7 Eksport av forsvarsmateriell og teknologi til Ukraina

Få dager etter Russlands fullskalainvasjon i februar 2022 besluttet regjeringen å donere militært utstyr og våpen til Ukraina. Regjeringen har siden fulgt opp med en rekke donasjoner i tråd med Ukrainas behov. Den norske militære støtten til Ukraina er del av en bred internasjonal innsats blant allierte og partnerland.

Kort oppsummert var Norges militære støtte til Ukraina frem til 2024 innrettet langs fire hovedspor:

• Donasjoner av materiell fra forsvarssektoren

• Donasjoner av materiell anskaffet gjennom internasjonalt samarbeid og fondsmekanismer

• Donasjoner av materiell anskaffet direkte fra forsvarsindustrien

• Trening og opplæring av ukrainsk personell

Foto: Philip Linder / Forsvaret

Å støtte Ukraina er ikke bare et uttrykk for solidaritet, det er i Norges egen sikkerhetspolitiske interesse at Ukraina er i stand til å motstå Russlands aggresjon og bevarer sin suverenitet.

7.1 Nansen-programmet for Ukraina

Alle partiene på Stortinget står bak Nansen-programmet, og den politiske avtalen for programmet ble signert av de parlamentariske lederne 16. februar 2023. Ukrainas president Volodymyr Zelenskyj deltok via videolink. Regjeringen fremmet i februar 2023 Prop. 44 S (2022–2023) Endringer i statsbudsjettet 2023 under Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet.1 Forslagene i proposisjonen tar utgangspunkt i den politiske avtalen av 16. februar 2023.

Foto: Peter Mydske / Stortinget

Ett år etter lanseringen av Nansen-programmet, la regjeringen 2. februar 2024 frem Meld. St. 8 (2023–2024) Nansen-programmet for Ukraina2. Nansen-programmet er det største støtteprogrammet til et land i krig i Norges historie3, hvor Norge forplikter seg til å gi Ukraina militær og sivil støtte på 75 mrd. kroner fordelt over fem år. I november 2024 ble partiene på Stortinget enige om å utvide Nansen-programmet. Programmet ble forlenget med tre år og varer nå frem til og med 2030. De økonomiske rammene ble økt til minimum 155 mrd. kroner. Det ble samtidig besluttet å etablere et gulv for årlig finansiering på 15 mrd. kroner. Dette innebærer at bevilgninger utover dette i et enkelt år ikke skal komme til fratrekk fra den totale rammen som tidligere.

Foto: Trygve Hongset / Forsvaret

Om den økte militære støtten i Nansen-programmet

I april 2025 fremmet regjeringen Prop. 107 S (2024–2025)4, hvor det foreslås en betydelig økning av Nansen-programmet i 2025 innenfor rammen av den politiske enigheten våren 2023, høsten 2024 og vinteren 2025 som samtlige partier på Stortinget har sluttet seg til. Forslaget innebærer at den militære støtten til Ukraina økes med 50 mrd. kroner, slik at den samlede rammen for Nansen-programmet i 2025 dermed økes fra 35 mrd. kroner (i saldert budsjett 2025), til totalt 85 mrd. kroner. Forslaget ble enstemmig vedtatt i tråd med regjeringens forslag 24. april 2025.5

Den økte bevilgningen på 50 mrd. kroner skal gå uavkortet til internasjonale initiativer og kjøp fra ukrainsk forsvarsindustri. Med denne tilleggsbevilgningen økes den samlede rammen for Nansen-programmet til 204,5 mrd. kroner i perioden 2023–2030.

Foto: Ole Berg-Rusten/NTB/Pool

Den økte militære støtten til Ukraina har to hovedformål:

1. å styrke Ukrainas evne til å stå imot det russiske presset og forbedre Ukrainas forhandlingsposisjon overfor Russland, og

2. å støtte den mulige fredsplanen som er under utarbeidelse i samarbeid med andre europeiske allierte.

De prioriterte områdene for den militære støtten i 2025 er blant annet anskaffelse av luftvern, artilleriammunisjon, droner, tiltak innenfor det maritime domenet og bidrag til oppbygging av en skalerbar ukrainsk styrke på størrelse med en brigade sammen med de andre nordiske og baltiske landene. Ukrainske behov skal fortsatt være førende for støtten.

