4 Regelverket for kontrollen med eksport av strategiske varer 1

I Norge reguleres eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer i lov, forskrift og retningslinjer. Det er straffbart å eksportere listeførte varer, teknologi eller tjenester uten gyldig lisens fra DEKSA. Bedrifter, forsknings- og utdanningsinstitusjoner, og privatpersoner som skal eksportere varer, tjenester og teknologi underlagt eksportkontroll ut av Norge, må følge eksportkontrollregelverket.

Regelverket består av:

• Eksportkontrolloven2

• Eksportkontrollforskriften med varelister3

• Utenriksdepartementets retningslinjer for behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, samt teknologi og tjenester for militære formål4

Lov, forskrift, varelistene og retningslinjene er tilgjengelig på Lovdata, på DEKSAs hjemmeside, og som vedlegg til denne meldingen. UD arbeider kontinuerlig med å sikre at eksportkontrollregelverket er oppdatert og aktuelt, og at det er harmonisert med EUs regelverk.

4.1 Eksportkontrolloven

Lov av 18. desember 1987 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven) er en fullmaktslov som gir et vidt hjemmelsgrunnlag for å utøve en effektiv kontroll med eksporten av strategiske varer, teknologi og tjenester for militære formål.

9. februar 2024 ble det ved kongelig resolusjon besluttet å opprette DEKSA, og at ansvaret for den utøvende delen av arbeidet med eksportkontroll skulle overføres fra UD til DEKSA. Selve delegeringen av myndighet trådte i kraft 1. januar 2025 og er kunngjort på Lovdata: «Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) vert gjeve fullmakt til å utøve den myndigheit Utanriksdepartementet har etter lov 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. med unntak av forskriftsmyndigheit som vist til i § 1 tredje og fjerde ledd og § 7 fjerde ledd»5. UD er fortsatt regelverkseier og ansvarlig for utvikling og endring av loven og tilhørende forskrift.

I eksportkontrollovens § 1 heter det at Kongen kan bestemme at varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 131, ikke må utføres fra Norge uten særskilt tillatelse.

Videre heter det at det også kan settes forbud mot at det uten særskilt tillatelse ytes tjenester som nevnt over. Det kan settes vilkår for tillatelsene. Kongen kan i tillegg sette forbud mot at personer som har bopel eller oppholdssted i Norge, samt norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger uten særskilt tillatelse driver handel med, formidler eller på annen måte bistår ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i eksportkontrollforskriften, dvs. varer og teknologi som kan anvendes i masseødeleggelsesvåpen og leveringssystemer for slike våpen.

Enhver plikter å gi departementet den bistand og de opplysninger som kreves for å kontrollere at bestemmelsene i loven eller i forskriften blir fulgt. Denne vide adgangen til informasjon i forbindelse med behandlingen av lisenssøknader, har sitt motstykke i lovens strenge taushetsplikt, som beskrevet i kapittel 2.

Loven inneholder straffebestemmelser som omfatter bøter, fengsel eller begge deler. Det er straffbart å utføre eller forsøke å utføre varer, teknologi eller tjenester uten tillatelse, overtre vilkår som er satt, gi uriktige opplysninger, muntlig eller skriftlig, om forhold som er av betydning for adgangen til å utføre varer, teknologi eller tjenester, eller på annen måte overtre bestemmelser som er gitt i eller i medhold av loven. Uaktsom overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel inntil to år.

4.2 Eksportkontrollforskriften med varelister

Forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester av 19. juni 2013 (eksportkontrollforskriften) gir regler om gjennomføringen av kontrollen. Selv om den utøvende delen av arbeidet med eksportkontroll er delegert fra UD til DEKSA, ligger fortsatt muligheten og ansvaret for å endre, suspendere eller oppheve eksportkontrollforskriften hos UD. Forskriften gir nærmere regler om lisensieringen, herunder adgangen til å sette vilkår for en lisens og til å trekke tilbake, suspendere eller endre en tidligere innvilget lisens, og om unntak fra lisensplikten, og til å kreve sluttbrukererklæring.

