2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet, og legger stor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også i dårligere tider.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Etter kraftig gjeninnhenting i årene etter pandemien har veksten i norsk økonomi dempet seg de siste par årene. Den registrerte arbeidsledigheten er fortsatt lav, og veksten i sysselsettingen har vært høy. Prisveksten har kommet betydelig ned siden slutten av 2022. Store endringer i amerikansk politikk har den siste tiden skapt betydelig usikkerhet for verdensøkonomien og i finansmarkedene. Økte tollsatser på amerikansk import kan gi tregere nedgang i inflasjon i USA og lavere økonomisk vekst hos våre handelspartnere. Hvor mye dette vil påvirke norsk økonomi vil avhenge av både omfang og varighet av tollsatser samt i hvor stor grad de gjengjeldes. Økt uro i finansmarkedene vil også kunne gi endringer i aktivapriser og kronekursen, som i sin tur kan påvirke både prisveksten og aktiviteten her hjemme. Uforutsigbarhet i internasjonal politikk øker usikkerheten om det videre forløpet i norsk økonomi. Departementet vil legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai.

I dette kapitlet omtales lønnsomhet, soliditet og kapitalkrav for norske banker. Videre drøftes risikobildet og fremtredende sårbarheter i finanssystemet. Deretter drøftes annen regulering som har betydning for motstandskraften i finansforetakene, som likviditetskrav og krav til utlånspraksis.

2.2 Risiko og lønnsomhet i det norske banksystemet

2.2.1 Solide og lønnsomme banker

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig siden finanskrisen i 2008, i takt med økte kapitalkrav. Gode resultater over mange år har satt norske banker i stand til å styrke sin soliditet med tilbakeholdt overskudd, og ikke ved å redusere utlånene, slik en har sett i enkelte andre land i årene etter finanskrisen.

Bankenes lønnsomhet var høyere i 2024 enn de tre foregående årene, se figur 2.1 og 2.2. Resultatforbedringen innebar en økning i samlet egenkapitalavkastning fra 14 pst. i 2023 til 15,4 pst. i 2024. Forbedringen skyldes i hovedsak høyere netto renteinntekter enn året før, samt gevinster for eierbankene etter fusjonen mellom Fremtind Forsikring og Eika Forsikring. Bankenes utlånstap tilsvarte 0,09 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i 2024. Utlånstapene er uendret fra året før, og er fortsatt på et lavt nivå. Egenkapitalavkastningen i norske banker har over flere år vært vesentlig høyere enn i europeiske banker.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Norges Bank og European Banking Authority.

Bankene må oppfylle minstekrav til egenkapital, også kalt «ren kjernekapital». Den rene kjernekapitalen skal minst tilsvare en viss andel av bankens risikovektede eiendeler, som er summen av verdien av hvert utlån og andre eiendeler justert ut fra antatt risiko. En banks rene kjernekapitaldekning skal gjenspeile bankens evne til å tåle de potensielle tapene den er utsatt for. For norske banker samlet har den rene kjernekapitaldekningen økt med over ti prosentpoeng de siste 15 årene, se figur 2.3. Økningen har ikke vært like stor målt ved den uvektede kjernekapitalandelen, som omtrent tilsvarer bankens egenkapital i pst. av verdien av utlån og andre eiendeler, se figur 2.4. Det kan gjenspeile både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede metoder for fastsettelse av risikovekter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Frem til 2014 vises kjernekapital i pst. av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitalandel. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitalandelen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen for norske banker var 18,8 pst. ved utgangen av 2024, som er noe høyere enn året før. Det er viktig at bankene holder tilstrekkelige kapitalbuffere for å kunne motstå fremtidige tilbakeslag med økte tap, slik at bankene kan opprettholde utlånstilbudet også i urolige tider. Nivået på kravene er tilpasset risikoen i norsk økonomi, og gjelder også for utenlandske banker i Norge, se punkt 4.2.3. Styrkingen av norske bankers soliditet de siste årene tilsier at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt noe bedre. Norske banker er relativt solide også sammenlignet med banker i andre land i Europa, både når en ser på det risikovektede og det uvektede kapitalmålet, se figur 2.5 og 2.6.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Finansdepartementet besluttet i desember 2024 at det såkalte gulvet for gjennomsnittlig risikovekting av boliglån i IRB-bankene økes fra 20 til 25 pst. fra 1. juli 2025, i tråd med forslag fra Finanstilsynet. IRB-bankene bruker interne modeller og egne data for å beregne risiko og fastsette risikovekter for ulike typer lån. Et tilsvarende gulv for næringseiendomslån ble videreført uendret på 35 pst. De norske gulvene er på samme nivå som i Sverige. Finanstilsynet har blant annet pekt på at det fremover er risiko for at kombinasjonen av lav boligbygging, utsikter til solid reallønnsvekst og renter som etter hvert settes ned, vil føre til kraftig boligprisvekst og stor fallhøyde over tid. Gulvene for bolig- og næringseiendomslån bidrar til forsvarlig risikovekting i IRB-banker i det norske markedet.

