2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet

Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen en forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet og en ny politikk på området. Mennesker med rusmiddelproblemer har rett til nødvendig helsehjelp og et verdig liv uten diskriminering. Personer med alvorlige rusmiddelproblemer skal ikke møtes med straffereaksjoner, men med hjelp og oppfølging. Samtidig er regjeringen klar på at det ikke er aktuelt å avkriminalisere befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Del I av reformen, som tar for seg helse- og velferdspolitiske spørsmål på rusfeltet, ble lagt frem 25. oktober 2024 i Meld. St. 5 (2024–2025). Stortingsmeldingen har seks innsatsområder og 70 tiltak. Blant annet ønsker regjeringen å komme tidligere inn med hjelp og oppfølgning, og at tjenestetilbudet skal være tilgjengelig og nært der folk bor. I stortingsmeldingen varslet regjeringen at den skulle legge frem del II av reformen gjennom forslag til lovendringer på narkotikaområdet som følger opp Rushåndhevingsutvalgets utredning i NOU 2024: 12.

2.2 Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021

I Prop. 92 L (2020–2021) Endringer i helse- og omsorgstjenesteloven og straffeloven m.m. (rusreform – opphevelse av straffansvar m.m.) la regjeringen Solberg frem et lovforslag som gikk ut på at befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk ikke lenger skulle være straffbart, kombinert med forslag til enkelte nye hjemler i politiloven for å avdekke og reagere på straffri bruk av og befatning med narkotika. Proposisjonen fulgte opp Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp. Solberg-regjeringens forslag om å avkriminalisere befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk oppnådde ikke flertall verken i helse- og omsorgskomiteen eller under voteringen i Stortinget. Stortingsbehandlingen munnet i stedet ut i enkelte lovendringer om etablering og bruk av kommunale rådgivende enheter for russaker, se punkt 7.1.1 under. I tillegg fattet Stortinget 3. juni 2021 fire anmodningsvedtak, se anmodningsvedtak nr. 1114–1117 (2020–2021):

«Vedtak 1114

Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

Vedtak 1115

Stortinget ber regjeringen sørge for at politiet ikke straffeforfølger overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd, der overtreder yter assistanse eller tilkaller nødetater i akutte nødsituasjoner, eller der en slik overtredelse avdekkes hos fornærmede ved anmeldelse av andre straffbare forhold.

Vedtak 1116

Stortinget ber regjeringen sørge for at opplysninger i reaksjonsregisteret om personer som er ilagt strafferettslige reaksjoner for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, sperres etter tre år. Sperring forutsetter at det ikke er registrert flere straffbare forhold i den aktuelle perioden.

Vedtak 1117

Stortinget ber regjeringen sørge for at samfunnets reaksjoner i forbindelse med problematisk bruk av rusmidler er forholdsmessige, og kan knyttes til rusbruken. Stortinget ber regjeringen særlig gjennomgå praksis med tap av førerrett i tilfeller der man ikke ser noen sammenheng mellom personens bruk av rusmidler og føring av motorvogn.»

Anmodningsvededtak nr. 1115 er fulgt opp ved at departementet har vært i dialog med riksadvokaten, som peker på at resultatene Stortinget ønsker, langt på vei følger av eksisterende regler, føringer og praksis. I Prop. 1 S (2022–2023) Justis- og beredskapsdepartementet punkt 1.11.2 side 51 ble det uttalt at riksadvokaten vil klargjøre dette for politiet på egnet måte. Problemstillingen har blant annet vært tema i møte mellom riksadvokaten og lederne for landets statsadvokatembeter i november 2022, og det er fremhevet at påtalemyndigheten skal utvise oppmerksomhet om problematikken. Vedtak nr. 1117 er fulgt opp ved at departementet i dialog med Politidirektoratet har sett nærmere på politiets praksis for tilbakekall av førerrett på grunnlag av manglende edruelighet, for å sikre at praksisen ikke er strengere enn intensjonen bak reglene, se Prop. 1 S (2024–2025) Justis- og beredskapsdepartementet punkt 1.10.4 side 58. Vedtak nr. 1116 er under behandling i departementet. Et forslag til forskriftsendringer har vært på høring, men er foreløpig ikke fulgt opp fordi straffutmålingspraksisen i etterkant av høringen har blitt endret av Høyesterett. Endringer i politiregisterforskriften vil bli vurdert etter at Stortinget har behandlet forslagene som fremmes i denne proposisjonen.

Oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 1114 omtales nærmere i punkt 4.8. Bakgrunnen for vedtaket er at fengselsstraff i liten grad idømmes i bruk- og besittelsessaker etter legemiddelloven i dag, og at en slik endring som beskrives i vedtaket, vil gjøre at lovteksten reflekterer hva som er gjeldende rett, se Innst. 612 L (2020–2021) punkt 2 side 25. Anmodningen om å vurdere «avbøtende tiltak» har sammenheng med at flere aktuelle tvangsmidler, blant annet personransaking og kroppslig undersøkelse, og andre relevante regler forutsetter en straffetrussel om fengselsstraff.

