Del 2
Regjeringens prioriteringer

4 Utvikling og tilgang for å dekke arbeidslivets behov

Det er et mål for regjeringen å få flere fagskoleutdannede, slik at arbeidslivet får dekket kompetansebehovene i større grad enn i dag. Til tross for at det er blitt mange flere fagskolestudenter de siste årene, mener regjeringen at kapasiteten i fagskolene fortsatt må økes. Regjeringen ønsker at fylkeskommunene skal gi høyere yrkesfaglig utdanning en mer sentral plass i det kompetansepolitiske arbeidet.

Regjeringen vil tydeliggjøre fagskolenes arbeidsdeling med andre utdanningstyper og med fylkeskommunene, vurdere å lovfeste fagskolenes samfunnsoppdrag, og gi fagskolene mer fleksibilitet til å utvikle utdanninger som fører til mer kompleks kompetanse hos studentene.

4.1 Fylkeskommunene som kompetansepolitisk aktør

Fylkeskommunene har det helhetlige kompetansepolitiske ansvaret i regionene. Det kompetansepolitiske ansvaret innebærer å utvikle analyser av hvilket kompetansebehov det regionale arbeidslivet har, og etablere strategier for og samarbeid med utdanningstilbydere regionalt og nasjonalt som kan tenkes å dekke disse behovene. Det omfatter blant annet videregående opplæring, inkludert fag- og yrkesopplæring, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Noen av disse utdanningstilbyderne har fylkeskommunene også eieransvar for, herunder noen fagskoler og videregående skoler. Det kompetansepolitiske ansvaret for å skape balanse mellom det regionale arbeidslivets etterspørsel etter utdanning på den ene siden og tilgjengelige utdanningstilbud på den andre siden dekker imidlertid flere enn de utdanningsinstitusjonene som fylkeskommunene selv eier. Dette ansvaret ble tydeliggjort med regionreformen.1 Kompetansepolitikk er en del av fylkeskommunenes ansvar for samfunnsutvikling. Den regionale kompetansepolitiske rollen henger ikke bare sammen med utdanningspolitikken, men også med næringspolitikk, regional planlegging og integrering, noe fylkeskommunene også fikk forsterket ansvar for gjennom regionreformen.2

Fylkeskommunene skal kartlegge regionale kompetansebehov, formidle behov til tilbydere, som fagskoler, og tilrettelegge for etterspurte opplærings- og utdanningstiltak. Fordi fylkeskommunene har denne rollen, mener regjeringen at det er avgjørende at fylkeskommunene har ansvar for å dimensjonere høyere yrkesfaglig utdanning.3 Av samme grunn er ansvaret for å forvalte driftsmidlene til fagskolene lagt til fylkeskommunene som et kompetansepolitisk virkemiddel. Les mer om forvaltning og finansiering i kapittel 7. I tillegg gjør eierskapet til flere av de store fagskolene at fylkeskommunene har et ytterligere virkemiddel i kompetansepolitikken regionalt.

Som et ledd i å styrke fylkeskommunenes virkemidler i kompetansepolitikken er midler til studiesentrene overført fra Kunnskapsdepartementet til Kommunal- og distriktsdepartementet fra 2025.4 Fylkeskommunene skal forvalte tilskuddsordningen og fordele midlene til studiesentre, se omtale av ordningen i avsnitt 5.2.2.

Fylkeskommunene har definert en felles standard for det kompetansepolitiske arbeidet rundt tre søyler: 1) kompetansepolitisk plan eller strategi, 2) regionalt kompetanseforum og 3) oppdatert kunnskapsgrunnlag for fremtidige kompetansebehov.5 Felles for mange av fylkeskommunenes kompetanseplaner eller strategier er at de beskriver det regionale utfordringsbildet og definerer mål. Ifølge Kompetansebehovsutvalget inneholder planene i liten grad konkrete tiltak. Dersom fagskolene er omtalt i fylkeskommunenes kompetanseplaner, er dette på et overordnet nivå.

Fylkeskommunene har etablert regionale kompetanseforum eller partnerskap for å ivareta fylkeskommunenes koordinerende rolle for den regionale kompetansepolitikken. På disse arenaene er det representanter fra blant annet utdanningsinstitusjoner inkludert fagskoler, Nav og representanter fra arbeidslivet. De regionale kompetanseforaene skal dele kunnskap om kompetanseutfordringer i regionen, bidra til bedre koordinering av kompetansepolitikken og skape et mer forpliktende samarbeid om egnede tiltak for å øke tilgangen på kompetanse i de regionale arbeidsmarkedene. Oxford Research fremhever at kompetanseforaene kan utnyttes bedre.6 Deltakerne i forumet har kunnskap og erfaringer om arbeidslivets kompetansebehov som er relevante blant annet for å vurdere dimensjonering av høyere yrkesfaglig utdanning. Fylkeskommunene bør vurdere hvordan dette kan utnyttes bedre i arbeidet med å styrke kunnskapsgrunnlaget om kompetansebehov i regionen, og formidle behovene til blant annet fagskolene. Fylkeskommunene er oppfordret til å drøfte planlagte tiltak og utlysninger i regionale kompetansefora og lignende partnerskap. Det at fylkeskommunene forvalter tilskuddet til studiesentrene, kan legge til rette for å utvikle og styrke strukturen for og tilbudet av desentralisert utdanning i distriktene ytterligere.7

Regjeringen vil støtte opp om fylkeskommunenes arbeid med å videreutvikle høyere yrkesfaglig utdanning gjennom det nasjonale virkemiddelapparatet. Det er et mål for regjeringen at staten ikke skal detaljstyre fylkeskommunene og deres kompetansepolitiske arbeid.8 Det er også et mål at fylkeskommunene i rollen som kompetansepolitisk aktør ikke skal detaljstyre fagskolene, noe som er i tråd med tillitsreformen. Fagskolene har, og skal ha, en selvstendig rolle som tilbyder av høyere yrkesfaglig utdanning, som beskrevet i avsnitt 4.2.

Fylkeskommunene mottar et statlig tilskudd til drift av fagskoler. Når kommunesektoren bruker øremerkede tilskudd fra staten, må de rapportere i tråd med regelverket for dette. Endringene som foreslås i fylkeskommunenes forvaltning av driftsmidlene, skal bidra til å styrke fagskolesektoren. Dette er utdypet i kapittel 7. En forutsetning for at tilskuddet til drift av fagskoler skal bidra til å nå målene for sektoren, er at fagskolene og fylkeskommunene samarbeider på en god måte om å dekke kompetansebehovene i alle regionene.9 Videre vil regjeringen styrke dialogen mellom fylkeskommunene og Kunnskapsdepartementet gjennom regelmessige møter. I møtene skal det blant annet kunne diskuteres hvordan man sikrer best mulig forvaltning og styring av fagskolesektoren over hele landet, i lys av de kompetansepolitiske analysene som fylkeskommunene legger til grunn for forvaltningen.

4.2 Fagskolenes rolle i samfunnet

Fagskolene er, sammen med videregående skoler, lærebedrifter, universiteter og høyskoler, sentrale leverandører av kompetent arbeidskraft. Høyere yrkesfaglig utdanning spiller en stadig større rolle i det formelle utdanningssystemet. Fagskolene, høyskolene og universitetene rekrutterer i stor grad ulike grupper av studenter med tanke på både alder og bakgrunn. Ved å kunne tilby både fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning etter videregående opplæring, sikres arbeidslivet tilgang på kandidater med kompetanse som utfyller hverandre.

Fagskolene bidrar til at personer med fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring får gode muligheter til å utvikle egen kompetanse. Fagskolene dekker også behovet for utdanning hos andre som av ulike grunner ikke ønsker eller kan ta en universitets- eller høyskoleutdanning, samtidig som kandidater fra universiteter og høyskoler også søker seg til fagskolene for å få relevant videreutdanning.

Den tydeligste tradisjonen og de fleste utdanningstilbud i fagskolesektoren finnes i utdanningene som bygger på fag- og yrkesopplæring. Disse fagskoleutdanningene beskrives gjerne som videreutdanninger, og er stort sett ett- eller toårige gradsutdanninger. De fleste finnes i helse- og velferdsfag og tekniske fag. Andre fagskoleutdanninger kvalifiserer til bestemte yrker, for eksempel lokfører, elkraftinstallatør, eller maskinoffiser. En tredje gruppe fagskoleutdanninger er praksisnære grunnutdanninger til yrker og oppgaver som ikke forutsetter at studentene har en yrkeskompetanse fra videregående opplæring. Dette kan for eksempel være utdanninger i økonomi og regnskap, sceneteknikk, kunst eller data/IT.

I en mangfoldig fagskolesektor som skal levere kandidater til et mangfoldig arbeidsliv, vil det naturlig nok være ulike aktører med ulike ambisjoner, muligheter og behov. Utviklingen siden 2017 har endret sektorbildet betraktelig, se avsnitt 2.2. I 2025 har mange fagskoler en annen kapasitet enn tidligere. Fagskolene har økt sin evne til å snu seg fort rundt, samarbeide tett og strategisk med arbeidslivet, og tilby utdanninger som dekker nye og skiftende kompetansebehov.

For den videre utviklingen av sektoren ønsker regjeringen å tydeliggjøre fagskolenes handlingsrom og klargjøre arbeidsdeling med andre utdanningstyper. For å bidra til dette, og for at fagskoleloven bedre skal gjenspeile sektoren slik den er i dag, vil regjeringen vurdere å lovfeste et samfunnsoppdrag for fagskolene. Regjeringen vil vurdere å tydeliggjøre formålet og forventningene for fagskolene i en egen paragraf, i tillegg til de grunnleggende kravene til fagskoleutdanningene.10 Dette er nærmere omtalt i avsnitt 4.2.5. Regjeringen vurderer at dette vil kunne styrke fagskolene i deres arbeid og synliggjøre deres bidrag i samfunnet. Forslaget må ses i sammenheng med innføringen av institusjonsakkreditering og forslaget om å endre Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR), se avsnitt 4.4.

4.2.1 Fagskolenes rolle i arbeidslivet

Fellesnevneren for fagskoleutdanningene er at kompetansen utdanningene gir, skal kunne brukes til å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.11 Utdanningene skal i tillegg dekke konkrete kompetansebehov i arbeidslivet. Dette forutsetter at utdanningene bygger på erfaring og kunnskap fra arbeidslivet.

Posisjonen fagskolene har som «arbeidslivets skole», er et resultat av at fagskolene utvikler utdanningstilbud som er rettet mot konkrete kompetansebehov i arbeidslivet, og at utdanningene utvikles i samarbeid med arbeidslivet. Den mest grunnleggende arenaen for samarbeid kan sies å være fagrådet for det enkelte utdanningstilbudet, som beskrevet i avsnitt 3.3.1. Fagskolene samarbeider regelmessig og systematisk med aktører fra relevant arbeidsliv for å identifisere behov for endringer i eksisterende utdanningstilbud. Samarbeidet gir fagskolene gode forutsetninger for å kunne drive faglig utvikling. Regjeringen mener fagskolenes stadig mer systematiske samarbeid med arbeidslivet om utviklingen av utdanningstilbudene er av stor betydning.

Mange fagskoler spiller også en rolle i arbeidslivet gjennom å være en aktiv kompetanseaktør i ulike former for bedrifts- og innovasjonsnettverk, for eksempel næringsklynger og katapultsentre, se boks 4.1. Når fagskolene er til stede på arenaer der bedriftene jobber, produserer og driver utviklingsarbeid, kan fagskolene også styrke kunnskapen sin om bedrifters fremtidige kompetansebehov og bidra til at bedriftene selv blir bedre til å identifisere egne kompetansebehov.

Flere fagskoler har mye erfaring med å undervise arbeidstakere på arbeidsplassene. Dette kan være relevant når det er hensiktsmessig at studentene slipper å reise til fagskolen. Da holdes samlingene der studentene og utstyret er. Det finnes eksempler på dette i tilfeller der mange fagarbeidere ved store industribedrifter har hatt behov for utdanning, og i tilfeller der det oppstår et stort behov for et tilbud der det relevante kompetansemiljøet befinner seg et annet sted i landet.

4.2.2 Arbeidslivets rolle i høyere yrkesfaglig utdanning

Arbeidslivet spiller en rolle i høyere yrkesfaglig utdanning, både formelt og uformelt. Svært mange av studentene har med seg relevant arbeidserfaring inn i klasserommet. Disse erfaringene er av betydning for kvaliteten i utdanningene og kan også gi studenter med mindre arbeidserfaring større utbytte. På samme måte er lærernes tilknytning til arbeidslivet et aspekt ved arbeidslivets rolle i fagskoleutdanningene. Nesten 40 prosent av alle lærerne i 2023 hadde også et arbeidsforhold i en annen virksomhet enn fagskole. I tillegg brukes ofte gjesteforelesere fra arbeidslivet i undervisningen.

En del av det uformelle samarbeidet mellom fagskolene og arbeidslivet er å utvikle og revidere utdanningstilbud i lokale fagråd. Det formelle samarbeidet innebærer at representanter fra arbeidslivet skal være representert i fagskolenes styrer. Dette kan være representanter fra privat og offentlig sektor. Kravet ble innført i fagskoleloven etter forrige melding til Stortinget og var et tiltak for å styrke og formalisere arbeidslivets eierskap til, og innflytelse på, utviklingen av den enkelte fagskole.12

Samtidig spiller arbeidslivet og dets parter en rolle nasjonalt i samarbeid med fagskolene, blant annet i Nasjonalt fagskoleråd og de nasjonale fagrådene, som omtalt i avsnitt 6.4.2. Partene i arbeidslivet er også sentrale i tilskuddsordningen for treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling og det øremerkede tilskuddet til ordningen Industrifagskolen. Gjennom disse ordningene bidrar partene til å identifisere behov for kortere utdanningstilbud på utvalgte og skiftende kompetanseområder.

Arbeidslivet har også innvirkning på høyere yrkesfaglig utdanning gjennom arbeidet med læreplanene for videregående fag- og yrkesopplæring. Disse læreplanene avgjør hva slags sluttkompetanse fagarbeiderne har fra videregående opplæring, og peker samtidig ut sentrale fagområder i arbeidslivet.13

4.2.3 Fagskoler, arbeidsliv, innovasjon og gründerskap

I en rapport til EU-kommisjonen fra september 2024 om fremtidens konkurransekraft i Europa, Draghi-rapporten, beskrives utfordringene med arbeidskraft, kompetanse og innovasjon som omfattende og alvorlige.14 Beskrivelsene av utfordringene gjenspeiler beskrivelsene i utsynsmeldingen15, perspektivmeldingen16 og gründermeldingen17. Draghi-rapporten peker på at utfordringene Europa står overfor, krever at arbeidslivet får dekket behovet for nok og korrekt kompetanse, og at det trengs en storstilt satsing på innovasjon for å tette innovasjonsgapet til resten av verden, og særlig til USA.

Innovasjonsforskning har vist hvordan fagskoler, særlig innenfor tekniske fag og industrimiljøer, kan bidra i såkalte regionale innovasjonssystemer.18 Denne forskningen viser hvordan fagskoler inngår i dynamiske systemer rundt industriklynger, der innovasjon skjer basert på erfaringsbasert kunnskap i interaksjon mellom bedrifter og utdanningsinstitusjoner. Fagskoler spiller en rolle i å tilgjengeliggjøre og systematisere erfaringsbasert og taus kunnskap i bedrifter eller i å ta i bruk ny teknologi på en måte som effektiviserer driften. I forskningen er samspillet mellom bedrifter og utdanningsinstitusjoner særlig synliggjort gjennom casestudier i forbindelse med implementering av teknologi for industri og produksjonslinjer.19

Fagskolene spiller også en stadig større rolle i å løse utfordringer med mangel på fagfolk i omsorgsoppgaver. Helsepersonellkommisjonen peker på behovet for å bruke de menneskelige ressursene våre smartere og bedre i møte med store samfunnsutfordringer som den aldrende befolkningen.20 Blant annet trengs det bedre oppgavedeling mellom yrkesgrupper og mer målrettet kompetanseutvikling, men det kan også handle om å løse oppgaver på en smartere måte og ta i bruk teknologi på nye områder. Enkelte fagskoler, som Fagskolen i Rogaland, har etablert opplærings- og simuleringssenter for helsefag, som også brukes i utviklings- og innovasjonsarbeid i samarbeid med bedrifter. En del utdanningstilbud ved fagskoler er også relevant videreutdanning for fagarbeidere og andre grupper ansatte i barnehage, skole, SFO og for yrkesfaglærere og instruktører i bedrifter.

Av alle gründere i landet har 33 prosent videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning.21 Disse utgjør den største gruppen av gründere. Mange fagarbeidere, særlig innenfor håndverksfagene, etablerer egne bedrifter. Av alle gründere har 10 prosent en yrkesfaglig videregående opplæring, mens 23 prosent har generell studiekompetanse.22 Gründere med fagskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning utgjør 5 prosent av alle gründere. Sett i lys av at bare 3 prosent av befolkningen har fagskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning, er andelen gründere forholdsvis høy.23 De tradisjonelle toårige tekniske fagskoleutdanningene inneholder emner som ledelse, økonomi og markedsføring, nettopp for å forberede fagarbeidere på å drive egen virksomhet. En del av fagskolekandidatene er også registrerte mestere på grunnlag av oppnådd fagskoleutdanning, se boks 4.2.

Virkemiddelapparatet for innovasjon og gründerskap er i hovedsak rettet mot bedrifter og enkeltpersoner og forvaltes av Innovasjon Norge. Det finnes både tilskuddsordninger og rådgivningstjenester som er relevante for fagfolk og fagskolestudenter som ønsker å starte egen bedrift.

Innovasjon foregår i økende grad i samspill mellom bedrifter, kunder, leverandører og kunnskapsmiljøer.24 Flere fagskoler deltar i ulike nettverk, klynger og lignende. Slike samspill er vanligst i industri- og teknologisektoren, men regjeringen har varslet i Meld. St. 6 (2024–2025) Gründere og oppstartsbedrifter at den vil jobbe for å legge til rette for at også helsenæringen kan få bedre utbytte av spesielt katapultordningen Norsk Katapult, som forvaltes av Siva.25

4.2.4 Kunnskapsbasen og arbeidsdeling mellom utdanningsaktører

Oppdraget til fagskoleutdanningene er definert som å gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.26 Fagskoleutdanningen skal være praksisnær og imøtekomme behovet for kompetent arbeidskraft i samfunnet. Fagskoleutdanning skal bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper.27

Kunnskapsbasen til høyere yrkesfaglig utdanning er et kjennetegn på utdanningenes egenart.28 Kunnskapsbasen er det faglige grunnlaget utdanningen bygger på.29 Kunnskapsbasen til fagskoleutdanninger består først og fremst av studentenes tidligere yrkesutdanning og arbeidslivserfaring, lærernes sterke praksisorientering og den tette koblingen til arbeidslivet.30 Denne egenarten har lange og dype røtter i fagopplæringstradisjonen og laugsvesenet og kan trolig tilskrives sektoren selv og arbeidslivets behov mer enn politikkutvikling.

Fagskolene har en tett kobling til arbeidslivet, blant annet ved at utdanningene utvikles i samspill med arbeidslivet, og ved at lærere i stor grad rekrutteres fra relevante yrker i arbeidslivet. Denne tette koblingen mellom fagmiljøene og arbeidslivet er vesentlig for utdanningenes relevans og kvalitet og utgjør en kjerne i fagskoleutdanningenes kunnskapsbase.

Universiteter og høyskoler har et bredere mandat for utdanning, forskning og formidling. Formålet er definert i universitets- og høyskoleloven, og innebærer å formidle og tilby høyere utdanning, utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå, se boks 4.5.

Det er et stort mangfold av ulike fagdisipliner i universitets- og høyskoleutdanning. Studentene skal, på bakgrunn av fagdisiplin, læres opp i vitenskapelige metoder, kritisk tenkning og akademisk skriving, og gjennomføre praksis i utdanninger der det er relevant, for å sikre økt grad av arbeidslivsrelevans. Universitets- og høyskoleutdanning skal være forskningsbasert på alle nivåer, og være tilrettelagt for at studentene kan kvalifisere til videre utdanning. Samtidig skal kandidatene ved fullført grad kunne gå ut i arbeidslivet og bidra til å dekke samfunnets og arbeidslivets kompetansebehov.

I noen av profesjonsutdanningene i universitets- og høyskolesektoren har det over tid vært en utfordring med koblingen mellom fagmiljø og praksisfeltet. I Meld. St. 19 (2023–2024) Profesjonsnære utdanningar over heile landet beskrives denne utviklingen som en «akademisering», der det har blitt lagt vekt på teori, selvstudier og forelesninger på bekostning av klasseromsundervisning og en-til-en veiledning.31 Ifølge profesjonsmeldingen står det praktiske og praksisnære som utgjør den erfaringsbaserte kunnskapsbasen, i et spenningsforhold til det teoretiske og abstrakte som utgjør den forskningsbaserte kunnskapsbasen. I samme melding varsler regjeringen tiltak for å få flere profesjonsutøvere inn i fagmiljøene for å skape en tettere kobling mellom arbeidslivet og utdanningene.

Selv om fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning er regulert i ulike lover, kan det i enkelte tilfeller være uklart hvem som bør dekke de forskjellige kompetansebehovene i arbeidslivet. Dette blir for eksempel synlig i utdanningstilbud innenfor økonomi og administrasjon, IT og kunstfag. Det finnes også videreutdanninger ved fagskolene som er like relevante for fagarbeidere som for dem med profesjonsutdanning fra universitet eller høyskole.

I de toårige tekniske fagskoleutdanningene finnes det også utdanninger som har flere likhetstrekk med enkelte universitets- og høyskoleutdanninger, og innenfor maritime utdanninger gir noen de samme sertifikatene. Det er likevel vesentlige forskjeller i utdanningene, som henger sammen med utdanningenes lengde, kunnskapsbase og hvilke jobber kandidatene tilsettes i.

Skillet mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning i tekniske fag forklares vanligvis ved at de sistnevnte utfører mer avanserte beregninger og prosjektering. NIFU viser i sin rapport Fagskoleutdanningens kunnskapsbase at fagskoleutdannede bruker mer tabeller og standarder.32 Samtidig har fagskoleutdanningene oftere en tettere kobling til praksisfeltet. Studieplanene kan ligne mye når det gjelder emner, men fører ikke frem til de samme sertifikatene, tiltaksklassene eller kompetansenivåene basert på beregninger. Dette henger sammen med at nivået på matematikkfaget er forskjellig mellom de ulike utdanningene. Et unntak er de maritime fagene, som fører til identiske sertifikater og stillinger på båt enten man studerer ved fagskole eller høyskole/universitet. Kravene til maritime fag er styrt av internasjonale sertifikater og er derfor like for begge utdanningstyper bortsett fra kravene til kunnskap om økonomi og ledelse. Disse er høyere i en bachelorutdanning og fører til at bachelorutdanningen gir kompetanse for personalledelse og andre stillinger i rederier og kontrollinstanser på land. Kandidater med bachelorutdanning må ha lengre praksistid på båt før de kan ha en ledende stilling, enn de med fagskoleutdanning. Det er fordi de fagskoleutdannede har mye praksis fra tidligere ettersom de har startet med fag- eller svennebrev som er opptakskrav på disse utdanningene.33

Fagskolestudentene skal først og fremst forberedes på hvordan kunnskap anvendes i praksis, og hvilke praktiske implikasjoner kunnskap har for å løse konkrete oppgaver i arbeidslivet. Det betyr at universitet- og høyskoleutdanning kan være praksisnær, eller at fagskolene kan bruke forskningsresultater i utdanningene. Selv om fagskolestudentene ikke får opplæring i vitenskapelige metoder, til forskjell fra studenter i universitets- og høyskoleutdanning, kan fagskolestudentene læres opp til å ha en kritisk tilnærming til forskningsbasert kunnskap og hvordan den anvendes på konkrete oppgaver i arbeidslivet.