Mye av soliditetsreguleringen av banker er gitt i EUs kapitalkravsforordning (CRR), som også gjelder i Norge. Endringsforordningen CRR3 omfatter blant annet en ny og mer risikofølsom standardmetode for å beregne kapitalkrav for kredittrisiko og et nytt kapitalkravsgulv for IRB-banker. Kapitalkravsgulvet skal sikre at IRB-bankenes kapitalkrav ikke er lavere enn 72,5 pst. av hva kravet deres ville vært med bruk av standardmetoden. Standardmetoden brukes av de mindre bankene, og den nye metoden i CRR3 kan gi lavere risikovekter for en rekke eksponeringer, herunder blant annet bolig- og næringseiendom med lav belåningsgrad. For boliglån anslås gjennomsnittlig risikovekting til om lag 27 pst. for norske standardmetodebanker, ned fra om lag 36 pst. etter tidligere regelverk. CRR3 gjelder i EU fra 1. januar 2025, med innfasing av kapitalkravsgulvet over syv år frem til 2032. CRR3 trådte i kraft i Norge 1. april 2025.

25. august 2023 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle vurdere kapitalstrukturen i sparebankene. Utvalget har utredet kapitalstrukturen i sammenheng med mulighetene for å ivareta sparebankenes egenart og samfunnsfunksjon. Et av målene for utredningen har vært å bidra til at sparebankene også fremover har egenkapitalinstrumenter som er av tilstrekkelig god kvalitet til å dekke tap som kan oppstå, og som er i tråd med det europeiske kapitalkravsregelverket. Regelverket for sparebankenes virksomhet ble sist utredet av Banklovkommisjonen i NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv. Det har vært en stor utvikling både i bankmarkedet og i finansmarkedsreguleringen siden da, og det var derfor behov for en grundig gjennomgang. Utvalget har blant annet vurdert behovet for og foreslått endringer som skal bidra til oversiktlige, enklere og mer transparente regler for sparebankenes kapitalstruktur både i den daglig drift og ved utstedelse av nye kapitalinstrumenter, gjennomføring av fusjoner mv. Utvalgets utredning ble publisert i november 2024, se NOU 2024: 22 Norske sparebanker – tradisjon og tilpasning. I boks 2.1 gis en oversikt over de viktigste anbefalingene fra utvalget. Høringsfristen var 3. februar 2025. Finansdepartementet arbeider med å følge opp høringen, og vil i arbeidet blant annet foreta en grundig vurdering av EØS-reglene og sikre at egenkapitalbeviset fortsatt kan godkjennes som ren kjernekapital i sparebankene.

2.2.2 Risikobildet

Boligmarkedet og husholdningenes gjeld

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid.

Til tross for en liten nedgang de siste par årene er husholdningenes gjeld fremdeles høy målt i forhold til inntekt, se figur 2.7. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet. IMF og OECD har pekt på det samme.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt. Disponibel inntekt er inntekt etter skatt og renteutgifter.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og anslåtte avdrag for et annuitetslån i prosent av inntekt etter skatt.

³ Rentebelastning er renteutgifter i prosent av inntekt etter skatt.

Kilde: Norges Bank.

De siste årene har gjeldsbelastningen gradvis avtatt. Andelen av husholdningenes inntekter som går til å betjene renter og avdrag, er likevel høyere nå enn under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008. En høy andel flytende rente på boliglån bidrar til at renteøkninger slår raskt ut i husholdningenes økonomi. Samtidig har andelen økt vesentlig mindre enn det renteøkningene alene skulle tilsi, ettersom de fleste husholdninger har annuitetslån, der avdragene reduseres når rentene stiger. Utlånsforskriften har også satt rammer for hvor store renteøkninger husholdningene skal kunne tåle for å få innvilget boliglån.

Selv om de fleste husholdninger har god betjeningsevne og lav risiko for mislighold av gjeld, kan den høye gjelden føre til at husholdningene må stramme kraftig inn på forbruket i møte med økte utgifter. Dette kan i neste omgang påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betjene gjeld. Det kan igjen føre til økte tap på bankenes lån til foretak, og bidra til at bankene strammer inn sin kredittpraksis og slik forsterker en nedgang i økonomien. Renteøkningene de siste årene har imidlertid ikke ført til store endringer i husholdningenes forbruk. Det må ses i sammenheng med et sterkt arbeidsmarked og at husholdningene har trukket på oppsparte midler fra pandemien.

Etter å ha falt betydelig de siste årene tok veksten i husholdningenes gjeld seg noe opp fra 2. kvartal i fjor til årsskiftet. Utsikter til lavere renter kan tilsi at denne utviklingen vil fortsette. Samtidig gjør reduksjonen i kravet til egenkapital i utlånsforskriften at noen husholdninger kan ta opp større lån enn tidligere. Effekten av dette begrenses av at forskriften også stiller krav til gjeldsgrad og betjeningsevne. Selv om det kan være utsikter til høyere gjeldsvekst fremover, kan husholdningenes sårbarhet bli redusert dersom inntektsveksten er høyere enn gjeldsveksten, slik tilfellet har vært de siste par årene.