2.3 NOU 2024: 12 Håndheving av mindre narkotikaovertredelser

2.3.1 Rushåndhevingsutvalget – oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 11. mai 2023 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede utvalgte strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål i tilknytning til regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet (Rushåndhevingsutvalget). Utvalget fikk ved oppnevningen følgende sammensetning:

• pensjonert lagmann Hans-Petter Jahre (leder)

• lagmann Tonje Vang

• professor Ørnulf Øyen

Bakgrunnen for oppnevningen var blant annet Hurdalsplattformens punkt om å utrede endringer i lovverket som sikrer at rusmiddelavhengige møtes med helsehjelp og oppfølging i stedet for strafferettslige reaksjoner. De overordnede rammene for oppdraget er beskrevet slik i utvalgets mandat:

«Utvalget skal ta utgangspunkt i at bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk fortsatt skal være straffbart, og at dette også skal gjelde personer som anses som rusavhengige. Dette innebærer at utvalget ikke skal drøfte spørsmålet om en fullstendig eller delvis avkriminalisering av bruk og tilhørende befatning med narkotika. Utvalget skal imidlertid legge til grunn at rusavhengige i alminnelighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, i tråd med intensjonen i Hurdalsplattformen. Regjeringens mål er at disse skal møtes med helsehjelp istedenfor straff.»

Innenfor disse rammene fikk utvalget i oppdrag å utrede og foreslå blant annet en lovregulering av utgangspunktet om at rusmiddelavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. I den forbindelse ble utvalget blant annet bedt om å se nærmere på den rettslige avgrensningen av begrepet rusmiddelavhengig, hvilket beviskrav som bør gjelde for vurderingen av om gjerningspersonen skal anses som rusmiddelavhengig, og hvilke mengder narkotika som skal anses å være til egen bruk (terskelverdier). Videre fikk utvalget i oppdrag å drøfte ulike problemstillinger knyttet til politiets tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker. Blant annet ble utvalget bedt om å utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge. Endelig fikk utvalget i oppdrag å utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114, se punkt 2.2. Utvalget ble også bedt om å vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler bør omfattes av forslaget til lovendringer.

2.3.2 Høringen

Rushåndhevingsutvalget la frem sin utredning 18. juni 2024 i NOU 2024: 12 Håndheving av mindre narkotikaovertredelser. Utredningen ble sendt på høring av Justis- og beredskapsdepartementet 24. juni 2024 med høringsfrist 24. september 2024. Utredningen ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Generaladvokaten

• Krigsadvokatene for Nord-Norge

• Krigsadvokatene for Sør-Norge

• Politidirektoratet

• Politidistriktene

• Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)

• Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (Økokrim)

• Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST)

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Barneverns- og helsenemndene

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Digitaliseringsdirektoratet

• Domstoladministrasjonen

• Erstatningsnemnda for voldsofre

• Folkehelseinstituttet

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse

• Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Oslo kommune, Pro Sentret

• Pasient- og brukerombudene

• Regionale helseforetak

• Regionale kompetansesentre for rusfeltet

• Regjeringsadvokaten

• Sametinget

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Sivilombudet

• Statens barnehus

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statsforvalterne

• Stavanger universitetssjukehus, Regionalt kompetansesenter for rusmiddelforskning i Helse Vest

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester (EOS-utvalget)

• Stortingets ombudsmann for Forsvaret

• Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Tolldirektoratet

• Trygderetten

• Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan

• ADHD Norge

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• A-larm bruker- og pårørendeorganisasjon

• Alliansen for Rettighetsorientert Ruspolitikk

• Amnesty International Norge

• Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund

• Arbeidslivets kompetansesenter for rus- og avhengighetsproblematikk

• Barn av rusmisbrukere

• Befalets Fellesorganisasjon

• Blå Kors

• Civita

• Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling

• Den norske Dommerforeningen

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske legeforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet

• Foreningen for human ruspolitikk

• Foreningen Tryggere Ruspolitikk

• Fossumkollektivet

• Fransiskushjelpen

• Frelsesarmeens rusomsorg

• Fritt ord

• Gatejuristen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• Hvite ørn

• IKT-Norge

• IOGT Norge

• Ivareta –pårørende berørt av rus

• Junior- og barneorganisasjonen Juba

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Juvente

• Kommunesektorenes organisasjon (KS)

• Krisesentersekretariatet

• KROM – Norsk forening for kriminalreform

• Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Law Enforcement Action Partnership Scandinavia (LEAP Scandinavia)

• Manifest Tankesmie

• Marborg – brukerorganisasjon på rusfeltet

• Mental Helse

• Mental Helse Ungdom

• Minotenk

• Multikulturelt Initiativ- og Ressursnettverk

• NA – Anonyme Narkomane

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges offisers- og spesialistforbund

