 65290/14). Når det gjelder forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling, oppstilte EMD i Jalloh mot Tyskland avsnitt 71 til 74 flere momenter for vurderingen av om medisinske inngrep mot mistenktes vilje som ledd i etterforskning er forenlig med EMK artikkel 3. Disse momentene er i avsnitt 76 sammenfattet slik:

«However, any interference with a person’s physical integrity carried out with the aim of obtaining evidence must be the subject of rigorous scrutiny, with the following factors being of particular importance: the extent to which forcible medical intervention was necessary to obtain the evidence, the health risks for the suspect, the manner in which the procedure was carried out and the physical pain and mental suffering it caused, the degree of medical supervision available and the effects on the suspect’s health […]. In the light of all the circumstances of the individual case, the intervention must not attain the minimum level of severity that would bring it within the scope of Article 3.»

I senere praksis har EMD uttalt at verken det å ta en blodprøve eller en spyttprøve mot mistenktes vilje i seg selv overstiger grensen for umenneskelig eller nedverdigende behandling, se dom 22. mai 2008 Ilya Stefanov mot Bulgaria (sak nr. 65755/01) avsnitt 64.

EMK artikkel 3 setter også grenser for hvilken makt som kan brukes for å overvinne mistenktes motstand mot prøvetakingen. Makt kan ikke anvendes med mindre det er strengt nødvendig. Etter praksis fra EMD synes det ikke å være avgjørende om lovbruddet som etterforskes, er mindre alvorlig, se dom 10. april 2007 Barta mot Ungarn (sak nr. 26137/04) avsnitt 64–73. Tilsvarende er lagt til grunn i Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere (6. utgave, København 2023) side 306.

Når det gjelder retten til privatliv, har Norges institusjon for menneskerettigheter i rapporten «Rus og menneskerettigheter» fra 21. september 2022 drøftet om innhenting av urin- eller blodprøve for å avdekke bruk av narkotika er forenlig med EMK artikkel 8, se rapportens punkt 3.2.3 side 31–33. Drøftelsen er vinklet opp mot riksadvokatens brev 9. april 2021, der riksadvokaten uttaler at det ikke skal gjennomføres rusmiddeltesting i form av tvungen blod- eller urinprøve etter straffeprosessloven § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika alene. I rapportens punkt 3.2.3 side 31–32 uttales følgende (fotnoter utelatt):

«Når det gjelder forholdsmessighetskravet etter EMK, må kroppslig undersøkelse etter EMDs praksis være ‘convincingly justified on the facts of a particular case’, og at ‘the particularly intrusive nature’ av slike inngrep krever ‘strict scrutiny of all the surrounding circumstances’. I denne vurderingen må den eventuelle straffbare handlingens alvorlighetsgrad særlig vektlegges. Bruk av ulovlige rusmidler er et mindre bøteforhold og således ikke en alvorlig straffbar handling. Slik NIM ser det, vil Riksadvokatens presisering av at kroppslig undersøkelse ikke skal tas kun for å avdekke slike tilfeller, medføre redusert risiko for brudd på EMK artikkel 8.»

Rushåndhevingsutvalget legger til grunn at EMK artikkel 8 ikke kan tolkes slik at forventet straff alene er avgjørende for om prøvetaking som ledd i bevissikring er et forholdsmessig tiltak, se NOU 2024: 12 punkt 14.1.2 side 241. Utvalget uttaler at vurderingen er mer nyansert, og at det blant annet må ses hen til både hvor viktig prøvetaking er for å kunne håndheve den aktuelle kategorien av lovbrudd, hvilken metode for prøvetaking som anvendes, hvor sterk mistanken om et lovbrudd er, hvem som utsettes for prøvetaking, og hvilke rettssikkerhetsgarantier som eksisterer. Ikke minst i sakstyper der prøvetaking er svært viktig for å avklare om mistenkte er skyldig, må det etter utvalgets syn foretas en konkret vurdering.

6.2.4 Svensk og dansk rett

Det er både i svensk og dansk rett hjemmel for kroppslig undersøkelse som ledd i etterforskning. Den svenske rättegångsbalken 28 kap. har regler om såkalt «kroppsbesiktning», som omtrent tilsvarer kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157. I Danmark benyttes «legemsindgreb» som fellesbetegnelse på «legemsbesigtigelse» og «legemsundersøgelse». Legemsbesigtigelse tilsvarer grovt sett personransaking etter straffeprosessloven § 195, mens legemsundersøgelse omtrent tilsvarer kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157. Reglene om legemsindgrep fremgår av retsplejeloven kap. 72.

For en nærmere omtale av vilkårene for og gjennomføringen av «kroppsbesiktning» etter rättegångsbalken 28 kap. og «legemsundersøgelse» etter retsplejeloven kap. 72, herunder rusmiddeltesting, og i hvilken utstrekning slik tvangsmiddelbruk er aktuelt i mindre alvorlige narkotikasaker, vises det til NOU 2024: 12 punkt 14.1.3.1 side 242–244.

6.2.5 Rushåndhevingsutvalgets forslag

I NOU 2024: 12 punkt 14.1.7.2 side 250–253 foreslår Rushåndhevingsutvalget å innta en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 157 b som gir påtalemyndigheten kompetanse til å beslutte kroppslig undersøkelse i form av rusmiddeltesting ved mistanke om overtredelse av den foreslåtte straffebestemmelsen om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Utvalget viser til at riksadvokaten i brev 9. april 2021 har gitt ordre om at kroppslig undersøkelse i form av tvungen urin- eller blodprøve ikke skal innhentes for å avdekke bruk av narkotika alene. Slik utvalget ser det, er denne uttalelsen for kategorisk. Etter utvalgets syn er forholdsmessighetsvurderingen etter gjeldende rett mer nyansert enn hva riksadvokaten gir uttrykk for, og ikke minst mener utvalget at vurderingen bør være mer nyansert, se NOU 2024: 12 punkt 12.5.6 side 212.

Utvalget viser til at kroppslig undersøkelse i form av rusmiddeltesting potensielt er et svært viktig etterforskningstiltak ved mistanke om bruk av narkotika. Utvalget påpeker at dersom bruk skal kunne bevises uten at en rusmiddelprøve tas og analyseres, er man normalt avhengig av at personen tilstår og at tilståelsen støttes av andre bevis. Slik utvalget ser det, er dette svært uheldig. Etter utvalgets vurdering må enten påtalemyndigheten og politiet ha mulighet til å avdekke bruk av narkotika uavhengig av om mistenkte tilstår, eller så bør straffetrusselen ikke håndheves.

Innhenting av spyttprøve er ifølge utvalget en mindre integritetsinngripende form for rusmiddeltesting enn det å ta en urin- eller blodprøve, som – i motsetning til urin- og blodprøver – i prinsippet kan innhentes på stedet. Videre viser utvalget til en skriftlig redegjørelse som Oslo Universitetssykehus har avgitt til utvalget (digitalt vedlegg 5 til utredningen) og Helsedirektoratets veileder «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231). Slik utvalget tolker redegjørelsen og veilederen, gir et positivt svar på en spyttprøveanalyse en like pålitelig indikasjon på inntak av narkotika som et positivt svar på en analyse av en urin- eller blodprøve. Utvalget vurderer at mistenktes rettssikkerhet derfor ikke er svakere ved bruk av spyttprøve enn ved bruk av urin- eller blodprøve. Så vidt utvalget kan se, er svakheten ved bruk av spyttprøve først og fremst at analysen avdekker færre typer av narkotiske stoffer enn en blodprøve, og at en spyttprøve er mindre egnet til å avdekke inntak av narkotika en tid tilbake sammenlignet med både urin- og blodprøver.

Utvalgets syn er på denne bakgrunnen at spyttprøve bør være den primære bevissikringsmetoden ved mistanke om bruk av narkotika, og at dette bør fremgå av loven. Utvalget mener at innhenting av urin- eller blodprøve bør være sekundært, og enten forutsette at mistenkte ikke er villig til å medvirke til at spyttprøve innhentes, eller at spyttprøve ikke er egnet til å belyse rusmiddelinntaket i den konkrete saken på grunn av tidspunktet for inntaket eller typen narkotika det er mistanke om.

Utvalget foreslår at de materielle vilkårene for å ta spyttprøve skal være de samme som i § 157 om kroppslig undersøkelse, men presiserer at det i forslaget til den nye bestemmelsen ligger en forutsetning om at innhenting av spyttprøve ofte ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Utvalget viser til at formålet med bestemmelsen nettopp er å gjøre det mulig å håndheve lovbruddet. Når det gjelder forholdsmessighetsvurderingen, uttaler utvalget at det ikke bør gjelde en allmenn presumsjon i en bestemt retning. Utvalget viser videre til at tidlig avdekking av narkotikabruk blant unge ligger i kjernen av formålet med den nye bestemmelsen. På den annen side bemerker utvalget at det normalt vil være uforholdsmessig å innhente en prøve når mistenkte må antas å være rusmiddelavhengig.