Arbeidsdelingen mellom høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning innebærer blant annet at det ofte er forskjeller i hvilke studenter som tas opp, hvilke yrker og oppgaver de utdannes til, og hvilket personale som ansettes ved utdanningsinstitusjonene. I tillegg kommer det oppgaver utover det å drive utdanning som utgjør et vesentlig skille mellom disse to utdanningstypene, for eksempel at universitetene og høyskolene skal drive forskning, noe fagskolene ikke har som oppgave.34

Universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven signaliserer en arbeidsdeling og ulike krav til utdanningene som skal sikre at vi får kompetanse som bygger på ulike, supplerende kunnskapsbaser, videre inn i norsk arbeidsliv. Hva slags oppgaver som skal løses av hvem i arbeidslivet, er det derimot i hovedsak bransjene og fagdepartementene som må avgjøre gjennom for eksempel stillingsutlysninger, forskrifter og lignende.

Regjeringen ønsker at fagskolene skal vokse og videreutvikles med utgangspunkt i den tette koblingen mellom fagmiljø og arbeidsliv og den erfaringsbaserte kunnskapsbasen som kjennetegner fagskoleutdanningen i dag.

4.2.5 Fagskolenes samfunnsoppdrag

Fagskoleloven definerer de grunnleggende kravene til fagskoleutdanning.35 Disse kravene ble videreutviklet da fagskoleloven ble revidert i 2021.36 Kravene til fagskoleutdanningene har bidratt til å forme egenarten for høyere yrkesfaglig utdanning og er førende blant annet ved akkreditering av utdanningstilbudene.

Ved å åpne for institusjonsakkreditering legger regjeringen til rette for mer solide fagskoler med en bredere oppgaveportefølje enn tidligere. Fagskolene kan få flere fullmakter og blir mer synlige institusjoner i samfunnet. Regjeringen vurderer å tydeliggjøre formål, oppgaver og ansvar for fagskolene i en egen bestemmelse i fagskoleloven, noe som til sammen vil utgjøre fagskolenes samfunnsoppdrag.

Regjeringen mener at det å gi fagskolene et samfunnsoppdrag, som legger klare forventninger til fagskolenes bidrag til samfunnet, kan styrke utviklingen i sektoren. Fagskolenes rolle vil bli synliggjort, og det vil gi en tydeligere arbeidsdeling med andre utdanningsinstitusjoner. Det vil dessuten være nyttig i fagskolenes strategiske arbeid.

Fagskolene har tradisjon for å tilby utdanninger med et innhold og en utforming som er formålstjenlig for den enkelte og for bedriftene, og som i tillegg bidrar til samfunnsøkonomisk nytte. Det er ønskelig at dette elementet videreføres og styrkes på en måte som gjør det relevant og attraktivt å ta flere korte utdanningsløp gjennom yrkeskarrieren heller enn ett langt løp i starten av yrkeslivet.

Regjeringen mener at et samfunnsoppdrag for fagskolene må bygge på fagskolelovens grunnleggende krav til fagskoleutdanning.37 Alle fagskoler skal tilby praksisnær utdanning som imøtekommer behovet for kompetent arbeidskraft i samfunnet, og som sikrer utdanningenes kvalitet og relevans for arbeidslivet ved å samarbeide med relevante aktører på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, og at alle fagskoler skal tilby livslang læring, særlig i form av fleksible arbeidslivsrelevante utdanningstilbud.

Det kan være aktuelt å vurdere om en differensiert oppgavebeskrivelse for ulike fagskoler er hensiktsmessig. Regjeringen mener at fagskoler som får innvilget myndighet til å akkreditere utdanninger selv eller utvikle fagskoleutdanning med et mer avansert læringsutbytte, bør kunne møte noen høyere krav og forventninger enn øvrige fagskoler. En formåls- og oppgavebestemmelse må utformes slik at det tar høyde for vedvarende institusjonelle forskjeller i sektoren. Det er ikke rimelig eller ønskelig å forvente at alle fagskolene har de samme ambisjonene. Fagskoler med fagområde- og institusjonsakkreditering bør få i oppdrag å opprettholde og videreutvikle fagtradisjoner, og støtte relevante bransjer slik at de kan utøve sitt virke på en miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig måte. Videre vil det være ekstra forventninger til disse fagskolene om å sikre utdanningenes kvalitet og relevans ved å delta i relevante faglige nettverk og prosjekter og samarbeide med relevante aktører. For disse fagskolene vil internasjonalt samarbeid være et relevant verktøy i utviklings- og kvalitetsarbeidet.

Regjeringen ønsker også at fagskolenes rolle som pådrivere for faglig utvikling og innovasjon i samarbeid med relevant arbeidsliv vurderes som oppgaver for de fagskolene som har myndighet til selv å akkreditere utdanninger.

Regjeringen vil i arbeidet med å utforme et forslag til samfunnsoppdrag for fagskolene legge vekt på å sette en tydelig retning for den store delen av sektoren som har oppnådd fagområdeakkreditering. Dette forslaget innebærer ikke at sektoren deles i ulike institusjonskategorier, men at fagskolene gis ulike forventninger i samfunnsoppdraget.

Regjeringen mener at et samfunnsoppdrag for fagskolene kan bidra til å tydeliggjøre fagskolenes rolle og ansvar opp mot fylkeskommunens rolle som kompetansepolitisk aktør og fylkeskommunens ansvar for å sikre at det finnes høyere yrkesfaglige utdanningstilbud. Et samfunnsoppdrag vil derfor bidra til å utfylle fagskolelovens beskrivelse av fylkeskommunens ansvar.38 Dette kan ses i sammenheng med grepene som gjøres for å styrke forvaltningen av høyere yrkesfaglig utdanning og tydeliggjøre fagskolestyrenes rolle og ansvar, se kapittel 7. Regjeringen vil sende på høring et forslag om å lovfeste fagskolenes samfunnsoppdrag.

4.3 Utbygging for å dekke kompetansebehovene

Det finnes kunnskapsgrunnlag som underbygger behovet for flere fagskolekandidater, særlig i fagområder som helse, velferd og teknologi. Bedre tilgang til relevante utdanninger i distriktene vil kunne bidra til å styrke bedriftene lokalt, og dermed også bidra til grunnlaget for bosetting. Økningen i statlig tilskudd har i all hovedsak gått til utdanningene som er prioritert i Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge, se avsnitt 3.2. Samtidig er det deler av fagskolesektoren som vokser som følge av studentetterspørsel og skolepenger. Arbeidslivet, fagmyndigheter og bransjeorganisasjoner har en rolle i å synliggjøre etterspørselen etter kandidater. Ikke bare gjennom å identifisere kompetansebehov og bidra til utviklingen av utdanningstilbud, men også ved å legge til rette for at de som har nytte av høyere yrkesfaglig utdanning, stimuleres til å starte på og gjennomføre utdanningen. Kunnskapsdepartementets og fylkeskommunenes roller er å tilrettelegge for at flere får muligheten til å ta fagskoleutdanning.

4.3.1 Kapasiteten er økt betydelig siden 2017

Det har blitt mange flere fagskolestudenter de siste årene. Antallet er doblet fra 2017 til 2023.39 Den store veksten skyldes dels politiske prioriteringer gjennom statsbudsjettet, dels sterk vekst i private skolepengefinansierte utdanninger. I perioden 2018–2025 har Stortinget bevilget midler til 4 100 nye toårige studieplasser og 600 ettårige studieplasser til fagskolene. Ifølge Tilstandsrapporten for høyere yrkesfaglig utdanning har midlene til de nye studieplassene først og fremst gått til tekniske fag og helse- og velferdsfag – utdanninger som er i tråd med de overordnede prioriteringene fra regjeringen.40 I tillegg har det blitt bevilget mer enn 500 millioner kroner41 i utviklingsmidler til sektoren, noe som blant annet har bidratt til at det er utviklet nye og oppdaterte utdanningstilbud i tråd med arbeidslivets behov.

Kilde: HK-dir/DBH-F

I perioden 2018–2025 har tildelingen av midler til nye studieplasser lagt til rette for å øke kapasiteten med om lag 7 300 fagskolestudenter (målt i heltidsekvivalenter).42 En stadig større del av fagskolestudentene tar deltidsutdanninger, og mange av disse tar utdanninger på mindre enn 60 studiepoeng per år. Med utgangspunkt i dette fylte i gjennomsnitt 1,7 student en ettårig studieplass på 60 studiepoeng i 2023, mens gjennomsnittet var 1,4 student i 2017, jf. figur 4.3. Dersom det for tildelingen av midler til nye studieplasser til fagskolene i perioden 2018–2025 legges til grunn et gjennomsnitt på 1,5 student per ettårig studieplass, vil de nye studieplassene i denne perioden ha muliggjort anslagsvis 11 000 flere fagskolestudenter. Veksten har vært klart størst for de fullstendig offentlig finansierte utdanningstilbudene.

4.3.2 Videre økning av kapasiteten

Tross veksten de senere årene ser regjeringen et behov for enda høyere kapasitet i fagskolene. Figur 4.4 sammenstiller tall fra rapporten Arbeidsgiverundersøkelsen 2022 og tall for utdanningsnivået i den norske befolkningen i 2023.43 Figuren viser hvor mange virksomheter som rapporterer et stort behov for å rekruttere ansatte med ulike typer utdanning.44

Kilde: NIFU 2024: 1 og SSB, 2023

Tallene viser hvor stor andel av de spurte bedriftene som etterspør ulike utdanningsnivåer, og hvor stor andel av befolkningen som har slik utdanning som etterspørres. Tallene indikerer at det er en ubalanse mellom hvor mange virksomheter som etterspør høyere yrkesfaglig kompetanse, og andelen av befolkningen som har en slik kompetanse. I 2023 hadde 3,2 prosent av befolkning høyere yrkesfaglig utdanning som høyeste fullførte utdanning. Blant virksomhetene rapporterer 25 prosent om et stort behov for slik kompetanse. Til sammenligning etterspurte over halvparten av alle bedriftene kandidater med en bachelorgrad, mens om lag 25 prosent av befolkningen har en slik utdanning. Selv om bedriftenes etterspørsel etter kompetanse ikke sier noe om hvor mange personer de etterspør, kan forholdstallet likevel si oss noe om skjevheten mellom tilbud og etterspørsel etter de ulike utdanningstypene. Etterspørselen etter arbeidstakere med bachelor- og mastergrad er størst, og tilgangen på slik kompetanse er relativt god. For fagskoleutdannede er etterspørselen mindre, og tilgangen på fagskoleutdannede er relativt lavere. Samtidig er gapet mellom tilgang og etterspørsel betydelig større for fagskoleutdannede.

Mengden arbeid som samfunnet ønsker å få utført, vil i årene fremover overstige tilgangen på arbeidskraft. Med lave fødselstall og mindre forutsigbar arbeidsinnvandring må oppgavene løses ved at arbeidsstokken og ressursene brukes mer effektivt enn i dag. Kompetanseheving gjennom høyere yrkesfaglig utdanning er en av nøklene til å kunne øke produktiviteten på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. Kapasiteten i høyere yrkesfaglig utdanning må økes for å realisere dette potensialet.

4.3.3 Utbygging av høyere yrkesfaglig utdanning i bestemte sektorer

Regjeringen ønsker å legge til rette for gode og varierte fagskoleutdanninger som ivaretar bredden i arbeidslivets behov for kompetanse. Regjeringen ønsker å legge til rette for at yrkesfag og praktiske utdanninger og ferdigheter skal få økt anerkjennelse, og gi fagskolene en viktigere rolle i arbeidet med livslang læring. Dette er en ambisjon som setter fart og retning på arbeidet med å videreutvikle blant annet Forsvarets fag- og funksjonsutdanning og fagskoleutdanninger innenfor helse og velferd. Utdanningene innenfor helse og velferd, herunder oppvekstfag, er prioritert i henhold til utsynsmeldingen, se avsnitt 3.2.1. Det er etablert en ny fagskoleutdanning for heltidspersonell i brann- og redningsvesenet og nødmeldesentralene (110-sentralene), se boks 5.3.

Høyere yrkesfaglig utdanning i Forsvaret

Forsvaret har en omfattende fag- og funksjonsutdanning og er landets største lærebedrift med læreplasser over hele landet. Hvert år gjennomføres omtrent 3 800 kurs med 38 000 kursdeltakere, men hittil har ikke Forsvarets fagutdanninger blitt akkreditert etter fagskoleloven. Forsvaret har imidlertid jobbet lenge med tilpasning til sivile krav og startet en pilot for akkreditering av minedykkerutdanningen i Sjøforsvaret i 2022. Det første kullet ble uteksaminert sommeren 2024, og erfaringene var svært positive, både i Sjøforsvaret og blant studentene. Innsikt fra piloten er et utgangspunkt for det videre arbeidet med kvalitet og akkreditering av fagutdanning i Forsvaret.

Undersøkelser gjort av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) tyder på at mange unge i Forsvaret ønsker en utdannelse som gir anerkjennelse også i sivil sektor, og at dette er en årsak til at mange slutter.45 Akkreditering kan bidra til å synliggjøre militære utdanningsløp og utvikle kvaliteten på Forsvarets utdanninger. Ved å være akkreditert vil de aktuelle utdanningene bli underlagt et nasjonalt regelverk og system og bli gjenstand for tilsyn fra NOKUT.46 Gjennom å være studiepoenggivende kan fagskoleutdanninger i Forsvaret bidra til økt anerkjennelse av spesialistkarrieren, både i og utenfor forsvarssektoren. Dette grepet legger dermed til rette for større mobilitet mellom det sivile og det militære arbeidslivet, og det kan styrke forsvarssektorens evne til å rekruttere og beholde personell. Høyere yrkesfaglig utdanning i Forsvaret skal bidra til å dekke forsvarssektorens kompetansebehov. Arbeidet med akkreditering styrker kvalitetsarbeidet i disse utdanningene, samtidig som personellets ønsker om formalisert kompetanse ivaretas.47

Forsvaret har en rekke pågående prosesser knyttet til akkreditering. I tillegg til Sjøforsvarets minedykkerutdanning samarbeider Hæren med Fagskolen Innlandet om akkreditering av en toårig lagførerutdanning, og Luftforsvaret er i gang med å identifisere aktuelle utdanninger. De tre grenvise våpenskolene samarbeider tett, særlig når det gjelder akkreditering, og danner et militært fagmiljø sammen med de operative avdelingene. Forsvaret legger opp til en stegvis innføring, hvor våpenskolene først søker om akkreditering av enkeltutdanninger, deretter fagområdeakkreditering og etter hvert også institusjonsakkreditering. De militære fagskolene vil også samarbeide med sivile fagskoler. Regjeringen vil fortsette å bygge ut fagskoleutdanning i Forsvaret.

Forsvaret legger vekt på nordisk samarbeid, og dette har blitt enda mer aktuelt etter at Finland og Sverige ble tatt opp som medlemmer av NATO i henholdsvis 2023 og 2024. Det nordiske forsvarssamarbeidet inkluderer kartlegging av mulighetene for samarbeid om felles utdanning, trening og øving, standardisering av kvalitetssystem for fag- og funksjonsutdanning og utveksling av lærekrefter eller studenter mellom landene.

Høyere yrkesfaglig utdanning i barnevernet

Barnevernsinstitusjon er et tilbud til barn og ungdom som trenger særskilt oppfølging og som av ulike grunner ikke kan bo hjemme hos sine foreldre. Institusjonene har de siste årene hatt utfordringer med å rekruttere egnet personell og sette sammen en personalgruppe med bred nok kunnskap, erfaring og ferdigheter til å møte behovene og interessene til ungdommene. Det er spesielt vanskelig å rekruttere menn og personer med minoritetsbakgrunn. Barne- og familiedepartementet vil derfor vurdere tiltak som kan bidra til en mer mangfoldig personalgruppe i institusjonene.48 Dette er også i tråd med NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen – Barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit som anbefalte at det bør åpnes mer opp for å ansette personer med ulik type bakgrunn, kompetanse og erfaringer.49

Det videre arbeidet vil innebære å vurdere om det kan utvikles en fagskoleutdanning spesielt rettet mot arbeid i barnevernsinstitusjonene. Et eventuelt utdanningstilbud må dekke kompetanseområder som miljøterapi, relasjonsbygging, kulturforståelse, håndtering av utfordrende atferd, psykiske problemer og rusproblemer blant ungdom og vektlegge ferdigheter innenfor brukermedvirkning. Fagskoletilbudet vil kunne rette seg mot andre målgrupper enn de som vanligvis tar en sosialfaglig høyere utdanning og styrke tilgangen på kvalifisert personell. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet vil få i oppdrag å etablere dialog med relevante fagskoler om muligheten for å utvikle slike tilbud.

Høyere yrkesfaglig utdanning i barnehage, skole og SFO

Regjeringen innfører et nytt og helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage- og grunnopplæring som skal fases inn i 2025 og 2026. Forslagene i NOU 2022: 13 Med videre betydning og høringen til denne er et grunnlag for arbeidet.

I Meld. St. 34 (2023–2024) En mer praktisk skole legger regjeringen vekt på å bygge sterke lag rundt elevene for å snu den negative utviklingen i trivsel, skolemiljø og læringsresultater. Å sørge for at alle ansatte i barnehager og skoler kan delta i kompetanseutvikling blir viktig for å snu denne trenden og vil også bidra til å styrke arbeidet i fellesskap med lærerne.

Det nye systemet skal gi muligheter for kompetanseutvikling til ledere, lærere, fagarbeidere og andre yrkesgrupper som er omfattet av lovverket for barnehage- og grunnopplæring. Systemet skal innrettes slik at det gir gode muligheter for å utvikle tiltakene ut fra lokale kompetansebehov, det skal være langsiktig og forutsigbart, og det skal legge til rette for helhet og sammenheng mellom kompetansetiltakene.

Fra høsten 2026 vil målgruppen for videreutdanningene utvides, slik at flere lærere og ansatte i andre yrkesgrupper, herunder fagarbeidere og yrkesfaglærere, får mulighet for å ta videreutdanning med like vilkår, det vil se minimum 25 prosent permisjon med lønn for å kunne gjennomføre en videreutdanning på 30 studiepoeng. Regjeringen legger til grunn at dette vil føre til økt etterspørsel etter videreutdanning ved fagskolene, spesielt innenfor oppvekstfagene. Regjeringen vil legge til rette for at flere ansatte i barnehage, SFO og skole tar videreutdanning på fagskoler ved å gi de ansatte like vilkår for deltakelse på videreutdanning.

Høyere yrkesfaglig utdanning i helse- og omsorgstjenesten

Fagarbeideren er en avgjørende ressurs i helse- og omsorgstjenestene, og helsefagstudentene utgjør en stor andel av fagskolestudentene. Fagskoletilbudene i det som den gang ble omtalt som helse og sosial, ble etablert i 2006 og har vokst seg til å bli det nest største fagområdet i høyere yrkesfaglig utdanning.50 Utdanningene bygde i utgangspunktet direkte på de tidligere videreutdanningene51 i hjelpepleie. Videreutdanningene i hjelpepleie ble i stor grad etablert etter mønster fra videreutdanningene som var bygget opp innenfor sykepleie, som spesialisering på toppen av en generalistutdanning.52 Fagskoleutdanningene som tilbys i dag tilsvarer de tidligere videreutdanningene. Samtidig har mange nye utdanningstilbud som retter seg mot fagarbeidere i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, blitt utviklet. Fagskolene spiller og vil spille en sentral rolle for å rekruttere og beholde arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren over hele landet.

I arbeidet med personell- og kompetanseutfordringene i helse- og omsorgstjenestene har regjeringen blant annet lansert et fagarbeiderløft som innebærer at det skal utredes hvordan det kan legges til rette for systematisk, standardisert og dokumenterbar kompetanseutvikling for fagarbeidere med kompetanse som er relevant for helse- og omsorgstjenesten.53 Det er også tiltak relatert til å rekruttere og beholde fagarbeidere i kommunene.54 Fagarbeiderne er også en viktig ressurs for de regionale helseforetakene. De regionale helseforetakene fikk i 2024 i oppdrag å legge til rette for systematisk og dokumenterbar kompetanseutvikling for fagarbeidere i helseforetak. Formålet med kompetanseutviklingen var å ivareta lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov.

De regionale helseforetakene skal etablere et samarbeid for å identifisere nasjonale kompetansebehov som kan ivaretas av fagarbeidere. I samarbeid med øvrige sentrale aktører, særlig fagskolene, skal de utvikle nasjonale videreutdanningsløp. Disse videreutdanningsløpene skal omtales som spesialutdanninger. Utdanningene skal være tjenestenære og skje i et ansettelsesforhold i helse- og omsorgstjenestene. Samarbeidet skal også bidra til at det utvikles god bestillerkompetanse til fagskolene og andre relevante samarbeidspartnere.55

Tilsvarende skal Helsedirektoratet utrede hvordan det kan legges til rette for systematisk, standardisert og dokumenterbar kompetanseutvikling for fagarbeidere.56 Uavhengig av hvordan kompetansen tilegnes, skal det legges vekt på at kompetanseutviklingen har arbeidsrelevans, foregår tjenestenært og hovedsakelig inngår som del av et arbeidsforhold. Fagarbeidere er sentrale i arbeidet med å fremme hensiktsmessig oppgavedeling og god organisering av arbeidsprosesser. Kompetanseutvikling og videreutdanning for fagarbeidere skal ivareta nasjonale, regionale og lokale behov.57

I 2023 ble det etablert en regional koordinatorrolle hos statsforvalterne for å gi støtte og veiledning til kommuner i deres arbeid med strategisk kompetanseutvikling i helse- og omsorgstjenestene. Strategisk kompetanseutvikling sikrer at kommunene når sine kompetansemål, og er særlig viktig i distriktskommuner. Tiltaket inngår i Regjeringens handlingsplaner Kompetanseløft 2025 og Opptrappingsplan for heltid og god bemanning i omsorgstjenesten.58 Det ble bevilget 12 millioner kroner i 2024, og bevilgningen er videreført i 2025.

4.4 Utvikling for å dekke behov for mer avansert kompetanse

Regjeringen legger til grunn at behovene for mer kompleks kompetanse vil øke fremover, og at flere vil ha behov for å supplere kompetansen sin gjennom yrkeslivet, se avsnitt 3.2. Regjeringen vil gi fagskolene mer fleksibilitet til å utvikle utdanninger av ulikt omfang og læringsutbytte for å møte fremtidige kompetansebehov. Det skal bidra til at fagskolekandidatene er bedre rustet til å løse oppgaver i et arbeidsliv i stadig omstilling. Videre kan mer fleksibilitet til å utvikle og tilby mer komplekse utdanninger gjøre fagskoleutdanning relevant og attraktivt for en større gruppe, særlig for flere yrkesaktive som trenger praktisk kompetanse og muligheter til å delta i livslang læring.

4.4.1 Fagskolestudentenes læringsutbytte

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) gir en ramme for å beskrive læringsutbytte i form av kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse, se boks 4.7. Koblingen mellom akkreditering og NKR-nivå skal sikre at fagskolestudentene får et utdanningstilbud som gir dem et læringsutbytte på riktig nivå, som ikke kan være mindre komplekst enn det som er fastsatt og forventet.

