1 Kunnskapsgrunnlag for meldingen

I denne delen omtales kilder som er brukt i arbeidet med denne meldingen.

Forskning og undersøkelser

Et vesentlig kunnskapsgrunnlag for denne meldingen er Tilstandsrapporten for høyere yrkesfaglig utdanning 2024.1 Rapporten danner grunnlaget for de fleste tallene som er brukt om sektoren, og det er disse tallene som hovedsakelig er brukt i beregninger det er vist til i teksten. Blant de andre kildene som er brukt, er kandidatundersøkelsen for fagskoleutdannede og studiebarometeret for fagskolestudenter, bedriftsundersøkelser, i tillegg til andre relevante undersøkelser og evalueringer, beregninger og statistikk. Det er referert til de underliggende kildene der de omtales.

Kilder om kompetansebehov

Våren 2023 la regjeringen frem utsynsmeldingen til Stortinget.2 Den skisserer regjeringens prioriteringer for å møte arbeidslivets behov for kompetanse. Utsynsmeldingen peker på de viktigste kompetansebehovene fremover og på betydningen av utdanning og kompetanse for å dekke behovene og opprettholde målet om høy sysselsetting. I meldingen kommer det frem at regjeringen prioriterer helse- og velferdsfag, tekniske fag, kompetanse som er viktig for grønn omstilling og et konkurransedyktig næringsliv. Dette er prioriteringer som gjenspeiler hovedtrekkene i de ulike analysene fra det kunnskapsgrunnlaget som lå til grunn.

Arbeidet med denne meldingen om høyere yrkesfaglig utdanning tar utgangspunkt i prioriteringene og konklusjonene fra utsynsmeldingen og ser på hvilken rolle høyere yrkesfaglig utdanning kan spille for å dekke arbeidslivets kompetansebehov.

Kildene vi har

Kompetansebehovsutvalget (KBU) har siden 2017 hatt som mandat å vurdere kompetansebehovene i norsk arbeids- og samfunnsliv.3 Utvalget har levert tre offentlige utredninger og to temarapporter. Den første temarapporten kom i 2022 og handlet om høyere yrkesfaglig utdanning og kompetanse for et arbeidsliv i endring.4 Den andre rapporten kom i 2023 og så på utfordringer for grønn omstilling i arbeidslivet.5 Kompetansebehovsutvalget etterlyser blant annet mer kunnskap om hvordan utdanningstilbud og kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning påvirker rekrutteringen til fag- og yrkesopplæringen. Videre etterspør utvalget mer kunnskap om etterspørselen etter høyere yrkesfaglig utdanning og kompetansebehovene i samfunnet, om samfunnsmessig og individuell avkastning, om læringsutbytte og om høyere yrkesfaglig utdannings rolle i utdanningssystemet.

HK-dir har fått oppgaven med å kartlegge og oppdatere kunnskapsgrunnlaget for kompetansebehovene i samfunnet. Hensikten er å bidra med oppdatert statistikk og oppsummert forskning og evalueringer. Den siste rapporten beskriver de store megatrendene som former fremtidige kompetanse- og arbeidskraftsbehov, som demografi, teknologisk utvikling, grønn omstilling, og politiske føringer og prioriteringer for kompetansepolitikken.6

En av undersøkelsene som skiller ut høyere yrkesfaglig utdanning som en egen sektor, er Arbeidsgiverundersøkelsen.7 Denne har som formål å belyse arbeidsgiveres kompetansebehov og perspektiver på nyutdannede med henholdsvis fagskole-, bachelor- og masterutdanning. NIFU har gjennomført undersøkelsen på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Siste utgave er basert på intervjuer med utvalgte virksomheter og spørreundersøkelse blant virksomheter med minst ti ansatte i 2022. Undersøkelsen viser at arbeidsgivere langt på vei er fornøyde med de fagskoleutdannedes kompetanse og ferdigheter, men de ser også behov for kompetanseheving.8

