10 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll

UD har det overordnede ansvaret for Norges deltakelse i de multilaterale eksportkontrollregimene og leder de norske delegasjonene til blant annet årlige plenumsmøter (beslutningsmøter) og ekspertgruppene om politisk relaterte spørsmål.

DEKSA representerer Norge i de tekniske og operative ekspertmøtene innenfor eksportkontroll og sanksjoner i samråd med UD, og har det nasjonale ansvaret for Norges bidrag i de tekniske ekspertmøtene i regimene.

10.1 De multilaterale eksportkontrollregimene

De multilaterale eksportkontrollregimene fungerer som politiske ordninger for å koordinere og harmonisere nasjonal eksportkontrollpolitikk, og de utgjør hovedmekanismen som de fleste stater baserer sine nasjonale varelister på.1 Norge er medlem av alle eksportkontrollregimene og har gjennom mange år aktivt bidratt til arbeidet i regimene, gjennom blant annet å lede konkrete forhandlinger og enkelte eksportkontrollregimer.

Om regimenes relevans

Bakgrunnen for samarbeidet i regimene er en felles politisk vilje hos alle medlemslandene til å forhindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og til å etablere høye standarder for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær bruk. Norge arbeider aktivt for å sikre at regimene skal holde tritt med den sikkerhetspolitiske situasjonen, spredningstrusler og den teknologiske utviklingen. Det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet er imidlertid under stadig større press, og det knyttes særlig bekymring til regimenes effektivitet som følge av de gjeldende konsensusreglene. Det høye tempoet i den teknologiske utviklingen er blant noen av forklaringene på regimenes utfordring med å tilpasse og utvikle seg, og dermed til å opprettholde sin relevans.

Mange nye og fremvoksende teknologier er immaterielle og har et mangfoldig spekter av sivile applikasjoner. Det er derfor krevende å oppnå internasjonal konsensus om hvordan håndtere risikoen ved en teknologis militære bruk sett opp mot fordelene for samfunnet gjennom dens sivile anvendelser. Norge samarbeider med likesinnede land for å sikre at regimene fremdeles skal være relevante, noe som er helt avgjørende for å opprettholde regimenes effektivitet og legitimitet når det gjelder eksportkontroll.

Viktigheten av multilaterale regimer for nasjonale eksportkontroll

Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at varelistene og regimenes praksisanbefalinger holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler. I regimene identifiseres varer og teknologi som kan anvendes i forbindelse med masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler for slike våpen, og det arbeides for å skape større enighet om hvordan nasjonal eksportkontroll kan kontrollere eksport av slike strategiske varer.

Det utveksles også omfattende informasjon, herunder om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksportsøknader. Dette er informasjon som det skal tas hensyn til i medlemslandenes nasjonale eksportkontrollarbeid. Arbeidet innenfor regimene ivaretas av flere ekspertgrupper som møtes regelmessig og som rapporterer til de årlige plenumsmøtene som fatter beslutninger på grunnlag av konsensus.

Informasjonen som utveksles innenfor regimene er sentral for DEKSAs behandling av konkrete søknader, samt for direktoratets forebyggende arbeid for å hindre spredning av varer og teknologi fra Norge til uønskede militære aktører i utlandet.

I det norske arbeidet i regimene legges det særlig vekt på nasjonalt viktige teknologier, særlig innen maritim sektor. Norge jobber for at varelistene skal gjenspeile den faktiske flerbruksverdien til norsk høyteknologi. Listene over kontrollerte varer og teknologier er dynamiske, og innholdet revideres kontinuerlig gjennom diskusjoner og vedtak i regimene. Listene oppdateres, endres og nyanseres. I tillegg følger Norge tett utviklingen innen globalt gjennomgripende teknologier som droner, bioteknologi, overvåkningsutstyr, avanserte sensorer, 3D-printing og kunstig intelligens.2 DEKSAs tette kontakt med næringslivet og forsknings- og utviklingsmiljøer gir et godt faglig grunnlag for Norge til å fremme, drøfte og vedta forslag i regimene.