Etter utvalgets syn bør loven ikke åpne for at en spyttprøve kan innhentes med makt. Dersom mistenkte ikke er villig til å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, bør konsekvensen etter utvalgets syn være at urin- eller blodprøve eventuelt kan innhentes etter reglene i straffeprosessloven § 157. Utvalget uttaler at det i så fall må ha betydelig vekt i forholdsmessighetsvurderingen etter § 157 første ledd at mistenkte har avslått et tilbud om spyttprøve. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det fastsettes at dersom mistenkte nekter å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, eller spyttprøve antas ikke å være egnet til å opplyse saken, gjelder reglene i § 157, og at det i vurderingen av om innhenting av urin- eller blodprøve er et uforholdsmessig inngrep, skal legges vekt på om mistenkte har fått mulighet til å avgi spyttprøve.

6.2.6 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter at det skal være hjemmel til kroppslig undersøkelse i form av rusmiddeltesting for å avdekke bruk av narkotika. Dette gjelder blant annet Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund, Blå Kors, Bærum kommune, Det Hvite Bånd, FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Helsesykepleierne NSF, Innlandet politidistrikt, JA, DET NYTTER!, Junior- og barneorganisasjonen Juba, Nordland politidistrikt, Nordland statsadvokatembeter, Norges Politilederlag, Norsk narkotikaforebyggende forening, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Porsgrunn kommune, Rogaland statsadvokatembeter, Skien kommune, Sør-Vest politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Vest politidistrikt, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter og Øst politidistrikt. Flere av disse høringsinstansene stiller seg positive til utvalgets forslag om å innta en særskilt bestemmelse om dette i straffeprosessloven.

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter og Oslo statsadvokatembeter mener at en slik lovendring i utgangspunktet ikke er nødvendig i lys av den adgangen straffeprosessloven § 157 allerede i dag gir. Høringsinstansene har likevel ingen sterke motforestillinger mot at adgangen klargjøres i en egen bestemmelse. Oslo politidistrikt gir uttrykk for det samme.

Høringsinstansene som stiller seg negative til utvalgets forslag, er blant annet Foreningen for human ruspolitikk, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, Helsedirektoratet, Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS), KROM – Norsk forening for kriminalreform, Oslo kommune, Psynapse, RIO – en landsdekkende brukerorganisasjon på rusfeltet, Stiftelsen Kirkens Bymisjon, Tryggere Ungdom og Tyrilistiftelsen. Det er også flere høringsinstanser som generelt gir uttrykk for at de er kritiske til forslag som legger til rette for økt bruk av tvangsmidler ved etterforskning av mindre narkotikaovertredelser. Dette gjelder blant annet A-larm bruker- og pårørendeorganisasjon, Alliansen for Rettighetsorientert Ruspolitikk, Ivareta – pårørende berørt av rus, Mental Helse, Norsk Sykepleierforbunds faggruppe for sykepleiere innen psykisk helse og rus og Spero.

Blant høringsinstansene som stiller seg positive til utvalgets forslag, uttaler flere at de er enige med utvalget i at straffansvaret for narkotikabruk i dag langt på vei er betinget av at mistenkte tilstår, og at det er uheldig. Hedmark og Oppland statsadvokatembeter skriver at situasjonen oppleves som en tilnærmet avkriminalisering av rene brukersaker, og at dette er en uholdbar situasjon som må rettes opp. Oslo politidistrikt og Politidirektoratet uttaler seg i samme retning. Disse høringsinstansene fremhever også at dagens situasjon fører til en uheldig forskjellsbehandling mellom de som erkjenner forholdet, og de som ikke gjør det. Politidirektoratet mener at dette er egnet til å rokke ved tilliten borgerne har til politiet og rettshåndhevelsen av straffbare forhold. Sør-Vest politidistrikt viser til at det er viktig for rettshåndhevelsen at allmennheten har en oppfatning av at ulovlig rekreasjonsbruk av narkotika kan bli oppdaget og påtalt i situasjoner hvor det er nødvendig, med en reell mulighet for å bevise straffansvar.

Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter skriver at det med dagens rettstilstand, herunder riksadvokatens føringer til politiet og påtalemyndigheten, ikke er mulig å ilegge betinget påtaleunnlatelse i de fleste tilfellene der mistenkte nekter for å ha brukt narkotika. Dette er ifølge høringsinstansen uheldig, da det trolig er de som ikke erkjenner bruken, som har størst behov for helsehjelp. Høringsinstansen er særlig bekymret for konsekvensene dette har for oppfølgingen av barn og unge. Også Øst politidistrikt er bekymret for at utilstrekkelige virkemidler kan medføre at unge ikke fanges opp tidlig i sin ruskarriere, og at man dermed mister muligheter for å få satt vedkommende i kontakt med relevant hjelpeapparat. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Blå Kors, Helsesykepleierne NSF og Oslo statsadvokatembeter synes å gi utrykk for det samme.

Flere av høringsinstansene som støtter utvalgets forslag til lovregulering, gir uttrykk for at de er enige i at spyttprøve bør være den primære prøvetakingsmetoden, under henvisning til at innhenting av spyttprøve normalt vil være mindre inngripende enn det å ta en urin- eller blodprøve. Dette gjelder blant annet Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Bærum kommune, Nordland statsadvokatembeter, Norsk narkotikaforebyggende forening, Oslo politidistrikt, Rogaland statsadvokatembeter, Trøndelag politidistrikt og Vest politidistrikt. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter mener at det kan være uheldig å låse bestemmelsen til spesifikt å gjelde spyttprøver, fordi teknologien i fremtiden vil kunne gjøre det mulig å bruke andre og enda mindre inngripende prøvetakingsmetoder.

Øst politidistrikt viser til at det er en kjensgjerning at spyttprøvene som i dag brukes ved foreløpig prøvetaking ved mistanke om ruspåvirket kjøring etter vegtrafikkloven før det eventuelt innhentes en blodprøve, kan vise feil. Politidistriktet påpeker at dersom spyttprøver skal benyttes som bevis i en straffesak, må metoden være tilstrekkelig «sikker». Trøndelag politidistrikt ber om at det tydeliggjøres om spyttprøve vurderes som et fullgodt rettslig bevis som grunnlag for straffansvar.

Vest politidistrikt understreker at også innhenting av spyttprøve vil være et inngripende tiltak, og at det også her må foretas en bred forholdsmessighetsvurdering. Oslo politidistrikt gir uttrykk for at de er enige med utvalget i at det normalt ikke vil være forholdsmessig å innhente spyttprøve når mistenkte må antas å være rusmiddelavhengig. Det samme gjelder Stiftelsen Kirkens Bymisjon. Norges institusjon for menneskerettigheter viser i sitt høringssvar til at utvalget ikke har kommentert om en tilståelse innebærer at innhenting av spyttprøve vil være uforholdsmessig. Institusjonen mener at en tilståelse bør inngå i vurderingen av om innhenting av spyttprøve er nødvendig og forholdsmessig, og at dette bør fremgå av forarbeidene.

Barneombudet støtter forslag som i prinsippet kan redusere bruken av inngripende tiltak overfor barn og unge, og er enig i at innhenting av spyttprøve er et mildere inngrep enn innhenting av urin- eller blodprøve. Barneombudet viser til at hensynet til barnets beste, samt det faktum at barn har et sterkere integritetsvern enn voksne, skal veie tungt i forholdsmessighetsvurderingen, og mener at dette bør fremheves i lovforarbeidene.

Norsk narkotikaforebyggende forening, Rogaland statsadvokatembeter og Vest politidistrikt støtter at mistenktes manglende medvirkning til at spyttprøve kan innhentes, skal vektlegges i vurderingen av om innhenting av urin- eller blodprøve vil være et forholdsmessig inngrep. Vest politidistrikt er samtidig av den oppfatningen at selv om mistenkte nekter å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, vil det i praksis være få brukersaker der det er forholdsmessig å beslutte at det skal innhentes urin- eller blodprøve med makt, spesielt overfor barn.