Det er gjennomført i alt fem kandidatundersøkelser for høyere yrkesfaglig utdanning, den siste basert på spørreundersøkelse i 2022 blant kandidater som fullførte en fagskoleutdanning i 2019 og 2020. Temaet er utdanningenes relevans og arbeidsmarkedsutfall for kandidatene. Ettersom majoriteten av dem som gjennomfører fagskoleutdanning, allerede befinner seg i arbeidsmarkedet, måles arbeidsmarkedsrelevans i hovedsak som endringer i kandidatenes posisjon i arbeidslivet. Kandidatundersøkelsen for fagskoleutdannede finner at arbeidslivsrelevansen av høyere yrkesfaglig utdanning er stor, at kandidatene i stor grad er fornøyde med utdanningene, og at de får relevant arbeid etter utdanningen.9

Navs bedriftsundersøkelse er en sentral kilde til detaljert informasjon om mangel på arbeidskraft i Norge. Undersøkelsen gjennomføres årlig, omfatter både offentlige og private virksomheter og kartlegger etterspørsel etter og mangel på arbeidskraft nasjonalt og på fylkesnivå, innenfor næringer og for enkeltyrker og gir innsikt i bemanningsbehov fremover. Bedriftsundersøkelsen spesifiserer ikke hvilke utdanninger bedriftene etterspør, eller på hvilket utdanningsnivå de etterspør kompetanse. Det må leses indirekte ut fra de yrkene som etterspørres. Datainnsamlingen skjer i første kvartal, og resultatene publiseres i mai. Om lag 11 000 bedrifter besvarte undersøkelsen i 2024, noe som gir en svarprosent på 70. Tallene er noe usikre – i større grad for yrker enn for næringer.10

NHOs kompetansebarometer er en kartlegging av kompetansebehov i NHOs medlemsbedrifter. Undersøkelsen gjennomføres av NIFU, og det blir spurt om kompetansebehov etter utdanning. Undersøkelsen har imidlertid lav (19 prosent) og fallende svarprosent. Mer enn 60 prosent av virksomhetene som svarer, har i noen eller stor grad et udekket kompetansebehov, og en stadig større andel av bedriftene rapporterer om kompetansebehov på høyere yrkesfaglig nivå.11

NIFU har også undersøkt hvordan fagskolene samarbeider med arbeidslivet om utformingen av utdanningene, og hvordan dette samarbeidet påvirker arbeidsrelevansen. Undersøkelsen finner utstrakt samarbeid og at bedriftene er mer positive til samarbeidet med fagskolene enn med universiteter og høyskoler. Bruk av fagråd og lærere som også jobber i fagfeltet, er gode samarbeidsformer.12

Flere andre rapporter og utredninger ser på kompetansebehov knyttet til en eller flere næringer. For eksempel har Oslo Economics på oppdrag fra NHO og LO sett på kompetansebehov for grønn omstilling i åtte utvalgte bransjer hvor Norge har uttalte ambisjoner om bærekraftig verdiskaping.13 Helsepersonellkommisjonen tegnet et bilde av helse- og velferdssektoren preget av store og voksende utfordringer med å rekruttere nok personell til å møte veksten i etterspørsel etter helse- og velferdstjenester. Kommisjonen peker på behov for ny oppgavefordeling mellom leger, sykepleier og helsefagarbeidere for å bedre ressursbruken i sektoren.14 Rapportene fra HK-dir gir en mer fullstendig oversikt over samfunnets kompetansebehov.15

Kunnskap vi mangler

Sammenlignet med andre deler av utdanningssystemet har vi foreløpig begrenset kunnskap om arbeidslivets etterspørsel etter høyere yrkesfaglig utdanning, spesielt om hvordan fagskolesektoren kan bidra til rask tilførsel av formalisert kompetanse tilpasset behovene som oppstår i etablerte og nye næringer, se omtale i avsnitt 3.1.2. Vi vet også for lite om regionale kompetansebehov. Det gjør det vanskelig å vurdere hvor godt fagskolenes utdanningstilbud treffer arbeidslivets behov i sin region. Videre finnes det lite systematisk kunnskap om hvilken kompetansepolitisk rolle fylkeskommunene spiller overfor fagskolene, og i hvilken grad fylkeskommunene ser tilbudet i høyere yrkesfaglig utdanning i sammenheng med fag- og yrkesopplæringen i sin region.16 Det finnes også lite kunnskap om gevinster i form av individuell og samfunnsmessig avkastning av utdanningene. Rapporteringen og statistikkgrunnlaget er styrket i senere år, noe som på sikt vil bidra til mer kunnskap om sektorens betydning. Likevel er det fortsatt behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget.