Etter en lengre periode med sterk vekst har boligprisene vokst mer i takt med konsumprisene og husholdningenes inntekter de siste årene, se figur 2.8. Samtidig har markedet for brukte boliger vist seg mer robust for renteøkninger enn mange hadde sett for seg. Etter om lag flat utvikling i 2023 økte de nominelle prisene med rundt 3 pst. i fjor. Prisutviklingen var uvanlig sterk i desember i fjor og januar og februar i år.

Den høye boligprisveksten rundt årsskiftet må ses i sammenheng med mindre usikkerhet om norsk økonomi, og at husholdningene trolig forventer realinntektsvekst og lavere boliglånsrenter fremover. Utviklingen har trolig også sammenheng med videreføringen av utlånsforskriften fra 1. januar, med redusert egenkapitalkrav for boliglån fra 15 til 10 pst., se nærmere omtale i punkt 2.2.4. Salget av nye boliger økte noe i fjor, men er fremdeles lavt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Note: Reelle boligpriser er beregnet ved å deflatere Eiendom Norges serie for sesongjusterte bruktboligpriser med den sesongjusterte konsumprisindeksen (KPI).

Kilder: Eiendom Norge, Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet.

Bedriftslån og næringseiendom

Lån med pant i næringseiendom står for nær halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Utviklingen i næringseiendomsprisene utgjør derfor en betydelig sårbarhet i det norske finanssystemet.

Prisene på næringseiendom har falt med nær én firedel siden høsten 2022, ifølge beregninger gjort av JLL og Norges Bank for prestisjelokaler i Oslo. Prisnedgangen er blitt dempet av et sterkt leiemarked og inflasjonsjusteringer av leiekontrakter. Samtidig har også antallet omsatte eiendommer falt markert, og bidratt til økt usikkerhet om verdsettingen av næringseiendom. Norges Bank anslår at næringseiendomsprisene vil falle marginalt fra dagens nivå. I løpet av 2026 venter de at lavere renter vil redusere avkastningskravet, og at prisene begynner å ta seg opp igjen.

Foretak innen næringseiendom har gjerne langt høyere gjeld i forhold til inntjening enn foretak i andre næringer, og økte finansieringskostnader og lavere eiendomsverdier har svekket lønnsomheten og soliditeten til næringseiendomsforetak de siste årene. Utfordringene har vært særlig store for foretak som har måttet refinansiere gjeld, særlig i obligasjonsmarkedet, hvor forfallene har vært betydelige de siste årene. Men i 2024 falt kredittpåslagene på obligasjonsfinansiering markert, og også marginene på bankenes utlån til næringseiendom har falt noe. Det har bidratt til lavere finansieringskostnader på nye lån. Økt bruk av rentesikring har også dempet usikkerheten rundt foretakenes finansieringskostnader.

Bærekraftsrisiko

De fysiske virkningene av klimaendringene og tap av natur, og tiltak for å redusere klimaendringer og naturpåvirkning påvirker norsk og internasjonal økonomi. Finansdepartementet har i de senere års finansmarkedsmeldinger redegjort for hvordan klimaendringene, tap av natur og omstillingen til en mer bærekraftig økonomi kan påvirke lønnsomheten til selskaper og innebærer risiko for aktører i finansmarkedene.1 Utviklingen av nye regler om bærekraftsrapportering som skal bidra til bedre informasjon om hvordan selskaper påvirkes av bærekraftsforhold, er nærmere omtalt i punkt 3.7.2.

Finansforetak må identifisere bærekraftsrisiko, herunder klima- og miljørelatert risiko de er eksponert mot. Overvåking og tiltak mot systemvirkningene av risikoene er en viktig oppgave for myndighetene. Finanstilsynet følger i tilsyn og kartlegginger opp finansforetakenes håndtering av klimarisiko, og vurderer også håndteringen av annen bærekraftsrelatert risiko som naturrisiko. Finanstilsynet kartla i 2024 forsikringsforetaks analyser og vurderinger av klimarisiko, se nærmere omtale i punkt 6.4.2.

Finansdepartementet har siden 2020 deltatt i et internasjonalt nettverk for bærekraftig finans («International Platform on Sustainable Finance», IPSF). IPSFs arbeid i 2024 var fokusert på taksonomier, naturmangfold og finansiering av omstilling. Norges Bank og Finanstilsynet deltar i et nettverk av sentralbanker og tilsynsmyndigheter som arbeider for et grønnere finanssystem («Network of Central Bank and Supervisors for Greening the Financial System», NGFS).

2.2.3 Bankenes finansiering og likviditet

Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.9. Innskudd har vist seg som en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, blant annet på grunn av innskuddsgarantien. Markedsfinansiering lar bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, men kan også gjøre dem mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte, og da oftest i utenlandske markeder, mens de mindre bankene låner inn via de større bankene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utgjør om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Prisen på OMF-finansiering er lav sammenlignet med andre finansieringskilder, siden OMF er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet. Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på bankenes markedsfinansiering har økt, slik at likviditetsrisikoen har blitt lavere.