Når det gjelder høringsinstansene som stiller seg negative til utvalgets forslag til lovregulering, er RIO – en landsdekkende brukerorganisasjon på rusfeltet av den oppfatningen at en adgang for politiet til å innhente spyttprøve vil innebære et uforholdsmessig stort inngrep i personvernet og bryte med grunnleggende menneskerettigheter og rettsprinsipper. Foreningen for human ruspolitikk mener at forslaget vil opprettholde diskriminering, stigmatisering og utenforskap for rusmiddelbrukere, og at mange rusmiddelbrukere vil oppleve innhenting av spyttprøve som mer inngripende enn innhenting av urin- eller blodprøve. Psynapse, Stiftelsen Kirkens Bymisjon og Tryggere Ungdom gir uttrykk for at de mener at forslaget vil åpne for uforholdsmessig tvangsmiddelbruk. Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS) skriver i sitt høringssvar at det er helt unødvendig å påvise at en person er påvirket av rusmidler kun med formål å avdekke dette isolert sett, under henvisning til at det ikke er virksomt for å forebygge rus, og potensielt er skadelig. Foreningen Tryggere Ruspolitikk er av den oppfatningen at den foreslåtte ordningen med spyttprøver ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for risikoen for positive prøveresultater som følge av passiv eksponering, og derfor er lite rettssikker. Det samme gjelder Tryggere Ungdom.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk er også kritisk til at det i vurderingen av om innhenting av urin- eller blodprøve er et forholdsmessig inngrep, skal legges vekt på om mistenkte har fått mulighet til å avgi spyttprøve. Foreningen mener at det er «uklart hvordan denne logikken er tenkt satt ut i live», og viser blant annet til at manglende samarbeid til innhenting av spyttprøve eller blodprøve kan være naturlig der mistenkte for eksempel har seksuelle traumer eller sprøyteskrekk. Også Tryggere Ungdom og Psynapse er kritiske til at det i vurderingen av om innhenting av urin- eller blodprøve er et forholdsmessig inngrep, skal legges vekt på om mistenkte har fått mulighet til å avgi spyttprøve. Psynapse mener at innhenting av urin- eller blodprøve ikke blir mindre inngripende av at mistenkte har fått mulighet til å avgi en spyttprøve først, og viser til at det kan være en rekke grunner til at en person ikke ønsker å medvirke til innhenting av spyttprøve.

Helsedirektoratet gir uttrykk for at bruk av spyttprøver på stedet er en til dels upålitelig metode for å avdekke bruk av rusmidler, og at det fremstår som en unødvendig intervensjon som vil kunne øke mistilliten til politiet. Helsedirektoratet viser til at en spyttprøve kan oppleves som svært inngripende for mange, og mulig traumatiserende for de som har vært utsatt for eksempelvis seksuelle overgrep. Helsedirektoratet viser også til at bruk av spyttprøver innebærer «en betydelig risiko for falske positive prøveresultater», men underbygger ikke påstanden nærmere. Etter Helsedirektoratets syn veier ikke fordelene ved bruk av spyttprøver opp for de ulempene slik testing kan medføre. Helsedirektoratet anser det heller ikke som et nyttig tiltak for å bygge tillit og for å komme i konstruktiv dialog rundt bruk av rusmidler.

Riksadvokaten har et innspill til utvalgets uttalelser i NOU 2024: 12 punkt 12.5.6 side 212 om behovet for å unngå at en type lovbrudd «nærmest blir reelt (de facto) avkriminalisert fordi effektive etterforskningsmetoder ikke er tilgjengelige»:

«Når det gjelder utvalgets uttalelse om behovet for å unngå at en type lovbrudd ‘nærmest blir reelt (de facto) avkriminalisert fordi effektive etterforskingsmetoder ikke er tilgjengelige’, vil riksadvokaten bemerke at dette klart nok ikke er en rimelig karakteristikk av någjeldende betingelser for håndhevelse av legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd, eller straffeloven § 231. En viser blant annet til at det i 2022 var registrert henholdsvis 8.218 og 5.943 anmeldelser for denne typen lovbrudd (se side 114 i utredningen). Rusmiddellovbrudd inngår stadig som en av de tallmessig sentrale grupper av lovbrudd i kriminalstatistikken, og overtredelsene av legemiddelloven og straffeloven § 231 utgjør en betydelig del av denne gruppen. Som påpekt av utvalget (side 117–118) har gruppen rusmiddellovbrudd en høy oppklaringsprosent. Mens den generelle oppklaringsprosenten som kjent har falt til 43 %, er oppklaringsprosenten for rusmiddellovbrudd hele 74 %.»

Riksadvokaten viser videre til utvalgets uttalelser om at «uten en mulighet for prøvetaking, vil bruk av narkotika lett enten bli reelt (de facto) avkriminalisert eller bare innebære et straffansvar for personer som tilstår», og at «det første undergraver kriminaliseringen, mens det siste innebærer en uakseptabel forskjellsbehandling». Til dette bemerker riksadvokaten:

«Riksadvokaten kan heller ikke se at utvalgets antagelse om at bare mistenkte som tilstår risikerer et straffansvar, gir et godt bilde av den rettslige eller faktiske situasjonen. I vår tradisjon for fri bevisvurdering er det åpenbart at også andre bevis enn resultatet av en rusprøve vil kunne være tilstrekkelig bevis for ulovlig bruk av narkotika. […] Om det så var tilfelle at det i praksis kun var de mistenkte som tilstod bruk som risikerte et straffansvar – en virkelighetsbeskrivelse som riksadvokaten ikke kan se at samsvarer med dagens rettssituasjon eller håndhevingspraksis – ville det uansett ikke være rimelig å karakterisere dette som en uakseptabel forskjellsbehandling. Det er rettmessig at straffesaker får ulikt utfall avhengig av om det bevismessige grunnlaget for skyldkonstatering er tilstede. Tilståelser utgjør en viktig faktor for oppklaringen av lovbrudd i Norge, og våre alminnelige utgangspunkter for straffutmåling gir et insentiv for tilståelser. Derfor er det dagligdags i vår strafferettspleie at to ellers like saker får ulikt utfall, avhengig av om den mistenkte tilstår eller ikke.»

Når det gjelder de menneskerettslige sidene av forslaget, viser Norges institusjon for menneskerettigheter til at det er åpent om prøvetaking i rene brukersaker vil anses som et forholdsmessig inngrep i retten til privatliv. Institusjonen er enig i at spyttprøve i alminnelige tilfeller vil være mindre inngripende enn urin- og blodprøve, og uttaler at utvalgets forslag i seg selv neppe er i strid med noen menneskerettighet. Institusjonen understreker imidlertid at forholdsmessigheten i alle tilfeller må vurderes konkret. Institusjonen påpeker at forslaget synes å kunne medføre at tvangsmidler i praksis brukes mer overfor personer i visse utsatte grupper, og at det ikke er gitt at dette alltid vil være forenlig EMDs praksis om forholdsmessighet. Videre bemerker institusjonen at der den forventede straffen er bot, vil pågripelse i kombinasjon med blod- eller urinprøve kunne anses som et uforholdsmessig inngrep i enkelttilfeller, særlig dersom det er snakk om frihetsberøvelse av noe omfang. Institusjonen viser også til at dersom tvangsmiddelbruken oppfattes som en større belastning enn straffen, kan man tenke seg at noen velger å tilstå forhold de ikke har begått.

Departementet har også mottatt mange høringssvar fra privatpersoner til utvalgets forslag. Flesteparten av disse gir uttrykk for at de stiller seg negative til at politiet skal kunne benytte tvangsmidler, herunder kroppslig undersøkelse i form av rusmiddeltesting, for å avdekke bruk av narkotika alene. Overordnet synes oppfatningen blant mange å være at slik tvangsmiddelbruk vil være uforholdsmessig inngripende og stå i et problematisk forhold til Grunnloven og EMK. Det er også flere som gir uttrykk for at de mener at bruk av tvangsmidler i disse sakene vil ha utilsiktede negative konsekvenser eller kunne virke mot sin hensikt, og at det i sin tur vil svekke borgernes tillit til politiet og andre rettshåndhevende myndigheter.

6.2.7 Departementets vurdering

Departementet foreslår en bestemmelse i legemiddelloven som særskilt hjemler gjennomføring av rusmiddeltest, herunder innhenting av spyttprøve, urinprøve eller blodprøve, for å avdekke overtredelser av den foreslåtte straffebestemmelsen om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Regjeringen har en uttalt målsetting om at politiet skal ha virkemidler til rådighet for å kunne avdekke narkotikabruk uavhengig av om mistenkte tilstår. Etter departementets syn kan innhenting og analyse av en prøve som kan påvise inntak av narkotika, være et relevant etterforskningstiltak.

På bakgrunn av riksadvokatens brev 9. april 2021, hvor det er gitt instruks om at tvungen rusmiddeltesting ikke skal benyttes for å belyse bruk av narkotika alene, uttaler Rushåndhevingsutvalget at håndheving av straffansvaret for bruk av narkotika i dag langt på vei er betinget av at mistenkte tilstår, se NOU 2024: 12 punkt 14.1.7.2 side 251. Utvalgets uttalelser støttes av en rekke høringsinstanser innen politiet og påtalemyndigheten. Flere av disse peker også på at det skjer en uheldig forskjellsbehandling mellom de som tilstår og de som ikke tilstår forholdet, og at manglende tilgang til effektive etterforskningsmetoder kan ha ført til at deler av befolkningen, herunder ungdom, opplever at forbudet mot bruk av narkotika ikke blir håndhevet.