Evaluering av fagskolemeldingen fra 2017

I fagskolemeldingen fra 2017 foreslo regjeringen nærmere femti tiltak med mål om å styrke og videreutvikle fagskolesektoren.17 Tiltakene var innrettet bredt og på flere nivåer mot fagskolesektoren. Deloitte har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet evaluert resultatene fra meldingen gjennom fem år. Resultatet finnes i tre evalueringsrapporter.18

Evalueringen viser at det er gjort et betydelig arbeid for å utvikle fagskolene og sektoren som helhet de senere årene. Gjennomgående har det vært en positiv utvikling på en rekke områder som er viktige for å heve kvaliteten i utdanningene.

I fagskolemeldingen ble det foreslått tiltak rettet mot målet om at fagskolene skal være godt organisert, med tydelig eierskap og god styring. Flere av tiltakene i meldingen gjelder sammensetning av fagskolenes styrer og tydeliggjøring av styrets myndighet og ansvar, blant annet å styrke studenters og ansattes rett til å medvirke i fagskolenes styrer samt arbeids- og næringslivets representasjon i fagskolenes styrer. Evalueringen viser at selv om det pekes på en positiv utvikling i sektoren, er det fortsatt behov for å tydeliggjøre organiseringen og styringen av sektoren ytterligere.

Selv om rettighetene til studentmedvirkning i styret formelt er ivaretatt, er det vanskelig å få til god studentmedvirkning i praksis. Mange fagskolestudenter tar deltidsutdanninger, og mange av utdanningene er nettbaserte (med eller uten samlinger). I tillegg er mange utdanninger av kort varighet.

Evalueringen viser videre til utfordringer ved fylkeskommunens rolle som eier og rammene som gjelder for fylkeskommunens styring av egne fagskoler. Det kan være behov for å tydeliggjøre hvilke rammer fylkeskommunen som eier har til å styre fagskolene, sett opp mot rollen styret har som øverste ansvarlige styringsorgan. Deloitte mener dette er viktig å følge opp for å sikre at fylkeskommunalt eierskap ikke er til hinder for en god utvikling i sektoren.

I evalueringen kommer det frem at det er delte oppfatninger i sektoren på spørsmålet om fylkeskommunen tar en aktiv rolle i å kartlegge kompetansebehov i regionen. Det ser også ut til å være et behov for å etablere systemer for å kartlegge og prioritere nasjonale kompetansebehov.

Deloitte viser til at det er en oppfatning i sektoren om at den er underfinansiert, og at det er frustrasjon i forbindelse med at regjeringens mål om 1 000 nye studieplasser per år ikke er oppnådd.19

I evalueringen pekes det på at dette fremdeles er en svært sammensatt sektor. Deloitte mener derfor at det er behov for å vurdere hva fagskolesektoren skal være, og hvilke typer institusjoner som bør inngå i sektoren, noe som kan ses i lys av ambisjonene og målene som fremmes om blant annet akkreditering på høyere nivå i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) og forventninger til et solid fagmiljø.

Evaluering av finansieringssystemet

Deloitte har som del av evalueringen av tiltakene i fagskolemeldingen utarbeidet en egen delrapport om finansieringssystemet.20 I evalueringsrapporten konkluderer Deloitte med at det er hensiktsmessig at fylkeskommunene tildeler driftstilskuddet til fagskolene slik at midlene blir forvaltet ut fra lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov. Evalueringen avdekket imidlertid noen vesentlige utfordringer med fylkeskommunenes rolle og forvaltning av midlene. Dette gjelder både i hvilken grad ansvaret for fagskoleforvaltning er godt forankret og prioritert i fylkeskommunene og i hvilken grad søknader om driftsmidler vurderes opp mot kompetansebehov. Deloitte peker også på utfordringer som gjelder forvaltningspraksis i fylkeskommunene, i form av blant annet informasjon og utbetalinger til fagskolene.