Forskriften angir tre varelister:

• Liste I med forsvarsrelaterte varer og teknologi

• Liste II med flerbruksvarer og teknologi

• Liste III (ny av november 2024) med særlig sensitive, nye teknologier.6

Liste I og II er forhandlet og vedtatt ved konsensus i de multilaterale eksportkontrollregimene, hvor Norge deltar. EU har slått sammen listene fra regimene, og av hensyn til brukervennlighet brukes EUs lister også i Norges regelverk. I tillegg til lisensplikt for varer, er det også lisensplikt for teknologi og tjenesteytelser knyttet til varelistene, samt for tjenester for øvrig som kan bidra til å utvikle et lands militære evne. Det finnes også regler om lisensplikt for formidling av strategiske varer mellom to tredjeland.

Forskriften gir også myndighetene adgang til å utløse lisensplikt for eksport av enhver vare, teknologi eller tjeneste «under visse omstendigheter». Det vil si at det kan pålegges lisensplikt også for varer, teknologi og tjenesteytelser som ikke er omfattet av varelistene eller av andre bestemmelser om lisensplikt. Denne bestemmelsen fremgår av forskriftens § 7 og omtales ofte som «fang alt»-bestemmelsen (eller «catch all»). Hensikten med denne bestemmelsen er å kunne avslå og forhindre eksport til uønskede militære formål.

I Meld. St. 25 (2019–2020) og Meld. St. 25 (2023–2024) ble det gjort grundig rede for forskriftens § 7.

4.3 Utenriksdepartementets retningslinjer

Retningslinjene for UDs behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, teknologi og tjenester for militære formål (heretter omtalt som UDs retningslinjer) ble publisert i 1992 for å gi forsvarsindustrien best mulig forståelse for og forutsigbarhet om Stortingets og myndighetenes rammebetingelser for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell.

DEKSA skal behandle alle søknader om eksportlisens i tråd med UDs retningslinjer.7 Hovedgrunnlaget for lisensiering følger av regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, om at hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I 1997 samlet Stortinget seg om en presisering av 1959-vedtaket, som blant annet sier at departementets vurdering av de innenriks- og utenrikspolitiske forholdene omfatter en rekke spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

Det vises til Meld. St. 14 (2021–2022) og Meld. St. 21 (2022–2023) for en grundigere omtale av Stortingets 1959-vedtak.

4.3.1 Landgrupper, varekategorier og forutsigbarhet

Retningslinjene har bidratt til å gi forsvarsindustrien både god forståelse og forutsigbarhet om rammeverket for den nasjonale eksportkontrollen. Forutsigbarhet er av stor betydning for forsvarsindustrien, siden utvikling, produksjon og markedsføring av forsvarsmateriell trenger langsiktig planlegging. For å sikre best mulig forutsigbarhet og likebehandling, er retningslinjenes systematikk bygget på fire landgrupper (1–4) og to varekategorier (A- og B-materiell). Retningslinjene angir nærmere regler for hvilke varekategorier som kan tillates eksportert til hvilke landgrupper, samt hvilken dokumentasjon som kreves ved eksport.

Norge praktiserer ikke såkalte «positive» eller «negative» landlister, dvs. en oversikt over hvilke land Norge tillater eksport av forsvarsmateriell til og ikke. I UDs retningslinjer gis det imidlertid en definisjon av de fire landgruppene som er førende for DEKSAs behandling av lisenssøknader:

• Landgruppe 1 er NATOs medlemsland og særlig nærstående land.

• Landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående regjeringsbehandling.

• Landgruppe 3 er land som bare kan motta B-materiell.

• Landgruppe 4 er land som Norge eksporterer verken A- eller B-materiell til. Dette er bl.a. land som omfattes av 1959-vedtaket eller som er gjenstand for våpenembargo.

Kilde: Utenriksdepartementet

Retningslinjene anvender to varekategorier:

• Varekategori A omfatter våpen, ammunisjon og visse typer materiell, samt annet materiell med strategisk kapasitet som vesentlig kan påvirke det militære styrkeforholdet utover nærområdet.