Fagskolene skal utvikle høyere yrkesfaglig utdanning i tråd med NKR-nivå 5 og nivået er todelt. Læringsutbyttebeskrivelsene på disse delnivåene ble utarbeidet for å ta høyde for at fagskoleutdanninger varierer i omfang.59 Ettårig fagskoleutdanning skal ha et læringsutbytte tilsvarende NKR-nivå 5.1, og toårig fagskoleutdanning skal ha et læringsutbytte som tilsvarer NKR-nivå 5.2. NKR-nivået definerer fagskolenes handlingsrom til å variere utdanning i både omfang og læringsutbytte. Selv om det er lagt til rette for at enkelte læringsutbyttebeskrivelser kan ligge på et mer avansert NKR-nivå, kan studentene ikke få dokumentert og synliggjort alt de har lært, om det går ut over fagskoleutdanningens ramme.60

NKR-delnivåene begrenser fagskolenes handlingsrom til å tilpasse hvor komplekst studentenes læringsutbytte skal være, og hvor mange studiepoeng studentene vil trenge for å oppnå dette læringsutbyttet. Det er i dag ikke mulig å utvikle og tilby kortere fagskoleutdanninger på NKR-nivå 5.2, se avsnitt 4.5.1. Videre krever de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene en viss bredde i fagskolestudentenes læringsutbytte. Det kan gjøre det vanskelig for fagskoler som ser behov for å utvikle utdanninger med enda mer spisset faglig fordypning og et smalere læringsutbytte. Dette ville innebære at den korte utdanningen ikke dekker samtlige av de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene.61

Videre kan det være utfordrende å vurdere om fagskoleutdanninger med et omfang på 60 studiepoeng skal utvikles i tråd med NKR-nivå 5.1 eller 5.2. I tillegg har flere fagskoler meldt tilbake at delingen av NKR-nivå 5 kan være unødvendig kompliserende i møte med andre aktører og virker å gi lite mening for arbeidslivet.62

Siden NKR ble innført i 2011, har fagskolesektoren utviklet seg i et raskt tempo. I 2023 leverte NOKUT sin rapport Kvalifikasjonar på ramme alvor med en evaluering av hvordan NKR har påvirket utdanningskvalitet, mobilitet og livslang læring. Se omtale av dette i vedlegg 1 om kunnskapsgrunnlag for meldingen.63 I evalueringen går NOKUT gjennom konkrete behov som aktører i fagskolesektoren har trukket frem, for fagskoleutdanning på et mer avansert NKR-nivå. NOKUT mener at behovet for slike utdanninger er begrenset, men reelt og peker på at åpningen oppover i NKR bør gjøres med tanke på fremtidig utvikling i høyere yrkesfaglig utdanning.64

Kunnskapsdepartementet mangler et grunnlag for å anslå hvor stort behovet for et mer komplekst læringsutbytte for fagskolekandidater kommer til å være i fremtiden, og hvilke fagområder dette vil gjelde for. Behovet kommer til å bli konkretisert i samarbeidet mellom arbeidslivet og fagskolene fremover, se avsnitt 3.3. Det vil fortsatt være størst behov for fagskoleutdanninger med læringsutbytte på NKR-nivå 5.65

4.4.2 Mer komplekst læringsutbytte

Det er ønskelig å legge til rette for at høyere yrkesfaglig utdanning kan svare på økende krav til fagskolekandidatenes kompetanse og omstillingsevne. Fagskolene bør få mer fleksibilitet til å utvikle utdanninger som kan gi studentene et mer komplekst læringsutbytte. Det bidrar til å utstyre fagskolekandidatene med kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse som vil være nødvendig for å løse oppgavene i et fremtidig arbeidsliv. Samtidig vil det skape flere muligheter for livslang læring og videreutdanning for en større yrkesaktiv gruppe, og kan stimulere til karriereveier gjennom høyere yrkesfaglig utdanning. Regjeringen vil derfor åpne for at høyere yrkesfaglig utdanning kan utvikles i tråd med NKR-nivå 6 og 7, i tillegg til NKR-nivå 5.

Fagskolestudentenes læringsutbytte fra praksisnær utdanning vil i prinsippet kunne være like komplekst som det som oppnås gjennom universitets- og høyskoleutdanning. Flere av læringsutbyttebeskrivelsene som i dag ligger på et høyere NKR-nivå, for eksempel innovasjon og nytenkning, vil også kunne være aktuelle for fagskoleutdanning. I tillegg vil flere fagskolekandidater ha behov for mer avansert digital kompetanse i yrkeslivet.

Fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning har forskjellig egenart, se avsnitt 4.2. Derfor har disse utdanningene ulik tilnærming til hva slags læringsutbytte studentene oppnår. Fagskoleutdanning bør ikke utvikles i tråd med dagens NKR-nivå 6–8, fordi beskrivelsene på disse NKR-nivåene ble utformet for å passe universitets- og høyskoleutdanning og behovene samfunnet har for den forskningsbaserte kompetansen.66 Hvis høyere yrkesfaglig utdanning skal ha et høyere NKR-nivå enn i dag, må det utarbeides nye overordnede læringsutbyttebeskrivelser. Det betyr at eksisterende fagskoleutdanninger på NKR-nivå 5.2 ikke vil bli løftet til et nytt NKR-nivå 6, men at fagskolene må utvikle utdanninger i tråd med de nye overordnede læringsutbyttebeskrivelsene.

Fagskoler som etter hvert vil kunne tilby utdanninger med et læringsutbytte på NKR-nivå 6 og 7, vil få krav om å utvikle og kvalitetssikre utdanningene i tråd med de nye overordnede læringsutbyttebeskrivelsene. Det vil innebære at fagskolene blant annet må tilpasse rammene for utdanningen slik at studentene kan oppnå et mer komplekst læringsutbytte. Som før må utviklingen av utdanningstilbudene være forankret i konkrete behov i arbeidslivet.

Regjeringens ønske om å tydeliggjøre fagskolenes rolle og sikre en god arbeidsdeling i utdanningssektoren, se avsnitt 4.2, tilsier at det ikke er hensiktsmessig å åpne for fagskoleutdanning på NKR-nivå 8. De fleste europeiske landene reserverer det øverste nivået i sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk for doktorgrad, mens noen også har åpnet for andre kvalifikasjoner, i hovedsak spesialiseringer for leger, psykologer og lignende.

Det er viktig at en åpning for høyere yrkesfaglig utdanning på et høyere NKR-nivå ikke automatisk utløser lengre utdanninger i form av flere studiepoeng. Det kan være at fagskolene må bruke mulighetsrommet med spesielle opptakskrav for å sikre at studentene er studieklare og har evnen til å gjennomføre utdanning med et mer avansert læringsutbytte, se avsnitt 5.2.2. Videre må fagmiljøet ved fagskolen og lærernes kompetanse tilsi at det er realistisk at utdanninger kan gi studentene et mer komplekst læringsutbytte enn i dag, se avsnitt 6.6.

Kunnskapsdepartementet vil sette i gang arbeidet med å utarbeide nye overordnede læringsutbyttebeskrivelser for NKR-nivåene 5–7. I denne prosessen vil Kunnskapsdepartementet også vurdere å avvikle delnivåene 5.1 og 5.2 og utarbeide nye læringsutbyttebeskrivelser for et samlet NKR-nivå 5. Samtidig er det nødvendig at fagskolene viderefører utdanninger som er utviklet i tråd med dagens NKR-nivå 5.1, der disse er relevante for arbeidslivet.

NKR-forskriften ble fastsatt før fagskolegradene ble innført67, og NKR-nivåene viser derfor ikke til dem. Fagskolegradene er i dag utelukkende knyttet til utdanningens lengde, hvor fullført fagskoleutdanning på ett til halvannet år (60–90 studiepoeng) fører til en «fagskolegrad», og hvor fullført toårig fagskoleutdanning (minimum 120 studiepoeng) fører til en «høyere fagskolegrad».68 Gradene som oppnås gjennom universitets- og høyskoleutdanning er bachelorgrad og mastergrad. Det er avgjørende å unngå forvirring rundt gradsbetegnelser for at kandidatene fra begge utdanningstypene lykkes med å formidle sin kompetanse overfor arbeidsgivere, og for at flere i arbeidslivet får et bevisst forhold til høyere yrkesfaglig utdanning.

De foreslåtte endringene i NKR betyr ikke at det innføres nye gradsbetegnelser for høyere yrkesfaglig utdanning. Det kan derimot være behov for å tydeliggjøre at fagskolegradene fører til ulikt læringsutbytte i de tilfellene der fagskoleutdanningene ligger på ulike NKR-nivå. Regjeringen vil derfor vurdere om dagens fagskolegrader må tilpasses de nye NKR-nivåene, og hvilke forventninger det stilles til høyere yrkesfaglig utdanning som ikke er en gradsgivende utdanning.

4.4.3 Innføre to søyler i NKR

For at høyere yrkesfaglig utdanning også skal kunne utvikles på NKR-nivå 6 og 7, må det utarbeides nye overordnede læringsutbyttebeskrivelsene for disse nivåene, her omtalt som nivåbeskrivelser. Det kan gjøres gjennom å lage enten felles eller parallelle nivåbeskrivelser med utgangspunkt i nivåbeskrivelsene for dagens NKR-nivå 6 og 7. Felles nivåbeskrivelser vil føre til en struktur som ligner på dagens, mens parallelle nivåbeskrivelser vil endre NKRs struktur slik at det dannes to søyler for de øvre NKR-nivåene, se figur 4.6.

Søylemodellen er den som tydeligst vil kunne synliggjøre arbeidsdelingen mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning, samtidig som nivåplasseringen vil vise deres sammenheng og likeverd. Parallelle nivåbeskrivelser vil i større grad enn felles nivåbeskrivelser ivareta utdanningenes egenart ved at ett sett med nivåbeskrivelser gjelder for fagskoleutdanning og et annet gjelder for universitets- og høyskoleutdanning. Søylen som favner fagskoleutdanning, vil ha et eget sett med nivåbeskrivelser som vil kunne legge sterkere vekt på praktisk og erfaringsbasert læring og praksisnær utdanning. Den andre søylen vil kunne skille ut nivåbeskrivelsene for universitets- og høyskoleutdanning og bidra til å tydeliggjøre og sikre selvsertifisering til Bologna-rammeverket (QF-EHEA). Samtidig må det fremdeles være en sammenheng mellom søylene og med de overordnete beskrivelsene i Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF), slik at alle kvalifikasjonene i NKR kan henvises til EQF.

Søylemodellen er også best egnet til å få frem ulike muligheter for progresjon innenfor det norske utdanningssystemet. Når praksisnær opplæring og utdanning samles i en egen søyle, vil det tydeliggjøre en utdanningsvei for dem som har et fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring. På lengre sikt kan dette også bidra til å synliggjøre mulighetene for andre yrkesaktive grupper som trenger og ønsker mer praktisk utdanning for å styrke sin posisjon i arbeidslivet.

4.5 Fleksible utdanningstilbud

For å møte behovene til en mangfoldig studentgruppe og et like mangfoldig arbeidsliv må fagskolene fortsette å organisere utdanningstilbudene på en måte som er fleksibel og lett tilgjengelig for studentene. Regjeringen ønsker at fagskolene har fleksibilitet til å tilby utdanninger med ulik omfang i studiepoeng og læringsutbytte.

Fagskolene skal sørge for en faglig sammenheng i de ulike delene i utdanningen, slik at studentene kan oppnå den kompetansen som trengs i arbeidslivet. Fagskolestudenter skal ha en progresjon og modning, hvor kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse bygger videre på hverandre, slik at nivået på læringsutbyttet blir stadig mer komplekst utover i utdanningsløpet.69 Det er imidlertid en ulempe for både fagskolestudenter og arbeidslivet dersom studentene må ta unødvendig lange utdanningsløp for å kunne dokumentere den kompetansen de trenger for å løse en bestemt oppgave. Terskelen for å starte en utdanning er også lavere om utdanningsløpene er korte.70

4.5.1 Kortere utdanninger

I 2021 vedtok Stortinget en endring i fagskoleloven for å imøtekomme arbeidslivets ønske om kortere utdanninger. Fagskoler skulle få tilby vitnemålsgivende utdanninger som hadde et mindre omfang enn 30 studiepoeng, her omtalt som kortere utdanninger.71 Før 2021 var det kun mulig å tilby kortere emner som var en del av en akkreditert fagskoleutdanning. Kortere utdanninger har blitt mer etterspurt, og i perioden 2020–2023 har det vært en oppgang i antall studenter ved slike tilbud. Elleve fagskoler tilbyr slike kortere utdanninger per januar 2024. I 2023 rapporterte fagskolene at om lag 2 300 studenter fullførte utdanningstilbud med mindre enn 30 studiepoeng, noe som tilsvarte 7 prosent av totalt antall uteksaminerte fagskolestudenter.72 I perioden 2020–2023 har over 7 000 studenter fullført en kortere fagskoleutdanning. Rapporteringen viste at disse kortere utdanningene ikke finnes innenfor samferdsel eller kreative fag, men ellers på alle de andre fagområdene.73

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Rambøll Management Consulting (Rambøll) og Fafo utredet kortere utdanninger i høyere yrkesfaglig utdanning.74 Utredningen så på endringer i fagskoletilbudet som følge av satsing på kortere utdanningstilbud, kvalitet i kortere utdanningstilbud, og merverdi og utfordringer ved kortere utdanningstilbud.

Ifølge Rambøll ser kortere utdanninger ut til å være et godt virkemiddel for å få flere til å ta fagskoleutdanning. Informantene i Rambølls undersøkelse forteller at det er stor etterspørsel etter de kortere utdanningene. En merverdi er at kortere utdanninger er enkle å kombinere med hel- eller deltidsarbeid som igjen fører til at kunnskapen raskt kan tas i bruk i arbeidslivet – noe som er et av de grunnleggende kravene til fagskoleutdanning.75 De kortere utdanningene brukes til kompetanseutvikling som gjør de ansatte bedre i stand til å utføre eksisterende arbeid, men som også kan gjøre dem i stand til å ta på seg nye oppgaver. Videre kan slike kortere utdanninger bidra til at terskelen for å ta mer utdanning senere blir lavere, og at arbeidstakerne ser at det er overkommelig å heve egen kompetanse gjennom å ta mer høyere yrkesfaglig utdanning.

Fagskolens evne og kapasitet til å relativt raskt svare på behovene i arbeidslivet har vært en av suksessfaktorene. Noe av intensjonen med å åpne for kortere vitnemålsgivende utdanninger var at fagskolene enklere skulle kunne utvikle og tilby målrettet kompetanseheving til ansatte i bedrifter, gjerne der mange hadde behov for spesifikk kompetanseheving heller enn en tradisjonell fagskoleutdanning. Videre har fagskolene et stort handlingsrom til å variere lengden til vitnemålsgivende fagskoleutdanning og tilby deler av en akkreditert fagskoleutdanning, se boks 4.8. Det har imidlertid ført til spørsmål om hva utdanningene bør kalles, hvordan de kan utvikles og tilbys slik at de senere kan inngå i en grad, og hvilke studenter som har rett til vitnemål.

Fagskolene som oppfyller kravene for å kunne tilby kortere utdanninger under 30 studiepoeng, kan hente deler fra en eller flere eksisterende utdanninger og sette dem sammen til en kortere utdanning. Alternativt kan disse fagskolene utvikle og tilby nye kortere utdanninger som ikke overlapper med eksisterende utdanninger i faget eller fagområdet. Alle kortere utdanninger, også når utdanningene består av eksisterende emner som er satt sammen på nye måter, må akkrediteres. Fordi mengden akkrediteringssøknader hos NOKUT har økt betydelig de siste årene, noe som har medført lenger saksbehandlingstid, kan det føre til forsinkelser i når kortere utdanninger kan opprettes. Fagskoler med fagområdeakkreditering, og på sikt institusjonsakkreditering, kan selv akkreditere kortere utdanninger på under 30 studiepoeng.

Per november 2024 er det 29 akkrediterte fagområder fordelt på 14 fagskoler, og til sammen dekker disse fagskolene en stor andel av kapasiteten i sektoren.76 NOKUT har flere søknader om fagområdeakkreditering under behandling, slik at det antakeligvis vil bli stadig flere fagskoler som kommer i posisjon til å kunne akkreditere kortere utdanninger selv.

Fagskoler med fagområde- og institusjonsakkreditering har kommet lengst i kvalitetsarbeidet og har gode strukturer for å utvikle, akkreditere og endre utdanninger selv. Det gjør disse fagskolene bedre i stand til å dekke arbeidslivets behov på en smidig måte og svare raskt på etterspørsel etter kortere utdanninger. Det er derfor ønskelig å begrense muligheten for å opprette kortere fagskoleutdanninger til de fagskolene som har fagområde- og institusjonsakkreditering. Å endre reglene slik at det kun er fagskoler med fullmakt til å opprette utdanninger selv som kan opprette kortere utdanninger, vil også forhindre økning av saksbehandlingskøen hos NOKUT. Videre vil det gi et tydelig insentiv til andre fagskoler om å jobbe for å få på plass en slik akkreditering. Regjeringen vil derfor foreslå å stille krav om at en fagskole må ha fagområde- eller institusjonsakkreditering for å tilby vitnemålsgivende utdanninger på mindre enn 30 studiepoeng.

4.5.2 Begrepsbruk

Vitnemålsgivende utdanninger som er kortere enn en fagskolegrad på 60 studiepoeng, har ikke lovregulert betegnelse. Rambølls utredning viser at det varierer hva fagskolene kaller kortere utdanninger med mindre enn 30 studiepoeng, og at forståelsen av hva som gir rett til vitnemål, praktiseres ulikt.77 For studentene og arbeidslivet kan disse forskjellene gjøre det uoversiktlig og uforutsigbart hva slags utdanningstilbud studentene har fullført og hvilken kompetanse de har oppnådd. Det gjør det også vanskelig å innhente og systematisere informasjon om høyere yrkesfaglig utdanning fra myndighetenes side.

Fagskoleutdanninger, uavhengig av lengde, kan være delt opp i emner som fagskoleforskriften definerer som «minste resultatbærende enhet». Samtidig gis det rom for at fagskolene kan bruke andre begreper for å beskrive denne enheten (for eksempel modul, fag eller sertifikat).78 Disse enhetene kan variere i omfang. Fagskolen skal gi studiepoeng for emner, dokumentere dem på karakterutskrift, og oppføre dem på vitnemålet for en fullført utdanning.79 Fagskolene bør tydelig skille mellom disse minste resultatbærende enhetene og vitnemålsgivende utdanninger.

Det kan være at kortere vitnemålsgivende utdanninger og emner har samme omfang, for eksempel 15 studiepoeng, faglig overlapp og til og med samme tittel. Noen fagskoler har begynt å bruke begrepet modul uten å formidle tydelig om det dreier seg om et emne eller en kortere utdanning. Dette bidrar til å skape forvirring rundt begrepsbruken og fører til usikkerhet rundt hvilken utdanning som skal dokumenteres med enten vitnemål og karakterutskrift eller kun karakterutskrift.

Alle fagskoler har mulighet til å tilby enkeltemner, som er en mindre enhet av en eksisterende fagskoleutdanning, uten at disse behøver å være akkreditert som kortere utdanninger. Studentene kan i prinsippet ta alle emnene til en gradsutdanning, dersom fagskolen har lagt opp til denne muligheten. Studentene får utstedt karakterutskrift med studiepoeng for hvert av emnene, men ikke et vitnemål for fullført utdanning. Å kunne starte på et enkeltemne gir en lav terskel inn i utdanningen, samtidig som studentene har mulighet til å bygge videre til en lengre utdanning eller grad når muligheten eller behovet inntrer. I slike tilfeller må fagskolen sikre at læringsutbyttet til en student som tar enkeltemner, tilsvarer læringsutbyttet til en student som tar fagskoleutdanningen i et sammenhengende løp. Det er ikke mulig å sette sammen to utdanninger som er utviklet i tråd med NKR-nivå 5.1, til en utdanning på NKR-nivå 5.2. Det er fordi studentene har et mer komplekst læringsutbytte på NKR-nivå 5.2 som ikke vil kunne oppnås ved å ta mer utdanning som gir et læringsutbytte på et lavere NKR-nivå.

Regjeringen vil vurdere å tydeliggjøre skillet mellom emner som er en mindre enhet i en akkreditert utdanning, og selvstendige kortere akkrediterte utdanninger ved å endre de definerte begrepene i forskriften og foreslå et eget begrep for kortere utdanninger.

4.6 Vitnemål og karakterutskrifter

Å få dokumentert kompetansen sin er en vesentlig del av å ta formell utdanning. Regler om vitnemål er fastsatt i fagskoleloven, der det heter at «[f]agskolen skal utstede vitnemål for fullført fagskoleutdanning». En student som ikke har fullført fagskoleutdanning, kan be om en karakterutskrift som viser beståtte emner og prøver og andre vurderinger studenten har fått.80

Et vitnemål er dokumentasjon på fullført utdanning, det vil si oppnådde resultater og kvalifikasjoner. En fagskole har plikt til å utstede vitnemål for fullført fagskoleutdanning. Det er ikke definert hva som er «en fullført fagskoleutdanning», utover at det må være en utdanning som er akkreditert gjennom de vanlige prosessene enten av NOKUT eller ved en fagskole selv. Det er ikke satt noen nedre grense for antall studiepoeng som er tilstrekkelig for å gi studenten rett til vitnemål.

Det er fastsatt flere innholdskrav til vitnemål i fagskoletilsynsforskriften.81 Et krav er at det overordnede læringsutbyttet for utdanningen, utdanningens emner og eventuell praksis og antall studiepoeng og eventuell gradsbetegnelse skal fremgå, i tillegg til andre krav. Disse kravene gjelder også for kortere utdanning under 30 studiepoeng, se avsnitt 4.5.1.

Informantene i Rambølls undersøkelse viser til at flesteparten av fagskolene ikke utsteder vitnemål for utdanninger under 30 studiepoeng, og at de oppfatter dette som uproblematisk for arbeidsgivere og studenter.82 Rambøll-rapporten viser også at det er studiepoengene, og ikke vitnemålet, som er avgjørende for studentene i denne sammenhengen. Samtidig kan det være nyttig for studenter å få et vitnemål med mer utfyllende informasjon. Selv om studiepoengene teller mest på kort sikt, vil et dokument som viser læringsutbytte, ha noe å si for den enkelte på lengre sikt, særlig når hen bytter arbeidsgiver og/eller bransje. Dokumentert læringsutbytte vil også være nyttig dersom personen senere vil ta mer utdanning og eventuelt søker om innpass i en annen utdanning. Karakterutskrifter oppgir ikke læringsutbytte, kun studiepoeng. Det er ikke gitt at studieplanen eller annen dokumentasjon på forventet læringsutbytte er lett tilgjengelig i ettertid.

Selv om vitnemål for kortere utdanning i liten grad er etterspurt og ikke er tatt opp som et problem, har studentene like fullt rett til å få et vitnemål. Fagskolene må ha en plan for hvordan vitnemål skal se ut og lages, og oppfylle de fastsatte innholdskravene til vitnemål.

4.6.1 Tilgjengeliggjøring og lagring av vitnemål og karakterer

Portal for deling av vitnemål og dokumentasjon av kompetanse (Vitnemålsportalen) skal sikre sannferdig formidling av vitnemål og karakterer med videre, og skal bidra til å forhindre bruk av forfalskede vitnemål og karakterutskrifter.83 Portalen ble tatt i bruk av universiteter og høyskoler i 2017, og enkelte private fagskoler bruker portalen. Målet med å etablere et digitalt system for utveksling av informasjon om vitnemål og karakterer var å skape en tjeneste der personer på en enkel måte og etter eget valg kan dele sine resultater for arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og andre som har bruk for dem, og der mottakerne kan stole på at resultatene er korrekt gjengitt. De fleste universiteter og høyskoler, inkludert alle de statlige, bruker det studieadministrative systemet Felles studentsystem (FS). FS er koblet til Vitnemålsportalen og henter resultatene derfra. De fleste fagskolene mangler fortsatt et system som Vitnemålsportalen kan bruke som kilde.

