1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Norge skal gjennom en grønn og digital omstilling. Rett kompetanse på rett sted er avgjørende for å lykkes med dette. Regjeringen vil med denne meldingen til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning sikre flere kandidater og flere mer kompetente kandidater til norsk arbeidsliv. Vi skal løse store oppgaver og lære hele livet. Regjeringen vil utvikle og bygge det norske samfunnet videre for å øke verdiskapingen i alle landets regioner og styrke velferden for innbyggerne i hele landet. Det udekkede behovet for flere fagarbeidere og andre fagfolk er en stor og stadig større utfordring i Norge. Det går en rød tråd gjennom regjeringens arbeid med en mer praktisk skole, en omstillingsdyktig industri og en rettferdig grønn omstilling.

Perspektivmeldingen er tydelig på at humankapital, altså mennesker, er vår viktigste nasjonalformue. Både Navs bedriftsundersøkelse og NHOs kompetansebarometer viser også tydelig at etterspørselen etter fagkompetanse er stor.1 Å ha rett og tilgjengelig kompetanse er vesentlig for å fremme innovasjon og bruke knappe ressurser effektivt i ulike deler av norsk arbeidsliv. Fortrinnene vi har i Norge, kan utvikles videre – som kunnskapen og teknologien vår og handlekraftige fagfolk i verdensklasse. Slik kan vi også utvikle de grønne løsningene som Norge og verden trenger, og vi kan foredle råvarene som finnes i norsk natur og landbruk. Vi kan oppnå den effektiviteten og nytenkningen som trengs for å veie opp for mangelen på folk, for eksempel i helse- og omsorgstjenestene. Da må vi investere i yrkesfagligutdanning og i livslang læring og kvalifisering.

I dag har 850 000 sysselsatte i Norge videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, og av dem har mer enn 660 000 gått yrkesfag.2 Disse må kunne videreutdanne seg og spesialisere seg gjennom hele livet. For dem er høyere yrkesfaglig utdanning (HYU) i all hovedsak den arenaen de har tilgang på for å få formell videreutdanning og livslang læring.3

Gjennom fagskolene tilrettelegger vi for å løse de konkrete oppgavene i næringslivet og i velferdstjenestene. Gjennom universitetene og høyskolene tar vi i tillegg tak i de komplekse samfunnsutfordringene som kan løses i skjæringsfeltet mellom forskning og utdanning, og bygger opp en kunnskapsberedskap for en fremtid vi ikke kjenner. På alle utdanningsnivåer legger vi vekt på de praktiske ferdighetene og styrker kunnskapen om kvalitet i de praktiske fagene. Gjennom god arbeidsdeling og godt samspill ruster vi oss for fremtiden. Praksisnære og relevante grunnutdanninger og videreutdanninger skal være tilgjengelige der folk bor, og for folk i alle livssituasjoner.

Både universiteter, høyskoler, fagskoler og fag- og yrkesopplæringen utdanner kandidater i tett samarbeid med arbeidslivet for å dekke behovene som finnes der. Norge har lange tradisjoner for vellykkede partnerskap mellom myndighetene, utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet. Dette nære partnerskapet gjør at vi kan være tidlig ute med å oppdage nye og endrede behov. Og nå trengs partnerskapene mer enn noen gang, eksempelvis innenfor helse, energiforsyning og totalforsvaret i landet.

Fagskolene har en unik posisjon tett på arbeidslivets behov, med praktiske og korte utdanningsløp som passer i flere livsfaser. Dermed er fagskolene også helt sentrale i å løse store oppgaver og utfordringer vi står overfor.