• Varekategori B omfatter øvrige forsvarsrelaterte varer som ikke har de egenskaper eller bruksområder som definert for varekategori A. Det er praksis for å behandle eksport av flerbruksvarer til militær sluttbruk som lisensiering av B-materiell.

Kilde: Utenriksdepartementet

Dokumentasjonskrav

Retningslinjene gir klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Ved salg av forsvarsmateriell som ikke er delleveranser under myndighetsgodkjent samarbeidsavtale, kreves alltid sluttbrukerdokumentasjon før lisens kan innvilges.

Revidering av retningslinjene

I 2014 ble UDs retningslinjer revidert. Det ble blant annet innarbeidet en konsolidert8 kriterieliste for vurdering av eksport av forsvarsmateriell, som består av EUs åtte adferdskriterier for våpeneksport og FNs våpenhandelsavtales (ATT) artikler 6 og 7 om eksportkontroll. Kriteriene utdyper nærmere de vurderingene som følger av 1959-vedtaket og 1997-presiseringen.

Retningslinjene ble deretter oppdatert i mai 2019. Da ble det også tatt inn en konkret referanse til humanitærretten i den konsoliderte kriterielisten. Selv om humanitærretten også tidligere har vært et viktig vurderingskriterium, ble oppdateringen i 2019 gjort for å tydeliggjøre hensynet til den internasjonale humanitærretten, som følger av ATTs artikkel 7.

Det ble redegjort for den konsoliderte kriterielisten i Meld. St. 26 (2018–2019) og i Meld. St. 35 (2020–2021), mens Meld. St. 14 (2021–2022) viet særskilt oppmerksomhet til retningslinjenes bestemmelser om sluttbrukerdokumentasjon.

Om landvurderinger og landklareringer

DEKSA skal behandle alle søknader om eksportlisens i tråd med UDs retningslinjer, men en søknad om eksport av A-materiell kan bare tillates etter at mottakerlandet er klarert i en forutgående regjeringsbehandling. Prosessen med å klarere et land for mottak av A-materiell kan være lang, og det kreves blant annet at DEKSA først utarbeider en landvurdering.

DEKSA har ansvaret for å utarbeide landvurderinger som beslutningsgrunnlag til departementets videre landklareringsprosess. En landvurdering omfatter blant annet en helhetlig vurdering av om det aktuelle landet omfattes av Stortingets 1959-vedtak og presiseringen i 1997. Dette følger særlig av 1959-vedtakets formulering om at «det skal ved avgjørelsen legges vekt på utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger av mottakerlandet».

Kilde: Utenriksdepartementet

I vurderingen av de enkelte kriteriene tas det utgangspunkt i om det foreligger en risiko for at den spesifikke varen eller teknologien som søkes eksportert, i seg selv kan benyttes til uakseptable militære aktiviteter, til intern undertrykking, til å krenke grunnleggende menneskerettigheter og/eller til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett. I slike vurderinger vil DEKSA benytte seg av informasjon fra en rekke kilder, herunder rapporter fra Norges utenriksstasjoner og UDs landdesker/fagavdelinger, fra anerkjente organisasjoner som FN, Amnesty International, Human Rights Watch, og/eller informasjon fra nærstående lands rapporter. I tillegg benyttes informasjon som er utvekslet innenfor Norges samarbeid med EU om eksportkontroll, samt informasjon fra de multilaterale eksportkontrollregimene. DEKSA kan ved behov også innhente informasjon fra EOS-tjenestene i arbeidet med landvurderinger.

