5 Kommunenes og fylkeskommunenes finansieringskilder

5.1 Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Kommunesektoren finansieres hovedsakelig gjennom skatteinntekter fra innbyggerne og rammetilskudd fra staten, som til sammen utgjør i overkant av 70 prosent av sektorens samlede inntekter. I tillegg har kommunesektoren inntekter fra blant annet øremerkede tilskudd, gebyrer og egenbetaling. Skatteinntekter og rammetilskudd omtales som kommunesektorens frie inntekter, siden den enkelte kommune og fylkeskommune fritt kan prioritere bruken av midlene innenfor krav til tjenesteytingen gitt i lover og forskrifter. De samlede frie inntektene til kommunesektoren i 2025 er anslått til om lag 545 milliarder kroner.

De frie inntektene fordeles gjennom inntektssystemet. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges til rette for at kommunene kan tilby et likeverdig tjenestetilbud til alle innbyggere. To sentrale ordninger som skal bidra til dette er utgiftsutjevningen gjennom kostnadsnøkkelen og inntektsutjevningen av skatteinntektene. I tillegg er det flere regionalpolitiske tilskudd innenfor inntektssystemet, blant annet distriktstilskudd Nord-Norge.

Det samme finansieringssystemet gjelder for alle kommuner i Norge. De frie inntektene som fordeles gjennom inntektssystemet er grunnlaget for finansieringen av de sentrale kommunale velferdsoppgavene i alle landets kommuner, inkludert i kommunene i det samiske området.

5.1.1 Tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og størrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å jevne ut de økonomiske konsekvensene av disse forskjellene. Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er et sett med kriterier og tilhørende vekter som brukes til å beregne en indeks for hvor dyr en kommune er å drive. Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker kommunens kostnader, som bosettingsmønster, kommunestørrelse, alderssammensetningen i befolkningen og sosioøkonomiske forhold.

Utgiftsutjevningen omfatter de store nasjonale velferdstjenestene, som grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester og barnevern. I tillegg er også administrasjon og landbruksforvaltning omfattet av utgiftsutjevningen. For hver av disse sektorene er det en egen delkostnadsnøkkel som fanger opp ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold.

Flere kommuner i forvaltningsområdet for samiske språk har gitt uttrykk for at det påløper betydelige merutgifter som følge av det ansvaret som tospråklige kommuner har, og har tatt til orde for at dette bør tas hensyn til gjennom inntektssystemet, for eksempel gjennom en egen kostnadsnøkkel.1

Inntektssystemutvalget peker på forvaltningsområdet for samisk språk som et eksempel på kommuner som har oppgaver eller ansvar som andre kommuner ikke har, og som dermed også har høyere kostnader.2 Utvalget viser til at kriteriene i kostnadsnøkkelen må være relevante for alle kommuner, og at utgiftsutjevningen derfor ikke er egnet til å fange opp merkostnader som bare gjelder noen få kommuner.

Departementet støtter utvalgets vurdering og viser til at kostnadsnøkkelen brukes til å utjevne kostnadsforskjeller mellom alle kommuner. Det er derfor viktig at kriteriene i nøkkelen er aktuelle for alle landets kommuner. Datagrunnlaget som brukes i utformingen av kostnadsnøkkelen gir heller ikke grunnlag for å innføre kriterier for merkostnader som bare gjelder enkelte kommunegrupper. Departementet vil derfor videreføre den etablerte praksisen der eventuell kompensasjon for merkostnader som bare gjelder et fåtall kommuner, håndteres utenom utgiftsutjevningen.

5.1.2 Nytt inntektssystem for kommunene fra 2025

Regjeringen la i Prop. 102 S (2023–2024) Kommuneproposisjonen 2025 fram forslag om flere endringer i inntektssystemet for kommunene, som Stortinget sluttet seg til (jf. Innst. 440 S (2023–2024)). Det nye inntektssystemet trådte i kraft fra 2025, og innebærer en faglig oppdatering av kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, flere endringer i skatteelementene som løfter skattesvake kommuner, og noen tilpasninger i de regionalpolitiske tilskuddene for å sikre en mer målrettet fordeling. I tillegg er de frie inntektene til kommunene økt som en del av omleggingen av inntektssystemet. 1,5 milliarder kroner av veksten er gitt med en særskilt fordeling slik at inntektssvake kommuner får mest.

Inntektssystemet brukes til å fordele en gitt ramme. Alle endringer i systemet vil derfor gi en omfordeling av inntekter mellom kommunene. Noen kommuner får økte inntekter som følge av endringene, mens andre får reduserte overføringer. Det er ingen elementer i inntektssystemet som er særskilte for de kommunene som i Telemarksforskings årlige analyser blir omtalt som samisk område, og heller ingen endringer direkte rettet mot disse kommunene. Kommunene i samisk område påvirkes derfor på ulike måter av endringene i inntektssystemet, på samme måte som øvrige kommuner.

Konsekvensene av nytt inntektssystem er summen av effekten av en rekke ulike endringer i systemet, og har ingen sammenheng med om en kommune er i samisk område eller ikke. De fleste kommuner i samisk område har imidlertid skatteinntekter under landsgjennomsnittet, og tjener på endringene som løfter de skattesvake kommunene. Alle kommuner i samisk område er blant kommunene som mottar distriktstilskudd Nord-Norge i inntektssystemet, og dette tilskuddet er videreført med nytt inntektssystem. Satsene for distriktstilskudd Nord-Norge er særlig høye for alle kommuner i innsatssonen i Finnmark og Nord-Troms. De høye satsene er et viktig virkemiddel å sikre inntektsnivået til kommunene i innsatssonen.

5.2 Finansieringskilder til kommuner utenom inntektssystemet

Kommunene mottar også tilskudd over øremerkede tilskuddsordninger. Overføringene bevilges som hovedregel på postene 60–69 (60-poster) i statsbudsjettet. Midlene som tildeles over 60-poster til samiske formål:

Kap. 225 Tiltak i grunnopplæringen, post 63 Tilskudd til samisk i grunnopplæringen

Tilskuddet skal bidra med finansiering til kommuner, fylkeskommuner og private skoler som tilbyr samiskopplæring i samsvar med § 3-2 og § 6-2 i opplæringsloven. Tilskuddet skal også bidra til at lærere får videreutdanning i samiske språk, og at lærerstudenter tar utdanning i samiske språk.

Kap. 227 Tilskudd til særskilte skoler, post 21 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

Tilskuddet finansierer drift av de kommunale sameskolene i Snåsa og Målselv med tilhørende internat. Skolen i Snåsa gir opplæring på sørsamisk, mens skolen i Målselv gir opplæring på nordsamisk. Skolene tar opp elever fra hele landet. Tilskuddet skal også bidra til å dekke utgifter til skoleskyss for elever ved den kommunale sameskolen i Målselv.