Departementet har merket seg at riksadvokaten i høringen har uttalt at det fortsatt anmeldes relativt mange narkotikasaker, at det fortsatt er mulig å oppklare narkotikasaker uten bruk av kroppslig undersøkelse, og at en eventuell forskjellbehandling mellom personer som tilstår og de som ikke tilstår forholdet, er «dagligdags i vår strafferettspleie». Rushåndhevingsutvalgets utredning og høringen etterlater likevel et inntrykk av at mangelen på tilgang til rusmiddeltesting oppleves som et reelt problem for muligheten til å håndheve forbudet mot bruk av narkotika. Dette underbygges av den betydelige nedgangen i antallet anmeldelser for narkotikaovertredelser som er beskrevet av utvalget i NOU 2024: 12 punkt 8.3.1 side 114. Selv om det fra 2013 til 2022 årlig var en nedgang i antallet anmeldelser, var nedgangen fra 2020 til 2022 markert større med hele 43 %. Oppklaringsprosenten har også over tid gått noe ned, fra 84 % i 2014 til 74 % i 2022, se NOU 2024: 12 punkt 8.3.4 side 118. Departementet bemerker at mange narkotikaovertredelser avdekkes som ledd i veitrafikksaker, hvor det etter veitrafikkloven § 22 a er hjemmel til prøvetaking. For narkotikalovbrudd som ikke har en tilknytning til slike saker, kan det være grunn til å tro at oppklaringsprosenten er lavere.

Det er omstridt hvilken adgang det etter gjeldende rett er til å gjennomføre kroppslig undersøkelse i form av rusmiddeltesting for å bekrefte en mistanke om bruk av narkotika alene. Som redegjort for i punkt 6.2.2 har riksadvokaten i brev 9. april 2021 gitt instruks om at rusmiddeltesting i form av tvungen urin- eller blodprøve ikke skal gjennomføres i disse tilfellene, og det fremgår av politiets retningslinjer 2. juli 2021 at det heller ikke skal gjennomføres rusmiddeltesting i form av tvungen spyttprøve. Utvalget har på sin side gitt uttrykk for at riksadvokatens syn om at slik prøvetaking vil være uforholdsmessig, er for kategorisk, se NOU 2024: 12 punkt 12.5.6 side 212. Departementet mener at det er behov for en lovendring for å klargjøre adgangen til å gjennomføre kroppslig undersøkelse i form av rusmiddeltesting i disse tilfellene.

Departementet går inn for en noe annen innretning på bestemmelsen enn det utvalget foreslår. I lys av høringen mener departementet at bestemmelsen ikke bør begrenses til bare å gjelde spyttprøver. Departementet er enig med utvalget i at spyttprøve bør være den primære prøvetakingsmetoden, såfremt den er egnet til å belyse rusmiddelinntaket i den konkrete saken, se nærmere om spyttprøve som prøvetakingsmetode nedenfor. Dette følger allerede av prinsippet om at den minst inngripende metoden skal velges. Som blant annet Oslo statsadvokatembeter har påpekt i høringen, kan det imidlertid tenkes at teknologien i fremtiden vil åpne for bruk av andre og enda mindre inngripende prøvetakingsmetoder, og det vil være uheldig dersom bestemmelsen senere må endres for å inkludere slike metoder. Det tilsier at bestemmelsen bør være teknologi- og metodenøytral. Videre kan det ikke utelukkes at enkelte mistenkte vil oppleve innhenting av spyttprøve som mer inngripende enn det å gjennomføre en urin- eller blodprøve, og departementet mener at bestemmelsen også bør ta høyde for det.

Departementet foreslår derfor at bestemmelsen utformes slik at den i prinsippet omfatter enhver form for rusmiddeltesting for å avdekke overtredelser av den nye straffebestemmelsen i legemiddelloven, samtidig som spyttprøve, urinprøve og blodprøve nevnes uttrykkelig som eksempler. Det vises til forslaget til § 33 andre ledd i legemiddelloven. En slik regulering vil tydelig signalisere at forholdsmessighetskravet ikke uten videre er til hinder for å gjennomføre rusmiddeltesting for å avdekke bruk av narkotika, i prinsippet også ved innhenting av urin- eller blodprøve. Samtidig vil reguleringen legge til rette for at politiet skal benytte den prøvetakingsmetoden som fremstår som den minst inngripende i den konkrete situasjonen utfra de metodene som til enhver tid er tilgjengelige.

Det er ikke holdepunkter i EMDs praksis for at rusmiddeltesting for å avdekke bruk av narkotika alene, herunder ved innhenting av spyttprøve, urinprøve eller blodprøve, i seg selv er i strid med EMK artikkel 3 eller 8. Når det gjelder artikkel 8, har Norges institusjon for menneskerettigheter i høringen vist til at EMD ikke synes å ha tatt stilling til spørsmålet, og at det er åpent om prøvetaking i slike saker vil anses som et forholdsmessig inngrep i retten til privatliv. Norges institusjon for menneskerettigheter uttaler samtidig at utvalgets forslag i seg selv neppe er i strid med noen menneskerettighet. Departementet legger til grunn at den foreslåtte hjemmelen for prøvetaking ligger innenfor de rammene Grunnloven og EMK oppstiller, se punkt 6.2.3. Departementet er enig med Rushåndhevingsutvalget i at EMK artikkel 8 ikke kan tolkes slik at forventet straff alene er avgjørende for om prøvetaking som ledd i bevissikring er et forholdsmessig tiltak, se NOU 2024: 12 punkt 14.1.2 side 241. Hvorvidt prøvetaking i en enkelt sak holder seg innenfor rammene etter Grunnloven og EMK, herunder om inngrepet vil være forholdsmessig, må likevel vurderes konkret i hvert tilfelle.

I likhet med flere av høringsinstansene legger departementet til grunn at innhenting av spyttprøve normalt vil være en mindre inngripende prøvetakingsmetode enn å ta en urin- eller blodprøve. En spyttprøve synes å innebære et mindre integritetsinngrep, og kan – til forskjell fra urin- og blodprøver – gjennomføres av en polititjenesteperson på stedet. Analyse av spyttprøver oppfyller de samme rettstoksikologiske kravene som analyse av urin- og blodprøver, se punkt 2 i redegjørelsen fra Oslo Universitetssykehus til utvalget (digitalt vedlegg 5 til NOU 2024: 12). Etter hva departementet forstår, må de aktuelle spyttprøvene samlet sett anses å gi et like godt bevisgrunnlag som urin- og blodprøver. Som utvalget påpeker, er svakhetene ved bruk av spyttprøve først og fremst at analysen avdekker færre narkotiske stoffer enn blodprøver, og at prøven er mindre egnet enn både urin- og blodprøver til å avdekke inntak av narkotika en tid tilbake. Departementet bemerker i denne sammenhengen at den formen for spyttprøver som det her er snakk om, ikke må forveksles med hurtigtestene av spytt som politiet i dag benytter som en foreløpig test på ruspåvirkning etter vegtrafikkloven § 22 a første ledd.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk og Tryggere Ungdom har i høringen gitt uttrykk for at den foreslåtte ordningen med bruk av spyttprøver ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for risikoen for positive prøveresultater som følge av passiv eksponering, og derfor er lite rettssikker. Til dette vil departementet bemerke at det også for øvrige prøvetakingsmetoder kan tenkes at mistenkte passivt eller ufrivillig har blitt eksponert for narkotika, og at det gir utslag på prøven. Om det er tilfellet, og om det i så fall ikke vil være bevismessig grunnlag for å konstatere skyld, er noe påtalemyndigheten må ta stilling til i den enkelte saken, dersom spørsmålet skulle oppstå. Departementet nevner i denne sammenhengen at en forutsetning for at det kan innhentes prøve etter lovforslaget her, ofte vil være at mistenkte viser tegn eller symptomer på bruk av narkotika, se nærmere om dette i punkt 6.3.

Departementet foreslår at de materielle vilkårene for prøvetaking i medhold av den foreslåtte bestemmelsen skal være de samme som etter straffeprosessloven § 157. Det innebærer at det må være «skjellig grunn» til mistanke om overtredelse av den foreslåtte straffebestemmelsen om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, prøvetaking må antas å være av betydning for opplysningen av saken, og det kan ikke fremstå som et uforholdsmessig inngrep. Om prøvetaking vil være uforholdsmessig, beror på en konkret vurdering i den enkelte saken utfra de samme momentene som etter straffeprosessloven § 170 a andre punktum, se punkt 6.2.1 over, hvor momentene «sakens art» og «forholdene ellers» er nærmere omtalt. Departementet antar imidlertid, i likhet med utvalget, at prøvetaking normalt ikke vil være forholdsmessig overfor mistenkte som omfattes av den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige.