Selve landklareringen er UDs ansvar. UD gjør egne og helhetlige vurderinger i alle landklareringsprosesser. DEKSAs landvurdering og tilrådning i hver enkelt landsak utgjør en viktig del av UDs beslutningsgrunnlag, men det er departementet som tar den endelige avgjørelsen for om en landsak skal fremmes for regjeringsbehandling eller ikke. En «landklarering» skjer som hovedregel ved at utenriksministeren fremmer en tilrådning til regjeringens øvrige medlemmer om at det aktuelle landet bør klareres for mottak av A-materiell fra Norge. Dersom regjeringen støtter utenriksministerens tilrådning, informeres DEKSA om regjeringens beslutning i form av en instruks fra UD. DEKSA kan deretter behandle lisenssøknadene om eksport til det klarerte landet grundig og individuelt, i tråd med kriteriene i UDs retningslinjer. Tillatelse til eksport av B-materiell skal normalt innvilges til et land som er klarert, gitt at søknaden er tilstrekkelig opplyst og grundig vurdert innenfor rammen av UDs retningslinjer. Dersom en eksport anses å være uforenlig med retningslinjene, vil søknaden om lisens avslås selv om det dreier seg om et klarert land.

I Meld. St. 35 (2020–2021) ble arbeidet med landklareringer og behandlingen av konkrete lisenssøknader særskilt omtalt.

4.3.2 Om kontrollen med eksport av flerbruksvarer

Kontrollen med eksport av flerbruksvarer bidrar til å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen. Gjennom nasjonal gjennomføring av kontrollen støtter Norge også opp under internasjonale ikke-spredningsinstrumenter. Flerbruksvarer er varer som opprinnelig er utviklet for sivil bruk, men som også kan ha viktige militære anvendelser, eksempelvis i masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler.

Flerbruksvarer er beskrevet i eksportkontrollforskriftens vareliste II. Listen består av flerbruksvarelistene som er fremforhandlet i de multilaterale regimene som Norge deltar i, og som EU har sammenstilt til en felles og brukervennlig liste. Innenfor Australia-gruppen, missilkontrollregimet MTCR, det kjernefysiske regimet NSG og Wassenaar-samarbeidet pågår det løpende forhandlinger innenfor tekniske ekspertgrupper om nye teknologier og oppdatering av kontrollistene. EUs flerbruksliste, dvs. Norges vareliste II, oppdateres i tråd med de endringene som vedtas i de ulike regimene.

Innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene utveksles det også omfattende informasjon om spredningstrender og anskaffelsesforsøk, fremvoksende teknologier, samt om relevante nasjonale avslag på lisenssøknader. Dette er informasjon som skal tas hensyn til i de enkelte medlemslandenes vurderinger. Dersom et land har varslet om et avslag på en lisenssøknad, forutsettes det at øvrige medlemsland avslår tilsvarende eksport til den samme mottakeren.

Kontrollen med eksport av flerbruksvarer kan være svært kompleks og krever grundige risikovurderinger. I vurderingen av søknader om lisens for eksport av flerbruksvarer inngår informasjon fra regimesamarbeidet, andre lands avslag, og ofte gradert informasjon knyttet til det aktuelle mottakerlandet, herunder informasjon om MØV-aktiviteter. Ved søknader om eksport av flerbruksvarer til konvensjonelle militære formål, kan en lisenssøknad vurderes på grunnlag av retningslinjenes bestemmelser om B-materiell.

Dersom det vurderes at den aktuelle eksporten utelukkende er for sivil sluttbruk, skal lisens innvilges slik at legitim sivil handel ikke hindres unødig. På grunn av kompleksiteten i disse vurderingene er det ikke mulig å gi samme forutsigbarhet om muligheten for å få innvilget lisens for flerbruksvarer som ved eksport av forsvarsmateriell.

4.3.3 Retningslinjenes bestemmelser om eksport under samarbeidsavtaler

Norges forsvarsindustri er høyteknologisk, og favner både om hele systemer, undersystemer, deler og komponenter. Flere norske bedrifter fremstiller nisjeprodukter, f.eks. innen maritim sektor. Som NATO-medlem er det viktig at norske bedrifter og teknologimiljøer har rammebetingelser som muliggjør samarbeid om utvikling og produksjon av materiell som bidrar til å sikre vår egen, allierte og nærstående lands forsvarsevne. Konseptet med samarbeidsavtaler skal bidra til å legge til rette for slikt samarbeid. I Meld. St. 25 (2023–2024) ble det redegjort nærmere om eksport som finner sted under myndighetsgodkjente samarbeidsavtaler.