Et krav til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle en situasjon med svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 166 pst. ved utgangen av 2024, se figur 2.10. Dette er om lag 13 prosentpoeng høyere enn på samme tid i 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Ulik LCR fra 4. kvartal 2022 sammenlignet med tilsvarende figur i fjorårets melding skyldes korreksjoner i rapportering.

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Et krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) innebærer at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Norske banker har rapportert NSFR i flere år og hadde ved utgangen av 2024 en NFSR-dekning på 122 pst., se figur 2.10.

Kravene til likviditetsreserve og finansieringsstruktur er også viktige tiltak for å redusere systemrisiko, selv om de i første rekke skal sikre forsvarlig drift i den enkelte bank. Særlig kan bankene trekke på likviditetsreserven i perioder med uro i finansieringsmarkedene. Det kan motvirke at problemer sprer seg og forsterkes i det finansielle systemet. Dersom likviditetsreserven faller under kravet på 100 pst., må banken informere Finanstilsynet om situasjonen og utarbeide en plan for hvordan reserven kan bygges opp igjen.

2.2.4 Krav til utlånspraksis

Utlånsforskriften skal bidra til finansiell stabilitet gjennom å forebygge finansiell sårbarhet i husholdninger og finansforetak. Forskriften setter rammer for hvor stor gjeld forbrukere kan ha i forhold til boligverdi (belåningsgrad) og inntekt (gjeldsgrad). Kunden skal tåle en renteøkning (stresstest av betjeningsevne), og banken skal kreve avdragsbetaling for boliglån med høy belåningsgrad og for alle forbrukslån.

Reguleringen av utlånspraksis for boliglån har vært midlertidig siden den ble innført i 2015, og har vært evaluert jevnlig. Reguleringen ble utvidet til å gjelde forbrukslån i 2019 og lån med annet pant enn bolig i 2023. Da utlånsforskriften ble evaluert høsten 2024, besluttet regjeringen å videreføre reguleringen med enkelte justeringer:

• Grensen for belåningsgrad for boliglån ble hevet fra 85 til 90 pst. Det vil si at kravet til egenkapital ble senket fra 15 til 10 pst. Bakgrunnen for endringen er at Finansdepartementet vurderer at kostnadene for husholdningene ved et krav om 15 pst. egenkapital er for høye i forhold til gevinstene det har i form av redusert sårbarhet i husholdningene. Endringen var i tråd med innspill fra Norges Bank.

• Kravet til stresstest av betjeningsevne ble endret slik at bankene ved fastrentelån kan legge til grunn inntektsvekst i rentebindingsperioden.

• For å bidra til økt forutsigbarhet skal forskriften gjelde på ubestemt tid. Finansdepartementet vil likevel vurdere innrettingen av reglene jevnlig.

I forbindelse med videreføringen av utlånsforskriften presiserte departementet at forskriften ikke er til hinder for at bankene gjør individuelle vurderinger av betjeningsevne.

Bankene kan hvert kvartal innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene i utlånsforskriften (fleksibilitetskvoter). For boliglån er kvoten 10 pst. utenom Oslo og 8 pst. i Oslo. Med unntak av andre og tredje kvartal 2020, da kvotene for boliglån ble økt til 20 pst., har bruken av kvotene for boliglån vært nokså stabil, se figur 2.11.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet

2.2.5 Innskuddsgaranti og bankkrisehåndtering

En god innskuddsgarantiordning gir bankkundene trygghet for sine innskudd også i urolige tider, og bidrar til at innskudd er en stabil finansieringskilde for bankene. Den norske innskuddsgarantien gjelder generelt innskudd opptil 2 mill. kroner per kunde per bank. Det er også en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, slik som midlertid høye innskudd i forbindelse med salg av bolig.

Dersom en bank skulle bli rammet av en økonomisk krise, og det ikke er utsikter til en løsning i regi av eierne eller andre, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i krisehåndteringsregelverket, og innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital. Det gjør at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres, fortrinnsvis uten tilførsel av offentlige midler. Intern oppkapitalisering krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld, såkalt MREL («minimum requirement for own funds and eligible liabilities»), for de bankene som det vurderes som aktuelt å krisehåndtere med bruk av intern oppkapitalisering.

Innskuddsgarantien og krisehåndteringen av banker støttes opp av to fond, innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet, som bankene betaler årlige bidrag til. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 24,4 og 30,4 mrd. kroner ved utgangen av 2024, se figur 2.12. Som andel av garanterte innskudd er de norske fondene langt større enn det som kreves etter EUs regler. Godt kapitaliserte fond bidrar til tillit og til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Bankenes sikringsfond.