1.2 Utfordringsbildet

Perspektivmeldingen 2024 trekker frem kampen om arbeidskraft og behovet for omstilling som to av hovedutfordringene i Norge frem mot 2060.4 Både norske arbeidstakere, virksomheter og samfunnet som helhet trenger å få dekket kompetansebehovene. Kunnskap, ferdigheter og kompetanse gir grunnlag for verdiskaping og innovasjon, produkter og tjenester som samfunnet har behov for, og en konkurransedyktig økonomi. Samtidig står norsk og europeisk arbeidsliv overfor en betydelig mangel på kompetanse og ikke minst mangel på rett kompetanse.5

Norge møter langsiktige og komplekse utfordringer som klima- og miljøendringer, demografiske endringer og en spent sikkerhetspolitisk situasjon. Samtidig står landet midt i store omstillinger drevet av digitalisering og ny teknologi. For å håndtere disse utfordringene trenger vi nytenkning og kompetanse. Når hele befolkningen får mulighet til livslang læring, styrkes konkurransedyktigheten til næringslivet og kvaliteten på velferdstjenestene våre.

Det norske arbeidslivet trenger flere med utdanning fra fagskolene. Regjeringen mener at høyere yrkesfaglig utdanning bør justeres på flere måter for at denne ambisjonen skal kunne oppnås. Særlig bør lovverket, finansieringen og forvaltningen av sektoren forbedres. Regjeringen vil legge til rette for at fagskolene og fylkeskommunene samarbeider tett med arbeidslivet for å utvikle og tilby høyere yrkesfaglige utdanninger av god kvalitet.

Kunnskapsgrunnlaget viser til store udekkede behov for arbeidskraft. Derfor må vi se nærmere på mulige hindringer for en god og velfungerende fagskolesektor, blant annet hvordan fylkeskommunene utøver eierskaps- og forvaltningsrollene de har, manglende kapasitet for akkreditering og tilsyn av fagskolene, svakheter knyttet til kunnskapsgrunnlaget, utfordringer med å skaffe fagskolelærere, forutsigbarhet i finansieringen og synliggjøring av fagskoleutdanninger.6

1.3 Regjeringens ambisjoner for fagskolesektoren

Regjeringen har store ambisjoner for fagskolesektoren. Denne meldingen inneholder flere grep for å styrke fagskolene, og peker i tillegg på videre arbeid som skal følges opp. Utdannings- og kompetansepolitikken er et sentralt virkemiddel for å bidra til å gi arbeidslivet mer og bedre kvalifisert arbeidskraft gjennom å kvalifisere og mobilisere flere av dem som står utenfor arbeidslivet. Bedre utdanning og muligheter til kompetanseutvikling er også et sentralt virkemiddel for dem som allerede er i jobb.

En stor andel av dem som jobber i omstillingsutsatte næringer og virksomheter, har yrkeskompetanse fra videregående opplæring. Mange av dem trenger å spesialisere seg og omstille seg, ofte mens de står i jobb og bor hjemme med familie. Fagskoler med fleksible og lett tilgjengelige utdanningstilbud kan bidra til å dekke viktige kompetansebehov i arbeidslivet i hele Norge. Fagskolene er også fremoverlente og utvikler nye utdanninger på flere fagområder.

Regjeringen vil styrke høyere yrkesfaglig utdanning og gi personer som har tatt eller ønsker å ta yrkesfaglig eller praksisnære utdanninger, større muligheter i alle deler av landet. Regjeringen satser på å heve kompetansen til sysselsatte på et hvilket som helst tidspunkt i yrkeslivet deres ved å legge til rette for et godt, desentralt utdanningstilbud tett på det regionale og lokale arbeidsmarkedet. Vi vil gi fagfolk mer og bedre kompetanse for å sikre trygghet og utvikling i hele landet, sikre gode offentlige helse- og velferdstjenester, og et innovativt næringsliv. Vi vil gi unge mulighet til å ta mer utdanning og nå sine ambisjoner med yrkesfag.

Fylkeskommunene skal fortsatt ha et helhetlig kompetansepolitisk ansvar i regionene, blant annet for høyere yrkesfaglig utdanning. Med de store endringene i arbeidslivet er det nødvendig å vurdere hvordan både fylkeskommunene og statlige myndigheter kan legge til rette for at fagskolene fortsatt skal kunne tilby utdanninger som er relevante, og svare på det som arbeidslivet til enhver tid trenger. Regjeringen vil prioritere å utvikle kvaliteten og utdanningstilbudene ved fagskolene for å møte skiftende kompetansebehov i hele landet. Fagskolene er i en posisjon der de kan være tett på det lokale næringslivet, helse- og omsorgstjenestene, barnehager og så videre. Det samspillet er verdifullt for å videreutvikle utdanningstilbudene og gi arbeidslivet akkurat den kompetansen det trenger.