I evalueringsrapporten sier Deloitte at tilskuddsordningen for utviklingsmidler, som HK-dir forvalter, har bidratt til å sette søkelyset på utviklings- og kvalitetsarbeid i fagskolene. Samtidig opplever enkelte fagskoler det som utfordrende at tilbud de får prosjektmidler til å utvikle, ikke blir fulgt opp med driftstilskudd fra fylkeskommunen.

På bakgrunn av evalueringen anbefaler Deloitte blant annet fylkeskommunene følges opp for å sikre likere forvaltningspraksis. Videre mener Deloitte det bør settes i gang tiltak for å sikre tilstrekkelig forankring og forståelse av ansvaret fylkeskommunene har med å forvalte driftsmidlene, som å etablere dialog mellom fylkeskommunene og Kunnskapsdepartementet. Deloitte mener at den resultatbaserte uttellingen ikke fungerer etter intensjonen på grunn av hvordan ordningen forvaltes i fylkeskommunene. Det er ulikt hvordan fylkeskommunene forvalter de resultatbaserte midlene, og om de skiller mellom grunntilskudd og resultatbasert uttelling i tildelingen til fagskolene. Deloitte anbefaler at praksisen for å fordele resultatbasert uttelling til fagskolene bør være lik i alle fylkeskommunene. Deloitte anbefaler å slutte å øremerke tilskudd til tolv private fagskoler, og at det ved tildeling av midler også for disse fagskolene bør gjøres vurderinger opp mot arbeidslivets behov for kompetanse.

Evaluering av NKR

I 2021, omtrent ti år etter NKR ble innført i Norge, fikk NOKUT i oppdrag å kartlegge hvordan NKR har påvirket utdanningskvalitet, mobilitet og livslang læring, samt vurdere om NKR fungerer i tråd med formålene. I 2023 leverte NOKUT sin sluttrapport Kvalifikasjonar på ramme alvor til Kunnskapsdepartementet.21

NOKUTs evaluering viser tydelig at fagskoler, på lik linje med høyskoler og universiteter, har måttet innarbeide tilnærmingen til og krav om læringsutbyttebeskrivelser i sine prosesser med å utvikle, administrere og gjennomføre utdanninger, og at de fleste utdanningsinstitusjonene er positive til bruken av læringsutbyttebeskrivelser.

NOKUT fant en sammenheng mellom hvordan studenter opplever kvaliteten i læringsutbyttebeskrivelser, og hvordan de bruker dem for å velge utdanninger og forberede seg til eksamen. Det er særlig fagskolestudenter på nettbaserte utdanninger som ser på læringsutbyttebeskrivelsene før de søker om studieplass, og de bruker dem til å ta informerte studie- og emnevalg. NOKUT fant at NKR har fungert godt for studentmobilitet i universitets- og høyskoleutdanning, mens flere fagskoler trekker frem at nivåplasseringen begrenser studentmobilitet og internasjonalt samarbeid.

NOKUT trakk frem at NKR stort sett har vært ukontroversielt, unntatt uenigheten som etter hvert har vokst frem rundt plasseringen av høyere yrkesfaglig utdanning. NOKUT peker på at dagens kobling mellom akkreditering og nivåplassering begrenser utviklingsmulighetene for høyere yrkesfaglig utdanning og bidrar til å skape blindveier for yrkesfaglig utdanning. Ifølge NOKUT vil det å åpne de høyere NKR-nivåene kunne bidra til faglig og pedagogisk utvikling samt gi rom for mer komplekse yrkesrettede utdanninger. Videre mener NOKUT at dagens deling i NKR-nivå 5.1 og 5.2 fører til utfordringer, og at delnivåene ser ut til å ha lite merverdi. NOKUT anbefaler derfor at Kunnskapsdepartementet vurderer å avvikle delnivå 5.1 og 5.2, og åpner for høyere yrkesfaglig utdanning på NKR-nivå over dagens nivå.

Innspillsverksteder og skriftlige innspill

Som en del av arbeidet med meldingen har sektoren kommet med innspill, både skriftlig og gjennom innspillsmøter. Det har vært gjennomført fire innspillsverksteder og tre innspillsmøter i tillegg til møter med enkeltaktører og deltakelse i ulike fora. Det har kommet skriftlige innspill fra blant annet fagskoler, fylkeskommuner og ulike organisasjoner.