Den nasjonale databasen for vitnemål og annen dokumentasjon av kompetanse (NVB) er en tjeneste der vitnemålsdata fra videregående skoler blir samlet inn og lagret.84 Sikt – Kunnskapssektorens tjenesteleverandør er ansvarlig for driften av både Vitnemålsportalen og NVB.85 NVB er i dag hoveddatakilden for kvalitetssikret vitnemålsdata fra videregående opplæring. Dette sikrer blant annet at tidligere elever vil ha mulighet til å gjenfinne dokumentasjonen, selv om skolen de har gått på, blir lagt ned eller datasystemene endres uten overføring av gamle opplysninger. Databasen har fire formål. Den skal legge til rette for

• samling og oppbevaring av sannferdige opplysninger om vitnemål mv.

• kontroll av vitnemålsføring

• opptak til høyere utdanning og høyere yrkesfaglige utdanning

• deling av vitnemål og annen dokumentasjon av kompetanse

Fylkeskommuner og andre tilbydere av videregående opplæring har plikt til å levere vitnemål og andre resultater til databasen. Regelverket åpner for at databasen kan kobles til Vitnemålsportalen slik at vitnemål og karakterer kan tilgjengeliggjøres via portalen.

Fagskoleloven åpner for at vitnemål og karakterer fra høyere yrkesfaglig utdanning kan lagres i NVB.86 Bakgrunnen for dette er både arkiveringsformål og for at resultater skal kunne tilgjengeliggjøres via Vitnemålsportalen. Fylkeskommunale fagskoler er omfattet av arkivloven, men private fagskoler er ikke pålagt å arkivere vitnemål og karakterer. Dersom en fagskole legger ned eller går konkurs, vil det dermed bli vanskelig for tidligere studenter å finne tilbake til dokumentasjon av sin kompetanse når de får behov for det. Ettersom de fleste fagskolene ikke er tilknyttet et studieadministrativt system som kan være kilde for Vitnemålsportalen, er det en stor fordel at NBV kan benyttes til dette formålet. NVB har imidlertid i dag ikke tekniske system for å kunne ta imot og lagre vitnemål fra fagskoler.

Både den enkelte fagskolestudenten og samfunnet har interesse av at studentenes progresjon gjennom en akkreditert fagskoleutdanning kan dokumenteres i ettertid, også etter at fagskoletilbyderen ikke lenger eksisterer. Regjeringen vil utforske mulighetene som finnes for å finne kostnadseffektive løsninger på dette.

4.7 Overganger mellom fagskole-, høyskole- og universitetsutdanning

Fagbrev, svennebrev eller annen yrkeskompetanse fra videregående opplæring er hovedveien inn i høyere yrkesfaglig utdanning. Litt over 20 prosent av fagskolestudentene har generell studiekompetanse som opptaksgrunnlag til fagskoleutdanningen, og litt under 20 prosent kommer inn på realkompetansevurdering. Noen av de som kommer inn på realkompetansevurdering har bakgrunn fra universitet- og høyskoleutdanning.

Fagskolekandidater med 120 studiepoeng oppnår samtidig generell studiekompetanse og kan dermed kvalifisere seg for opptak til universitets- og høyskoleutdanning.87 I tillegg er det en del av fagskolestudentene som er tatt opp til fagskoleutdanning på grunnlag av generell studiekompetanse, og som dermed allerede er kvalifisert til å søke opptak ved et universitet eller en høyskole.

Det store flertallet av fagskolestudenter går ut i arbeid etter utdanningen, eller har studert på deltid ved siden av sin vanlige jobb.88 Hver høst de siste fire årene er det imidlertid rundt 10 prosent av de nyutdannede fagskolekandidatene som starter på en universitets- eller høyskoleutdanning.89 I 2023 var det litt over 9 650 studenter som avsluttet fagskoleutdanningen sin, og 892 av disse startet på en utdanning ved et universitet eller høyskole samme høst. Av kullet som ble uteksaminert i 2017, var det 23 prosent som i perioden frem til og med 2023 hadde startet på en utdanning ved et universitet eller høyskole. Flertallet av fagskolekandidatene som går videre til et universitet eller en høyskole, kommer fra de kreative utdanningene, fra økonomi- og administrasjonsfag og fra kategorien «andre fagområder».90 Dette er utdanningstilbud der en høy andel av studentene hadde oppnådd generell studiekompetanse allerede før fagskoleutdanningene.

Mens en tiendedel av fagskolekandidatene søker seg inn på universitets- eller høyskoleutdanninger, er det også mange studenter som kommer fra universiteter og høyskoler til fagskoler. Blant dem som kommer fra universiteter og høyskoler, er personer som har avbrutt sin utdanning og personer som har fullført en universitets- eller høyskoleutdanning.91 Høsten 2023 var det 4 636 nye fagskolestudenter som tidligere har vært registrert ved et universitet eller høyskole. Av disse hadde 45 prosent en fullført universitets- eller høyskoleutdanning, mens resten ikke hadde fullført. Disse tallene indikerer at fagskoleutdanning er et relevant utdanningsvalg for personer som ikke gjennomfører utdanningen sin ved universiteter og høyskoler, og at det finnes relevante videreutdanninger for dem som allerede har en utdanning. Blant kandidatene som startet på en fagskoleutdanning etter fullført universitets- og høyskoleutdanning, er det flest (62 prosent) som fullførte en universitets- eller høyskoleutdanning innenfor humanistiske og estetiske fag, økonomiske og administrative fag, eller lærerutdanning/annen pedagogisk utdanning.92 Disse kandidatene fordeler seg på alle fagområder i fagskolene, men med en klar overvekt på økonomisk-administrative fag og data/IT-fag. Studentene som ikke fullførte universitets- eller høyskoleutdanningen sin før de startet på en fagskoleutdanning, fordeler seg jevnere på fagområdene.93 Også blant disse er det et flertall som startet på fagskoleutdanninger innenfor data/IT-fag og økonomi- og administrasjonsfag. I avsnitt 5.2.2 omtales muligheten for fagskoler til å legge til universitets- og høyskoleutdanning som et særskilt opptakskrav til fagskoleutdanning.

For å unngå at enkelte studenter bruker tid på å lære det samme om igjen eller bruker lengre tid enn nødvendig på å skaffe seg kompetanse, er det ønskelig at de som velger å ta utdanning i en annen del av utdanningssystemet, får godkjent deler av sin tidligere utdanning der det er mulig. Derfor er det lagt til rette for at fagskoler kan gi studenter fritak for emner på grunnlag av utdanning de har tatt ved et universitet eller en høyskole, og universiteter og høyskoler kan godkjenne deler av en fagskoleutdanning som del av en utdanning som tilbys ved institusjonen.94^, 95 Ved godkjenning eller fritak trenger ikke studenten å ta tilsvarende emner på nytt. Dette forutsetter a) at studenten har fått opptak til en utdanning ved fagskolen, høyskolen eller universitetet, og b) at deler av studentens tidligere oppnådde læringsutbytte tilsvarer læringsutbyttet i denne utdanningen.

Det som brukes som kvalifiseringsgrunnlag for å få opptak til universitets- eller høyskoleutdanning, kan ikke samtidig godkjennes som del av studiet.96 Det betyr at søkere som får opptak til utdanning ved et universitet eller en høyskole på grunnlag av at toårig fagskoleutdanning gir generell studiekompetanse,97 ikke samtidig kan få uttelling for den samme fagskoleutdanningen. Søkere som får opptak på bakgrunn av at de har generell studiekompetanse fra videregående opplæring, kan derimot få deler av en tidligere fagskole-, høyskole- eller universtitsutdanning vurdert og godkjent av lærestedet.

For å få godkjenning eller fritak for deler av tidligere utdanning ved overgang fra fagskoleutdanning til universitets- og høyskoleutdanning, og fra universitets- og høyskoleutdanning til fagskoleutdanning, må studentens læringsutbytte fra den ene utdanningen overlappe eller samsvare med læringsutbyttet som skal oppnås i den andre utdanningen. Det vil alltid være en individuell vurdering basert på studentens læringsutbytte fra tidligere utdanning og kompetanse, og denne vurderingen gjøres ved institusjonen studenten har fått opptak til å ta utdanningen ved. Fagskoler, høyskoler og universiteter står fritt til å avgjøre om og i hvilken grad den tidligere utdanningen kan henholdsvis godkjennes, godskrives eller gis fritak for i egne utdanninger. Utdanningsinstitusjonene har også mulighet til å vurdere søkernes realkompetanse både ved opptak til utdanninger og for godkjenning som del av grad.98

Fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning skal sørge for at arbeidslivet har tilgang på kompetanse som bygger på ulike og supplerende kunnskapsbaser, se avsnitt 4.2.4. Studentenes læringsutbytter er forskjellige, og der det er overlapp i læringsutbyttebeskrivelser, kan likevel rammene for å oppnå det samme læringsutbyttet være ulike. Det kan også være utfordrende å skille ut det som overlapper mellom utdanningene, slik at det kan gis uttelling i studiepoeng, eller å legge til rette for at den enkelte studenten får godkjenning eller fritak for hele emner. Det kan være at studenten mangler deler av et læringsutbytte, for eksempel en vitenskapelig metode eller erfaring med praktisk anvendelse av teoretiske konsepter, og dermed ikke kan gis fritak eller godkjenning.

Regjeringen vil

• støtte opp under fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle og ansvar for høyere yrkesfaglig utdanning

• videreutvikle en strategisk dialog mellom Kunnskapsdepartementet og fylkeskommunene om forvaltning og styring av høyere yrkesfaglig utdanning

• legge frem et forslag om å endre fagskoleloven for å tydeliggjøre fagskolenes samfunnsoppdrag

• bygge ut kapasiteten i høyere yrkesfaglig utdanning i tråd med kompetansebehovene i hele landet

• fortsette å utvikle fagskoleutdanning i Forsvaret

• åpne for at høyere yrkesfaglig utdanning kan tilbys også på nivå 6 og 7 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, og innføre en to-søylemodell

• gjennomgå begrepsbruk for emner og utdanninger i høyere yrkesfaglig utdanning

5 Fagskoleutdanning for flere

Perspektivmeldingen tar til orde for at alle må jobbe smartere, men at det også er behov for å mobilisere en større del av arbeidsstyrken og bygge kompetanse nedenfra.99 Gjennom målrettet kompetanseutvikling kan samfunnet utnytte ressursene sine bedre, og på den måten løse flere oppgaver med den tilgjengelige arbeidsstyrken. Forskning viser en økende tendens til at personer med høyere utdanning utkonkurrerer personer med lavere utdanning også til stillinger der lavere utdanning gir tilstrekkelig kompetanse.100

Fagskoler tilbyr fleksible og relevante utdanningstilbud som kan gi yrkesaktive mulighet til å skaffe seg mer praktisk kompetanse, styrke sin omstillingsevne og åpne nye karriereveier. Det gjelder både for fagarbeidere og for dem som tidligere har fullført universitets- og høyskoleutdanning. Mange utdanningstilbud er også relevante for personer som mangler formell utdanning, men som har realkompetanse. Høyere yrkesfaglig utdanning kan skape mer økonomisk og faglig trygghet, og gi tilgang til mer avanserte arbeidsoppgaver.

Stadig flere fagarbeidere tar høyere yrkesfaglig utdanning, og andelen i befolkningen vil øke i takt med veksten i fagskolesektoren. Hvis flere sysselsatte med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, tar fagskoleutdanning, kan det være en motor for sosial mobilitet og styrke livskvaliteten hos den delen av befolkningen som tradisjonelt har gått gjennom yrkeslivet uten mange muligheter for videreutdanning.

Regjeringen vil løfte frem yrkesfag og praksisnære utdanninger gjennom hele utdanningsløpet. Regjeringen skal satse på fagfolks kompetanse gjennom yrkeslivet og et godt, desentralt utdanningstilbud tett på det regionale og lokale arbeidsmarkedet. En del av regjeringens løft for yrkesfagene og kompetansepolitikken er å styrke høyere yrkesfaglig utdanning.

Kilde: HK-dir, eget uttrekk.

5.1 Videreutdanning for fagarbeiderne og andre praktikere

Fagfolk med fag- eller svennebrev og andre med praktiske kunnskaper og ferdigheter skal ha gode muligheter til å videreutdanne seg og spesialisere seg gjennom høyere yrkesfaglig utdanning. Samfunnet trenger at flere kan stå i et langt yrkesliv og klarer å tilpasse seg skiftende kompetansebehov i arbeidslivet.

5.1.1 Fag- og yrkesopplæring

Fag- og yrkesopplæring i videregående opplæring skal gi elever og lærlinger den kompetansen de trenger i arbeidslivet som kvalifiserte fagarbeidere, og samtidig ruste den enkelte for livet og til å møte både arbeidslivet og samfunnets behov. Fag- og yrkesopplæringen har lange tradisjoner i Norge, og den skiller seg fra skolesystemet ellers ved at opplæringen foregår i eller i tett samarbeid med arbeidslivet. Fullført videregående opplæring med studiekompetanse eller et fag- eller svennebrev er en avgjørende faktor for å komme inn i eller forbedre sin posisjon på arbeidsmarkedet. Regjeringen gjennomfører fullføringsreformen og legger til rette for at flere ungdommer og voksne skal kunne få et fag- eller svennebrev. Opplæringsloven som trådte i kraft 1. august 2024, utvidet rettighetene til videregående opplæring og la bedre til rette for at flere kan fullføre.101 Endringen innebærer blant annet at den enkelte har rett til videregående opplæring helt fram til oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. I tillegg er det innført en rett til yrkesfaglig rekvalifisering. Dette innebærer en rett til fag- og yrkesopplæring for personer som har studie- eller yrkeskompetanse fra før, men som trenger eller ønsker en ny yrkeskompetanse, for eksempel for å bedre sin posisjon på arbeidsmarkedet eller møte krav til omstilling.

Læreplass er avgjørende for at yrkesfagelevene til slutt gjennomfører fag- og yrkesopplæringen med et fag- eller svennebrev. Regjeringen har derfor styrket fylkeskommunenes arbeid for flere læreplasser med 480 millioner kroner i 2024. Tilskuddet videreføres på om lag samme nivå i 2025. Fylkeskommunene kan bruke tilskuddet til å styrke det lokale arbeidet for flere læreplasser og bidra til kvalifisering og formidling til læreplass. Målet er å gi ekstra støtte til kvalifisering for elever som man ser allerede i Vg1 har risiko for ikke å få læreplass, elever i Vg2 som trenger ekstra støtte for å kvalifisere seg til læreplass, og elever som er i Vg3 og får opplæring i skole fordi de ikke er blitt lærling, og som fortsatt trenger å kvalifisere seg til læreplass. Regjeringen arbeider også med å opprette et nytt nasjonalt senter for yrkesfag, se boks 6.2.

5.1.2 Fagskoleutdanning styrker yrkesfagene

De fleste fagskolestudentene har fag- og svennebrev eller tilsvarende realkompetanse som opptaksgrunnlag til utdanningene. I 2023 hadde totalt 77 prosent av alle de nye studentene fått opptak på disse to grunnlagene. Litt over 20 prosent av nye studenter får opptak på grunnlag av generell studiekompetanse, og denne andelen har sunket etter hvert som sektoren har vokst. Til sammenligning er generell studiekompetanse i all hovedsak opptakskrav for alle grunnutdanninger ved universiteter og høyskoler, med enkelte unntak.102

De fleste fagskolestudentene er litt over 30 år, er sysselsatt i helse- og velferdssektoren, håndverksbransjer eller industrien og har fagbrev fra videregående opplæring. Det er typisk for høyere yrkesfaglig utdanning at tilbudene er mest relevante for dem som allerede har en del arbeidserfaring. Derfor er det relevant å se på utdanningsnivået blant sysselsatte for å vurdere andelen i befolkningen som kan ha nytte av høyere yrkesfaglig utdanning, i større grad enn blant årskullene på videregående opplæring.

Om lag 850 000 sysselsatte i alderen 15–61 år har høyeste fullførte utdanning fra videregående opplæring. Av disse har mer enn 660 000 sysselsatte yrkesfaglig videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, de fleste i tekniske fag og helse- og velferdsfag. For de fleste i denne gruppen vil høyere yrkesfaglig utdanning være den mest tilgjengelige arenaen for mer utdanning når de trenger det. Den teknologiske og demografiske utviklingen og signalene fra arbeidslivet gjennom ulike undersøkelser og kartlegginger av kompetansebehov, indikerer at mange av disse sysselsatte vil ha behov for yrkesrelevant utdanning i løpet av karrieren.

Samtidig er det et jevnt tilsig av nye fagarbeidere fra videregående opplæring, som etter hvert vil ha behov for høyere yrkesfaglig utdanning. På Vg1 fordeler elevene seg med om lag 50 prosent i yrkesfaglige og 50 prosent i studieforberedende fagretninger, og elever i distriktene velger oftere yrkesfag.103 Likevel er det bare halvparten av alle som startet på yrkesopplæring som fullførte med en yrkeskompetanse innen normert tid pluss to år.104 Noe av forklaringen ligger i at en firedel tok påbygg og fullførte med studiekompetanse.105 Hvis elever får bedre kjennskap til fagarbeideres muligheter til å videreutdanne seg ved fagskoler, vil det kunne bidra til at det blir mer attraktivt å fullføre videregående opplæring med en yrkeskompetanse.

Selv om høyere yrkesfaglig utdanning har blitt bedre kjent de senere årene, er det trolig fremdeles et stort potensial for å bli en tydelig og godt kjent utdanningsvei, både blant arbeidsgivere og blant potensielle studenter. Det er grunn til å tro at tilbøyeligheten i befolkningen for å ta høyere yrkesfaglig utdanning vil stige etter hvert som tilbudet blir enda bedre kjent. Partene i arbeidslivet, inkludert det lokale organisasjonsarbeidet, spiller også en rolle i å gjøre tilbudet kjent. Flere fagskoleutdanninger er også relevant som videreutdanning for folk som har en utdanning fra et universitet eller høyskole fra tidligere. Se omtale av overganger mellom universitet/høyskole og fagskole i avsnitt 4.7.

Arbeidsgivere og ansatte eller ansattrepresentanter må være bevisste på hvilken kompetanse som er nødvendig for å ivareta oppgaver og gjøremål i deres virksomhet, og er tjent med en systematisk tilnærming til ansattes kompetanseutvikling. Når ansatte får ny kompetanse gjennom for eksempel fagskoleutdanning, er det viktig at arbeidsgivere vurderer om oppgaver kan løses på andre og personellbesparende måter, for eksempel i kommunale helse- og omsorgstjenester, se avsnitt 4.3.3. Arbeidsgivere, ledere, tillitsvalgte og ansatte selv bør være bevisste fagskoletilbud som er relevante for ansattes kompetanseutvikling og de langsiktige karrieremulighetene som høyere yrkesfaglig utdanning kan åpne for fagarbeidere. Høyere yrkesfaglig utdanning kan bidra til at arbeidsgivere klarer å rekruttere og beholde ansatte.

5.2 Vi trenger mange, og vi trenger mangfold

Flere må få mulighet til omstilling og kompetansepåfyll gjennom hele livet, uavhengig av hvilken videregående opplæring eller grunnutdanning de har. Utdanningstilbudene bør ha et faglig mangfold, slik at flere ansatte i mange næringer og sektorer får mulighet til relevant praktisk utdanning som kan kombineres med arbeid eller andre forpliktelser.

5.2.1 Synliggjøre utdanning

Høyere yrkesfaglig utdanning skal være et reelt alternativ både for unge som er ferdig med videregående opplæring, og for voksne som trenger kompetansepåfyll. Derfor er det avgjørende at potensielle søkere og relevante aktører har tilgang på god og kvalitetssikret informasjon om fagskoleutdanningene. Fagskoleutdanningen må bli mer synlig i informasjons-, rådgivnings- og karriereveiledningstjenestene. Det vil kunne gjøre fagskolen til et mer attraktivt utdanningsvalg og en mulig karrierevei for elever som vurderer å ta fag- og yrkesopplæring.

Det er ønskelig at både skoleungdom og voksne i jobb har tilgang på god, oppdatert og brukerorientert informasjon og veiledning om mulighetene for å ta høyere yrkesfaglig utdanning og hvilke muligheter utdanningene åpner i arbeidsmarkedet. Karriereveiledning foregår blant annet i grunnskole og videregående opplæring, ved de fylkesvise karrieresentrene og hos Nav. Det finnes også karrieretjenester ved universiteter, høyskoler og studentsamskipnader. I tillegg finnes det tilbud gjennom introduksjonsprogram for innvandrere, kriminalomsorgen, Forsvaret og en rekke private aktører. Ved siden av dette spiller informasjon på offentlige nettsider en rolle, for eksempel www.karriereveiledning.no, www.utdanning.no, og www.vilbli.no. Både Utdanning.no og Karriereveiledning.no brukes som veiledningsplattformer av rådgivere i skoler, karrieresentre, Nav-veiledere, og veiledere i privat sektor.

Det er ønskelig å formidle mer kunnskap om koblingen mellom fag- og yrkesopplæringen og høyere yrkesfaglig utdanning gjennom utvikling av digitale verktøy som viser sammenhengen mellom utdanningsnivåene. På samme måte må digitale verktøy som formidler fagskoleutdanningers relevans for arbeidslivet videreutvikles. I tildelingsbrevene til fagskolene fra fylkeskommunene ligger det krav om at fagskolene skal oppdatere informasjonen på Utdanning.no. Det er imidlertid ikke utviklet automatiserte systemer for overføring av data for fagskoletilbud til Utdanning.no, og det er kritisk at fagskolene følger dette opp.

Arbeidslivet har imidlertid også en rolle i å bidra til at informasjonen når ut til ledere i virksomheter, ansatte og lærlinger. Bransjene og fagskolene må bidra til at tilgjengeliggjort informasjon er korrekt og oppdatert. For å møte elevers og studenters behov for korrekt og oppdatert informasjon i ulike kanaler, og for at veiledere i ulike sektorer skal kunne gi god og brukertilpasset veiledning, er det nødvendig å forbedre og tilgjengeliggjøre informasjon om fagskoleutdanning. Regjeringen vil derfor styrke kunnskapen om fagskoleutdanning blant rådgivere og veiledere i statlige etater, fylkeskommuner og kommuner.

5.2.2 Tilgjengeliggjøre tilbudene for flere kvalifiserte grupper

Høyere yrkesfaglig utdanning er godt tilrettelagt for yrkesaktive ettersom de fleksible utdanningsformene og den praksisnære utdanningen passer godt med manges behov og livssituasjon. Mange er formelt sett kvalifisert for høyere yrkesfaglig utdanning ved å ha fullført videregående opplæring, se avsnitt 5.1. Høyere yrkesfaglig utdanning kan også være relevant for personer med realkompetanse og personer som tidligere har fullført universitets- eller høyskoleutdanning. For mange, både sysselsatte og personer utenfor arbeidslivet, kan fagskolene bli deres arena for å kunne videreutdanne seg. Utdanningen vil kunne gjøre dem tryggere i jobben, kvalifisere dem til nye arbeidsoppgaver eller stillinger, ofte hos samme arbeidsgiver, eller lette deres (gjen)inntreden i arbeidslivet.

Utviklingen de siste årene viser at fagskolene har vært gode til å tilpasse utdanningstilbudene til målet om livslang læring. For å sikre at flest mulig har tilgang til relevant fagskoleutdanning, vil regjeringen legge til rette for at det ikke er unødige hindringer for verken opptak eller tilgang til utdanning.

Regjeringen er opptatt av at befolkningen også i distriktene skal ha god tilgang til utdanning, og satsingen på høyere yrkesfaglig utdanning er et betydelig bidrag til dette.