1.3.1 Regjeringens satsing på høyere yrkesfaglig utdanning

I regjeringsperioden har fagskolene blitt tilført midler til 2 000 nye studieplasser. 100 av studieplassene har gått til å styrke ordningen Industrifagskolen som følge av frontfagsoppgjøret i 2024. De nye studieplassene har først og fremst gått til tekniske fag og helse- og velferdsfag, noe som er i samsvar med de overordnede prioriteringene fra regjeringen.7 Utviklingen innenfor helsefag kan også ses i sammenheng med regjeringens fagarbeiderløft for fagarbeidere med kompetanse som er relevant for helse- og omsorgstjenestene.8

Gjennom tilskuddsordningen for bransjeprogram har fagskolene i perioden 2021–2024 mottatt om lag 165 millioner kroner. Videre har regjeringen prioritert å styrke tilskuddsordningene for henholdsvis utviklingsmidler til fagskolene og for studiesentrene, som blant annet tilrettelegger for høyere yrkesfaglig utdanning i hele landet, se avsnitt 5.2.2.

Regjeringen har sørget for å åpne for institusjonsakkreditering for fagskolene og etablere et nasjonalt studentombud for fagskolestudenter. Fra 2025 er det satt av midler som Norges forskningsråd skal lyse ut til forskning på høyere yrkesfaglig utdanning og fag- og yrkesopplæringen. NOKUT er styrket med midler til arbeidet med tilsyn og akkreditering i høyere yrkesfaglig utdanning. Det er opprettet to nye statlige fagskoler de siste årene. Sjøforsvarets fagskole under Forsvarsdepartementet har hatt studenter siden høsten 2022, og Brann- og redningsskolen under Justisdepartementet har hatt studenter siden våren 2024.9 I perioden 2022–2024 er det lyst ut tilsagn om til sammen 5 133 nye studentboliger, og for 2025 gis det tilsagn om tilskudd til ytterligere 3 050 studentboliger.

1.4 Kunnskapsgrunnlag for meldingen

Forrige melding til Stortinget om fagskoleutdanning ble behandlet i 2017.10 Innføringen og virkningen av tiltakene har blitt evaluert.11 I denne meldingen om høyere yrkesfaglig utdanning baserer regjeringen seg på evalueringene og et nytt kunnskapsgrunnlag for å stake ut kursen for fagskolesektoren videre fremover. Evalueringen av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR), kompetansebehovsutvalgets temarapport 1/2022 og tilstandsrapportene for høyere yrkesfaglig utdanning har vært sentrale kilder til meldingsarbeidet, i tillegg til kilder om behovene i de enkelte sektorene, noe som utdypes i kapittel 3.12 Videre er det gjennomført dialogmøter, innspillsverksteder og innspillsmøter, og det har kommet inn mange skriftlige innspill. Se vedlegg 1. Regjeringen har på den måten fått et godt grunnlag for å vurdere utviklingsmulighetene for høyere yrkesfaglig utdanning.

1.5 Sammendrag av regjeringens prioriteringer

I denne meldingen til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning presenterer regjeringen sin politikk for den videre utviklingen av fagskolesektoren. Regjeringens forslag til tiltak ligger i kapittel 4, 5, 6 og 7. De økonomiske og administrative konsekvensene er beskrevet i kapittel 8. Det er store kompetansebehov i norsk arbeidsliv, og noen av behovene er spesielt viktige. Behovene er beskrevet i kapittel 3.