Arbeidet innenfor hvert enkelt regime, samt nasjonal implementering, er krevende. Derfor deltar også representanter fra PST, Etterretningstjenesten, DSA, FFI og Tolletaten i flere av møtene i ekspertgruppene, samt i ulike møter for informasjons- og erfaringsutveksling på eksportkontrollområdet.

Deltakelse i det internasjonale regimearbeidet er et premiss for å kunne opprettholde en effektiv nasjonal eksportkontroll, og regjeringen legger derfor stor vekt på at UD, DEKSA, PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten har den rette kompetansen og tilstrekkelige ressurser til å ivareta sine oppgaver på eksportkontrollområdet, også i internasjonal sammenheng.

I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015), Meld. St. 8 (2015–2016) og Meld. St. 5 (2017–2018) ble det redegjort grundig for arbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.

Kilde: Utenriksdepartementet

10.2 Wassenaar-samarbeidet

Wassenaar-samarbeidet (WA-samarbeidet3) ble etablert i 1996 etter tre års forhandlinger, og erstattet det tidligere CoCom.4 WA-samarbeidet gjelder kontroll med konvensjonelle våpen og varer og teknologi med flerbrukspotensiale som ikke kontrolleres av andre regimer. Norge ledet forhandlingene som førte frem til enighet om det politiske basisdokumentet og etableringen av WA-samarbeidet i 1993–1995. WA-samarbeidet har et eget sekretariat i Wien.

WA-samarbeidet har etablert to lister: én liste for våpen og militære varer og én for flerbruksvarer. Også teknologi er omfattet av listene. Det foregår et omfattende teknisk arbeid for å holde listene oppdaterte. I tillegg drøftes mer prinsipielle spørsmål og praksisspørsmål i en egen arbeidsgruppe.

Foto: Utenriksdepartementet

Det avholdes årlige ekspertmøter for lisensierings- og kontrolleksperter. Det årlige plenumsmøtet fatter alle beslutninger ved konsensus. Formannskapet for plenumsmøtene og ekspertgruppene går på omgang blant deltakerlandene. I 2024 ledet Italia WA-samarbeidet, og publiserte i etterkant av plenumsmøtet i desember 2024 en uttalelse om status for arbeidet på WA-samarbeidets hjemmeside.5 Japan overtok formannskapet i 2025.

10.3 Missilkontrollregimet

Missile Technology Control Regime (MTCR)6 er et uformelt og frivillig partnerskap mellom 34 land for å hindre spredning av missilteknologi for kjernevåpen. Regimet ble etablert på amerikansk initiativ i 1982. Kontrollen gjelder eksport av komplette missilsystemer (herunder ballistiske missiler, bæreraketter for romfart, sonderaketter og andre ubemannende luftfarkoster, inkludert kryssermissiler) med en rekkevidde på 300 kilometer eller mer. Missiler med slik rekkevidde og med en bærekraft på minst 500 kg er underlagt særlig strenge betingelser for eksport. Videre kontrolleres komponenter og andre varer som kan anvendes for produksjon av missiler og visse luftfarkoster.

Norge har ledet MTCR to ganger, første gang i 1992–1993 og deretter i 2014–2015. Formannskapene holdes på frivillig grunnlag på årlig basis. I tillegg til å lede arbeidet og det årlige plenumsmøtet, forutsettes det at formannskapet gjennomfører en aktiv dialog med ikke-medlemmer for å fremme MTCRs arbeid.

Foto: Utenriksdepartementet

Det franske utenriksministeriet virker som forsterket kontaktpunkt for MTCR, og har ansvar både for å lede og være vertskap for de årlige møtene i Paris. Brasil hadde det seneste plenumsformannskapet.

10.4 Australia-gruppen

Australia-gruppen (the Australia Group)7 er et uformelt forum som ble etablert etter initiativ fra Australia i 1985. Hensikten er å bidra til å sikre at handel med varer og teknologi ikke bidrar til produksjon eller spredning av kjemiske eller biologiske våpen.

Medlemslandene samarbeider gjennom informasjonsdeling, erfaringsutveksling, koordinering av eksportkontroller og ved å harmonisere varelister over utstyr, kjemikalier, teknologi, toksiner og utgangsstoffer. Det er i dag 42 deltakerland pluss EU. Norge deltar på årlige plenumsmøter i Australia-gruppen og i de tekniske samarbeidsmøtene.