EU-kommisjonen la 18. april 2023 frem forslag til revisjon av krisehåndteringsdirektivet (BRRD) og innskuddsgarantidirektivet (DGSD), som ofte omtales samlet som CMDI-regelverket («crisis management and deposit insurance framework»). Forslagene innebærer blant annet at flere banker skal bringes inn under krisehåndteringsregimet, gjennom at flere små og mellomstore banker vil kunne krisehåndteres i stedet for å avvikles under offentlig administrasjon. Kommisjonen viser til at krisehåndtering kan være mindre problematisk for kundene enn avvikling, ettersom de beholder tilgang til kontoene sine, og siden bankens kritiske funksjoner bevares ved krisehåndtering.

Kommisjonens forslag innebærer også større adgang til å bruke innskuddsgarantimidler til forebyggende og alternative tiltak, inkludert adgang til å bruke innskuddsgarantimidler til intern oppkapitalisering. Dette skal oppnås blant annet ved at alle innskudd skal ha lik prioritet, men foran andre usikrede kreditorer. I dag har garanterte innskudd såkalt superpreferanse, som vil si at slike innskudd har prioritet foran bankenes obligasjonsgjeld og ikke-garanterte innskudd. Fondsmidlene kan benyttes til to typer av tiltak (i tillegg til å finansiere utbetaling av garanterte innskudd): alternative støttetiltak for å forhindre at en bank blir kriserammet, og tiltak for å sikre innskytere fortsatt tilgang til garanterte innskudd ved avvikling av en bank. Den sentrale forutsetningen er at kostnaden ikke skal overstige kostnaden ved utbetaling av garanterte innskudd hvis tiltaket ikke gjennomføres. De foreslåtte endringene i prioritetsrekkefølge vil i utgangspunktet kunne påføre innskuddsgarantifondet høyere endelige tap enn med dagens regelverk, slik at fondets midler i større grad kan benyttes til tiltak som kan bidra til at tap unngås. Forslaget har vært diskutert i Rådet og Parlamentet, men det er ennå ikke oppnådd enighet.

2.3 Soliditet innen forsikring og pensjon

Livsforsikringsforetak og pensjonskasser forvalter store verdier på vegne av husholdningene gjennom ulike pensjons- og livsforsikringsprodukter. Levealderen blant de forsikrede og rentenivået har dermed stor betydning for disse foretakenes risiko. Rentenivået påvirker risikoen blant annet ved at en vesentlig andel av forpliktelsene er kontrakter med en årlig rentegaranti. Slike kontrakter omfatter blant annet garanterte pensjonsprodukter der den forsikrede har krav på en gitt årlig pensjonsytelse fra uttakstidspunktet. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetak kan anslås til om lag 2,1 pst. ved utgangen av 2024, mens renten på 10-årige norske statsobligasjoner på samme tidspunkt var 3,86 pst. Etter en lang periode der rentenivået var lavere enn den garanterte avkastningen, bidrar det økte rentenivået de senere årene til å redusere risikoen for ikke å oppnå garantert avkastning på kontraktene. Rentegarantiene er typisk høyere i fripoliser, hvor det ikke skjer ny opptjening, enn i aktive ytelsesordninger, som kommunale tjenestepensjonsordninger. Risikoen knyttet til de forsikredes levealder håndteres ved at foretakene har beregningsgrunnlag som tar høyde for økende levealder mellom årskull.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet og Infront.

Myndighetene stiller krav til soliditeten i foretakene ved at norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av EUs Solvens II-regelverk. Regelverket innebærer blant annet at foretakene må ha eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke verdiene av kundenes krav, og et solvenskapitalkrav som skal sikre at foretakene med 99,5 pst. sannsynlighet har ansvarlig kapital til å dekke alle tap i 12 måneder. Ved utgangen av 2024 hadde livsforsikringsforetakene samlet en ansvarlig kapital på 282 pst. av solvenskapitalkravet (solvenskapitaldekning), mot 266 pst. ved utgangen av 2023. Pensjonskasser tar i stor grad på seg samme risiko som livsforsikringsforetakene, og er derfor også underlagt soliditetsregler i tråd med prinsippene i Solvens II. Pensjonskassenes solvenskapitaldekning har gått noe opp, fra 176 pst. ved utgangen av 2023 til 178 pst. ved utgangen av 2024. Siden pensjonsleverandørenes forpliktelser måles til markedsverdi i solvensberegningen, innebærer økte markedsrenter reduserte forpliktelser, som isolert sett bedrer leverandørenes solvenssituasjon.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Før 2019 var det ikke krav om dekningsprosent over 100 for pensjonskasser.

Kilde: Finanstilsynet.

Skadeforsikringsforetakenes risiko er i hovedsak knyttet til ettårige forsikringer, og de seneste årene har det blant annet vært en økning i naturskadeerstatninger og værrelaterte skader som har påvirket foretakenes resultater. Foretakene har også hatt økning i sine kostnader og opplyser at en kombinasjon av faste lave egenandeler samt økt skadefrekvens og -kostnader, har ført til innstramming i vilkår og økte priser og egenandeler. Figur 2.15 viser utvikling i samlet kombinertprosent (sum skade- og kostnadsprosent), det vil si forholdet mellom kostnader ved skadeserstatninger og drift og premieinntekter. En kombinertprosent over 100 innebærer at summen av erstatningskostnader og forsikringsrelaterte driftskostnader er høyere enn premieinntektene, og dermed at den forsikringsrelaterte driften ikke er lønnsom. Figur 2.15 viser at samlet kombinertprosent i skadeforsikringsforetakene har økt noe over tid, men at den ligger under 100 pst.