Da UDs retningslinjer ble utarbeidet i 1991–1992, var det en sentral målsetting å sikre at norske forsvarsbedrifter kunne få mulighet til å eksportere innenfor forutsigbare og langsiktige rammer. Det var bred politisk enighet om betydningen av at Norge har en robust og levedyktig forsvarsindustri som kan bidra til allierte lands forsvarsevne og byrdefordeling innenfor NATO.

Retningslinjenes regler om delleveranser og om eksport av teknologi gjenspeiler på den ene siden dette formålet, og på den andre siden behovet for en streng kontroll med hva slags materiell som kan tillates eksportert til hvem.

Om delleveranser og samarbeidsavtaler

I retningslinjenes kapittel 6 om delleveranser heter det innledningsvis at «med delleveranser menes leveranser av varer som ikke har noen selvstendig funksjon». Videre heter det at ved delleveranser under samarbeidsavtaler med bedrifter eller myndigheter i andre land, skal eksportlisens gis når avtalen er godkjent av norske myndigheter. Samarbeidsavtaler med land og bedrifter i landgruppe 1 bør normalt godkjennes, såfremt de norske delene, delsystemene eller komponentene samordnes med deler fra andre leveringskilder, og det ferdige produkt ikke fremstår som norsk. Det kan i disse tilfellene avstås fra dokumentasjon for sluttbruk av det ferdige produkt. Det legges til grunn at formålet med en samarbeidsavtale ikke skal være å omgå norsk eksportregulering.

Som det fremgår over, stilles det en rekke vilkår, og samtlige av disse må oppfylles, for at DEKSA eller UD kan godkjenne en samarbeidsavtale. Det er også krav om at en slik avtale kun kan gjelde samarbeid med et land i landgruppe 19, eller samarbeid med en bedrift som utvikler og produserer det militære materiellet på vegne av et land i landgruppe 1. Videre skal det foreligge tilfredsstillende dokumentasjon for å kunne fastslå at det faktisk dreier seg om en del eller komponent som ikke har noen selvstendig funksjon, at delen eller komponenten skal «inngå i et utenlandsk system som eies av et land i landgruppe 1, at «de norske deler, delsystemer eller komponenter samordnes med deler fra andre leveringskilder, og at det ferdige produktet ikke fremstår som norsk.»10

Samarbeidsavtaler med land og bedrifter i landgruppe 1 bør normalt godkjennes, såfremt disse vilkårene er møtt. Hovedformålet med en samarbeidsavtale er at det endelige utenlandske produktet er ment å bidra til egen og allierte lands forsvarsevne.

Når det gjelder delleveranser som ikke inngår i en myndighetsgodkjent samarbeidsavtale, skal slike leveranser behandles som det endelige sluttproduktet.

Teknologioverføring under samarbeidsavtaler

Med eksport av teknologi, som produksjonsrettigheter og tekniske data, menes innsikt som er avgjørende for å utvikle, produsere, vedlikeholde eller bruke en vare. Søknader om overføring av produksjonsrettigheter skal behandles med sikte på å sikre at overføringen ikke har som formål å omgå norsk eksportregulering.

Ved eksport av teknologi som inngår i samarbeidsavtaler med bedrifter eller myndigheter i andre land, skal lisens innvilges så lenge avtalen er godkjent av norske myndigheter. I praksis innebærer dette at en teknologioverføring vil vurderes innenfor rammen av Stortingets 1959-vedtak og retningslinjenes kriterier for øvrig.

Når det gjelder norsk deltakelse i samarbeids- og utviklingsprosjekter, skal eksport av varer, tjenester og teknologi til land som Norge har samarbeidsavtaler med, tillates dersom leveransen finner sted under et prosjekt som er godkjent av norske forsvarsmyndigheter med det som hovedsiktemål å ivareta samarbeidslandenes egne forsvarsbehov. Dersom det ferdige produktet ikke fremstår som norsk, kan det reeksporteres etter samarbeidslandets eksportkontrollregler.