Norsk våpenstøtte til Ukrainas legitime forsvarskamp er langsiktig og effektiv og skal være basert på Ukrainas egne behov, og regjeringen vurderer nye tiltak for militær støtte fortløpende. Regjeringen har publisert en oversikt6 over Norges støtte til Ukraina og andre land som følge av Russlands angrepskrig mot Ukraina på www.regjeringen.no. Oversikten oppdateres fortløpende.

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret

7.2 Om regjeringens beslutning om å tillate direktesalg til Ukraina

Etter hvert som krigen i Ukraina utviklet seg, ble det klart at donasjoner alene ikke lenger var tilstrekkelig for å støtte ukrainske forsvarsbehov. Regjeringen besluttet derfor at det fra og med 1. januar 2024 skulle åpnes for å tillate direktesalg av forsvarsmateriell fra norske bedrifter til forsvarsmyndighetene i Ukraina. UD offentliggjorde endringen på www.regjeringen.no 1. januar 2024.7 Departementet avholdt også et informasjonsmøte for aktuelle forsvarsbedrifter om hva endringen innebar og om fremgangsmåten for å søke eksportlisens. UD understreket at eksportlisens for direktesalg kun ville gis fra sak til sak, og at det ville bli gjort grundige vurderinger av alle søknader.

Norge har vært og er tjent med en streng eksportkontroll. Regjeringens beslutning om å åpne for å tillate eksport av forsvarsmateriell direkte fra norske bedrifter til Ukraina er begrunnet i den helt ekstraordinære sikkerhetspolitiske situasjonen Norge og Europa står i. Beslutningen innebærer ikke at Norge på generelt grunnlag åpner for direktesalg av forsvarsmateriell til andre land i krig eller der krig truer. Stortinget ble konsultert før regjeringen fattet sin beslutning om å tillate direktesalg til Ukraina.

Foto: Tuva Bogsnes / Utenriksdepartementet

Bakgrunnen for beslutningen er grundig omtalt i melding til Stortinget av 2. februar 2024 om Nansen-programmet for Ukraina.8 Utenriks- og forsvarskomiteens innstilling om Nansen-programmet for Ukraina ble debattert i april 2024.9 Et bredt flertall i utenriks- og forsvarskomiteen stilte seg da bak regjeringens åpning for at Ukraina kan kjøpe forsvarsmateriell direkte fra norsk industri og støttet «regjeringens vurdering av at en slik åpning er i tråd med de lange linjene Stortinget har trukket opp på eksportkontrollområdet».10 Stortingets 1959-vedtak vil fortsatt ligge til grunn for all eksport av forsvarsmateriell fra Norge.

Regjeringen etablerte våren 2023 en egen samarbeidsmekanisme mellom FD og UD, som ble gitt i oppdrag å vurdere alle saker knyttet til donasjoner av forsvarsmateriell til militær sluttbruk i Ukraina. Formålet med mekanismen var å sørge for mer effektiv interdepartemental saksbehandling ved at faste representanter fra embetsverket i FD og UD møtes regelmessig for å behandle søknader og henvendelser om donasjoner.

Foto: Utenriksdepartementet

I januar 2024 ble det besluttet at mekanismen også skulle behandle lisenssøknader om direktesalg, og deretter også søknader om teknologilisens (jf. beslutning i mars 2024 om at Norge også tillater teknologioverføring til Ukraina). FD og UD er ansvarlige for å vurdere hver sine kriterier i lisensieringen av eksport til Ukraina: FD er eksempelvis ansvarlig for å vurdere kravet om sikker transport og overlevering av forsvarsmateriell, mens UD er ansvarlig for å vurdere om fremlagt sluttbrukererklæring og annen dokumentasjon er tilfredsstillende.

UD har fra 1. januar 2025 delegert myndighet til DEKSA for å lede arbeidet i mekanismen. DEKSA rapporterer jevnlig til UD om antall og type saker som mekanismen har til behandling, mens UD holder direktoratet orientert om gjeldende politikk for Norges militære støtte til Ukraina.

DEKSA har nå også ansvaret for veiledning om gjeldende praksis for eksport av forsvarsmateriell til Ukraina.11

7.3 Om behovet for økt produksjonskapasitet i norsk forsvarsindustri

Den sikkerhetspolitiske situasjonen gjør at det er et stort og kritisk behov for forsvarsmateriell både i Ukraina, hos allierte og nasjonalt. Ukraina er avhengig av tilgang på luftvern, missiler, artillerigranater og annet forsvarsmateriell for å kunne fortsette sin forsvarskamp.