Opptaksregelverket

Opptak til høyere yrkesfaglig utdanning krever enten «relevant fag- eller svennebrev, treårig yrkesfaglig opplæring eller generell studiekompetanse».106 Fagskolene kan i tillegg sette spesielle opptakskrav for den enkelte utdanningen.107 De spesielle opptakskravene må være relevante for den høyere yrkesfaglig utdanningen og kan være «krav om bestemte fag, fagbrev, svennebrev, karakterer, poeng, opptaksprøver, arbeidserfaringer, autorisasjoner, sertifiseringer eller andre yrkesgodkjenninger». Ordlyden tilsier at opplistingen er uttømmende, slik at styret ikke kan stille andre spesielle opptakskrav enn dem som er nevnt.

Regjeringen ser at listen over hvilke spesielle opptakskrav som kan stilles, gjør at utdanninger som også kan ha relevans for ulike høyere yrkesfaglige utdanninger, ikke kan bli vektlagt i opptaket. For eksempel er det ikke mulig å sette universitets- og høyskoleutdanning som et spesielt opptaksgrunnlag til høyere yrkesfaglig utdanning. I stedet må personer som har universitets- eller høyskoleutdanning, søke om opptak på grunnlag av sitt vitnemål fra videregående opplæring eller realkompetanse. Den høyere utdanningen deres blir ikke tillagt vekt i opptaket selv om den kunne hatt stor relevans inn i den høyere yrkesfaglig utdanningen. Autorisasjoner kan settes som spesielle opptakskrav, slik at en autorisasjon fra et helsefag oppnådd gjennom universitets- eller høyskoleutdanning kan telle med i et opptak, men ikke universitets- og høyskoleutdanningen i seg selv. Enkelte fagskoler sier at opptaksregelverket er til hinder for å få studenter med ulik fagbakgrunn inn i fagskoleutdanningen. Regjeringen vil vurdere hvordan dette kan tilrettelegges for, uten å endre at yrkeskompetanse er hovedveien inn i fagskoleutdanning.

Fag- og svennebrev gir høy uttelling i form av tilleggspoeng når søkerne skal rangeres. Selv om det å bruke tilleggspoeng på denne måten var et virkemiddel for rangering som fikk tilslutning av høringsinstansene da forskriften ble hørt, kan det ha kommet erfaringer siden opptaksregelverket ble innført som tilsier at vektingen bør vurderes på nytt, eller at det bør innføres kvoter for søkere med ulikt opptaksgrunnlag eller bakgrunn for å sikre større mangfold i utdanningene. Dagens regler gir ikke hjemmel for noen typer kvotering.

Innføring av kvoter innebærer en positiv særbehandling for en bestemt gruppe, noe som i utgangspunktet er forbudt etter likestillings- og diskrimineringsregelverket, ut fra prinsippet om at alle skal ha like muligheter til utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner. Det kan imidlertid foreligge legitime grunner til å behandle folk forskjellig. Forskjellsbehandling som har et saklig formål, som er nødvendig for å oppnå formålet og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, er lov. Regjeringen foreslår at det juridiske handlingsrommet for å innføre kvoter i forbindelse med opptak til høyere yrkesfaglig utdanning utredes.

Regjeringen vil vurdere å endre regelverket for å kunne gi kvalifiserte søkere med ulike bakgrunner opptak til fagskoleutdanning. Regjeringen vil i denne sammenhengen vurdere muligheten for å innføre hjemmel for noen typer kvotering.

Studiesentre

Studiesentrene spiller en rolle for utdanning og kompetanseheving lokalt og regionalt.108 For å legge til rette for fleksible utdanningstilbud har regjeringen satset på studiesentre. Studiesenter er en betegnelse som ofte brukes om lokale aktører som koordinerer og legger til rette for utdanningstilbud lokalt. Også andre betegnelser, som kompetansesenter, utdanningssenter, karrieresenter og ressurssenter, blir brukt.109 Studiesentrene kan ikke selv stå som ansvarlig for høyere yrkesfaglig utdanning eller høyere utdanning. Det kan kun fagskoler, høyskoler og universiteter. Studiesentrene legger til rette for utdanning og er avhengige av å samarbeide med en institusjon som tilbyr utdanningstilbud.

Studiesentrene er etablert etter lokale eller regionale initiativ med mål om å bedre tilgangen på kompetent arbeidskraft i arbeidslivet. Studiesentrene varierer i eierskap, lokalisering, størrelse, finansering og målgruppe. Den statlige delen av finansieringen til studiesentrene overføres fra Kunnskapsdepartementet til Kommunal- og distriktsdepartementet fra 2025. Finansieringen inngår i kapittel 553, post 60 Tilgang på kompetent arbeidskraft, og skal ses mer i sammenheng med fylkeskommunenes mobilisering og tilrettelegging for utdannings- og kompetanseutvikling lokalt, inkludert for personer som står utenfor arbeidslivet. Midlene forvaltes av fylkeskommunene ut fra en helhetlig forståelse av regionale kompetansebehov. Støtten til studiesentrene skal fortsatt være søknadsbasert.

Kompetansepiloter

Kompetansepiloter er en tilskuddsordning som skal bidra til at det utvikles gode modeller og metoder for bedre samsvar mellom virksomheters behov for (etterspørsel etter) og tilbudet av kompetanseutviklende tiltak i Distrikts-Norge.110

Målet med ordningen Kompetansepiloter (2021–2023) har vært å identifisere og mobilisere virksomheters behov for kompetansehevende tiltak og koble og tilrettelegge for et tilpasset etter- og videreutdanningstilbud i Distrikts-Norge. Alle fylkeskommunene med unntak av Oslo mottok midler over Kommunal- og distriktsdepartementets budsjetter. Kompetansepilotene skulle også støtte fylkeskommunenes strategiske rolle og ansvar for regional kompetansepolitikk. Fylkeskommunene gjorde ulike avgrensninger av målgruppene, noen har geografiske nedslagsfelt, mens for eksempel Møre- og Romsdal rettet piloten inn mot å styrke samarbeidet mellom fagskole og arbeidsliv.111 Arbeidet videreføres gjennom Kommunal- og distriktsdepartementets budsjettkapittel 552.53.

Generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning

Godkjenning av utdanning skal bidra til at personer med utenlandsk utdanning kan ta i bruk kompetansen sin på det norske arbeidsmarkedet, og at arbeidsgivere får god informasjon om personenes medbrakte kompetanse. Generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning tilbys som et hjelpemiddel til enkeltpersoner, og det er opp til arbeidsgivere å kreve godkjenning av jobbsøkere eller ansatte. Godkjenningsordningen ble opprettet i 2019 og overført fra NOKUT til HK-dir i januar 2023.

Godkjenning innebærer at en utenlandsk utdanning blir vurdert som sidestilt dersom den har samme nivå og omfang som norsk fagskoleutdanning og er kvalitetssikret i det landet utdanningen er fullført. Godkjenningsvedtaket opplyser også om utdanningens fagområde og som regel hvilket yrke eller hvilken bransje eller sektor utdanningen kvalifiserer til i landet der utdanningen er fullført. I 2023 leverte NIFU en evaluering av godkjenningsordningen, som blant annet viser at ordningen er lite kjent i arbeidslivet, og at den ikke er godt nok kommunisert til søkere.112 I 2024 fikk HK-dir i oppdrag å utvikle en digital rådstjeneste for arbeidsgivere som trenger informasjon i forbindelse med å ansette personer med ukrainske utdanninger som tilsvarer norsk høyere yrkesfaglig utdanning. Godkjenning kan også bidra til at flere utenlandske arbeidstakere med godkjent utenlandsk fagskoleutdanning senere vil ta mer høyere yrkesfaglig utdanning for å enten supplere eller bygge videre på sin kompetanse fra utlandet, se neste avsnitt.

Kvalifisering av innvandrere

Innvandrere som tar formell utdanning i Norge, gjør det ofte bedre på det norske arbeidsmarkedet enn innvandrere uten norsk utdanning.113 Det er arbeidsgiveren som vurderer og eventuelt verdsetter utenlandsk utdanning. Høyere yrkesfaglig utdanning kan bidra til at flere innvandrere får et mer stabilt fotfeste i det norske arbeidslivet, og samtidig bidra til å møte arbeidslivets kompetansebehov.

Andelen innvandrere blant fagskolekandidatene har økt på alle fagområder i perioden 2010–2021, særlig innenfor helse og oppvekst.114 Innvandrere er imidlertid i liten grad en del av de senere årenes vekst i antall fagskolestudenter. Få tar teknisk fagskoleutdanning sammenlignet med hvor mange som er sysselsatt i relevante bransjer, for eksempel i bygg- og anleggsnæringen.115 At ikke flere innvandrere deltar i høyere yrkesfaglig utdanning, kan ha flere ulike og sammensatte årsaker. Det kan for eksempel være at innvandrere er lite kjent med eller lite interessert i muligheter for videreutdanning ved fagskoler, eller at de mangler formell kompetanse for å oppfylle opptakskravene for relevante høyere yrkesfaglige utdanninger. Disse forholdene er derimot ikke særskilt for innvandrerbefolkningen. Mange arbeidsinnvandrere116 og flyktninger117 mangler imidlertid tilstrekkelig språkkompetanse for å kunne få opptak til og gjennomføre høyere yrkesfaglig utdanning, og det er en del innvandrere som ikke har fullført videregående opplæring.118

I 2023 var 236 000 innvandrere registrert med videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå. I tillegg var 11 800 innvandrere registrert med høyere yrkesfaglig utdanning som høyeste utdanningsnivå, noe som utgjorde 8 prosent av befolkningen med dette utdanningsnivået.119 Det er derimot lite informasjon tilgjengelig som viser hvilken andel av disse som har relevant yrkesfaglig opplæring, relevant arbeidserfaring eller annen realkompetanse for å kunne kvalifisere seg til høyere yrkesfaglig utdanning. I årene som kommer, kan både den utvidede retten til å fullføre videregående opplæring og rekvalifisering i fag- og yrkesopplæring, og modulstrukturert videregående opplæring for voksne bidra til at flere innvandrere fullfører videregående opplæring. Flere vil dermed også kunne kvalifisere seg til opptak til høyere yrkesfaglig utdanning.

For flyktninger og andre som har rett til å delta i introduksjonsprogram, kan dette være en mulig vei til både språkkompetanse og høyere yrkesfaglig utdanning. Målet med introduksjonsprogrammet er å gi deltakerne grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede dem til arbeid eller utdanning.120 I september 2024 foreslo Arbeids- og inkluderingsdepartementet enkelte endringer for å tydeliggjøre hensikten med introduksjonsprogrammet.121 Det skal presiseres at programmet kan innrettes slik at deltakere som fra før har utdanning på videregående nivå eller høyere, forberedes på videre utdanning, inkludert høyere yrkesfaglig utdanning eller yrkesfaglig rekvalifisering. Særlig for deltakere som allerede har gjennomført fag- og yrkesopplæring kan høyere yrkesfaglig utdanning være en ønsket videre utdanningsvei.

Videre kan kortere utdanningstilbud senke terskelen for innvandrere som har fullført fag- og yrkesopplæring i utlandet, for å begynne på en høyere yrkesfaglig utdanning, se avsnitt 4.5. Skulle det oppstå behov for særskilte tilpasninger rettet mot innvandrere i en bransje eller sektor, har fagskoler mulighet til å utvikle emner eller tilpasse eksisterende tilbud. Disse kan for eksempel inneholde språktrening eller yrkesnorsk (se boks 5.6) eller supplere innvandreres kunnskap om norsk regelverk eller fagtradisjoner.

5.3 Muliggjøre utdanning gjennom livsopphold

Flertallet av fagskolestudentene er voksne som er i arbeid, og som har økonomiske forpliktelser. For mange er inntektssikring avgjørende for at de begynner på og gjennomfører høyere yrkesfaglig utdanning.

Personer som står utenfor arbeidsmarkedet blir enten forsørget av andre, eller mottar en livsoppholdsytelse. Personer som mottar arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller introduksjonsstønad, har muligheter til å kombinere livsoppholdsytelse med utdanning. I 2021 ble det iverksatt endringer i dagpengeregelverket som gir bedre mulighet til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning i ledighetsperioden. Fagskoleutdanning kan være en vei inn for personer som sliter med å finne tilbake til arbeid, men mange har trolig begrenset kjennskap til mulighetene som finnes blant fagskolenes utdanningstilbud.

5.3.1 Kompetanselån

Mye av kompetansen samfunnet trenger, må utvikles blant dem som allerede er i arbeidsmarkedet. Derfor må fleksibel videreutdanning utvikles i tråd med arbeidslivets behov.122 Samtidig er det godt dokumentert at mange voksne ikke ser seg økonomisk i stand til å ta videreutdanning.123 Inntektsbortfall er en vesentlig hindring for mange som trenger utdanning, men som ikke kan ta helt fri fra jobb på grunn av økonomiske forpliktelser. Mange arbeidsgivere finansierer videreutdanning for egne ansatte, men norsk næringsliv består også av mange små og mellomstore bedrifter som ikke har råd til å finansiere kompetanseheving for sine ansatte. De vil likevel også ha nytte av et høyere kompetansenivå i befolkningen. Derfor bør voksne kunne ta utdanning som ikke nødvendigvis er relevant for nåværende arbeid, og som arbeidsgiveren ikke dekker. Arbeidstakere må selv vurdere om de vil og kan investere i sin egen kompetanse.

Lånekassen er statens virkemiddel for å stimulere til etterspørsel etter utdanning, men utdanningsstøtteordningene har tradisjonelt ikke vært spesielt godt tilpasset arbeidstakere som ønsker å ta korte utdanninger, for eksempel utdanninger med varighet under ett semester som ikke gir rett til ordinær utdanningsstøtte. Det er nødvendig med større fleksibilitet og bedre vilkår for dem som har behov og motivasjon for å ta mer utdanning i kombinasjon med jobb. Regjeringen har som mål at ordningene i Lånekassen skal være mer relevante for voksne som har behov for kompetansepåfyll gjennom arbeidslivet, spesielt dem som ikke får dekket utgiftene til dette fra arbeidsgiveren sin. I 2025 legger derfor regjeringen frem et forslag om en helt ny låneordning: kompetanselånet. Låneordningen er relevant for voksne i arbeidslivet som vil ta korte og fleksible utdanningstilbud, og som har behov for å kompensere for inntektsbortfall i en periode.

Lånet skal også kunne gis ved utdanninger som varer kortere enn ett semester – noe som ikke dekkes av dagens utdanningsstøtteordning. Lånet blir tilgjengelig uavhengig av inntekten til den enkelte og er ikke omfattet av de ordinære inntektsgrensene i Lånekassen. Slik skal utdanningsstøtteordningene bli bedre tilpasset til ulike grupper studenter, gi flere mulighet til å ta utdanning og stimulere etterspørselen etter arbeidslivsrelevante og korte utdanninger. Ordningen vil ha en høyere låneramme enn andre lån fra Lånekassen, men uten stipenddel og med løpende rente, og kan brukes til korte utdanninger i høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.

Kompetanselånet vil kunne være et betydelig supplement til den ordinære utdanningsstøtteordningen. Det kan være særlig relevant for fagarbeidere og andre ansatte i små og mellomstore bedrifter som ikke får dekket kompetanseheving av arbeidsgiver. Kompetanselånet innføres som en utprøvende ordning og kan justeres raskt ved behov. Ordningen er et helt nytt kompetansepolitisk virkemiddel og skal evalueres. Regjeringen vil derfor følge med på bruken av kompetanselånet og justere innretningen etter behov.

5.3.2 Ny gjeldssletteordning i distriktene

Regjeringen jobber for å sikre kompetanse til distriktene og gjøre det mer attraktivt å bosette seg og arbeide rundt omkring i hele landet. Utdanningssystemet er det fremste virkemiddelet myndighetene har for å dekke kompetansebehovet i samfunnet. God tilgang på kompetanse er avgjørende for at bedrifter skal kunne skape verdier, og for at offentlige virksomheter skal kunne levere likeverdige tjenester av høy kvalitet i hele landet. Samtidig er det til dels store forskjeller i utdanningsnivå mellom sentrale strøk og distrikter. De som vokser opp i distriktene, tar mindre universitets- og høyskoleutdanning og har svakere gjennomføring.124 Samtidig har utdanning på høyere nivå flere sentraliserende virkninger.125 Unge fra distriktene søker seg i større grad til utdanning utenfor hjemfylket enn unge fra universitetsbyene.126 For å bidra til god tilgang til kompetanse og skape levedyktige lokalsamfunn i hele landet gjelder det både å rekruttere flere med utdanning til å bosette seg i distriktene og sikre et godt utdanningstilbud for dem som allerede bor der. Kompetansearbeidsplasser blir ofte etablert i de store arbeidsmarkedene, og mens høyere utdanningsinstitusjoner ofte ligger i de større byene, finnes det fleksible utdanningstilbud i høyere yrkesfaglig utdanning rundt omkring i hele Norge. Ved å gjøre det mer attraktivt å bo og arbeide i distriktene vil regjeringen bidra til god tilgang på kompetanse og skape levedyktige lokalsamfunn i hele landet.

Finansieringen av utdanning skal ikke stå i veien for at de som bor i distriktene, også får hevet kompetansen sin. Det skal være gunstige ordninger som gjør distriktene til et attraktivt sted for en familie å etablere seg og bo etter endt utdanning. Regjeringen har derfor foreslått å innføre en ny ordning for sletting av utdanningsgjeld i distriktene. Gjennom ordningen kan personer som bor i de minst sentrale kommunene i landet, få slettet 25 000 kroner av studiegjelden sin hvert år. Det vil bli stilt krav om at man er yrkesaktiv, og ordningen har en opptjeningstid med krav om bosetting i tolv måneder. Alle kommunene i sentralitetsklasse 5 og 6 i SSBs sentralitetsindeks vil være omfattet av ordningen. Det er et krav at man skal både ha bodd i en omfattet kommune og vært yrkesaktiv de siste tolv månedene for å få slettet gjeld, og opptjeningen av retten til gjeldssletting begynte allerede 1. januar 2025.

Regjeringen er også opptatt av å sikre et sterkt, livskraftig og kompetent Nord-Norge, og har gjort samfunnsutviklingen i denne landsdelen til et nasjonalt mål. I tillegg til å opprette denne nye ordningen vil regjeringen forbedre vilkårene i den eksisterende gjeldssletteordningen for dem som bor og jobber i Finnmark og Nord-Troms betydelig fra 2026. Her vil den årlige satsen for gjeldssletting dobles, fra 30 000 kroner til 60 000 kroner.

5.3.3 Opplæring som arbeidsmarkedstiltak

I alt har 167 000 personer i arbeidskraftreserven videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå. Selv om høyere yrkesfaglig utdanning kan være aktuelt for mange i denne gruppen, er det avhengig av deres tidligere utdanning og realkompetanse. Fagskolene kan vurdere søkere for opptak på grunnlag av realkompetanse (se boks 5.2), og på denne måten kan fagskolene bidra til å formalisere kompetanse til personer som har relevant arbeidserfaring, enten de er sysselsatt eller har falt ut av arbeidslivet og utdanning. Det kan også gis dispensasjon etter fagskoleloven fra kravet om fullført og bestått videregående opplæring i særskilte tilfeller, som for eksempel på grunn av langvarig sykdom, funksjonsnedsettelse eller liknende.127

Personer som mottar arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller introduksjonsstønad, har muligheter til å kombinere livsoppholdsytelse med utdanning. I 2021 ble det iverksatt endringer i dagpengeregelverket som gir bedre mulighet til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning i ledighetsperioden. Fagskoleutdanning kan være en vei inn for personer som sliter med å finne tilbake til arbeid, men mange har trolig begrenset kjennskap til mulighetene som finnes blant fagskolenes utdanningstilbud.

Opplæring som arbeidsmarkedstiltak i arbeids- og velferdsetaten tildeles på grunnlag av en behovs- eller arbeidsevnevurdering, hvor Nav-veilederen på skjønnsmessig grunnlag avgjør om tiltak er hensiktsmessig og nødvendig for å komme i arbeid. Opplæringstiltak i arbeids- og velferdsetaten representerer en mulighet for arbeidssøkere med manglende kvalifikasjoner til å tilegne seg nødvendig kompetanse for å komme i arbeid. Opplæringstiltaket kan blant annet være høyere yrkesfaglig utdanning. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har foreslått å tydeliggjøre forskjellen mellom fag- og yrkesopplæring og høyere yrkesfaglig utdanning i tiltaksforskriften.128 For at flere arbeidssøkere skal få mulighet til å delta i opplæring og utdanning som kvalifiserer til ledige jobber, er det behov for et godt samspill mellom virkemidler og systemer i utdanningssektoren og i arbeids- og velferdsetaten.

Opplæringstiltaket er ett av arbeidsmarkedstiltakene som har vist størst positiv effekt på sannsynligheten for sysselsetting og ført til sterkere og mer stabil tilknytning til arbeidslivet. For å bedre bruken av arbeidsmarkedstiltak er det sentralt å videreutvikle kunnskapen om hva som er god tiltaksbruk. Regjeringen vil innhente mer kunnskap om opplæringstiltak, blant annet bruk av formell utdanning for ulike målgrupper og erfaringer med ulike typer, hvor en av dem er høyere yrkesfaglig utdanning.

5.4 Flest mulig gjennom utdanningene

Livet rundt utdanningene spiller en stor rolle for å muliggjøre utdanning og tilrettelegge for å fullføre utdanning. En studentbarnehage eller studiefinansiering kan tilrettelegge for å kunne søke seg inn, og studentveiledning eller sosiale nettverk kan bidra til at man står løpet ut. For studenter på nett- og samlingsbaserte utdanninger er det gjerne tett og systematisk oppfølging fra faglærer eller veileder som kan være avgjørende. Tilstandsrapporten for høyere yrkesfaglig utdanning viser at om lag 80 prosent av alle forventede studiepoeng blir gjennomført hvert år, med unntak av i pandemiårene.129 Andelen som fullfører en hel utdanning innenfor normert tid, er noe lavere. Innenfor en utdanningstype der fleksibilitet og deltid vektlegges i stor grad, bør normert tid vektlegges i mindre grad enn gjennomførte studiepoeng. Selv om de gjennomsnittlige tallene på fullføring er relativt gode, viser tilstandsrapporten at de fullstendig nettbaserte tilbudene har noen utfordringer, og spesielt de nettbaserte helsefaglige deltidstilbudene. Se også avsnitt 6.7 om studentenes læringsmiljø og nasjonalt studentombud.

5.4.1 Velferd for studenter ved fleksible tilbud

I tillegg til muligheter til studiefinansiering og livsopphold trengs gode velferdsordninger for at studenter som oppholder seg på campus, skal trives og klare å gjennomføre utdanningen sin. Ifølge SHoT-undersøkelsen for 2022 rapporterte hele 92 prosent av studentene ved fagskolene at de ble godt mottatt på studieprogrammet da de var nye studenter.130 I sitt innspill til denne meldingen peker Organisasjon for Norske Fagskolestudenter (ONF) på at det er en utfordring at selv om stadig flere studerer fleksibelt, på deltid og nettbasert, er det gjort få grep for å tilpasse velferdsordningene til denne studentgruppen. ONF mener derfor at rabatter og goder for studenter skal inkludere alle studenter, uansett alder og uavhengig av om man studerer på heltid eller deltid, og at alle, inkludert fagskolestudenter, må sikres bedre tilgang på studentboliger. Regjeringen innførte 50 prosent nasjonal studentrabatt på langdistansetog fra og med oktober 2024, og i perioden 2022–2024 ble det lyst ut tilsagn om til sammen 5 133 nye studentboliger. I 2025 er det vedtatt å øke tilskuddssatsen til 40 prosent av kostnadsrammen for hele landet, og gi tilsagn om tilskudd til 1 400 flere studenthybler. Det gir rom for til sammen 3 050 nye boliger i 2025 og én felles tilskuddssats på 628 520 kroner som gjelder for hele landet. Dette er en kraftig økning i tilskuddssatsene.