Skadeforsikringsforetakene er også underlagt Solvens II-regelverket og hadde samlet en solvenskapitaldekning på 227 pst. ved utgangen av 2024. Alle foretakene oppfylte solvenskapitalkravet, mens 13 foretak hadde en solvenskapitaldekning på under 200 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Assuranceforeningen Skuld har avvikende regnskapsår og er ikke med i figuren.

Kilde: Finanstilsynet.

Forsikringsforetak og pensjonskasser har en sentral rolle i å forvalte sparemidler og å avlaste og fordele risiko. For at disse funksjonene skal kunne løses effektivt må kundene ha tillit til at disse foretakene kan stå ved forpliktelsene sine. Det er viktig at forsikringsforetak og pensjonskasser også fremover løpende sørger for at de har god evne til å bære den risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.

2.4 Sikkerhet og beredskap i den finansielle infrastrukturen

2.4.1 Utviklingstrekk

Det norske finansielle systemet er blant de mest digitaliserte i verden. Digitaliseringen gir store fordeler både for finansforetakene, kundene og samfunnet ellers, men innebærer også nye risikoer og sårbarheter. Alvorlig svikt i IKT-systemer kan i verste fall true den finansielle stabiliteten og påvirke samfunnssikkerheten.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen stiller nye krav til hvordan finansnæringen og myndighetene forholder seg til beredskap. Totalberedskapskommisjonen vurderte i NOU 2023: 17 at det for finansielle tjenester er viktig å planlegge for de sjeldne krisescenarioene, som at den elektroniske infrastrukturen blir utilgjengelig over lengre tid, og at man må gå over til alternative løsninger. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har i sin siste trusselvurdering Risiko 2025 vist til at norske virksomheter står overfor alvorlige sikkerhetsutfordringer, og at både offentlige og private virksomheter må iverksette nye og skjerpede tiltak, som tar høyde for scenarioer «som for få år siden virket utenkelige». NSM peker på ødeleggelse av kritisk infrastruktur som et slikt scenario, og at dette krever mer vekt på reserveløsninger og god reparasjonsberedskap.

Den finansielle infrastrukturen i Norge vurderes som robust, og foretakenes IKT-tjenester synes å være godt beskyttet mot angrep, se Norges Banks rapport Finansiell infrastruktur 2024 og Finanstilsynets Risiko- og sårbarhetsanalyse 2024. Foretakene i finanssektoren arbeider kontinuerlig med å styrke forsvarsverket, og digitale angrep avverges som oftest før de får konsekvenser for foretaket og foretakets kunder.

I 2024 rapporterte foretakene i finanssektoren 365 IKT-relaterte hendelser til Finanstilsynet, se figur 2.16. Av disse er 20 betegnet som sikkerhetshendelser, mot 15 sikkerhetshendelser året før. Samlet var det få operasjonelle hendelser som medførte manglende tilgang til betalingstjenestene i mer enn tre til fire timer, og antallet hendelser var noe lavere enn i 2023. Etter Finanstilsynets vurdering har foretakene på noen områder likevel forbedringspotensiale knyttet til sin IKT-drift.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Finansnæringen i Norge har lenge vært underlagt et regelverk for håndtering av digitale sårbarheter, der det enkelte foretak har ansvar for å sikre akseptabel risiko i egen virksomhet og innrette systemene slik at sannsynligheten for uønskede hendelser er lav. Dette omfatter blant annet ansvar for sikre og stabile driftsløsninger, og gode reserve- og beredskapsløsninger. Regjeringen foreslo 7. mars i år å styrke dette regelverket ytterligere, jf. Prop. 54 LS (2024–2025) om gjennomføring av EU-regler om digital operasjonell motstandsdyktighet i finanssektoren (DORA-regelverket). DORA-regelverket stiller blant annet krav om styring av og kontroll med IKT-risiko, tilsyn med sentrale IKT-tjenesteleverandører og rapportering av alvorlige IKT-hendelser, og legger i tillegg til rette for mer omfattende myndighetssamarbeid og informasjonsdeling på tvers av landegrenser. Gjennomføringen av DORA vil bidra til ytterligere styrking av det gode samarbeidet om IKT-sikkerhet og finansiell infrastruktur i Norge, både innad i finanssektoren og mellom sektoren og myndigheter, jf. boks 2.2.