10.5 Zangger-komiteen

Zangger-komiteen8 ble etablert i 1974 for å sikre en mest mulig enhetlig forståelse av Ikkespredningsavtalens (NPT) artikkel III.2. Komiteen fastsetter hva som menes med utstyr og materialer som er konstruert for utvikling av spaltbart materiale og betingelser og prosedyrer som regulerer eksport av slikt utstyr eller materiale.

NPT forutsetter at eksport av slikt utstyr og materialer til en ikke-kjernevåpenstat, i likhet med spaltbart materiale, bare kan tillates når det spaltbare materialet er underlagt kontroll av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA). Utstyret og materialene er beskrevet i Zangger-komiteens liste, som oppdateres jevnlig. Listen omtales ofte som «trigger-listen», fordi slike varer utløser (trigger) krav om IAEA-sikkerhetskontroll. Formannskapet innehas på frivillig grunnlag og uten tidsbegrensning. Danmark har ledet Zangger-komiteen siden 2015.

10.6 Nuclear Suppliers Group

Nuclear Suppliers Group (NSG)9 retter seg også mot å hindre spredning av kjernefysiske våpen, men denne kontrollen går vesentlig lenger enn Zangger-komiteens lister gitt de begrensninger som NPT setter for Zangger-komiteen. NSG ble etablert i kjølvannet av en prøvesprengning utført av et land som sto utenfor NPT i 1974. Flere teknologiland, herunder Norge, etablerte seg i den såkalte «London-gruppen» og igangsatte arbeidet for en sterkere eksportkontroll enn det som direkte hadde legitimitet i NPTs begrensede formuleringer om eksportkontroll. To vesentlige elementer var å inkludere «teknologi» og visse varer utover spaltbart materiale. I lys av bekymringsfull spredning av kjernefysisk teknologi, herunder flerbruksvarer, ble det tidlig på 1990-tallet tatt initiativ for å styrke både kontrollistene og utarbeide retningslinjer for nasjonalstatenes eksportkontroll.

NSGs arbeid omfatter i dag to lister med hver sine retningslinjer. Del 1 beskriver kjernefysiske varer, mens del 2 omfatter flerbruksvarer. Flerbruksvarene er i utgangspunktet sivile varer som kan brukes i militære kjernefysiske aktiviteter. Også teknologi knyttet til varene på listene er omfattet av NSG-kontroll. Norge ledet NSG i perioden 2005–2006.

10.7 Andre relevante internasjonale fora, avtaler og organisasjoner

10.7.1 FNs våpenhandelsavtale

Avtalen om våpenhandel (Arms Trade Treaty, ATT)10 ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013 og trådte i kraft 24. desember 2014. Avtalen er den første folkerettslig bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. ATT har som formål å etablere så høye felles internasjonale standarder som mulig for handel og eksport, og til en viss grad import og transitt, med alle typer konvensjonelle våpen, inkludert håndvåpen. Avtalen bidrar til ansvarlig kontroll med handel av konvensjonelle våpen og dermed til internasjonal stabilitet og sikkerhet.

Foto: Utenriksdepartementet

I ATTs arbeidsgruppemøter utveksles det erfaringer mellom landene om praktisering av ATTs regelverk, om rapporteringsforpliktelsene, og om tiltak for implementering og universalisering av avtalen. Norge deltar i flere av arbeidsgruppene og deler erfaringer fra håndheving av eget eksportkontrollregelverk og åpenhet omkring våpentransaksjoner. Universalisering og implementering av avtalen har hatt høy prioritet i arbeidsgruppemøtene det siste året.

Gjennom ATTs frivillige fond for prosjektstøtte, Voluntary Trust Fund, kan land søke om midler for å gjennomføre nasjonale tiltak innenfor kapasitetsbygging, lov- og institusjonsutvikling, og tekniske og materielle tiltak.

Spørsmålet om gjennomføring av avtalen i nasjonal rett ble grundig gjort rede for i Meld. St. 19 (2017–2018). ATT er en folkerettslig bindende avtale for Norge, og gjennomføring av avtalen ivaretas i gjeldende eksportkontrollregelverk: ATT-artiklene 6 og 7, samt de åtte kriteriene som følger av EUs atferdskodeks for våpeneksport, er innarbeidet i en konsolidert kriterieliste i retningslinjene.