Bygging av og tilgang til nye studentboliger er avhengig av flere faktorer enn antallet tilsagn, og regjeringen har gjennomført flere tiltak. I 2023 ble det innført en felles kostnadsramme for hele landet, og den ble økt med over 400 000 kroner per studenthybel. Studentsamskipnadene og studentboligstiftelsene kan også bruke den prisjusterte kostnadsrammen som gjelder det året byggeprosjektet står ferdig, begrenset oppad til fire år etter tilskuddet ble gitt. Fra 2024 er det en fast delramme i Husbanken på 2,1 milliarder kroner til lån til studentboliger, og regjeringen har hatt et forslag på høring om endringer i kart- og planforskriften hvor studentboliger foreslås som eget arealformål slik at det blir enklere for kommuner å regulere tomter til studentboliger.

Mangelen på tilpassede velferdstilbud gjelder like mye for fagskolestudenter som for universitets- og høyskolestudenter. Totalt i disse to sektorene er det om lag 100 000 studenter på fleksible tilbud. Selv om en del av studentene som går på fleksible tilbud, har fysisk tilgang på lærestedet, er det sannsynlig at studenter som tar nettbasert eller samlingsbasert utdanning utenfor lærestedet kan ha behov for andre typer velferdstilbud enn de som tar stedbaserte utdanninger og oppholder seg på lærestedet. Dette kan for eksempel være digitale løsninger for stressmestring, økonomisk veiledning og psykisk helsetilbud.

Studentsamskipnadsloven regulerer studentsamskipnadenes arbeid med studentvelferd.131 Studentsamskipnadsforskriften definerer «studentvelferdstjenester» som velferdstjenester til studenter hvor formålet er «å støtte opp om de særskilte behov studentene har i kraft av sin livssituasjon som studenter».132 Studentvelferdstjenester er ofte først og fremst rettet mot heltidsstudenter som er på lærestedet og har en typisk studenthverdag. Regjeringen vil utrede om det er behov for å tilby studentvelferdstjenester tilpasset deltidsstudenter og studenter som ikke bor og studerer ved lærestedet, både i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning.

5.4.2 Universell utforming

Fagskolens styre har det overordnede ansvaret for studentenes fysiske og psykiske læringsmiljø. Et godt og inkluderende læringsmiljø er grunnleggende for et rettferdig og inkluderende utdanningssystem som favner mangfoldet i studentmassen. Se avsnitt 6.7 om læringsmiljø.

Fagskoleloven fra 2018 satte krav til universell utforming og inkluderende læringsmiljø, mens lov- og forskriftskravene til universell utforming av IT og det digitale læringsmiljøet for studenter ble gjeldende for utdanningssektoren fra 2019.133 Siden 2019 har ansvaret for å følge opp disse kravene og veilede fagskoler vært lagt til HK-dir.134 HK-dir (tidligere Universell) har blant annet laget en veileder for individuell tilrettelegging for dysleksi i fagskolen.135 I en undersøkelse fra 2019 om fagskolenes inkludering og tilrettelegging sier 11 prosent av studentene med funksjonsnedsettelser at de har behov for konkrete individuelle tilretteleggingstiltak.136 Foruten studentene med flere funksjonsnedsettelser er det studentene med ADHD, psykiske lidelser og lese-/ skrivevansker som i størst grad oppgir at funksjonsnedsettelsen har en negativ betydning for studiegjennomføring.

Direktoratet erfarer at det er økende interesse for å arbeide med både universell utforming og individuell tilrettelegging for å inkludere fagskolestudenter med en funksjonsnedsettelse bedre. Et godt eksempel er Fagskolen i Agders arbeid med å heve kompetansen i bruk av digitale verktøy med mål om en mer inkluderende og dysleksivennlig fagskole.137

Direktoratet erfarer at også stadig flere fagskoler ber om faglige råd og overføring av kunnskap om hvordan kravene kan gjennomføres. Antallet søkere fra sektoren til direktoratets tilskuddsordning om universell utforming av læringsmiljø har økt. Direktoratet erfarer at det som for resten av utdanningssektoren er stor forskjell mellom fagskolene når det gjelder kunnskap og gjennomføringsevne til å nå pålagte krav og mål om inkludering, tilrettelegging og universell utforming. Derfor må fagskolesektoren arbeide mer systematisk og gjennomføre flere kunnskapsprosjekter om universell utforming.

På vegne av Kultur- og likestillingsdepartementet lyser HK-dir ut prosjektmidler for økt kompetanse i universell utforming som strategi for inkludering, og som fagbegrep i relevante utdanninger. Midlene er en del av kompetansehevingsprogrammet for universell utforming, og er et tiltak under regjeringens handlingsplan for universell utforming 2021–2025 Bærekraft og like muligheter – et universelt utformet Norge.138 Å heve kompetansen i universell utforming er et sentralt mål i handlingsplanen, og planen etterlyser mer målrettet kunnskap og kompetanseutvikling ved utdanningsinstitusjonene. Flere fagskoler har fått midler gjennom denne tilskuddsordningen, eksempelvis til kompetanseheving av ansatte.

Som et virkemiddel for å muliggjøre utdanning for flest mulig og øke mangfoldet i høyere yrkesfaglig utdanning vil regjeringen sikre at flere fagskoler kan få bistand til sitt arbeid med universell utforming og læringsmiljø.

5.4.3 Rett eller plikt til medlemskap i studentsamskipnad

Et av tiltakene for bedre studentvelferd i fagskolemeldingen fra 2017 var å foreslå en rett til tilknytning til studentsamskipnad for fagskoler som har mer enn 50 studenter, og som tilbyr utdanning som består av minst 60 fagskolepoeng.139 Forslaget ble fulgt opp, og det ble innført en rett for fagskolene til å være tilknyttet en studentsamskipnad i 2018.140 Gjennom Stortingets behandling av lovforslaget ble retten utvidet sammenlignet med tiltaket i meldingen. Retten til medlemskap i samskipnader ble derfor gjeldende for alle fagskoler, uavhengig av størrelse. I forbindelse med stortingsbehandlingen av fagskolemeldingen ba Stortinget regjeringen vurdere om fagskoler etter bestemte kriterier burde ha en plikt til medlemskap i studentsamskipnad.141 Ved behandling av lovforslaget var det et mindretall av høringsinstansene som mente det burde lovfestes en plikt til medlemskap enten for alle fagskoler eller for fagskoler over en viss størrelse, mens flertallet ga uttrykk for at lovfesting av en plikt ikke er hensiktsmessig.

I forbindelse med evalueringen av fagskolemeldingen gjennomførte Deloitte en spørreundersøkelse hvor respondentene fikk spørsmål om tilknytning til studentsamskipnad.142 Høsten 2022 svarte 37 prosent av rektorene at fagskolen er tilknyttet en studentsamskipnad. Blant fagskolene med offentlig eierskap var det i 2022 et flertall (57 prosent) som svarte at fagskolen var tilknyttet en studentsamskipnad. Inntrykket fra Deloittes evaluering og innspillene til meldingen er blant annet at det er bred enighet i sektoren om at det ønskes en rett til medlemskap, men at det ikke vil være hensiktsmessig med en plikt. Regjeringen anser derfor at det ikke er nødvendig å utrede dette nærmere.

Regjeringen vil

• kartlegge behovet for velferdstilbud for studenter ved fleksible utdanningstilbud

• vurdere å endre regelverket for å kunne gi søkere med ulike bakgrunner opptak til fagskoleutdanning

• bidra til universell utforming og mangfold ved fagskolene

• synliggjøre høyere yrkesfaglig utdanning gjennom å styrke kunnskapen om fagskoleutdanning blant rådgivere og veiledere i statlige etater, fylkeskommuner og kommuner

• sørge for bedre informasjon om generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning

• innføre kompetanselån i Lånekassen

• innføre gjeldssletteordning i distriktene i Lånekassen

• bedre kunnskapsgrunnlaget om fagskoleutdanning som arbeidsmarkedstiltak

6 God praksisnær utdanning i hele landet

Høyere yrkesfaglig utdanning skal bidra til at arbeidslivet får flere kompetente arbeidstakere. Regjeringen ønsker en fagskolesektor som dekker bredden av norsk arbeidsliv, og som utvikler seg i tråd med nye trender og omstilling i både næringslivet og i velferdssektoren. Til det trengs det handlingsrom og kvalitet i utdanningen.143 Kvalitet i utdanningen er helt sentralt for at arbeidslivet skal få tilgang på bedre kompetanse og ha tillit til at fagskolekandidatene er utstyrt med denne kompetansen. For studentene er kvaliteten i utdanningen avgjørende for både deres ønske om å begynne på høyere yrkesfaglig utdanning og deres mulighet til å gjennomføre utdanningen for å oppnå rett kompetanse. Studenter, arbeidslivet og samfunnet må være trygge på at de rette minstekravene er satt, og de må kunne ha tillit til at fagskolene både kan oppfylle og utvikle kvaliteten utover minstekravene.

6.1 Kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning

Kvalitet er avgjørende for å møte arbeidslivets og studentenes forventninger. Kunnskapsgrunnlaget som er tilgjengelig, tyder på at kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning er god, se boks 6.1. Den store økningen i studenttallet kan i tillegg være en indikasjon på at kvalitet og relevans i utdanningene bidrar til at høyere yrkesfaglig utdanning i økende grad er etterspurt. Samtidig viser studiebarometeret for fagskolestudenter og kandidatundersøkelsene at det kan variere i hvilken grad studentene opplever at de får utbytte av utdanningen.

Ofte blir vurdering av kvalitet redusert til om fagskoler lever opp til minstekravsbestemmelser i lov- og regelverk. Selv om det er avgjørende at fagskolene opprettholder minimumskravene for å kunne tilby utdanning av god kvalitet, er det like viktig at fagskolene strekker seg lenger for å stadig utvikle kvaliteten i utdanningene sine. I et større perspektiv er det interessant å diskutere kvalitet utover det som handler om minstekravene, som blant annet kan omfatte variasjon, mangfold, utvikling og innovasjon, samt effektivitet og relevans.144 Dette er det i hovedsak fagskolene selv som jobber med å utvikle og kontrollere gjennom sine mål for kvalitetsarbeidet. For å følge opp vil regjeringen vurdere rammene for å fremme kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning og endringer i kravene til fagskoleutdanninger i regelverket.

Begrepsapparat for å diskutere kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning utover det som følger av kravene til akkreditering i lov og forskrift, er begrenset og må videreutvikles og tilpasses bedre til disse utdanningenes egenart.145 For å vurdere kvaliteten i utdanningene og jobbe godt med kvalitetsutvikling bør fagskolesektoren kunne definere og synliggjøre bedre hva som er god kvalitet, og hva som kjennetegner fagskoler som har et godt kvalitetsarbeid. Derfor bør det utvikles mer konkrete indikatorer på god kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning.

Med mangelfullt kunnskapsgrunnlag om kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning er det vanskelig å vurdere om regelverket og oppfølgingen av kvaliteten i utdanningene er treffsikkert. Kunnskapsgrunnlaget som er tilgjengelig, bærer preg av undersøkelser utarbeidet for å undersøke kvalitet i universitets- og høyskoleutdanning. Den praksisnære og yrkesfagbaserte utdanningstradisjonen som finnes i høyere yrkesfaglig utdanning, har en annen karakter enn utdanningstradisjonene i høyere utdanning, se avsnitt 4.2.

6.1.1 Utrede kvalitetsbegrepet

Høyere yrkesfaglig utdanning er en utdanningstype med en egenart som, tross enkelte likheter med blant annet profesjonsutdanninger i høyere utdanning, skiller seg fra andre typer utdanning på flere områder. Det er først og fremst kunnskapsbasen, nærheten til arbeidslivet og studentenes og lærernes bakgrunn som bidrar til egenarten, se avsnitt 4.2.4. Det finnes mye forskning på utdanningskvalitet i disiplin- og profesjonsutdanninger ved universiteter og høyskoler. Det finnes mindre forskning om den yrkesfaglige og praksisnære utdanningstradisjonen i Norge, og enda mindre om høyere yrkesfaglig utdanning. Ettersom kvalitet er noe som må forstås kontekstuelt, er det ønskelig å få mer kunnskap om kvalitet i en fagskolekontekst.

For å støtte opp under kvalitetsutvikling i høyere yrkesfaglig utdanning er det behov for å løfte samtalen om kvalitet slik at det ikke bare er et spørsmål om minimumskrav for akkreditering, men at det også handler om noen av de andre aspektene ved kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning.

Det kan være faktorer som

• solide fagmiljøer med pedagogisk kompetanse og oppdatert fagkompetanse

• nærhet til praksisfeltet, relevans og samarbeid med arbeidslivet

• et godt læringsmiljø i form av trygge økonomiske, administrative, psykososiale rammer, god infrastruktur og tilrettelegging for den enkelte

• utforming av tilbud som tilrettelegger for at studentene kan oppnå læringsutbyttet på en god måte

• studentenes evne til og forutsetninger for å delta i utdanningen – og det de bringer med seg inn i utdanningen

Regjeringen ønsker å følge opp veksten og utviklingen i høyere yrkesfaglig utdanning med en grundig analyse av hva god kvalitet innebærer, og hva som kjennetegner fagskoler og utdanninger med høy kvalitet. Det trengs mer kunnskap om arbeidet med kvalitet og mer erfaringsdeling om dette arbeidet mellom fagskolene. Fagskolesektoren er en mangfoldig sektor med til dels svært ulike fagområder, som bygger på ulike fagtradisjoner, har ulik tilknytning til arbeidslivet og studenter med ulik bakgrunn. Dette kan bidra til å gjøre en samtale om kvalitet kompleks. Samtidig er den desto viktigere.

For å kunne bidra til at sektoren kan utvikle kvalitet i utdanningen på egne premisser, er det hensiktsmessig å få en uavhengig utredning som grunnlag for det videre arbeidet. Dette for å blant annet vite mer om hvordan fagskolene selv beskriver kvalitet i sine utdanninger. En slik undersøkelse vil gi et bedre grunnlag for en felles samtale, og en bedre forståelse av forskjellene mellom ulike typer fagområder og fagskoleutdanninger. Det er også behov for mer kunnskap om internasjonal forskning på praksisnære utdanninger tilsvarende de norske fagskoleutdanningene. Kunnskapsdepartementet har derfor lyst ut et oppdrag om å utrede kvalitetsbegrepet i høyere yrkesfaglig utdanning.

6.1.2 Forskning på kvalitet i yrkesopplæring og -utdanning

Det finnes for lite forskning om de praksisnære og yrkesrettede utdanningene, og særlig på høyere yrkesfaglig utdanning. Regjeringen ønsker å stimulere til mer forskning på høyere yrkesfaglig utdanning og videregående fag- og yrkesopplæring. Det eksisterende kunnskapsgrunnlaget om hva som gir gode utdanningstilbud i denne delen av utdanningssystemet, er i stor grad basert på oppdragsforskning og ulike evalueringer. Konkrete utredninger kan gi et nyttig og målrettet tilskudd til kunnskapsgrunnlaget, men det er også behov for en annen tilnærming til kunnskap om disse utdanningene.

I det lengre løp er det derfor ønskelig med forskerinitiert kunnskapsutvikling som kan bidra til å heve kvaliteten i de praksisnære utdanningene. Da trengs det forskningsmiljøer som kan jobbe med temaet over tid, slik at forskningsbasert kunnskap skapes og gjøres tilgjengelig og kan tas i bruk i den videre utviklingen av yrkesrettede utdanninger i fagskolene og videregående opplæring.

For å bidra til å dekke dette kunnskapsbehovet har Stortinget i behandlingen av 2025-budsjettet vedtatt å lyse ut 25 millioner kroner årlig gjennom Norges forskningsråd til å forske på høyere yrkesfaglig utdanning og fag- og yrkesopplæring.146

6.2 Minstekravene og kvalitet

6.2.1 Kravene til utdanningene i regelverket

Mens kvalitetsarbeidet ved en fagskole i hovedsak er koblet til målene for kvaliteten i utdanningene og resultatene, er minstekravene som regelverket stiller til utdanningene, i stor grad koblet til innsatsfaktorer, for eksempel årsverk som er ansatt ved fagskolen. Minstekrav som legger stor vekt på målbare innsatsfaktorer på akkrediteringstidspunktet, er ikke like godt egnet til å vurdere kvaliteten av utdanningstilbudene over tid.

En alternativ tilnærming til krav i regelverket for å sikre god kvalitet i utdanningen kan være å stille vilkår som i større grad legger vekt på resultater. Det vil imidlertid bryte med det eksisterende systemet for akkreditering, både for enkeltutdanninger, fagområder og institusjoner. En slik tilnærming bør derfor utredes grundig. Regjeringen mener at det på sikt kan være nødvendig å gjøre en helhetlig gjennomgang av akkrediteringskravene for høyere yrkesfaglig utdanning og vil vurdere å utrede andre måter å stille krav til fagskolene for å bedre kunne sikre kvalitet i alle utdanninger. Dette må imidlertid ses i sammenheng med utviklingen av kunnskapsgrunnlaget om kvalitet i utdanningene, og muligheten for å utvikle indikatorer som passer fagskoleutdanningens egenart, se avsnitt 6.1.1 og 6.1.2.

I dag reguleres krav om akkreditering, tilsyn og kvalitet i både fagskoleloven, fagskoleforskriften og fagskoletilsynsforskriften. Reglene er til dels overlappende og kan fremstå uoversiktlige.

Regjeringen vil videreutvikle kriteriene for akkreditering, gjennomgå reglene samlet og slå sammen fagskoleforskriften og fagskoletilsynsforskriften.

6.2.2 Kvalitetsarbeid ved fagskoler

Ifølge NOKUT har en fagskole med godt kvalitetsarbeid en kultur som legger til rette for forbedring, utvikling og medvirkning. En slik kultur kjennetegnes av at ansatte og studenter opplever eierskap til og nytteverdi av kvalitetsarbeidet. Ledelsen, de ansatte og studentene vet hvilke oppgaver og hvilket ansvar de selv har i kvalitetsarbeidet ved fagskolen, og hvem de skal kontakte dersom de har tilbakemeldinger om kvaliteten.147

Alle fagskoler er pålagt å ha et system for kvalitetssikring.148 Dette er fagskolenes verktøy for å gjennomføre og dokumentere kvalitetsarbeidet. Arbeidet skal bidra til å skaffe kunnskap om forhold som har vesentlig betydning for kvaliteten i alle utdanningene ved fagskolen på en systematisk måte. Kvalitetsarbeidet skal være forankret i fagskolens styre og ledelse. Ansatte, studenter og studentorgan skal være involvert i arbeidet.

Fagskoler med fagområdeakkreditering skal ha kompetanse og fullmakt til selv å vurdere om nye eller endrede utdanninger tilfredsstiller kravene til akkreditering innenfor et bestemt fagområde. Dette arbeidet skal de blant annet ha prosedyrer for i systemet for kvalitetssikring.

Fagskolene skal håndtere skiftende kompetansebehov og tidvis rask utvikling innenfor et fagområde, og de skal samtidig opprettholde en standard som ivaretar den kvaliteten som studenter og arbeidslivet forventer. Dette forutsetter at fagskolene jobber strategisk og i tett samarbeid med de delene av arbeidslivet de utdanner kandidater til. Det krever blant annet at fagskoler holder sine ansatte faglig og pedagogisk oppdaterte. I tillegg stiller det krav til arbeidslivet som bidragsyter og samarbeidsaktør for fagskolene, og til myndighetene som definerer mulighetsrommet og begrensningene gjennom å fastsette og håndheve regelverket.

6.3 Tilsyn for kvalitet

Samfunnet skal ha tillit til kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning, og et uavhengig tilsyn er et virkemiddel for å sikre denne tilliten. NOKUT har som uavhengig fagorgan et selvstendig ansvar for å initiere tilsyn med kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning.149

Kunnskapsgrunnlaget gir ingen indikasjon på at det er grunn til bekymring om kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning. Samtidig viser studiebarometeret for fagskolestudenter og kandidatundersøkelsene at det kan variere i hvilken grad studentene opplever at de får utbytte av utdanningen, se boks 6.1. Regjeringen har foreslått flere grep for å styrke kunnskapsgrunnlaget om kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning, som vil gi fagskolene informasjon for å utvikle utdanningene sine og gi NOKUT informasjon som vil kunne brukes i tilsynsarbeidet, se avsnitt 6.1.

NOKUT har ført få tilsyn ved fagskoler, enten det gjelder utdanninger eller kvalitetsarbeidet til fagskolene.150 I perioden 2018–2021 gjennomførte NOKUT et pilotprosjekt med fem private fagskoler, og i perioden 2020–2022 ble det gjennomført tilsyn ved seks kunstfagskoler. Siden pilotprosjektet og tilsynet ved de kunstfaglige fagskolene har NOKUT ikke ført flere tilsyn med kvalitetsarbeidet ved fagskoler.151 Siden 2018 har NOKUT ført tilsyn med akkrediteringskravene i seks fagskoleutdanninger og ingen tilsyn med fagområdeakkrediteringer. NOKUT har hittil ført tilsyn med stort sett små fagskoler med små studentkull.

Stadig flere fagskoler får fullmakter til å akkreditere utdanninger innenfor ett eller flere fagområder, og de vil etter hvert kunne søke om institusjonsakkreditering for å få fullmakter til å opprette og endre utdanninger på alle fagområder. Som følge av dette vil store deler av studentmassen om få år ta utdanning ved fagskoler som har fullmakter til å akkreditere utdanninger selv. NOKUT vil måtte føre mer jevnlig kontroll med om fagskolene forvalter fullmaktene sine på en god måte, og fortløpende vurdere risikoen for sviktende eller manglende kvalitet i utdanningen.

6.3.1 Mer tilsyn med høyere yrkesfaglig utdanning

NOKUT skal føre tilsyn med fagskoler og fagskoleutdanninger for å kontrollere om vilkårene for akkreditering fremdeles er oppfylt, føre tilsyn med fagskolenes kvalitetsarbeid og stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer høyere yrkesfaglig utdanning av høy kvalitet.152

I praksis gjennomfører NOKUT tilsyn basert på risikovurderinger. Det betyr at de setter i gang tilsyn på bakgrunn av indikasjoner på kvalitetssvikt eller indikasjoner på at regelverket ikke blir fulgt. NOKUT kan føre risikobaserte tilsyn både med kvalitetsarbeidet til en fagskole og med hele eller deler av akkrediterte utdanninger eller fagområder. Det kan være knyttet til temaer på tvers av ulike fagområder eller innenfor ett fagfelt. Etter dagens regelverk er det ikke fastsatt krav til hvor hyppig det skal føres tilsyn. Det er derfor opp til NOKUT å vurdere når og hvor ofte det skal føres tilsyn med kvaliteten i utdanningene.

NOKUT kan føre tilsyn med flere fagskoler samtidig og kan velge å føre tematiske tilsyn med felles veiledning og erfaringsutveksling på tvers av fagskoler. Før et tilsyn åpnes, vurderer NOKUT også om det er andre virkemidler, som veiledning, som kan være bedre enn tilsyn. NOKUT kan også gi anbefalinger til fagskolene i tilfeller hvor kravene i regelverket er oppfylt, men hvor NOKUT mener at fagskolen har potensial til å videreutvikle eller forbedre kvaliteten på enkelte områder.

NOKUTs risikobaserte tilsyn vil kunne fange opp de fagskolene som ikke er klare for å håndtere fullmaktene sine. Det forutsetter imidlertid at NOKUT har indikasjoner på at kvaliteten i utdanningen svikter, noe som krever mye analysearbeid og god dokumentasjon.