2.4.2 Pågående arbeid

Betalingsutvalget ble satt ned i 2023 for å se på trygge og enkle betalinger for alle, og herunder vurdere behovet for tiltak for å redusere sannsynligheten for eller styrke beredskapen for forstyrrelser i betalingssystemet. Utredningen ble lagt frem 15. november 2024 (NOU 2024: 21). Utvalget slår fast at det ikke bør være manglende mulighet for betaling som er den begrensende faktoren i en krisesituasjon, og peker særlig på viktigheten av at innbyggerne i en alvorlig krise har mulighet til å betale for nødvendighetsvarer, som dagligvarer, medisiner og drivstoff. Samtidig mener utvalget det kan være av stor betydning at samfunnet i størst mulig grad evner å opprettholde innbyggernes dagligliv i en alvorlig krisesituasjon. Utvalget gir flere anbefalinger som kan bidra til bedre betalingsberedskap, se boks 2.3. I tillegg ga utvalget en rekke anbefalinger om finansiell inkludering og personvern, se omtale i boks 3.1 i punkt 3.3. Utredningen var på høring til 21. februar, og departementet vurderer nå den videre oppfølgingen.

Etter forslag fra Norges Bank fastsatte departementet i 2023 mandat for en arbeidsgruppe som skulle vurdere beredskapen i de digitale betalingssystemene. Arbeidsgruppen ble bedt om å foreta en kartlegging av betalingssystemet og identifisere scenarioer som kunne påvirke muligheten til å betale og ha tilgang til kontoinformasjon samt foreslå tiltak og en konkret plan for videre oppfølging. Arbeidsgruppen ferdigstilte sitt arbeid i februar 2025, og anbefalte en rekke tiltak for å styrke beredskapen i betalingssystemet, se boks 2.4. Mange av tiltakene innebærer styrking av eksisterende reserveløsninger eller etablering av nye. Tiltakene er i hovedsak i tråd med anbefalingene fra Betalingsutvalget.

Regjeringen la i januar 2025 frem Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen – Forberedt på kriser og krig, som følger opp Totalberedskapskommisjonens utredning (NOU 2023: 17). Meldingen redegjør for hvordan regjeringen skal sørge for at det sivile samfunnet er forberedt på krise og krig, og utvikle et samfunn som understøtter militær innsats og som motstår sammensatte trusler. Meldingen inneholder blant annet tiltak for å utvikle et mer samordnet forebyggings- og beredskapsarbeid, herunder på departementsnivå. Dette vil ha betydning for arbeidet fremover også på finansmarkedsområdet.

2.5 Bekjempelse av økonomisk kriminalitet

2.5.1 Finansforetakenes ansvar og risiko

Finansforetakene har en viktig rolle i å avdekke og stanse hvitvasking av midler som stammer fra kriminalitet. Gjennom innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering reduseres insentivene og mulighetene for kriminelle til å misbruke legitime aktører til illegitime formål. Ved mangelfull innsats kan transaksjoner fra Norge bli møtt med mistenksomhet, og tilliten til det norske finanssystemet som helhet kan svekkes. For finansforetak kan mangelfull etterlevelse av hvitvaskingsloven føre til store bøter, tap av omdømme og i ytterste fall tap av konsesjon. Det er flere eksempler på at banker, også i Norge, har fått store bøter på grunn av manglende etterlevelse av antihvitvaskingsregler.

Finanstilsynet har i rapporten Risikovurdering 2023 Hvitvasking og terrorfinansiering vurdert risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i ulike typer foretak. Bankene anses å ha høy risiko for hvitvasking på grunn av blant annet deres tjenestetilbud, antall kunder og eksponering mot risikobransjer. Banker med internasjonal tilstedeværelse og de som tilbyr internasjonale betalingstjenester eller «private banking», er spesielt utsatt. Selv om det er en gradvis bedring i etterlevelsen av regelverket, finnes det fortsatt svakheter. Betalingsforetak som driver pengeoverføringstjenester anses å ha høy risiko for hvitvasking, mens andre betalingsforetak har moderat risiko. Finansieringsforetak har varierende risiko avhengig av deres forretningsmodeller, med høy risiko blant valutavirksomheter. Vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuelle valutaer har høy risiko på grunn av tjenestenes iboende risiko og erfaring med svakheter i etterlevelsen i sektoren. Forsikringsforetak, verdipapirforetak og forvaltere av investeringsfond har moderat risiko. Terrorfinansiering er antatt å være et mindre kriminalitetsområde enn hvitvasking, men banker og tjenester som valutaveksling, e-penger og pengeoverføring har høy risiko for misbruk til terrorfinansiering.

Digitalisering og ny teknologi representerer både muligheter og potensielle utfordringer for rapporteringspliktige. Teknologi kan bistå i rapporteringspliktiges utførelse av plikter etter hvitvaskingsregelverket, slik at disse kan utføres raskere og mer effektivt. Samtidig kan teknologi skape nye trusler og sårbarheter. I Finanstilsynets risikovurdering fra mai 2023 er det pekt på at den norske økonomien er mer digitalisert enn mange andre økonomier, og at digitalisering og teknologisk utvikling har økt handlingsrommet til kriminelle aktører.