Kravet om at prøvetakingen må være forholdsmessig, innebærer også at politiet benytter den prøvetakingsmetoden som fremstår som den minst inngripende i den konkrete situasjonen utfra de metodene som er tilgjengelige. Departementet legger til grunn at dette i dag som regel vil være spyttprøve, og at innhenting av slik prøve i utgangspunktet er så lite inngripende at forholdsmessighetskravet ofte vil være oppfylt, med mindre mistenkte omfattes av den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, se like over. Hvor nødvendig prøvetakingen er for å oppklare saken, må imidlertid tillegges stor vekt i forholdsmessighetsvurderingen. Som nevnt over og som også flere av høringsinstansene har fremhevet, kan det likevel ikke utelukkes at enkelte vil oppleve innhenting av spyttprøve som mer inngripende. Det kan også tenkes at mistenkte av andre grunner ikke vil ønske å avgi spyttprøve. I slike tilfeller vil bevissikringen eventuelt måtte skje ved innhenting av urin- eller blodprøve. I lys av at urin- eller blodprøve i utgangspunktet er mer inngripende, skal det mer til for at prøvetaking i disse tilfellene vil være forholdsmessig. Slik departementet ser det, vil det imidlertid være et moment i forholdsmessighetsvurderingen at mistenkte har fått mulighet til å avgi spyttprøve. Prøvetaking bør etter departementets syn ikke enkelt kunne omgås ved ikke å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, dersom vilkårene for å innhente slik prøve er oppfylt. Departementet deler utvalgets oppfatning om at vernet mot selvinkriminering ikke er til hinder for at mistenktes manglende samarbeid kan tillegges vekt i disse tilfellene, se NOU 2024: 12 punkt 14.1.7.2 side 252 med videre henvisning.

Et av formålene med den foreslåtte bestemmelsen er tidlig avdekking av narkotikabruk blant unge. Tidlig avdekking er blant annet viktig for å sørge for at det kan iverksettes alternative strafferettslige reaksjoner som kan forebygge videre negativ utvikling av rusmiddelbruken hos ungdommen. Det vises til departementets vurdering i punkt 4.9.3, hvor det gis uttrykk for at reaksjonen overfor personer under 18 år normalt skal være betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker. Tidlig avdekking er også en forutsetning for at andre etater, herunder barnevernet, kan sette i verk relevante tiltak. Avdekking av narkotikabruk hos unge må videre antas å bidra til den allmennpreventive virkningen av forbudet mot narkotika, og vil motvirke en eventuell oppfatning om at slike lovbrudd helt eller delvis er avkriminalisert. Departementet mener ikke med dette å gi uttrykk for at terskelen for å anse prøvetaking som forholdsmessig skal være lavere overfor ungdom. Departementet vil likevel påpeke at det i den konkrete forholdsmessighetsvurderingen vil ha betydning hvor viktig oppklaringen av saken er for å oppnå formålet med kriminaliseringen, både individualpreventivt og allmennpreventivt. I denne vurderingen har hensynene som gjør seg gjeldende når det gjelder å beskytte barn mot ulovlig narkotikabruk, betydning. Hvorvidt prøvetaking overfor en person under 18 år er forholdsmessig, vil bero på en konkret vurdering av omstendighetene i den enkelte saken. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 andre ledd.

Den nye bestemmelsen om rusmiddeltesting vil på samme måte som den generelle hjemmelen for kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, gi et grunnlag for å bruke makt i forbindelse med prøvetakingen. Som etter gjeldende rett vil det bero på en konkret vurdering i den enkelte saken om bruk av makt vil være forholdsmessig. Det vises til punkt 6.2.1 om gjeldende rett og 6.2.3 om menneskerettslige skranker. En viss maktbruk kan for eksempel være nødvendig for å holde igjen mistenkte på stedet, eventuelt for å bringe mistenkte til legevakt eller politistasjon dersom innhenting av urin- eller blodprøve er aktuelt. I hvilken grad det også kan brukes makt for å tvinge gjennom selve prøvetakingen, må vurderes konkret. Departementet legger i likhet med utvalget til grunn at det ikke er aktuelt å tvinge gjennom en spyttprøve med bruk av makt. Det samme må antas å gjelde for urinprøver, jf. forbudet mot bruk av kateter i påtaleinstruksen § 10-4 første ledd. Blodprøvetaking kan derimot i prinsippet gjennomføres med makt, og det kan ikke utelukkes at en viss maktbruk etter omstendighetene kan være forholdsmessig. Det må vurderes fortløpende i den enkelte saken om den konkrete maktbruken er forholdsmessig, sett hen til sakens art og de øvrige omstendighetene i saken.

Departementet foreslår at kompetansen til å beslutte at det skal innhentes prøve etter den nye bestemmelsen, skal ligge til påtalemyndigheten, også i tilfeller der mistenkte ikke samtykker til prøvetakingen. Dette innebærer en endring sammenlignet med gjeldende rett, hvor utgangspunktet etter straffeprosessloven § 157 er at beslutningskompetansen ligger hos retten, men hvor påtalemyndigheten har hastekompetanse, jf. tredje og fjerde ledd. Departementet er enig med utvalget i at det vil være forsvarlig at innhenting av spyttprøve i de aktuelle tilfellene besluttes av påtalemyndigheten. Etter departementets syn bør det samme gjelde for øvrige prøvetakingsmetoder der dette er aktuelt, selv om disse prøvetakingsmetodene normalt vil være mer inngripende enn det å ta en spyttprøve.

6.3 Tegn og symptomer

6.3.1 Gjeldende rett

Politiet observerer regelmessig personer for å klarlegge om vedkommende kan være påvirket av rusmidler. Observasjonen kan være overflatisk og tilfeldig, typisk der politiet patruljerer i bygater. Slik observasjon har tilstrekkelig rettsgrunnlag i politiets alminnelige handlefrihet. En observasjon fra politiets side kan imidlertid også være systematisk, målrettet og intensiv, ved at politiet kontakter eller har kontakt med personen og klarlegger pupillstørrelse, personens tidsoppfatning mv. for å gjøre seg opp en mening om vedkommende har inntatt ulovlige rusmidler. I så fall dreier det seg gjerne om bruk av politimetoden «tegn og symptomer». I korthet går denne metoden ut på at personen underkastes seks ulike observasjoner og tester som bidrar til å belyse om vedkommende har inntatt ulovlige rusmidler og hvilke rusmidler det i så fall er tale om. Det dreier seg om undersøkelse av pupillenes størrelse, pupillenes reaksjon på lys og personens puls, en nystagmus-test, en test av øyets evne til å se i kryss og en tids- og balansekontroll, se NOU 2024: 12 punkt 14.2.1 side 254 med videre henvisninger.

I samferdselslovgivningen og lovgivning om pliktmessig avhold er undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på ruspåvirkning, lovfestet som en undersøkelse som politiet kan foreta på stedet, jf. vegtrafikkloven § 22 a andre ledd første punktum, luftfartsloven § 6-13 andre ledd første punktum, jernbaneloven § 3 c andre ledd første punktum og taubaneloven § 23 andre ledd første punktum, samt forsvarsloven § 62 tredje ledd og sivilbeskyttelsesloven § 9 b fjerde ledd første punktum. I Prop. 9 L (2010–2011) Endringar i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (endringar relatert til ruspåverka køyring m.m.) punkt 5.1 side 35 er testmetoden beskrevet slik:

«Testmetoden er utvikla av amerikansk politi og baserer seg på farmakologisk kunnskap – kombinert med tenestemannen sine erfaringar om korleis rus kan avlesast, mellom anna på puls, balanse, augerørsler og pupillstorleik. Mistenkte må gå ut av køyretyet å gjennomføre nokre relativt enkle øvingar etter polititenestemannen sine instruksjonar. Formålet med gjennomføring av desse testøvingane vil i denne samanhengen typisk vere å avdekke om det ligg føre straffbare tilhøve, til dømes ulovleg bruk av narkotika eller køyring i ruspåverka tilstand.»

En undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på ruspåvirkning i etterforskningsøyemed kan utgjøre et inngrep etter Grunnloven § 113, slik at hjemmel i lov er påkrevd. Det har vært noe ulike syn på om undersøkelse av tegn og symptomer skal klassifiseres som en kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157 eller personransaking etter straffeprosessloven § 195. Riksadvokaten har holdt spørsmålet åpent, se riksadvokatens brev 7. september 1999 og brev 29. desember 2011. Spørsmålet er også holdt åpent i forarbeidene til vegtrafikkloven § 22 a andre ledd første punktum, se Prop. 9 L (2010–2011) punkt 5.1 side 35. Rushåndhevingsutvalget ser det som naturlig å klassifisere undersøkelsen som en kroppslig undersøkelse, se NOU 2024: 12 punkt 14.2.1 side 255.