• Norges Politilederlag

• Norges Røde Kors

• Normal Norge

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk fengsels- og friomsorgsforbund

• Norsk narkotikaforebyggende forening

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk psykologforening

• Norsk Rettsmedisinsk Forening

• Norsk rikskringkasting AS

• Norsk senter for informasjonssikring

• Norsk sykepleierforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• NTNU Samfunnsforskning AS, Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid

• PION – Sexarbeidernes interesseorganisasjon

• Politiets fellesforbund

• Politijuristene

• proLAR NETT – Nasjonalt forbund for folk i LAR

• Psynapse

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Rusfeltets hovedorganisasjon

• Rusfri Oppvekst

• Rusmisbrukernes interesseorganisasjon

• Samarbeidsforum for fellesskapsbasert rusbehandling

• Samarbeidsforum for norske kollektiv

• Samisk nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus

• Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF)

• Spero

• Statsadvokatenes forening

• Stiftelsen Evangeliesenteret

• Stiftelsen Kirkens Bymisjon

• Stiftelsen KRAFT

• Stiftelsen Rettferd

• Stiftelsen Skaperkraft

• Stine Sofies Stiftelse

• Straffedes organisasjon i Norge

• Tankesmien Agenda

• Tryggere Ungdom

• Tyrilistiftelsen

• Ungdom mot narkotika

• WayBack, Stiftelsen livet etter soning

• WSO – We shall overcome

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarets høgskole

• Handelshøyskolen BI

• Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo

• Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Politihøgskolen

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader i høringen:

• Forsvarsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Riksadvokaten

• Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)

• Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST)

• Hedmark og Oppland statsadvokatembeter

• Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter

• Innlandet politidistrikt

• Nordland politidistrikt

• Nordland statsadvokatembeter

• Oslo politidistrikt

• Oslo statsadvokatembeter

• Politidirektoratet

• Rogaland statsadvokatembeter

• Sør-Vest Politidistrikt

• Sør-Øst Politidistrikt

• Trøndelag politidistrikt

• Trøndelag statsadvokatembeter

• Vest politidistrikt

• Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter

• Øst politidistrikt

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Helse Midt-Norge

• Helsedirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS)

• Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse

• Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Klinikk psykisk helse og avhengighet ved Oslo universitetssykehus

• Avdeling rus- og avhengighetsbehandling, Klinikk psykisk helse og avhengighet ved Oslo universitetssykehus

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Tolletaten

• Aurskog-Høland kommune

• Bergen kommune

• Bergen kommune, Ruspolitisk råd

• Bærum kommune

• Bømlo kommune, Fitjar kommune og Stord kommune

• Hjartdal kommune

• Hjelmeland kommune

• Kragerø kommune

• Kristiansand kommune

• Kristiansand kommune, elevombudet

• Nissedal kommune

• Oslo kommune

• Oslo kommune, Pro Sentret

• Porsgrunn kommune

• Skien kommune

• Trondheim kommune

• Øvre Eiker kommune

• Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan

• ADHD Norge

• Advokatforeningen

• A-larm bruker- og pårørendeorganisasjon

• Alliansen for Rettighetsorientert Ruspolitikk

• Akan kompetansesenter

• Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund

• Blå Kors

• Den norske legeforening

• Det Hvite Bånd

• Fellesorganisasjonen

• FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet

• Foreningen Tryggere Ruspolitikk

• Forandringsfabrikken stiftelse

• Foreningen for human ruspolitikk

• Foreningen Tryggere Ruspolitikk

• Helsesykepleierne NSF

• Ivareta – pårørende berørt av rus

• JA, DET NYTTER!

• Junior- og barneorganisasjonen Juba

• KROM – Norsk forening for kriminalreform

• Marborg – brukerorganisasjon på rusfeltet

• Mental Helse

• Mental Helse Ungdom

• Midt-Telemark senterparti

• Norges Politilederlag

• Normal Norge

• Norsk narkotikaforebyggende forening

• Norsk Psykologforening

• Norsk Skadereduksjon

• Norsk tollerforbund

• Norsk Sykepleierforbunds faggruppe for sykepleiere innen psykisk helse og rus

• PION – Sexarbeidernes interesseorganisasjon

• Politiets fellesforbund

• Preventio

• ProLAR Nett – Nasjonalt forbund for folk i LAR

• Psynapse

• Rett Vest Rettshjelp & juridisk rådgivning v. Bengt Waldow Rettspolitisk forening

• RIO – en landsdekkende brukerorganisasjon på rusfeltet

• Rusfeltets hovedorganisasjon

• Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF)

• Senterpartiet, Midt-Telemark lokallag

• Spero

• Stiftelsen CRUX

• Stiftelsen Kirkens Bymisjon

• Trygg Trafikk

• Tryggere Ungdom

• Tyrilistiftelsen

Departementet mottok også høringssvar fra over 70 privatpersoner.