1.5.1 Utvikling og tilgang for å dekke arbeidslivets behov

Samfunnet går gjennom store endringer, og regjeringen ønsker at utviklingen i høyere yrkesfaglig utdanning skal kunne skje i takt med omstillinger i arbeidslivet. Fagskolene skal raskt kunne svare på nye og endrede behov i arbeidsmarkedet gjennom praksisnære og fleksible utdanninger. Fylkeskommunene har det helhetlige kompetansepolitiske ansvaret i regionene, og regjeringen mener at det er avgjørende at fylkeskommunene har ansvaret for å dimensjonere høyere yrkesfaglig utdanning. Det kreves god dialog og samarbeid med næringslivet om kompetansebehovene. Regjeringen vil fortsette å bygge ut kapasiteten i høyere yrkesfaglig utdanning i tråd med kompetansebehovene i hele landet. Som det kommer frem i utsynsmeldingen, vil regjeringen prioritere studieplasser innenfor tekniske fag, helse- og velferdsfag og områder som er viktige for det grønne skiftet ved tildelinger av midler til studieplasser til fagskolene.13 Det har ikke blitt lagt frem kunnskapsgrunnlag som tilsier at prioriteringen bør endres, og fylkeskommunenes prioriteringer har over tid vist at dette er sentrale kompetanseområder i hele landet. Samtidig må fagskoletilbudene også dekke behov for andre fagområder som fylkeskommunene mener det er strategisk å prioritere. I noen regioner bør for eksempel kompetanse innenfor reiseliv prioriteres, mens havbruk, landbruk eller samferdsel er sentralt andre steder.

Regjeringen vil fortsette å satse på høyere yrkesfaglig utdanning i hele landet og vil derfor gjennomgå regelverket for å legge bedre til rette for at fagskolene kan møte behov i arbeidslivet. Regjeringen vil endre Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og foreslå at fagskolenes samfunnsoppdrag kommer tydeligere frem i loven. Regjeringen ønsker at fagskolene skal ha fleksibilitet til å tilby utdanninger med ulik lengde og læringsutbytte. Der økende kompetansekrav gjør det nødvendig, skal fagskolene også kunne utvikle utdanninger med et mer komplekst læringsutbytte. Fagskolene skal fortsatt utvikle videreutdanninger til fagarbeidere og andre som ønsker og trenger en praksisnær utdanning. For å møte behovene til et mangfoldig arbeidsliv og en like mangfoldig studentgruppe må fagskolene fortsette å organisere utdanningen på en fleksibel og lett tilgjengelig måte. Les mer om dette i kapittel 4.

1.5.2 Fagskoleutdanning for flere

Regjeringen har et mål om at arbeidslivet skal få flere kandidater og flere mer kompetente kandidater blant annet gjennom at fagskolene får en større og mer sentral rolle i utdannings- og kompetansepolitikken. Om lag 850 000 sysselsatte i alderen 15–61 år har videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning. Det tilsvarer om lag en tredel av hele arbeidsstyrken. Mange av disse vil kunne heve kompetansen og lære hele livet med fagskoleutdanning.

Regjeringen vil satse på kompetanse også for å få flere inn i arbeid. Voksne med lite utdanning står oftere utenfor arbeidslivet enn andre. I utsynsmeldingen la regjeringen opp til et tettere samarbeid mellom fylkeskommunene og arbeids- og velferdsetaten, slik at flere kan få mulighet til å fullføre en utdanning som fører til fag- eller svennebrev.14 Dette samarbeidet kan også brukes til å gi dem som har fullført videregående opplæring, mulighet til å ta høyere yrkesfaglig utdanning som kan kvalifisere dem til nye oppgaver. Fagskoleutdanningene blir stadig mer fleksible, noe som legger til rette for dette. Fagskoletilbudene må synliggjøres bedre både for dem som jobber i Nav eller som karriereveiledere, for utdanningssøkere og for arbeidslivet.

Regjeringen vil vurdere om opptaksregelverket bør endres for å gjøre det enklere å få en mer mangfoldig studentgruppe inn i fagskoleutdanningene. Det omfatter mangfoldighet i utdanningsbakgrunn. Det er gunstig både for fagskolestudentene og samfunnet at studentene kommer seg effektivt gjennom utdanningene. Regjeringen legger derfor frem tiltak som på ulike måter skal legge til rette for at studentene lykkes med utdanningen. Les mer om dette i kapittel 5.