6.3.2 Rushåndhevingsutvalgets forslag

I NOU 2024: 12 punkt 14.2.2 side 255 viser utvalget til at en innledende klarlegging av tegn og symptomer på ruspåvirkning hos en person ofte er nødvendig for å avklare om det er grunnlag for kroppslig undersøkelse i form av en rusmiddeltest. En slik klarlegging kan gi et sikrere grunnlag for å avgjøre om prøvetaking kan og bør besluttes. Etter utvalgets syn bør politiet derfor kunne klarlegge tegn og symptomer, også gjennom relativt inngående gransking. Utvalget viser til at en slik klarlegging forutsetter at personen er samarbeidsvillig.

Utvalget mener at en klarlegging av tegn og symptomer for å avgjøre om prøvetaking kan og bør besluttes, er såpass lite inngripende at den ikke bør være betinget av at de materielle vilkårene i straffeprosessloven § 157 er oppfylt. Med henvisning til at grensen for hva som utgjør et inngrep etter Grunnloven § 113 er noe usikker, og at det samme gjelder grensen for hva som er en kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, mener utvalget at undersøkelsesmetoden likevel bør lovfestes. På denne bakgrunnen foreslår utvalget å innta en bestemmelse om politiets adgang til å foreta en undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på bruk av narkotika som første ledd i forslaget til ny § 157 b i straffeprosessloven. Utvalget påpeker at en slik lovteknisk plassering markerer at politiet kan undersøke om det foreligger tegn og symptomer ved mistanke om en mindre narkotikaovertredelse, samtidig som den viser at formålet med undersøkelsen må være å fremskaffe et bedre grunnlag for å avgjøre om spyttprøve, eventuelt urin- eller blodprøve, skal tas.

Når det gjelder de materielle vilkårene for å foreta en undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på ruspåvirkning, mener utvalget at en «rimelig grunn» til mistanke om bruk av narkotika bør være tilstrekkelig. Utvalget viser til at undersøkelsen er moderat inngripende, og forutsetter at den som skal undersøkes, er samarbeidsvillig. Utvalget understreker imidlertid at mistankens styrke utover mistankekravet vil ha betydning som et moment i vurderingen av om det er et uforholdsmessig inngrep å undersøke om det foreligger tegn og symptomer hos den aktuelle personen. Utvalget foreslår at det også bør være et vilkår for undersøkelsen at det antas å være av betydning for opplysningen av saken. Siden det generelle forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a andre punktum er plassert i lovens fjerde del, foreslår utvalget at det presiseres i bestemmelsen at undersøkelsen forutsetter at det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Beslutningskompetansen foreslås å ligge hos polititjenestepersonen.

Utvalget understreker at det ikke er tale om å lovfeste politimetoden «tegn og symptomer», slik denne metoden er utviklet i politiet, eller gjennom lov å anerkjenne at klarlegging av tegn og symptomer gir et relativt pålitelig svar på om en person har inntatt narkotika. Utvalget nevner i den forbindelse at påliteligheten av å klarlegge ruspåvirkning gjennom undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer er noe omdiskutert, se NOU 2024: 12 punkt 14.2.2 side 255–256 med videre henvisning. Utvalget uttaler at det sentrale er at en slik undersøkelse er relativt lite inngripende, og at den gir et sikrere avgjørelsesgrunnlag når det vurderes om spyttprøve, eventuelt urin- eller blodprøve, skal tas.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser gir uttrykk for at de støtter forslaget om å lovregulere politiets adgang til å undersøke om det foreligger tegn og symptomer på bruk av narkotika: Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Norsk narkotikaforebyggende forening, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Porsgrunn kommune, Skien kommune, Sør-Vest politidistrikt, Trøndelag politidistrikt og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter. Også Øst politidistrikt synes å stille seg positiv til forslaget. Det samme gjelder Advokatforeningen, gitt forutsetningen om at bruk av narkotika fremdeles skal være straffbart.

Oslo politidistrikt viser i sitt høringssvar til at bruk av metoden tegn og symptomer i praksis har vært ansett som personransaking etter straffeprosessloven § 195, men er uansett enig med utvalget i at inngrepets art er såpass beskjedent at det ikke bør underlegges de samme vilkårene og kompetansereglene som kroppslige undersøkelser for øvrig. Politidistriktet er videre enig i at bruk av metoden vil være egnet til å avklare om videre undersøkelser er nødvendig, både i favør og disfavør av mistenkte. Også Norsk narkotikaforebyggende forening er av den oppfatningen at undersøkelse av tegn og symptomer er et lite inngripende tiltak, men viktig for å avklare mistanken. Foreningen mener at en lovregulering av metoden vil styrke rettssikkerheten og redusere muligheten for at det gjennomføres prøvetaking i saker hvor mistanken skyldes andre forhold.

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt og Øst politidistrikt er enige med utvalget i at kompetansen til å beslutte at det skal foretas en undersøkelse av tegn og symptomer, bør ligge hos polititjenestepersonen på stedet. Øst politidistrikt viser til at det er polititjenestepersonen som har opplæring i metoden, og er nærmest til å vurdere nødvendigheten av undersøkelsen og til å tolke funnene.

Høringsinstansene som stiller seg negative til utvalgets forslag, er Foreningen for human ruspolitikk, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, Helsedirektoratet, Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse, Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling, Nordland statsadvokatembeter, Oslo kommune, Preventio, proLAR NETT – Nasjonalt forbund for folk i LAR, Rogaland statsadvokatembeter, Rusfeltets hovedorganisasjon og Stiftelsen Kirkens Bymisjon. Det er også en rekke privatpersoner som er kritiske til forslaget.

Blant høringsinstansene som stiller seg negative til forslaget, vises det gjennomgående til at politimetoden «tegn og symptomer» har fått kritikk i fagmiljøet for ikke å være tilstrekkelig vitenskapelig forankret. Nordland statsadvokatembeter skriver i sitt høringssvar:

«Forslaget til ny straffeprosesslov § 157 b som regulerer tegn og symptomertest og etterfølgende beslutning om spyttprøver støttes ikke. I nylig fagfellevurdering av faget Tegn og symptomer ved Politihøgskolen ble det påvist manglende vitenskapelig forankring av opplæringsmaterialet. Det skaper spørsmål om validiteten av metoden i seg selv. På nåværende tidspunkt vil det neppe være grunnlag for å kunne lovfeste denne metoden som følge av de påviste svakheter ved opplæringen som er gitt.»

Rogaland statsadvokatembeter uttaler seg i samme retning, og bemerker at de heller ikke ser behov for lovregulering. Foreningen Tryggere Ruspolitikk, som har et lengre høringsinnspill om den manglende påliteligheten av metoden, uttaler:

«Etter vårt syn tilsier disse forholdene samlet sett at dagens tegn- og symptomundersøkelse ikke kan etablere skjellig grunn til mistanke når det bare foreligger rimelig grunn til mistanke fra før. Dette gjelder særlig når den innledende mistanken er basert på observasjoner som gjentas i undersøkelsen (for eksempel av pupillstørrelse), hvilket ikke sjelden vil være tilfelle. Hvis utvalgets foreslåtte fremgangsmåte skal implementeres og vedtas i lov, bør dette ikke skje før en vitenskapelig evaluering har dokumentert at undersøkelsen som skal brukes, er tilstrekkelig treffsikker.»

Også Helsedirektoratet stiller spørsmål ved om metoden kan være tilstrekkelig til å oppfylle kravet om skjellig grunn til mistanke om ulovlig bruk av narkotika. Stiftelsen Kirkens Bymisjon gir uttrykk for det samme. Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse viser i sitt høringssvar til at metoden har fått «sterk kritikk for å være faglig svak og blitt vurdert som mangelfull», og viser til at dersom metoden blir lovregulert til tross for dens svakheter, vil det kunne føre til feilaktige avgjørelser, noe som i sin tur kan undergrave tilliten til politiet. Videre er høringsinstansen bekymret for at bruk av metoden kan føre til at pasienter som lovlig bruker medikamenter foreskrevet av lege, feilaktig blir mistenkt for å bruke illegale rusmidler, under henvisning til at væremåte, oppførsel og pupillstørrelse kan være sammenfallende med bruk av illegale stoffer.