I en tid der det er vekst i fagskolestudenter og utdanningstilbud og utvikling i fagskolesektoren med økte fullmakter, er det viktig at NOKUT fører mer tilsyn med fagskolenes kvalitetsarbeid. NOKUT har også et lovpålagt ansvar for å føre økonomisk tilsyn med private fagskoler, se avsnitt 7.5. Regjeringen mener at NOKUT bør føre mer tilsyn ved fagskoler, og har derfor i 2025 økt driftsbevilgningen til NOKUT for å styrke dette arbeidet.

6.3.2 Periodisk tilsyn med fagskolenes systematiske kvalitetsarbeid

Fagskolene må ha et systematisk kvalitetsarbeid som foregår i hele virksomheten, se avsnitt 6.1. Et godt fungerende kvalitetssystem vil bidra til at fagskolen selv avdekker utfordringer og svakheter i et utdanningstilbud som må rettes opp. Når dette gjøres systematisk, vil fagskolen utvikle kompetanse til å selv utvikle kvaliteten i utdanningen ytterligere. Kvalitetsarbeidet skal videre bidra til at fagskolene strekker seg etter høyere kvalitet, utover å opprettholde minimumskravene.

NOKUTs tilsyn med fagskolenes kvalitetsarbeid skal både sikre at manglende kvalitet ikke går uoppdaget, og at fagskolene veiledes i å utvikle kvalitetsarbeidet sitt. Det kan være en pådriver for fagskolenes kvalitetsarbeid. I pilotprosjektet (2018–2021) avdekket NOKUT flere mangler i kvalitetsarbeidet ved fagskolene, blant annet mangler ved mål og indikatorer og gode rutiner for internkontroll.153 Samtidig ga fagskolene som deltok i pilotprosjektet, tilbakemelding om at tilsynsprosessen var lærerik, og at den påvirket fagskolene på en positiv måte.154 Dette tilsier at tilsyn kan være et egnet verktøy både for å avdekke eventuelle svakheter ved fagskolenes kvalitetsarbeid og for å hjelpe fagskolene til å bli enda bedre på å videreutvikle eget kvalitetsarbeid.

Periodisk tilsyn er tilsyn som gjennomføres med jevne eller forhåndsdefinerte tidsintervaller. I dag stiller verken fagskoleloven eller fagskoleforskriften konkrete krav til når eller hvor ofte NOKUT skal føre tilsyn med kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning. For universiteter og høyskoler er det krav om periodisk tilsyn for alle institusjoner med akkrediterte utdanningstilbud, og det skal ikke gå mer enn åtte år mellom hvert tilsyn med kvalitetsarbeidet ved den enkelte institusjonen.155

Hvis det stilles krav om at NOKUT må føre periodisk tilsyn med fagskolenes kvalitetsarbeid, vil NOKUT måtte gjøre strengere prioritering av tilsynsaktiviteten. Det kan føre til at NOKUT bruker ressurser på tilsyn ved fagskoler hvor de ikke har indikasjon på kvalitetssvikt. Samtidig vil NOKUT ha mulighet til å vurdere hvor omfattende tilsynet bør være. Videre er det ikke nødvendigvis institusjonens størrelse som er utslagsgivende for omfanget av tilsynet, og fagskolens modenhet og kompetanse spiller inn i hvor omfattende et tilsyn behøver å være.

Et alternativ til å kreve periodisk tilsyn av alle fagskoler kan være å innføre periodisk tilsyn bare for fagskoler med institusjonsakkreditering, eller for fagskoler med institusjons- eller fagområdeakkreditering. Disse fagskolene har bredere fullmakter enn andre fagskoler til selv å akkreditere og endre utdanninger og forvalter derfor et større ansvar. Det betyr at disse fagskolene ikke vil være i kontakt med, eller i mindre grad være i kontakt med, NOKUT i forbindelse med akkrediteringsprosesser. Dette kan tale for å innføre krav om periodisk tilsyn med disse fagskolene.

Fagskoler med en institusjons- eller fagområdeakkreditering har imidlertid vist at de oppfyller vilkårene for disse akkrediteringene. Vilkårene er satt for å sikre at fagskolene er solide og kompetente nok til å kunne forvalte fullmaktene de får. Et sentralt krav som NOKUT undersøker ved fagområdeakkreditering, er at fagskolen dokumenterer et forsvarlig system for kvalitetsarbeid og rutiner for egen akkreditering av nye utdanningstilbud. Det kan være et like stort behov for å føre tilsyn med kvalitetsarbeidet ved fagskoler som ikke har fagområde- eller institusjonsakkreditering. Det tilsier at det ikke vil være god ressursutnyttelse å begrense periodisk tilsyn med kvalitetsarbeidet til en gruppe fagskoler.

Alle fagskoler kan ha nytte av veiledningen som gis i forbindelse med tilsyn med kvalitetsarbeidet, og tilliten til høyere yrkesfaglig utdanning i samfunnet styrkes når det synliggjøres at kvalitetsarbeidet er godt. På sikt vil et mer jevnlig tilsyn bidra til å ruste fagskolenes eget kvalitetsarbeid. Regjeringen vil derfor ved gjennomgang av kvalitetsregelverket vurdere å innføre et krav om periodisk tilsyn med fagskolenes systematiske kvalitetsarbeid.

6.3.3 Bruk av kunstig intelligens i tilsynsarbeidet

Samfunnet står foran en ny situasjon med kunstig intelligens (KI) og mulighetene som denne teknologien kan åpne for. De siste årene har det kommet KI-modeller som er bredt anvendelige, og som med mindre justeringer og tilpassinger kan anvendes på en rekke ulike områder. Det er foreløpig begrenset bruk av kunstig intelligens i oppgaver og tjenester i offentlige virksomheter.156 Offentlig sektor har et potensial for å effektivisere og skape bedre tjenester gjennom digitalisering, og kunstig intelligens er en del av dette. Navs omverdensanalyse 2023–2035 trekker for eksempel frem muligheten for å bruke KI som beslutningsstøtte for saksbehandlere.157 Regjeringen vil at 80 prosent av offentlige virksomheter skal ha tatt i bruk KI i løpet av 2025, og 100 prosent innen 2030.158

Regjeringen foreslår en rekke tiltak for å styrke kunnskapsgrunnlaget om kvalitet, se avsnitt 6.1. Et bedre kunnskapsgrunnlag om kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning kan gjøre risikobaserte tilsyn mer treffsikre og støtte et eventuelt periodisk tilsyn med fagskolenes systematiske kvalitetsarbeid.

NOKUT har i sin årsrapport for 2023 vist til at de har tatt i bruk KI blant annet til å analysere data fra studiebarometeret for fagskolestudenter. De ser også på muligheten til å bruke KI på flere områder i fremtiden. For å støtte NOKUTs arbeid med å utforske KI for å effektivisere og styrke arbeidet med tilsyn av kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning har Kunnskapsdepartementet gitt NOKUT midler til dette i 2025.

6.4 Faglige rammer for utdanningstilbudene

Prinsippet for utvikling av utdanningstilbud i fagskolesektoren er at den enkelte fagskolen, i samarbeid med arbeidslivet, utvikler utdanninger rettet mot behovene. I enkelte fagområder, som utdanninger rettet mot den kommunale helse- og omsorgstjenesten, er behovene i stor grad lik for fagarbeidere over hele landet. I slike tilfeller er det relevant å vurdere om utdanninger skal utvikles av den enkelte fagskole, eller om det bør være en mer nasjonalt styrt uvikling. For enkelte av universitets- og høyskoleutdanningene, for eksempel for helse- og sosialfagutdanningene, er det fastsatt en nasjonal rammeplan som skal sikre at læringsutbyttet og krav for kandidatene er likt ved alle utdanningsinstitusjoner. Regjeringen har som mål at rammeplanstyringen i profesjonsutdanningene skal gjøres mer overordnet for å unngå detaljerte føringer som kan være til hinder for å utvikle utdanninger i tråd med lokale behov.159 En detaljert nasjonal styring av fagskoleutdanninger kan ha ulemper som må veies opp mot fleksibilitet ved den enkelte fagskolen til å utvikle utdanninger som er tilpasset regionale og lokale behov, og legge til rette for innovasjon og utvikling i faget.

6.4.1 Utdanningsmyndighetenes rolle i å styre utdanningene

Kunnskapsdepartementet setter rammer for innholdet i fagskoleutdanningen ved å stille krav til læringsutbyttet for studentene. Det skjer hovedsakelig ved at fagskoleutdanningen er plassert i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR), ved føringer i lovverket om at kvalifikasjonen skal være tilstrekkelig for å utøve yrket,160 og ved at utdanningen skal gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.161

Utdanninger skal utvikles i tråd med de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene i NKR, se avsnitt 4.4.162 Det betyr at fagskolene utarbeider utfyllende læringsutbyttebeskrivelser for hver utdanning (inkludert studieplaner og emneplaner) og tilpasser blant annet det faglige innholdet, læremidlene og undervisningsformen slik at studentene kan oppnå det forventede læringsutbyttet. De overordnede læringsutbyttebeskrivelsene i NKR kan derfor anses som minimumskrav ikke bare for kompleksiteten i utdanningene, men også til dels for bredden av innholdet i alle utdanningene.163

I høyere yrkesfaglig utdanning detaljstyrer ikke utdanningsmyndighetene hvilket faginnhold som skal inkluderes i ulike fagskoleutdanninger. Regelverket differensierer heller ikke mellom ulike typer utdanninger eller fagområder. Fagskolene har selv ansvar for å kvalitetssikre utdanningene og sikre at de gir kompetanse som arbeidslivet trenger, og som kan tas i bruk til å løse konkrete oppgaver i arbeidslivet. Kompetansen må bygge på et relevant kunnskapsgrunnlag.164

Sentral styring av innholdet i utdanningene kan bli et hinder for at fagskolene kan opprettholde nærheten til arbeidslivet og tilpasse utdanningene raskt nok til nye og skiftende kompetansebehov. En av styrkene til fagskolene ligger i fleksibiliteten til å utvikle og tilpasse utdanningstilbudene i samarbeid med arbeidslivet, uten omfattende prosesser med å endre nasjonale læreplaner eller nasjonale forskrifter for rammeplaner. Skal fagskolene klare å bevare sin rolle som arbeidslivets skole, er de nødt til å både bevare denne fleksibiliteten og styrke sine fullmakter til å akkreditere og endre utdanninger selv i takt med endringer i arbeidslivet.

I profesjonsmeldingen mener regjeringen at innholdet i universitets- og høyskoleutdanning bør styres på lavest mulig nivå.165 Uten detaljerte føringer fra sentrale myndigheter er det lettere å holde utdanningene oppdatert, bygge egenart og drive innovasjon og utvikling av utdanningene.166 Samme argumentasjon gjelder også for høyere yrkesfaglig utdanning.

Fagskolene skal kunne fortsette å videreutvikle sitt samarbeid med lokalt og regionalt arbeidsliv så vel som nasjonalt, og svare på de ulike kompetansebehovene som næringer og arbeidsliv i ulike regioner har. Samarbeidet mellom fagskolene om felles nasjonale planer i regi av Nasjonalt fagskoleråd (se avsnitt 6.4.2) har samtidig vist at det kan være fordeler med en viss samordning av enkelte utdanninger, og at dette er formålstjenlig for deler av arbeidslivet. Disse planene er ikke styrende, og fagskolene kan selv velge om de vil følge dem.

Når det er ønskelig med flere føringer for å samordne utdanninger, som kan være aktuelt for helse- og omsorgstjenesten, kan det løses gjennom samarbeid om felles faglig innhold, se avsnitt 6.4.2. Autorisasjoner, lisenser og sertifikater er andre mekanismer som setter rammene for innholdet i utdanningene. Et eksempel på dette er kvalifikasjonskrav til sikkerhetskontrollører som krever et bestemt utdanningsnivå og utdanningskvalifikasjon.167 Videre skal NOKUT påse at fagskoleutdanningene er i tråd med de internasjonale standardene, konvensjonene og avtalene som Norge er forpliktet til å følge.168 I tillegg kan andre instanser, som Sjøfartsdirektoratet og Luftfartstilsynet, spille en rolle i å følge opp utdanningene.

Krav og føringer fra fagdepartementene som styrer den enkelte bransjen, kan sikre likere kompetanse i de yrkene/oppgavene som trenger det, og beholde bransjenærheten. Denne løsningen innebærer at fagdepartementene utarbeider kriterier for hva som skal til for å løse en oppgave. I Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 vises det til at Helsedirektoratet har begynt å gjennomgå og revidere nasjonale veiledere. Hensikten er å vurdere nødvendigheten av profesjonsspesifikke krav og anbefalinger.169

Dersom en fagskole ønsker å utvikle utdanninger som skal føre til en bestemt autorisasjon eller sertifisering, må fagskolen sørge for at utdanningen oppfyller kriteriene som fagdepartementet har satt. Dersom en fagskole ønsker å utvikle utdanninger som ligger under andre typer føringer, må de sørge for å følge disse. Dette er ikke til hinder for at fagskoler kan utvikle utdanninger som ikke skal kvalifisere til sertifiseringer og autorisasjoner, men er innenfor samme fagfelt. Fagskolene må vise tydelig hvilke utdanninger som skal kunne kvalifisere til ulike typer av sertifiseringer eller autorisasjoner.

Det er en balansegang mellom behovet for å standardisere utdanninger og det å sikre fleksibilitet og desentralisert myndighet til fagskolene. Fagskolene har vist at de, gjennom lokalt samarbeid med arbeidslivet, er i stand til å identifisere behov for utdanningstilbud og utvikle tilbudene etter de spesifikke behovene. Regjeringen ønsker ikke en utvikling der fagskoleutdanningene blir mer sentraliserte og standardiserte, men at fagskolene heller skal styrkes med et tydeligere mandat til å svare på arbeidslivets behov i hele landet.

Kunnskapsdepartementet bør fortsatt ha styring over nivået på læringsutbyttet og de grunnleggende kravene170 for utdanningene for å sikre kvaliteten for høyere yrkesfaglig utdanning. Regjeringen mener at eventuelle sterkere styringssignaler om innholdet i høyere yrkesfaglig utdanning bør komme som signaler eller føringer fra fagmyndighetene eller som internasjonale forpliktelser – ikke fra utdanningsmyndighetene.

6.4.2 Samarbeid om frivillige nasjonale planer og nasjonale fagråd

Fagskolene har, gjennom nasjonale fagråd og Nasjonalt fagskoleråd, selv gått sammen og utarbeidet veiledende nasjonale planer for en del fagskoleutdanninger.171 De nasjonale planene skal bidra til at tilsvarende fagskoleutdanninger kan gjenkjennes fra fagskole til fagskole. I enkelte utdanninger, for eksempel helseutdanninger for den kommunale helse- og omsorgstjenesten, er det gunstig for arbeidsgiver at tilbudene er gjenkjennelige på tvers av fagskoler. Planene har ikke formell juridisk status og er ikke noe fagskolene må følge. De er følgelig ikke en del av den nasjonale styringen av innholdet i utdanninger. Det varierer hvor nært ulike fagskoler legger seg til de nasjonale planene. Dersom mange utdanninger har samme navn som en nasjonal plan, men et annet omfang eller et nokså annet faginnhold enn det som er beskrevet i den nasjonale planen, vil den nasjonale planen kunne miste deler av sin funksjon. Det vil også kunne føre til misforståelser blant studenter og arbeidsgivere.

Det er fagskolenes egne studieplaner som utgjør det faglige grunnlaget for akkreditering fra NOKUT, og den enkelte fagskoles styre har ansvaret for å utvikle og vedlikeholde disse. Som regel må fagskolen også utarbeide mer utfyllende læringsutbyttebeskrivelser enn i den nasjonale planen for å kunne oppfylle akkrediteringskravene.

De nasjonale planene bidrar til samarbeid og samordning mellom fagskoler som tilbyr lignende utdanninger. Det kan bidra til bedre kvalitet og gjøre det enklere for arbeidslivet å bli kjent med de ulike kvalifikasjonene disse utdanningene gir. Nasjonale planer kan bli en sovepute for fagskolene dersom de tar for gitt at de nasjonale planene er gode og oppdaterte. Nasjonale planer innebærer derfor en viss risiko for at utviklingsarbeidet svekkes og at utdanningstilbudene får lavere kvalitet over tid.

De nasjonale fagrådene er nedsatt av Nasjonalt fagskoleråd. Fagrådene kan spille en rolle i å fange opp trender for sin del av sektoren, være dialogpartner for bransjer og etater og ikke minst koordinere og initiere utvikling og mangfold i sine fagområder.

6.5 Fagskoler med kvalitet i alle ledd

I fagskolemeldingen fra 2017 ble det satt et mål om at fagskolene skulle bli større og mer solide. Sektoren ble bedt om å vurdere fusjoner for å sikre større enheter med større faglig tyngde og kapasitet i fagmiljøene, i studentdemokratiet og i ledelse og administrasjon.172 Dette ble gjort med bakgrunn i at disse faktorene påvirker kvaliteten i utdanningene. Store deler av sektoren har fulgt opp signalene fra forrige melding og bidratt til at vi har fått mer solide fagskoler, se nøkkeltall i avsnitt 2.1. Dette gjelder særlig de fylkeskommunale fagskolene, men også mange private har gått sammen i større enheter, eller klart å vokse seg store. Dette har ikke gått på bekostning av fagskolenes desentraliserte struktur og evne til å tilby utdanninger i hele landet. Tallet på studiesteder har økt samtidig med at tallet på fagskoler har blitt lavere. Også antallet nett- og samlingsbaserte utdanninger har økt mye, se avsnitt 2.1. Det betyr at fagskolene er i stand til å tilby utdanninger der hvor behovene er. Denne utviklingen har bidratt til at sektoren klarer å håndtere den økte etterspørselen etter høyere yrkesfaglig utdanning og til at fagskoleutdanning har blitt mer synlig de senere årene. Ved å bygge videre på denne utviklingen kan fagskolene fortsette å svare på skiftende kompetansebehov i hele landet, også i distriktene.

6.5.1 Faglig fleksibilitet og fagmiljø

Det er de mellomstore og store fagskolene som har hatt kapasitet til og forutsetninger for å oppnå fagområdeakkreditering. Ingen fagskoler med færre enn 100 studenter har fagområdeakkreditering.173 Prosessen med å oppnå slik akkreditering er i seg selv ressurskrevende, og forutsetter en viss kapasitet i institusjonen. Erfaringene til fagskoler som har oppnådd fagområdeakkreditering, viser at prosessen er svært utviklende for det videre arbeidet med kvalitet. Fagområdeakkreditering gjør fagskolene i stand til å være mer fleksible med tanke på å utvikle og endre utdanningstilbud som arbeidslivet etterspør. Med de store endringene samfunns- og arbeidslivet står overfor fremover, er det derfor ønskelig at fleste fagskolene har god nok kapasitet og kvalitet til å oppnå mulig fagområde- eller institusjonsakkreditering.

NOKUT har akkreditert mange utdanninger med små fagmiljøer ved små fagskoler. I noen tilfeller er fagmiljøet lokalisert på et lite sted der det ikke er grunnlag for et større fagmiljø eller mange studenter. I andre tilfeller kan små fagmiljøer skyldes at faget/bransjen er så smalt at det ikke er grunnlag for et større fagmiljø nasjonalt. Faget eller tilbudet kan likevel være verdifullt å opprettholde av på grunn av behov i arbeidslivet, for eksempel kartmålerfaget som opprinnelig var et videregående opplæringstilbud. Tradisjonshåndverk er et annet eksempel på små fag og små fagmiljøer som kan være både nødvendig og ønskelig.

Ulempene ved å være et lite fagmiljø kan reduseres for eksempel gjennom nasjonale eller internasjonale faglige nettverk. Fagskolen Aldring og helse er en relativt liten fagskole, som drives som en del av et større nasjonalt senter som jobber med kompetanse og forskning på flere nivåer. Norges grønne fagskole – Vea har et svært lite fagmiljø nasjonalt i blomsterdekorasjonsfaget. Vea har kompensert for dette blant annet ved å bidra til opprettelsen av et felles europeisk nettverk innenfor faget.

For noen av fagskolene kan det være vanskelig å finne faglig relevante samarbeidspartnere ettersom fagfeltet deres er enestående og/eller smalt. Andre fagskoler forblir derimot små over tid selv om det finnes faglige fellesskap som gir grunnlag for tettere organisatorisk samarbeid.

6.5.2 Administrativ kapasitet

Fagskolene må ha administrativ kapasitet til arbeidet med kvalitet som gjør uteksaminerte kandidater ettertraktet i arbeidslivet. Det handler blant annet om å tiltrekke seg nøkkelkompetanse, kunne dimensjonere etter behov, følge opp studentrettigheter og læringsmiljø, ha kapasitet til å drive kvalitetssikring og søke om internasjonale samarbeidsprosjekter eller utviklingsmidler. God administrativ kapasitet gjør det enklere å ta i bruk de ulike virkemidlene som finnes for å drive frem kvaliteten i utdanningene. Det er i stor grad, men ikke bare, de mellomstore og store fagskolene som har markert seg i nybrottsarbeid gjennom for eksempel bransjeprogrammene, tilskudd for fleksible og desentraliserte utdanninger, og utviklingsmidlene for kvalitet.

Fagskolene trenger en viss juridisk kapasitet og kompetanse for å etterleve regelverket på riktig måte. Dette er regelverk som er nødvendig for å sikre et formelt utdanningssystem med mekanismer for å sikre kvalitet, noe som skiller sektoren fra den ikke-formelle kurssektoren.

Selv om det kan være gode grunner til at fagmiljøer er små kan det være en styrke for små fagmiljøer å inngå i et større, administrativt fellesskap. Stordriftsfordelene med å være flere fagmiljøer under samme paraply, kan bidra til kvalitet og bedre administrativ kapasitet. Samorganisering kan ruste flere fagskoler til å få fagområde- eller institusjonsakkreditering, noe som igjen vil styrke sektorens samlede kapasitet til å svare på skiftende kompetansebehov.

6.6 Fagskolelæreren

Lærernes utdanningsfaglige kompetanse er avgjørende for at kvaliteten på undervisningen er god nok, og at studentene lykkes med å oppnå relevant læringsutbytte. Derfor må det finnes pedagogiske utdanningstilbud som er tilpasset fagskolelærernes behov.

Fagskolene skal være tett på arbeidslivet og videreutvikle tilbudene slik at de svarer på skiftende og nye kompetansebehov, samtidig som det er det økt etterspørsel etter høyere yrkesfaglig utdanning. Derfor må fagskolene stadig hente inn lærere med relevant faglig kompetanse og oppdatert yrkeserfaring, mens de også må sikre at fagmiljøets samlede pedagogiske kompetanse bidrar til god kvalitet på undervisningen.

Regjeringens forslag om å åpne for høyere yrkesfaglig utdanning på nivå 6 og 7 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) vil gjøre det nødvendig å se på kravene som stilles til faglig kompetanse, se avsnitt 4.4.

Fra 2017 til 2023 har antallet lærere i sektoren økt med 50 prosent til nesten 1 500. Det betyr at det er færre lærere per student nå enn tidligere. Selv om mye av veksten skjer i nett- og samlingsbaserte tilbud der undervisningen kanskje kan organiseres mer effektivt, skal studentene ha tilstrekkelig oppfølging og veiledning fra lærere. Det er heller ikke gitt at nettbasert undervisning krever mindre ressurser, fordi studentene gjerne må følges opp mer individuelt. Fagskolene dekker noe av behovet for undervisere med å leie inn kompetanse fra arbeidslivet, men veksten i studenter og studietilbud tilsier at det vil bli nødvendig med flere lærere i tiden som kommer.