1.5.3 God praksisnær yrkesfaglig utdanning over hele landet

God kvalitet i utdanningene er en forutsetning for å tiltrekke seg studenter og levere relevant kompetanse til arbeidslivet. Regjeringen er opptatt av mulighetene som finnes i gode utdanningstilbud for å skape utvikling, innovasjon og effektivitet på arbeidsplassene. Regjeringen ønsker en fagskolesektor som dekker bredden av norsk arbeidsliv, og som utvikler seg i tråd med nye trender og omstilling i næringslivet og velferdssektoren. Til det trengs det handlingsrom og kvalitet.15

Regjeringen satser på å utvikle kunnskap om høyere yrkesfaglig utdanning og yrkesopplæring. Satsingen skal blant annet bidra til kvalitetsutviklingen i sektoren og vil samtidig gjøre sektoren mer kjent og synlig. Regjeringen vil også gjennomgå regelverket og styrke NOKUTs kapasitet til å drive tilsyn og akkreditering av fagskoleutdanningene. For å følge opp veksten i fagskoletilbudene og ønsket om gode fagskoleutdanninger over hele landet vil regjeringen også ta initiativ til å videreutvikle utdanningstilbud spesielt utviklet for fagskolelærere. Les mer om dette i kapittel 6.

1.5.4 Styrke forvaltningen og finansieringen av fagskoleutdanning

Gjennom ansvaret for kompetansepolitikken i egen region har fylkeskommunene en sentral rolle i å bidra til at folk i hele landet får tilgang til relevant kompetanse. Forvaltningen av tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskoler er et strategisk kompetansepolitisk virkemiddel for fylkeskommunene, og regjeringen vil derfor at fylkeskommunene skal forvalte denne ordningen også fremover. Dette henger sammen med at fylkeskommunene har ansvar for å kartlegge regionale kompetansebehov, formidle behov til tilbydere, som blant annet fagskoler, og legge til rette for etterspurte opplærings- og utdanningstiltak. Regjeringen vil støtte opp under denne rollen og videreutvikle en strategisk dialog mellom Kunnskapsdepartementet og fylkeskommunene om forvaltning og styring av høyere yrkesfaglig utdanning. Regjeringen ser også at det er behov for å tydeliggjøre ansvarsforholdet mellom fagskolenes styre og fylkeskommunene som eier og vil følge opp dette for å vurdere om reglene om organisering bør endres.

Regjeringen vil styrke den statlige finansieringen av fagskolene gjennom å øke satsen for resultatbasert uttelling for gjennomførte studiepoeng. På grunnlag av endring i gjennomførte studiepoeng ved offentlig finansierte utdanninger får fylkeskommunene årlig tildelt midler gjennom tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene.

Regjeringen ser at det er behov for å endre innretningen av tilskuddsordningen for å oppnå en bedre balanse mellom fagskolenes handlingsrom og fylkeskommunenes styring og tildeling av driftsmidlene. Regjeringen vil derfor justere tilskuddsordningen for at finansieringen skal være mer forutsigbar for fagskolene og for at den skal være enklere for fylkeskommunene å forvalte. Dette innebærer at fylkeskommunene tildeler fagskolene det årlige driftstilskuddet, inkludert resultatbasert uttelling, som en rammetildeling med overordnede føringer. Les mer om dette i kapittel 7.

1.6 Tiltaksliste

Det er et stort udekket kompetansebehov i Norge. Regjeringen mener at fagskolene er godt egnet til å tilby fleksible og praksisnære utdanningstilbud som kan bidra til å dekke behovene samfunnet står overfor. Gjennom høyere yrkesfaglig utdanning ønsker regjeringen å sikre arbeidslivet flere kandidater og flere mer kompetente kandidater. Det legges opp til at dette skal løses gjennom tre spor, for å ruste fagskolene, studentene og fylkeskommunene.

Fagskolene skal utrustes med mer kunnskap om kvalitet, bedre og mer forutsigbar finansiering og nye fullmakter.