I 2022 utgjorde bedrageri 79 pst. av alle etterforskede saker innenfor økonomisk kriminalitet, jf. Meld. St. 15 (2023–2024) Felles verdier – felles ansvar punkt 3.2. Ifølge tall fra Finanstilsynet (rapport om svindelstatistikk fra første halvår 2024) er tap fra svindel med kontooverføringer og bruk av betalingskort fortsatt økende, men utgjør en beskjeden andel av transaksjonsverdien. Tapene økte fra 522 mill. kroner i andre halvår 2023 til 607 mill. kroner i første halvår 2024. Tapene knyttet til svindel med sosial manipulering økte med om lag 50 pst. til 360 mill. kroner. Rapporten viser også at det ble forhindret tap for kontooverføringer og kortbetalinger på 1,3 mrd. kroner. Finans Norge publiserte i slutten av februar 2025 en oversikt over svindelutfordringer og igangsatte tiltak for å møte utfordringene, i tillegg til ytterligere tiltak bankene mener er nødvendige for å stoppe svindel. Bankene har blant annet etablert en bransjenorm for hvordan forebygge, avdekke og følge opp misbruk av BankID til å ta opp usikret kreditt, utarbeidet en sjekkliste for å forhindre svindel ved samtykkebaserte lånesøknader og utviklet en antisvindelhåndbok.

2.5.2 Økt innsats fra myndighetene

Regjeringen har trappet opp kampen mot økonomisk kriminalitet, jf. Meld. St. 15 (2023–2024). I meldingen ble det foreslått en rekke tiltak som er tenkt å bli gjennomført over en periode på fire år, og regjeringen er også i gang med å følge opp anmodningsvedtakene som ble fattet under behandlingen av meldingen. Blant de viktigste temaene for å styrke forebyggingen og bekjempelsen av økonomisk kriminalitet er informasjonsdeling og samarbeid.

Etterlevelse av hvitvaskingsregelverket er blant særlig prioriterte tilsynsområder for Finanstilsynet i strategiperioden 2023–2026. Finanstilsynet har et bredt tilsynsansvar som går ut over finanssektoren. Dette gir et godt grunnlag for å forebygge, avdekke og bekjempe økonomisk kriminalitet. For å styrke Finanstilsynets innsats ble det i budsjettet for 2025 bevilget midler for å opprette en ny enhet på Hamar, som innen et par år skal ha 20 ansatte. Enheten skal bidra til å styrke tilsynet med tilretteleggere som regnskapsførere og revisorer, utføre hvitvaskingstilsyn i ulike typer foretak, styrke oppfølging av ulovlig virksomhet og styrke samarbeidet med politiet og andre offentlige kontrolletater. Finanstilsynet fikk dessuten i november 2024 i oppdrag å vurdere mulige regelverkstiltak som gjelder bedre informasjonsdeling for å forebygge og bekjempe svindel og bedragerier. Fristen er 29. august 2025.

I november 2024 inviterte Finanstilsynet og Datatilsynet banker til å søke om å delta i etatenes regulatoriske sandkasser med prosjekter som utforsker muligheter for bedre datadeling, med formål å bekjempe økonomisk kriminalitet. Det kom fem søknader, og i februar 2025 bestemte tilsynene at alle tas inn i sandkassen. Erfaringene fra sandkassen kan også gi verdifull innsikt til Finanstilsynets besvarelse av oppdraget om eventuelt behov for regelverksutvikling for å forbedre informasjonsdeling for å forebygge og bekjempe svindel og bedragerier. I boks 2.6 er informasjonsdeling og de regulatoriske sandkassene omtalt nærmere.

Register over reelle rettighetshavere skal gi bedre tilgang til opplysninger om hvem som eier og kontrollerer selskaper og juridiske personer, og dermed forebygge at de misbrukes til kriminalitet og samtidig bli et viktig verktøy i forebyggingen og bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Registeret ble etablert 1. oktober 2024, med en innfasing av plikten til å registrere opplysninger frem til 1. august 2025. Registeret er åpnet for tilgang for nærmere bestemte offentlige myndigheter, rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven og media og sivilsamfunnsorganisasjoner.

Finansdepartementet etablerte i november 2024 en arbeidsgruppe for å utrede norsk gjennomføring av EUs nye antihvitvaskingspakke, jf. også omtale av pakken i punkt 4.4.3 i fjorårets finansmarkedsmelding. Kjernen i pakken er opprettelsen av et nytt tilsynsbyrå for antihvitvasking, i tillegg til at plikter for privat sektor gis i en forordning fremfor i et direktiv. Pakken gir uttrykk for EUs ambisjoner i arbeidet med å forebygge og bekjempe hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet samt styrke implementeringen av finansielle sanksjoner. Siden denne kriminaliteten i stor grad er grensekryssende, er det en fordel også for Norge at EUs innsats skjerpes. Arbeidsgruppen består av representanter fra Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Finanstilsynet og Økokrim. Arbeidsgruppen har frist til å ferdigstille utredningen innen utgangen av 2025. Arbeidsgruppen skal likevel særskilt vurdere om mandatets deler om register over reelle rettighetshavere kan ferdigstilles tidligere, særlig med tanke på å kunne gi tilgang til flere aktører. Det er også etablert en referansegruppe for å involvere privat sektor.