Trøndelag statsadvokatembeter stiller seg mer åpne til forslaget, men ber departementet holde øye med utviklingen i faget og den offentlige debatten om metoden:

«Til første ledd registrerer vi utvalgets understreking av at det ikke er tal om å lovfeste politimetoden ‘tegn og symptomer’, eller noen erkjennelse av at klarlegging av tegn og symptomer gir et relativt pålitelig svar på om en person har bruk narkotika. Likevel foreslås en slik klarlegging brukt som en inngang til å etablere skjellig grunn til mistanke om bruk av narkotika med påfølgende spyttprøve. Begrunnelsen er at det til tross for usikkerheten rundt metoden vil gi et sikrere avgjørelsesgrunnlag når det vurderes om prøvetaking bør skje. Vi er ikke uenig i dette, men har samtidig registrert debatten om den vitenskapelige kvaliteten på Politihøgskolens kurs om tegn og symptomer. Vi oppfordrer derfor departementet til å følge med på utviklingen av faget i det videre lovarbeidet.»

Norges institusjon for menneskerettigheter og Politidirektoratet gir uttrykk for lignende synspunkter.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder utvalgets forslag om å innføre en bestemmelse som hjemler politiets adgang til å undersøke om det foreligger tegn og symptomer på bruk av narkotika ved mistanke om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Det vises til forslaget til ny § 33 første ledd i legemiddelloven. Riksadvokaten har pekt på undersøkelser av tegn og symptomer som et relevant og gjennomgående forholdsmessig etterforskningsskritt ved mistanke om bruk av narkotika, se brev 9. april 2021 punkt 6.2 side 8. En slik undersøkelse vil etter departementets syn kunne bidra til et sikrere grunnlag for å avgjøre om rusmiddeltesting, herunder innhenting av spyttprøve, urinprøve eller blodprøve, kan og bør besluttes. På samme måte som utvalget mener departementet at grensen for hva som utgjør et inngrep etter Grunnloven § 113 i disse tilfellene, er noe usikker. Forslaget vil klargjøre lovgrunnlaget for de relativt lite inngripende undersøkelsene det her er tale om.

Departementet vil understreke at lovforslaget ikke innebærer en lovfesting av den konkrete politimetoden «tegn og symptomer» slik denne er utviklet av politiet og undervises og praktiseres i dag. Hvilke undersøkelser og observasjoner som kan gjøres innenfor rammen av bestemmelsen, vil bero på den til enhver tid gjeldende kunnskapen om hvordan tegn og symptomer på ruspåvirkning mest treffsikkert kan avdekkes gjennom fremgangsmåtene som er aktuelle. Departementet viser for øvrig til at adgangen til å gjennomføre undersøkelse av tegn og symptomer allerede er hjemlet i samferdselslovgivningen og annen lovgivning om pliktmessig avhold, se punkt 6.3.1.

Påliteligheten av å klarlegge ruspåvirkning gjennom undersøkelse av tegn og symptomer er noe omdiskutert, se NOU 2024: 12 punkt 14.2.2 side 255–256 med videre henvisning. Flere høringsinstanser tar på bakgrunn av dette til orde for at undersøkelsen ikke bør benyttes eller lovhjemles. Til dette vil departementet bemerke at formålet med en undersøkelse av tegn og symptomer på bruk av narkotika ikke skal være å fastslå at en person har brukt narkotika, men å fremskaffe et bedre grunnlag for å avgjøre om spyttprøve, eventuelt urin- eller blodprøve, skal tas, se punkt 6.2. I noen tilfeller kan undersøkelsen føre til at mistanken om narkotikabruk svekkes, mens den i andre tilfeller kan underbygge at det er grunn til å gå videre med undersøkelsene og for eksempel ta en spyttprøve. Dersom en undersøkelse av tegn og symptomer ikke kan gjennomføres, vil politiet i enda større grad måtte basere seg på mer overfladiske og tilfeldige observasjoner, noe som vil innebære økt risiko for unødig tvangsmiddelbruk. Departementet kan i lys av dette ikke se at spørsmålet om påliteligheten av undersøkelsen utgjør et tilstrekkelig tungtveiende argument mot at den bør benyttes eller lovhjemles.

Når det gjelder de nærmere vilkårene for å iverksette en undersøkelse av tegn og symptomer, foreslår departementet å oppstille et vilkår om at det må være «skjellig grunn» til mistanke om bruk av narkotika. Dette innebærer et strengere mistankekrav enn det utvalget har foreslått. Departementet er enig med utvalget i at en undersøkelse av tegn og symptomer er relativt lite inngripende, og at den forutsetter at den som skal undersøkes, er samarbeidsvillig. Slik departementet ser det, bør mistankekravet likevel ikke være lempeligere enn det som gjelder etter straffeprosessloven §§ 157 og 195. De særlige hensynene som kan begrunne et lavere mistankekrav i samferdselslovgivningen mv., gjør seg etter departementets syn ikke gjeldende på samme måte for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Når mistankekravet settes til skjellig grunn til mistanke, vil mistankekravet for å undersøke tegn og symptomer være det samme som for å gjennomføre en rusmiddeltest, se punkt 6.2.7. At mistankekravene for disse undersøkelsene er like, innebærer at undersøkelser av tegn og symptomer i enda større grad vil ha som funksjon å hindre at det besluttes prøvetaking i tilfeller hvor mistanken skyldes andre forhold enn bruk av narkotika. Dette bidrar etter departementets syn til å imøtekomme innvendingene fra høringsinstansene som har vært kritiske til at undersøkelser av tegn og symptomer skal benyttes for å styrke bevisgrunnlaget for at noen har inntatt narkotika.

Departementet er ellers enig med utvalget i at det bør være et vilkår at undersøkelsen må antas å være av betydning for opplysningen av saken, og at den ikke må fremstå som et uforholdsmessig inngrep. Departementet deler også utvalgets oppfatning om at kompetansen til å beslutte at undersøkelsen skal gjennomføres, bør tillegges polititjenesteperson. Inngrepets moderate karakter tilsier at det ikke behov for legalitetskontroll av påtalemyndigheten i disse tilfellene.

6.4 Pågripelse

6.4.1 Gjeldende rett

Pågripelse er regulert i straffeprosessloven kapittel 14. Straffeprosessloven § 171 første ledd oppstiller et mistankekrav, et strafferammekrav og et krav om at det foreligger en spesiell pågripelsesgrunn. Mistankekravet går ut på at det må være «skjellig grunn» til mistanken. Formuleringen «skjellig grunn» innebærer krav om sannsynlighetsovervekt for at vilkårene for straffansvar er oppfylt, se blant annet Rt. 2004 side 887 avsnitt 12. Strafferammekravet er «en eller flere handlinger som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder». Den gjeldende straffebestemmelsen om bruk og besittelse av narkotika i legemiddelloven § 31, jf. § 24, oppfyller dette strafferammekravet ved at overtredelser straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, «eller begge deler». Pågripelseshjemmelen i straffeprosessloven § 171 opererer med fire alternative pågripelsesgrunner, jf. første ledd nr. 1 til 4: unndragelsesfare, bevisforspillelsesfare, gjentakelsesfare og at mistenkte «selv begjærer det av grunner som finnes fyldestgjørende». Når det gjelder unndragelsesfare, suppleres § 171 første ledd nr. 1 av § 173 andre ledd, som gjør unntak fra strafferammekravet i § 171 første ledd dersom siktede «ikke vites å ha fast bopel i riket» og «det er grunn til å frykte for at han ved flukt til utlandet vil unndra seg forfølgingen eller fullbyrding av straff eller andre forholdsregler».

Pågripelse kan ikke besluttes når det vil være et uforholdsmessig inngrep, jf. § 170 a andre punktum. Dersom mistenkte er under 18 år, fastslår § 174 at pågripelse «ikke [bør] skje hvis det ikke er særlig påkrevd».

Pågripelse besluttes i utgangspunktet av påtalemyndigheten, jf. § 175 første ledd første punktum. Polititjenestepersoner har likevel kompetanse til å beslutte pågripelse «[n]år det er fare ved opphold», jf. § 176 første ledd første punktum. I tillegg kan polititjenestepersoner og andre beslutte pågripelse «dersom den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor», jf. § 176 første ledd andre punktum.

6.4.2 Forbudet mot vilkårlige frihetsberøvelser mv.

Etter Grunnloven § 94 første ledd må en frihetsberøvelse, herunder en pågripelse, ha grunnlag i lov, være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Grunnloven § 94 ble innført ved grunnlovsrevisjonen i 2014, som en videreføring og utvidelse av den tidligere bestemmelsen i Grunnloven § 99, jf. Dokument 16 (2011–2012) punkt 22.6 side 116–117. Det må være forholdsmessighet mellom mål og middel, samtidig som det heller ikke kan foreligge noen form for myndighetsmisbruk, jf. Dokument 16 (2011–2012) punkt 22.6 side 116.