Norsk forsvarsindustri produserer viktig materiell for både Norge, Ukraina og allierte. Men siden dagens produksjonskapasitet ikke er stor nok til å dekke behovet, har både forsvarsindustrien selv og regjeringen iverksatt en rekke tiltak for å øke produksjonen i Norge, særlig av artilleriammunisjon. I oktober 2024 la regjeringen fram en strategi for økt produksjonskapasitet i viktige deler av forsvarsindustrien i Norge; Veikart for økt produksjonskapasitet i forsvarsindustrien.12 Veikartet er en helhetlig plan for å øke produksjonskapasiteten, slik at norsk forsvarsindustri raskere skal kunne møte både ukrainske, nasjonale og alliertes behov.

Siden Russlands fullskalainvasjon av Ukraina har regjeringen støttet forsvarsindustrien med flere milliarder kroner gjennom tilskudd, avtaler og investeringer (se faktaboks). Støtten til forsvarsindustrien kommer i tillegg til regjeringens øvrige militære støtte til Ukraina, herunder støtte i form av materiell- og våpendonasjoner, trening og opplæring av ukrainsk personell og finansiell støtte til ulike internasjonale fond og mekanismer. Se tidslinje for regjeringens håndtering av krigen i Ukraina13, samt oversikt over Norges totale støtte til Ukraina og naboland14, på www.regjeringen.no.

Foto: Håvard Strand / Forsvaret

7.4 Teknologioverføring fra norske bedrifter til Ukraina

I tillegg til å øke produksjonskapasiteten i norsk forsvarsindustri, ser regjeringen det som avgjørende å styrke ukrainernes evne til selv å produsere mer militært materiell i Ukraina. Regjeringen åpnet derfor i mars 2024 for at norske våpenprodusenter kan overføre teknologi og innlede industrisamarbeid med ukrainske selskaper. Norske forsvarsbedrifter kan søke DEKSA om lisens for teknologioverføring til Ukraina. Hver søknad vurderes individuelt. Det stilles krav om at sluttbruker må være ukrainske myndigheter, et krav som gjelder for både eksportlisenser og teknologilisenser. DEKSA kan gi veiledning om fremgangsmåten for å fremme søknader om teknologilisens for Ukraina.15

I august 2024 la regjeringen til rette for at en norsk forsvarsbedrift kunne inngå en avtale med en ukrainsk forsvarsbedrift om å etablere lisensproduksjon av 155mm artillerigranater i Ukraina til bruk av ukrainske styrker i deres forsvarskamp. Tiltaket ble finansiert gjennom Nansen-programmet. Produksjonen i Ukraina var i gang før årsskiftet 2024/2025, og det leveres fortløpende betydelige volumer med artillerigranater. På denne måten støtter regjeringen også oppbyggingen av ukrainsk forsvarsindustri.

I tråd med Veikart for økt produksjonskapasitet i forsvarsindustrien vurderer regjeringen fortløpende nye tiltak for å støtte utvidet produksjonskapasitet i norsk forsvarsindustri, uavhengig av om utvidelsen skjer i Norge, i Ukraina eller i allierte land.

Eksport av sivile varer til militær sluttbruk, samt beskyttelsesutstyr som medbringes for eget personlig bruk i Ukraina, krever ikke lisens fra DEKSA. På DEKSAs nettsider er det publisert veiledningsmateriale om gjeldende regelverk for eksport av forsvarsmateriell til Ukraina, og bedrifter kan også få svar på generelle spørsmål om slik eksport via DEKSAs veiledningstelefon.16

Om eksporten av forsvarsmateriell til Ukraina i 2024:

Tallene for eksporten til Ukraina i 2024 fremkommer i meldingens kapittel 11.8 Eksport av forsvarsmateriell til Ukraina.

Det gjøres oppmerksom på at eksportverdien til Ukraina påvirkes av et særegent forhold: Mye av materiellet donert fra forsvarssektoren føres i eksportregnskapet med svært lave verdier. Dette skyldes at det er materiellets regnskapsmessige verdi som føres i tolldeklarasjonen. Verdiene av strukturmateriell, som stridsvogner, fly, artilleriskyts og missiler, er ofte fullt nedskrevet.