Finansiering og forvaltning

I mange av innspillene fra fagskolene blir det pekt på at finansieringen av fagskolene bør styrkes og bli mer forutsigbar, og at fagskolene bør få mer frihet til å disponere driftstilskuddet og dimensjonere utdanningstilbudene sine. Mange trekker frem at forvaltningspraksisen i fylkeskommunene bør styrkes og bli likere på tvers av fylkeskommunene, og dette gjelder spesielt søknadsprosessen for fagskolene. Fagskoler som søker midler fra flere fylkeskommuner, trekker frem at det er krevende å forholde seg til flere fylkeskommuner med ulik forvaltningspraksis. En del fagskoler trekker også frem at søknadsfristen bør flyttes frem slik at de kan få tidligere beskjed om hvor mye midler de vil få for påfølgende studieår. Det er også en del innspill fra fagskoler om at forvaltningen av driftsmidlene bør flyttes til staten. På den andre siden trekker en del aktører frem at fylkeskommunene kjenner lokale og regionale forhold og kompetansebehov best og kan ivareta disse bedre enn staten. Noen fylkeskommuner mener at flere av tilskuddene til fagskolene, slik som utviklingsmidlene som HK-dir forvalter, bør forvaltes av fylkeskommunene. Det blir også pekt på at departementet og fylkeskommunene bør ha mer dialog. Videre kommer det frem at en del aktører i fagskolesektoren mener det bør innføres et gratisprinsipp i høyere yrkesfaglig utdanning.

Kvalitet

Innspillene til meldingen viser at mange er opptatt av det tette samarbeidet med arbeidslivet, og hvordan det kan både fornye yrkeskompetansen og bidra til innovasjon og utvikling. I innspillene vises det til at fagskolene må prioritere erfaringsbasert kunnskap og den praksisnære profilen. De er opptatt av at det må stilles krav til solid pedagogisk kompetanse i fagmiljøene og i ledernivået. De vil at kvalitetsbegrepet skal utvikles for høyere yrkesfaglig utdanning, og det vises til at periodisk tilsyn er nødvendig for systematisk kvalitetsarbeid. Det blir også trukket frem at studentene må sikres et godt læringsmiljø som ivaretar det fysiske og psykiske miljøet ved fagskolen. Videre er det et ønske om robuste utdanninger som ikke er sårbare for endringer i personalet og som har solide nasjonale og internasjonale nettverk.

Kompetansebehov

De som har kommet med innspill, er opptatt av hvordan fagskolene kan bidra til å dekke kompetansebehovene. Et eksempel er hvordan kompetanseutvikling av helsefagarbeidere kan hjelpe på sykepleiermangelen og gi avansert kompetanse til å møte utvikling og behov i kommunehelsetjenesten. Innspillene trekker frem fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle og den muligheten fylkeskommunene har til å samarbeide med lokale aktører for å kartlegge kompetansebehov. Det trekkes frem at fagskolene må være godt representert i alle fylker og sikre vekst i studieplasser. Også behovet for mer samarbeid på tvers av fylkesgrenser trekkes frem, da næringsstruktur og arbeidsmarkedet ikke følger administrative grenser. Det skrives også om hvordan kunstutdanningene stimulerer kreativ tekning og fremmer innovasjon. Videre blir det trukket frem at høyere yrkesfaglig utdanning må bli mer synlig og ha tilbud for flere yrkesfagelever. Det er innspill om både kortere og lengre fagskoleutdanninger, men først og fremst om behov for at fagskolene tilbyr mer spesialisert utdanning.

Internasjonalisering

Flere innspill er opptatt av å utvide mulighetene innenfor Erasmus+, ettersom dette gir studenter og ansatte sjansen til å lære og samarbeide internasjonalt. Mer samarbeid mellom fagskoler for å dele beste praksis og ressurser løftes også som gode muligheter for å fremme internasjonalisering. De som har uttalt seg om internasjonalisering, mener også European Credit Transfer and Accumulation System (ECTS) er et viktig verktøy for å lette mobilitet og gi anerkjennelse mellom institusjoner og land, og at fagskolene må kunne gi studiepoeng som omfattes av ECTS. I tillegg trekker noen frem et behov for å gi innvandrere språkopplæring ved siden av de høyere yrkesfaglige utdanningene.