Foto: Utenriksdepartementet

10.7.2 Ikkespredningsavtalen

Ikkespredningsavtalen (NPT)11 er hjørnesteinen i det globale ikke-spredningsregimet. Avtalens tilsynssyklus går over fire år, med tre forberedende møter for en tilsynskonferanse. Neste tilsynskonferanse er i mai 2026 (tentativt). Det er avgjørende å hegne om NPT, som forplikter stater juridisk, og som i 55 år har bidratt til en tryggere verden gjennom å legge til rette for nedrustning og for å hindre spredning av kjernevåpen.

Norge støtter aktivt opp om avtalens tre pilarer – nedrustning, ikke-spredning og retten til fredelig bruk av kjernekraft og teknologi. Russlands angrepskrig mot Ukraina, og svekket samarbeid og dialog om nedrustning og rustningskontroll, har hatt svært negativ effekt på muligheten til samarbeid innen NPT. Også Kinas kjernefysiske opprustning og atom- og missilprogrammene i Iran og Nord-Korea utfordrer NPT. I tillegg har arbeidet med nedrustning vært preget av polarisering over flere år. Det er avgjørende å motvirke dette og å bygge tillit. Norge støtter opp om tverregionale tiltak for å fremme arbeidet med nedrustning.

Norge har tatt internasjonalt lederskap på arbeidet med verifikasjon av nedrustning, både i FN og gjennom mer teknisk arbeid. Dette er et av få temaer innen kjernefysisk nedrustning hvor land samarbeider konstruktivt. Prosessen bidrar til tillitsbygging i en polarisert tid. Norge har ledet begge ekspertgruppene i FN om dette, som konkluderte i hhv. 2019 og 2023. Dette arbeidet har lagt grunnlaget for å opprette en vitenskapelig gruppe i FN om verifikasjon av nedrustning. Norge og Brasil leder arbeidet i FN for å få fremforhandlet etablering av en slik vitenskapsgruppe.

Norge viderefører sitt faglig-tekniske verifikasjonssamarbeid med Storbritannia, Sverige og USA innenfor Quad Nuclear Verification Partnership.12 Quad vil rapportere om sitt arbeid til kommende tilsynskonferanse i NPT. Samtidig deltar Norge i Det internasjonale partnerskapet for nedrustningsverifikasjon (IPNDV)13, som samler teknisk ekspertise, relevante nukleære fagmiljøer og diplomater fra land både med og uten kjernevåpen. Plenumsmøtet i IPNDV avholdes i Oslo 2. – 6. juni 2025.

Norge og Storbritannia har i inneværende tilsynssyklus ledet et tverregionalt initiativ for å utvikle en felles forståelse av hva prinsippet om irreversibilitet betyr i praksis. Dette handler om at statene har en felles forståelse av hva som kreves for at man kan ha tillit til at en gjennomført nedrustning av kjernevåpen ikke kan reverseres. Som med verifikasjonsarbeidet er dette et felt hvor statene kan samarbeide konstruktivt, hvor vi kan bringe ny giv til arbeidet med nedrustning – og ikke minst motvirke polarisering.

Norge støtter i tillegg opp om arbeidet med å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen. Norge er del av Stockholm-initiativet, som er en tverregional gruppe som fremmer tilrådinger om nedrustning til NPT. Norge er også del av Vienna Group of 10, som fremmer forslag om ikke-spredning og fredelig bruk til NPT. Norge jobber for et bredere kunnskapsgrunnlag og større oppmerksomhet om kjernevåpnenes humanitære konsekvenser med sikte på å styrke innsatsen for konkret nedrustning.

10.7.3 Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC)14 ble vedtatt i 2002 etter at 96 stater, inkludert Norge, signerte kodeksen. HCoC er et politisk bindende samarbeid som skal bidra til åpenhet om ballistiske missilprogrammer og hindre spredning av leveringssystemer for masseødeleggelsesvåpen. Tilsluttede land er forpliktet til å dele informasjon om nasjonale missil- og romaktiviteter og forhåndsvarsle sivile oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Aktivitetene ved Andøya Space innebærer eksempelvis at Norge er blant landene som rutinemessig forhåndsvarsler sivile oppskytninger.