Regjeringen vil derfor

• 1. legge frem et forslag om å endre fagskoleloven for å tydeliggjøre fagskolenes samfunnsoppdrag (kapittel 4)

• 2. vurdere å tilpasse regelverket for akkreditering for å sikre kvalitet i fremtidens fagskoleutdanning (kapittel 6)

• 3. utrede kvalitetsbegrepet i høyere yrkesfaglig utdanning (kapittel 6)

• 4. styrke tilsyn med fagskoleutdanning og vurdere å innføre periodisk tilsyn med fagskolenes systematiske kvalitetsarbeid (kapittel 6)

• 5. støtte utprøving av kunstig intelligens i NOKUTs tilsynsarbeid (kapittel 6)

• 6. bidra til mer forskning på kvalitet i yrkesopplæring og -utdanning (kapittel 6)

• 7. ta initiativ til at fagskolelærerutdanningen styrkes og er tilgjengelig over hele landet (kapittel 6)

• 8. sikre muligheter for internasjonalisering (kapittel 6)

• 9. tilrettelegge for mer solide fagskoler gjennom finansiering og regelverk (kapittel 7)

• 10. gi fagskolene mer handlingsrom gjennom rammetildeling av driftsmidler (kapittel 7)

• 11. øke satsen for resultatbasert uttelling for gjennomførte studiepoeng (kapittel 7)

Studentene skal ha tilgang til god studentvelferd og utrustes med flere lærings- og karrieremuligheter.

Regjeringen vil derfor

• 12. åpne for at høyere yrkesfaglig utdanning kan tilbys også på nivå 6 og 7 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, og innføre en to-søylemodell (kapittel 4)

• 13. fortsette å utvikle fagskoleutdanning i Forsvaret (kapittel 4)

• 14. gjennomgå begrepsbruk for emner og utdanninger i høyere yrkesfaglig utdanning (kapittel 4)

• 15. innføre kompetanselån i Lånekassen (kapittel 5)

• 16. innføre gjeldssletteordning i distriktene i Lånekassen (kapittel 5)

• 17. kartlegge behovet for velferdstilbud for studenter ved fleksible utdanningstilbud (kapittel 5)

• 18. bidra til universell utforming og mangfold ved fagskolene (kapittel 5)

• 19. synliggjøre høyere yrkesfaglig utdanning gjennom å styrke kunnskapen om fagskoleutdanning blant rådgivere og veiledere i statlige etater, fylkeskommuner og kommuner (kapittel 5)

• 20. vurdere å endre regelverket for å kunne gi søkere med ulike bakgrunner opptak til fagskoleutdanning (kapittel 5)

• 21. sørge for bedre informasjon om generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning (kapittel 5)

• 22. bedre kunnskapsgrunnlaget om fagskoleutdanning som arbeidsmarkedstiltak (kapittel 5)

• 23. styrke kravene til arbeid med læringsmiljø ved institusjonsakkrediterte fagskoler (kapittel 6)

• 24. etablere et nasjonalt studentombud (kapittel 6)

• 25. undersøke og redegjøre for konsekvenser av å eventuelt ta i bruk European Credit Transfer and Accumulation System (ECTS) i høyere yrkesfaglig utdanning (kapittel 6)

Fylkeskommunene skal bli bedre rustet til å forvalte høyere yrkesfaglig utdanning gjennom mer samarbeid og handlingsrom.

Regjeringen vil derfor

• 26. støtte opp under fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle og ansvar for høyere yrkesfaglig utdanning (kapittel 4)

• 27. videreutvikle en strategisk dialog mellom Kunnskapsdepartementet og fylkeskommunene om forvaltning og styring av høyere yrkesfaglig utdanning (kapittel 4)

• 28. bygge ut kapasiteten i høyere yrkesfaglig utdanning i tråd med kompetansebehovene i hele landet (kapittel 4)

• 29. vurdere reguleringen av organisasjonsform og ansvarsforhold for fylkeskommunale fagskoler (kapittel 7)