Grunnloven § 94 ble utformet etter inspirasjon fra særlig EMK artikkel 5, som oppstiller krav til og skranker for frihetsberøvelser, herunder pågripelser. Formålet er å forby vilkårlige frihetsberøvelser, jf. Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere (6. utgave, København 2023) side 422 med videre henvisninger. Artikkel 5 nr. 1 fastsetter at frihetsberøvelse bare kan bare skje i tilfeller som nevnt nr. 1 bokstav a til f og i samsvar med lov. Artikkel 5 nr. 1 bokstav c åpner for pågripelse av en person for å fremstille vedkommende for den kompetente rettslige myndighet dersom pågripelsen er i samsvar med en fremgangsmåte foreskrevet ved lov og det foreligger en rimelig mistanke om at personen har begått en straffbar handling, eller når det er rimelig grunn til å anse pågripelse som nødvendig for å hindre vedkommende i å begå en straffbar handling eller i å flykte etter å ha gjort det.

Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b fastsetter at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn bare er tillatt «as a measure of last resort». Artikkel 37 bokstav b er forstått slik at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn bare kan skje der andre alternative tiltak ikke kan benyttes, se Prop. 135 L (2010–2011) Endringer i straffeloven, straffeprosessloven, straffegjennomføringsloven, konfliktrådsloven m.fl. (barn og straff) punkt 7.1.1 side 49. Under henvisning til barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b fremholdt Menneskerettighetsutvalget at det skal mye til før frihetsberøvelse overfor barn vil være forholdsmessig etter Grunnloven § 94 første ledd, jf. Dokument 16 (2011–2012) punkt 22.6 side 117. Det ble i den forbindelse også vist til Grunnloven § 104, der vernet om barns personlige integritet er særlig fremhevet.

6.4.3 Svensk og dansk rett

I svensk rett er adgangen til straffeprosessuell frihetsberøvelse som ledd i etterforskning regulert i rättegångsbalken 24 kap. Det kan grovt sett skilles mellom «anhållande» og «häktning». Häktning besluttes av retten og tilsvarer varetektsfengsling i norsk straffeprosess. Anhållande besluttes av påtalemyndigheten og tilsvarer pågripelse etter norsk rett. I tillegg kan «gripande» nevnes, som er frihetsberøvelse som besluttes av politiet. Gripande er en provisorisk form for frihetsberøvelse som kan benyttes av politiet frem til påtalemyndigheten har tatt stilling til spørsmålet om anhållande.

I dansk rett reguleres frihetsberøvelse som straffeprosessuelt tvangsmiddel av reglene om «anholdelse» og «varetægtsfængsling». Anholdelse reguleres av retsplejeloven kap. 69, mens varetægtsfængsling reguleres av retsplejeloven kap. 70. Anholdelse er ment som en kortvarig frihetsberøvelse som normalt besluttes av politiet, mens varetægtsfængsling omfatter mer langvarig frihetsberøvelse som skal besluttes av retten. Dette tilsvarer forholdet mellom pågripelse og varetektsfengsling etter norsk straffeprosesslov.

For en nærmere omtale av vilkårene for «annhållande» og «gripande» etter rättegångsbalken 28 kap. og «anholdelse» etter retsplejeloven kap. 69 vises det til NOU 2024: 12 punkt 14.3.3. Når det gjelder adgangen til pågripelse i mindre alvorlige narkotikasaker, er det i svensk rett normalt ikke grunnlag for dette, se utredningen punkt 14.3.3 side 259. Pågripelse kan imidlertid besluttes hvis lovbryteren har ukjent identitet eller det er fare for at lovbryteren unndrar seg strafforfølgningen ved å forlate landet. I dansk rett er erverv og besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk et straffbart forhold som i utgangspunktet oppfyller vilkårene for pågripelse, se utredningen punkt 14.3.3 side 259.

6.4.4 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget foreslår en hjemmel for pågripelse av den som mistenkes for bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene, se NOU 2024: 12 punkt 14.3.5 side 260. Utvalget viser til at strafferammen i den foreslåtte bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser innebærer at den som mistenkes for befatning med narkotika til egen bruk, i utgangspunktet ikke vil kunne pågripes. Bare den særlige hjemmelen i straffeprosessloven § 173 andre ledd om unndragelsesfare vil åpne for pågripelse. Etter utvalgets syn er det behov for en hjemmel for pågripelse av den som mistenkes for mindre narkotikaovertredelser, ikke minst med henblikk på unndragelsesfare. Utvalget mener imidlertid at en slik hjemmel ikke bør begrenses til unndragelsesfare, da pågripelse også kan være aktuelt på grunn av bevisforspillelsesfare, for eksempel i forbindelse med ransaking eller ved kroppslig undersøkelse.

Utvalget foreslår å gi hjemmel for pågripelse ved å tilføye den foreslåtte straffebestemmelsen til straffeprosessloven § 171 andre ledd, som i dag åpner for at pågripelse kan skje overfor den som med skjellig grunn mistenkes for mindre tyveri etter straffeloven § 323.

6.4.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har hatt merknader til utvalgets forslag til lovendring for å videreføre pågripelsesadgangen ved mistanke om mindre narkotikaovertredelser, er Nordland politidistrikt, riksadvokaten, Vest politidistrikt og Øst politidistrikt. Nordland politidistrikt er i det vesentlige enig i utvalgets vurderinger og forslag til lovendring. Vest politidistrikt er enige i at det fortsatt bør være adgang til pågripelse etter straffeprosessloven § 171, men bemerker at pågripelse i disse sakene «i de fleste tilfeller fort vil være et uforholdsmessig inngrep». Øst politidistrikt, som også synes å stille seg positive til utvalgets forslag, uttaler følgende:

«Det kan forekomme tilfeller hvor pågripelse for slike overtredelser kan være aktuelt. Eksempelvis kan det være aktuelt med en kortere pågripelse i tilfeller hvor det gjøres funn av narkotika og det er tilstrekkelige holdepunkter for å tro at det er flere gjerningspersoner eller mer narkotika. Dette er likevel sjeldent en veldig aktuell problemstilling i saker som omhandler mindre mengde narkotika, og disse sakene vil ofte være ferdig etterforsket på stedet.»

Riksadvokaten viser i sitt høringssvar til sin uttalelse i brev 13. mai 2022 om at «skjellig grunn til mistanke om en rusavhengig befatning med narkotika til egen bruk som skal avgjøres med ubetinget påtaleunnlatelse […], danner ikke grunnlag for straffeprosessuelle tvangsmidler, utover beslag av synlig narkotika», og uttaler deretter:

«Standpunktet, som er nærmere behandlet i notat vedlagt brevet, gjelder naturlig nok også de tvangsmidler utvalget stiller spørsmål om. Overfor andre vil riksadvokaten anta – som et alminnelig utgangspunkt – at pågripelse vil være uforholdsmessig i saker der mistanken kun gjelder bruk eller innehav av små mengder narkotika til egen bruk. En vil imidlertid ikke utelukke at det i spesielle tilfeller etter omstendighetene kan være grunnlag for kortvarig pågripelse, for eksempel i tilfeller der pågripelsen anses nødvendig for å hindre at siktede unndrar seg straff.»

Etter hva departementet kan se, er det ingen høringsinstanser som har uttalt seg negativt om utvalgets forslag til endring i straffeprosessloven § 171 direkte. Det er imidlertid flere som generelt gir uttrykk for at de er kritiske til forslag som legger til rette for fortsatt bruk av tvangsmidler ved etterforskning av mindre narkotikaovertredelser. Dette gjelder blant annet Alliansen for rettighetsorientert ruspolitikk, Mental Helse og Spero.

6.4.6 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det fortsatt bør være hjemmel for pågripelse ved mistanke om en mindre alvorlig narkotikaovertredelse, og at pågripelsesadgangen ikke bør være begrenset til unndragelsesfare. Departementet opprettholder på denne bakgrunnen utvalgets forslag om å tilføye en henvisning til den foreslåtte straffebestemmelsen om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk i straffeprosessloven § 171 andre ledd, som følge av at tillegget «eller begge deler» i legemiddelloven § 31 andre ledd ikke beholdes, se punkt 4.8.3. Departementet vil samtidig understreke at pågripelse i disse tilfellene sjelden vil oppfylle forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 170 a andre punktum. Som riksadvokaten påpeker, kan det likevel ikke utelukkes at en kortvarig pågripelse i spesielle tilfeller kan være forholdsmessig, for eksempel der pågripelsen er nødvendig for å hindre at siktede unndrar seg straff.

Som påpekt av utvalget vil tilføyelsen av en slik henvisning i straffeprosessloven § 171 andre ledd formelt sett også åpne for varetektsfengsling på samme vilkår, jf. straffeprosessloven § 184 andre ledd. Dette vil imidlertid ikke innebære noen endring sammenlignet med gjeldende rett, jf. straffeloven § 231 og legemiddelloven § 24, jf. § 31, som begge oppfyller strafferammekravet i straffeprosessloven § 171.