Samarbeidet bidrar til internasjonal og regional forutsigbarhet og stabilitet. I en tid der utviklingen og testingen av stadig mer avanserte og langtrekkende ballistiske missilsystemer truer internasjonal fred og sikkerhet, har HCoC fått økende anerkjennelse for sitt arbeid og betydning for ikke-spredning. Norge hadde formannskapet for HCoC i perioden 2019–2020. Norge lyktes da med å få tre nye land med i samarbeidet. Totalt er nå 145 land tilsluttet HCoC.

10.7.4 Initiativet for spredningssikkerhet

Proliferation Security Initiative (PSI)15 er et internasjonalt samarbeid som ble lansert av USA i 2003 for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, deres leveringssystemer og relaterte materialer. Initiativet samler frivillige stater for å forbedre koordinering og samarbeid, særlig innen overvåking, avskjæring og kontroll av ulovlig transport av slike våpen på land, til sjøs og i luften. PSI er et praktisk redskap i det internasjonale samarbeidet for å stanse spredning av masseødeleggelsesvåpen, deres leveringsmidler og teknologi. Samarbeidet støtter opp om gjennomføringen av ikke-spredningsnormene fastlagt i NPT, Biologivåpenkonvensjonen (BWC) og Kjemivåpenkonvensjonen (CWC). Per april 2025 er 116 stater tilsluttet initiativet. USA ivaretar sekretariatsfunksjonen i PSI. Russland trakk seg fra initiativet i desember 2022. Norge er en av 20 stater som deltar i Operational Expert Group (OEG) under PSI.

10.8 Samarbeidet med EU om eksportkontroll og sanksjoner

Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll. I 1998 sluttet Norge seg til EUs atferdskodeks for våpeneksport. I 2003 ble det inngått et mer formelt samarbeid med EUs utenrikstjeneste om eksportkontroll av forsvarsmateriell. I 2013 ble samarbeidet ytterligere styrket gjennom et samarbeid med EU-kommisjonen om eksport av flerbruksvarer.

Samarbeidet innebærer blant annet at Norge, som eneste ikke-medlemsland, utveksler informasjon om avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer i databaser som EU har etablert. Landene kan konsultere nærmere om et konkret avslag, noe som er en sentral del av DEKSAs saksbehandling. Utgangspunktet for denne delen av samarbeidet er at dersom det foreligger et avslag fra et EU-land i en identisk sak, forutsettes det at også den norske søknaden blir avslått.

Basert på det etablerte samarbeidet holdes det halvårlige politiske konsultasjoner med EUs utenrikstjeneste og EU-kommisjonen om spørsmål knyttet til eksportkontroll. Det er regjeringens mål å fortsatt følge EU-standarder på eksportkontrollområdet i det norske regelverket, samt løpende vurdere tilslutning til EUs restriktive tiltak for å unngå at Norge blir et omgåelsesland for spredningsaktiviteter. Samarbeidet med EU er også viktig for Norges omdømme når det gjelder ansvarlighet ved eksport av forsvarsmateriell.

Norge som partnerland i EU

Den 28. mai 2024 signerte Norge og EU en partnerskapsavtale om samarbeid på forsvars- og sikkerhetsområdet.16 Avtalen er ikke-bindende, men sammenfatter og stadfester samarbeidet som allerede pågår mellom Norge og EU på forsvars- og sikkerhetsområdet. Intensjonen er blant annet å styrke samarbeidet om krisehåndtering, forsvarsindustri, romsamarbeid, kritisk infrastruktur, økonomisk sikkerhet og hybride trusler.

I forbindelse med lanseringen av EUs tiende pakke av restriktive tiltak mot Russland i februar 2023, ble Norge gitt status som partnerland hva angår eksportkontroll av flerbruksvarer og teknologi. De øvrige landene med tilsvarende partnerlandstatus er Australia, Canada, Japan, New Zealand, Storbritannia, Sør-Korea og USA. Partnerlands-statusen styrker det allerede tette samarbeidet mellom Norge og EU om eksportkontroll og restriktive tiltak, og er en anerkjennelse av Norges effektive implementering av EUs restriktive tiltak mot Russland.