I 2023 var 16 prosent av lærerne 60 år eller eldre, og 30 prosent var mellom 50 og 59 år. Selv om det i denne sektoren er naturlig at fagfolk rekrutteres som lærere på bakgrunn av mange år i relevant arbeidsliv, viser aldersfordelingen behovet for stadig påfyll av nye lærere, også for å erstatte avgangen fra arbeidslivet.

6.6.1 Fagskolelærernes kompetanse – krav og behov

For å få akkreditert et utdanningstilbud skal fagmiljøet ha både spesifikk fagkompetanse og utdanningsfaglig kompetanse.174 Fagskoletilsynsforskriften krever at størrelsen på fagmiljøet skal stå i forhold til antallet studenter og utdanningenes innhold og egenart, en bestemmelse som legger opp til stor grad av skjønnsmessig vurdering. Det er i første omgang fagskolens styre som skal vurdere hva som er nødvendig og hensiktsmessig ut fra utdanningenes egenart og studentenes bakgrunn. Videre er det NOKUT som gjennom sitt akkrediterings- og tilsynsarbeid skal sikre at fagskolene opererer i tråd med kravene.

Faglig kompetanse

Kravet om faglig kompetanse innebærer først og fremst at fagmiljøet skal inkludere personer med minimum fagskoleutdanning samt oppdatert yrkeskompetanse. Dette betyr ikke at alle lærere må tilfredsstille disse kravene, men en tilstrekkelig andel for å sikre faglig oppdatert utdanning med høy kvalitet. Sammensetningen av fagmiljøet er en sentral del av fagskoleutdanningenes kunnskapsbase.175

Omfanget av lærere med fag- eller svennebrev og lærere med delte stillinger i fagskole og andre næringer illustrerer hvordan fagskoler kan rekruttere for å sikre yrkesrelevant og oppdatert kompetanse. Nesten 600 av alle lærerne, inkludert over 100 som har full stilling ved en fagskole, har også et ansettelsesforhold i en annen næring enn fagskole. Bortimot halvparten av disse lærerne (45 prosent) har en full stilling utenfor fagskolen.176 Disse tallene gir et visst inntrykk av samspillet mellom fagskole og arbeidsliv.

En undersøkelse gjennomført av NIFU viser at delte stillinger mellom praksisfeltet og utdanningsinstitusjoner innenfor profesjonsutdanninger kan ha mange fordeler.177 Det er grunn til å regne med at det samme gjelder innenfor høyere yrkesfaglige utdanninger. Selv om delte stillinger brukes i fagskolene, er det grunn til å spørre om fagskolene kan bli bedre på å bruke handlingsrommet til å knytte til seg fagkompetanse fra arbeidslivet. Universiteter og høyskoler bruker såkalte bistillinger/toerstillinger for å knytte til seg spesifikk kompetanse.

Regjeringens forslag om at fagskolene kan utvikle og tilby utdanninger på NKR-nivå 6 og 7 i tillegg til NKR-nivå 5, vil kunne øke forventningene til fagmiljøet ved fagskolene. Ettersom lærernes nærhet til arbeidslivet er avgjørende for fagskoleutdanningene, vil det være et sentralt tema når kriteriene som stilles til fagmiljø for fagskoleutdanninger på NKR-nivå 6 og 7 skal vurderes. Det er ikke ønskelig å begrense fagskolenes rekruttering av lærekrefter mer enn det som er nødvendig for å sikre tilstrekkelig kvalitet i utdanningene.

Utdanningsfaglig kompetanse

Kravene til utdanningsfaglig kompetanse må være høye nok til å sikre tilstrekkelig pedagogisk kompetanse i fagmiljøene, men likevel ikke så høye at det gjør rekruttering og utvikling av relevante utdanningstilbud unødig vanskelig.

I dag er kravet at alle utdanningstilbud skal ha tilknyttet en ansvarlig med utdanningsfaglig utdanning som har ansvaret for å legge til rette for studentenes læring. Fagskoletilsynsforskriften sier at dette skal være kompetanse i å fremme studenters læring, og at denne kompetansen kan bestå av pedagogisk, didaktisk, digital eller annen relevant kompetanse.178

Rollen til den utdanningsfaglige ansvarlige vil typisk innebære å bistå fagpersonen som underviser når denne ikke har utdanningsfaglig kompetanse selv. Utover fagskoletilsynsforskriftens krav er det opp til fagskolens styre å fastsette krav til pedagogisk kompetanse hos fagpersonene som underviser, og å finne balansen mellom fagmiljøets samlede pedagogiske og faglige kompetanse.

Hvert fag har sine egne behov og forutsetninger for didaktiske verktøy og pedagogiske prinsipper. For eksempel brukes laboratorieundervisning mye i enkelte tekniske fag, mens praksis med oppfølging av veileder brukes mye i mange helsefaglige utdanninger. Det er også stor forskjell på hvilken bakgrunn og arbeidserfaring de ulike studentgruppene har når de starter på en høyere yrkesfaglig utdanning. Denne bakgrunnen betyr også mye for hvordan undervisningen bør legges opp, enten den er fysisk eller digital. Den pedagogiske opplæringen som fagskolelærerne tilbys, må derfor være tilpasset de ulike fagenes egenarter og tradisjoner i tillegg til studentenes behov.

Pedagogiske utdanningstilbud for fagskolelærere

Det er flere ulike utdanninger som kan gi fagskolelærerne relevant utdanningsfaglig kompetanse, se figur 6.2. OsloMet har i samarbeid med fagskoler utviklet et tilbud som er spesielt tilpasset fagskolelærerenes kompetansebehov. Tilbudet til OsloMet er organisert med en samling i starten og en i slutten av semesteret, og nettbaserte aktiviteter mellom samlingene. På denne måten har tilbudet blitt forholdsvis lett tilgjengelig, og lærere fra hele landet tar utdanningen hvert år. OsloMet har også i noen tilfeller gjennomført lokale samlinger i samarbeid med en fagskole. Stadig flere fagskoler sender lærerne sine til OsloMets utdanningstilbud for fagskolelærere. Til 35 plasser har OsloMet hatt mellom 90 og 146 søkere de siste årene.

Etterspørselen etter utdanningsfaglig kompetanse vil øke etter hvert som fagskolene vokser, og i takt med at dagens lærere erstattes av nye lærere. Jo flere utdanningstilbud som finnes, desto flere personer med utdanningsfaglig kompetanse vil fagskolene trenge for å gi studentene gode forutsetninger for å lykkes med utdanningen. Utdanningsfaglig kompetanse har også betydning for fagskolenes arbeid med inkluderende undervisning og godt læringsmiljø, som omtalt i avsnittene 5.4.2 og 6.7. For å møte behovet for flere lærere i fagskolene vil regjeringen legge til rette for å videreutvikle og oppskalere tilbudet rettet mot fagskolelærere.

Fag og pedagogikk henger sammen og pedagogiske tilbud til fagskolelærere bør videreutvikles og gjennomføres i tett samarbeid med fagskolene og faglærerne selv. Det er fagskolene som besitter den spesifikke fagkompetansen og som har erfaringen med praksisnær utdanning. Enkelte fagskoler har også utviklet egne kurs for fagskolelærere med vekt på planlegging og gjennomføring av undervisning. Dette er et relevant supplement til de forskningsbaserte pedagogiske utdanningstilbudene.

Regjeringen legger til grunn at de pedagogiske utdanningene for fagskolelærere utvikles og gjennomføres i tett samarbeid med praksisfeltet i fagskolene.179 Dette kan innebære at fagskolelærere involveres i forskningsfeltet for yrkesfaglig pedagogikk for å bidra til mer praksisnær forskning på denne utdanningstypen. Gjennom å etablere en satsning i Norges forskningsråd for forskning på høyere yrkesfaglig utdanning, har regjeringen lagt til rette for mer forskning på høyere yrkesfaglig utdanning og et tettere samarbeid mellom praksisfeltet i fagskolene og kunnskapsutviklingen ved universitetene og høyskolene, se avsnitt 6.1.2.

6.6.2 Fagskolelærernes kompetanse – status i dag

Litt under halvparten av alle lærerne ved fagskolene (48 prosent) har en pedagogisk utdanning.180 Til sammenligning hadde 52 prosent av alle lærerne i 2018 en pedagogisk utdanning. Andelen med pedagogisk utdanning er høyest blant de eldste lærerne.

Andelen lærere med pedagogisk utdanning i de offentlige fagskolene er om lag 60 prosent, noe som er høyere enn ved de private, hvor 32 prosent av lærerne har pedagogisk utdanning. Sammenlignet med i 2018 er det en litt lavere andel med pedagogisk utdanning i både offentlige (syv prosentpoeng) og private (to prosentpoeng) fagskoler i 2023. Utviklingen kan henge sammen med at antallet lærere har økt mye de siste årene, og at fagpersoner gjerne ansettes som lærere mot at de tar en pedagogisk utdanning i løpet av en viss tid.

Lærerutdanningen praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfaglærere (PPU-Y) er den vanligste pedagogiske utdanningsbakgrunnen. I 2023 hadde 18 prosent av alle lærerne denne utdanningsbakgrunnen, mens i 2018 var andelen 22 prosent. I dag har 10 prosent av lærerne en pedagogisk utdanning som er plassert i kategorien «annen pedagogisk utdanning», mot 7 prosent i 2018. I denne kategorien ligger blant annet videreutdanningen praktisk pedagogikk for fagskolen ved OsloMet.181

Det er 12 prosent av lærerne som har en praktisk-pedagogisk utdanning for universitets- og høyskolekandidater. Denne andelen har gått ned fra 18 prosent i 2018. I tillegg er det mellom to og fire prosent som har enten førskolelærerutdanning, allmennlærerutdanning eller fag- og yrkeslærerutdanning (bachelorutdanningen). Denne andelen er omtrent like stor som i 2018.

Kilde. Statistisk sentralbyrå. Bestillingsuttrekk.

Annen utdanning/utdanningsnivå og utdanningsbakgrunn

I 2023 har 27 prosent av alle fagskolelærerne fag- eller svennebrev fra videregående opplæring.182 Dette er en høyere andel (fem prosentpoeng) enn i 2018. Godt over halvparten (53 prosent) av alle med en slik utdanning kommer fra det tekniske fagområdet. Bare 10 prosent av lærerne med fag- eller svennebrev kom fra helse- og velferdsfagene, mens 16 prosent kom fra økonomi- og administrasjonsfag. Det er med andre ord store faglige forskjeller i hvilken utdanningsbakgrunn lærerne i de ulike fagområdene har.

Om lag en av fem fagskolelærere har fullført en høyere yrkesfaglig utdanning. Også her er den største andelen innenfor det tekniske fagområdet, der vi finner at 56 prosent av alle lærerne har fullført fagskoleutdanning. Bare fire prosent av lærerne med en fullført høyere yrkesfaglig utdanning har en grad innenfor helse- og velferdsfag, mens 11 prosent har en høyere yrkesfaglig utdanning i økonomi- og administrasjonsfag.

Et stort flertall av alle lærerne (77 prosent) har en universitets- eller høyskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning.183 Av alle lærerne med en universitets- eller høyskoleutdanning har 41 prosent en utdanning i helse- og velferdsfag, 27 prosent i kreative fag, og 18 prosent i tekniske fag. Det er vanskelig å gi en entydig forklaring på disse strukturelle forskjellene i lærernes utdanningsbakgrunn utover at det kan gjenspeile faglige tradisjoner og forskjeller i arbeidslivsstrukturer. For eksempel har fagarbeideren tradisjonelt sett stått sterkt i de tekniske fagene. I helse- og velferdsfagene er fagbrevtradisjonen yngre, og det er en langt tydeligere profesjonsdominans som kan ha påvirket opplæringstradisjonene i helseutdanningene på fagskolene.184

6.7 Studentenes læringsmiljø

For at studentene skal lykkes med utdanningene sine, er det mange kriterier som må være oppfylt, utover studentens egen motivasjon og forutsetninger for å lære. Dette handler i hovedsak om de fysiske og psykiske rammene rundt studentene, se også avsnitt 5.4.

Studenters rett til et godt læringsmiljø skal sikre at studentene har en trygg og tilpasset studietilværelse slik at de kan bruke tiden ved fagskolen til å lære og utdanne seg. Fagskolene har ansvaret for å legge til rette for at den enkelte student skal kunne tilegne seg læringsutbyttet som er fastsatt for utdanningen.

Fagskoleloven har en samlet bestemmelse som regulerer læringsmiljøet ved fagskoler. Begrepet læringsmiljø omfatter alle faktorer som kan påvirke studentene i en utdanningssituasjon. Fagskolenes ansvar omfatter de delene av læringsmiljøet som anses å være innenfor fagskolenes kontroll.

Forskning har vist at det fysiske læringsmiljøet er viktig for studentenes læring i høyere utdanning,185 og det er grunn til å anta at dette også gjelder høyere yrkesfaglig utdanning. I tillegg til de fysiske omgivelsene handler det om tilgang på relevant utstyr som simulatorer og laboratorier av høy kvalitet. Siden 2017 har fagskoler fått statlig tilskudd til å investere i utstyr gjennom utviklingsmidlene for kvalitet, se boks 6.5. Dette har bidratt til å styrke studentenes fysiske læringsmiljø. Samtidig har mange fagskoler vokst mye, og det kan være utfordringer med å utvide og oppdatere læringsarealene i takt med veksten. Investeringer i fysisk infrastruktur tar ofte tid og krever langsiktig planlegging både fra fagskolene og eierne.

Som et svar på behovet for flere utdanninger tilpasset folk som står i arbeid, har fagskolene lagt til rette for en stor dreining i retning av nett- og samlingsbaserte utdanningstilbud. Hele 66 prosent av alle studentene i 2023 tok utdanninger som var nettbasert med eller uten samlinger. Disse utdanningsformene er etterspurt av studentene, og studiebarometeret viser at de kommer like godt ut som stedbaserte utdanningstilbud.186 Ved nettbaserte utdanningstilbud har fagskolene i liten eller ingen grad innvirkning på det fysiske læringsmiljøet til studentene, noe som gjør det vanskeligere for fagskolene å følge opp studentenes fysiske og psykiske læringsmiljø.

Fleksible utdanningstilbud er ønskelig slik at flest mulig får tilgang på utdanning. Men denne utviklingen innebærer at arbeidet med universelt utformede løsninger blir mer krevende. I tillegg blir fagskolelærernes og administrasjonens kapasitet og kompetanse til å bruke digitale verktøy og samhandle digitalt enda mer verdifull.

Regjeringen vil styrke kravene til arbeid med læringsmiljø ved institusjonsakkrediterte fagskoler. Kunnskapsdepartementet har i høringsnotatet om vilkår for institusjonsakkreditering foreslått krav om at fagskolene må ha et læringsmiljøutvalg for å få institusjonsakkreditering.187 Læringsmiljøutvalget skal bidra til at bestemmelsene om læringsmiljøet i fagskoleloven blir fulgt, og skal sikre studentenes medvirkning i prosesser som berører læringsmiljøet. Læringsmiljøutvalget skal delta i planleggingen av tiltak som gjelder læringsmiljø, og følge utviklingen nøye i spørsmål om studentenes sikkerhet og velferd. Videre skal fagskolen holde læringsmiljøutvalget orientert om klager som fagskolen mottar fra studenter som omhandler læringsmiljøet, og utvalget skal kunne gi uttalelser om disse. Læringsmiljøutvalget skal også gjøres kjent med pålegg og andre enkeltvedtak som Arbeidstilsynet treffer.

6.7.1 Studentrettigheter og studentrepresentasjon

Studentmedvirkning er viktig for å utvikle kvalitet og miljø på fagskolen. Medbestemmelsesrett og mulighet til å organisere seg for å kunne gi innspill til saker som angår studenter er sentrale bidrag for å ivareta studentenes rettigheter. Studentene har rett til å opprette studentorgan som skal høres i alle saker som angår studentene, og styret ved fagskolen har en plikt til å legge til rette for at studentorganene kan drive sitt arbeid på en tilfredsstillende måte.

Studentdemokratiene ved fagskolene har utfordringer med å representere en studentmasse som både er eldre og i jobb, og som i tillegg gjerne ikke befinner seg fysisk på lærestedet.

En del av oppdraget til de to sentrene for fremragende høyere yrkesfaglig utdanning er å stimulere til studenters eierskap til læring og nye former for studentengasjement. Det skal bidra til å håndtere noen av de utfordringene som sektoren står overfor.

Siden den forrige fagskolemeldingen i 2017 har fagskolestudentene fått flere og bedre rettigheter i regelverket. Da den nye fagskoleloven kom i 2017, ble blant annet krav om universell utforming innført. I 2019 kom det krav om studentombud, forbud mot trakassering og rett til tilrettelegging.

I 2024 ble det fastsatt flere endringer i fagskoleloven som ytterligere styrket studentenes rettigheter.188 Det ble tydeliggjort at studenter har en rett til å varsle om kritikkverdige forhold, og i tillegg fikk studentene et lovfestet vern mot gjengjeldelse ved slik varsling. Fagskolestudentene fikk videre en generell rett til permisjon, tilsvarende den som ble innført for studenter ved universiteter og høyskoler i 2022. Permisjon skal innvilges ved tjenesteplikt, verv i studentpolitiske organer eller folkevalgte organer og hvis det foreligger særlige grunner. Bestemmelsen om permisjon ved fødsel og omsorg for barn ble samtidig gjort kjønnsnøytral ved å bytte ut «far» med «barnets andre forelder».

Det kom også inn en ny unntaksregel i fagskoleloven i 2024 som åpner for at det kan gis unntak fra kravet om fullført og bestått videregående opplæring for opptak til fagskoleutdanning i særskilte tilfeller. Vilkårene for en slik dispensasjon har blitt fastsatt i fagskoleforskriften. Søkeren må kunne dokumentere at det på grunn av varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende har vært umulig å oppfylle alle kravene som normalt må være oppfylt for å fullføre og bestå videregående opplæring. En forutsetning for å kunne få dispensasjon er at søkeren må ha de nødvendige faglige forutsetningene for den aktuelle utdanningen. Denne dispensasjonsadgangen er en snever unntaksregel, men den vil være avgjørende for de få søkerne som blir omfattet av den. Formålet er å unngå åpenbart urimelig behandling av enkeltsøkere.

Studentombud

I 2019 ble det lovfestet at alle studenter skal ha tilgang på et studentombud.189 Studentombudet skal gi fagskolestudenter råd og hjelp i saker knyttet til deres utdanningssituasjon, og det er styret ved fagskolene som skal sørge for at studentene har tilgang til et studentombud. I innstillingen til lovforslaget ble det vist til at både Norsk studentorganisasjon (NSO) og Organisasjon for Norske Fagskolestudenter (ONF) støttet forslaget om et studentombud som et lavterskeltilbud for å styrke studentenes rettigheter.190

For ONF har det lenge vært et mål å få på plass et nasjonalt studentombud, og de peker på at et nasjonalt studentombud er essensielt for rettsikkerheten til fagskolestudentene.191 Det er nå tverrpolitisk enighet om behovet for et nasjonalt studentombud for fagskolestudentene, og et nasjonalt studentombud er i tråd med Hurdalsplattformen til regjeringen.192

Våren 2024 vedtok Stortinget å endre fagskoleloven slik at fagskolestudenter skal ha tilgang til et nasjonalt studentombud.193 Stortinget har bevilget tre millioner kroner i 2025 for å sikre at det nasjonale studentombudet er på plass fra august.194 Kunnskapsdepartementet har besluttet å legge det nasjonale studentombudet til HK-dir.

Innføringen av nasjonalt studentombud tar ikke bort ansvaret styret har for studentenes rettigheter, i henhold til fagskoleloven. Ansvaret gjelder blant annet læringsmiljø, eksamen, veiledning, informasjon og at virksomheten drives i samsvar med lover og regler. Det nasjonale studentombudet vil være et godt supplement til andre former for veiledning og rådgivning fagskolene har overfor studentene.

6.8 Internasjonalt samarbeid

Internasjonalisering i høyere yrkesfaglig utdanning skal bidra til å gjøre utdanningen mer relevant og styrke fagskolenes samarbeid med arbeidslivet lokalt og regionalt. Arbeidslivet er avhengig av tilgang på relevant kompetanse der virksomheten er lokalisert, men påvirkes av globale og internasjonale trender. Mange europeiske land står overfor kompetanseknapphet utløst av en aldrende og krympende yrkesaktiv befolkning, og de jobber iherdig for å øke befolkningens omstillingsevne.195 Ny teknologi og klimaendringer er eksempler på globale utviklingstrekk som påvirker arbeidslivets behov for kompetanse fremover. Mange norske bedrifter driver med handel og samarbeid på tvers av land og deltar i internasjonale anbudskonkurranser. Fagskoler kan jobbe sammen med norske og utenlandske aktører, både offentlige og private, for å utvikle utdanning som møter behovene i nye og voksende bransjer drevet av digital og grønn omstilling.

På flere fagområder kan fagskolenes fagmiljø og studenter få verdifull inspirasjon fra andre lands modeller, tilnærminger og løsninger til lignende utfordringer og arbeidsoppgaver. Fagskoler med ambisjoner om å utvikle utdanninger som ligger i front av den faglige utviklingen, og som ønsker å styrke fagskolekandidatenes evne til å tenke nytt og bli pådrivere for innovasjon, kan hente erfaringer og nye impulser fra utlandet.

Mulighetene for internasjonalisering i høyere yrkesfaglig utdanning omfatter mange ulike aktiviteter for både ansatte og studenter, fra korte praksisopphold og småskala-samarbeid, til deltakelse i faglige nettverk og store samarbeidsprosjekter. I praksis ser det ikke ut til å være like relevant med lengre mobilitetsopphold for denne studentgruppen som for fulltidsstudentene i universitets- og høyskolesektoren. For å sikre best mulig utbytte av internasjonalisering, bør fagskolene ha en strategisk tilnærming til hvordan ulike aktiviteter kan bidra til å utvikle og tilby arbeidslivsrelevant utdanning.

I flere europeiske land har praksisnære utdanninger styrket sin posisjon de siste årene, og det er en forventning om videre vekst.196 Norge har siden 2002 deltatt i det europeiske samarbeidet om fag- og yrkesopplæringen gjennom Københavnprosessen, og signerte Osnabrück-deklarasjonen i 2020.197 Dette er en ikke-bindende enighet om å jobbe sammen for å modernisere fag- og yrkesopplæringen, slik at den kan spille en nøkkelrolle i bærekraftig utvikling, digitalisering og livslang læring. Det er satt i gang et arbeid med å følge opp Osnabrück-deklarasjonen med en ny europeisk deklarasjon i 2025. Norge vil bidra i denne prosessen og bruke anledningen til å løfte høyere yrkesfaglig utdanning.

6.8.1 Strategisk tilnærming til internasjonalisering for relevans

I 2024 kartla HK-dir hvordan det står til med det internasjonale samarbeidet i fagskolesektoren.198 Stadig flere fagskoler viser interesse for internasjonalt samarbeid. Samtidig finner HK-dirs undersøkelse at mange fagskoler ikke deltar, og at noen ikke ønsker å delta, i internasjonalt samarbeid, blant annet fordi det er krevende å komme i gang og bygge opp et nettverk.199 Fagskolene som allerede er aktive internasjonalt, påpeker at det er utfordrende å finne finansering og samarbeidspartnere, og at det er ressurskrevende å utvikle og følge opp internasjonale prosjekter.

Undersøkelsen viser at det er nyttig å bygge faglig relevante nettverk og utveksle kompetanse internasjonalt. Erfaringene og nettverkene brukes videre for å utvikle undervisningsinnhold og utdanningstilbud hjemme. Fagskolene trekker særlig frem at deres ansatte får inspirasjon og ny kunnskap for egen undervisning og undervisningsmetoder gjennom internasjonale impulser.

HK-dirs undersøkelse viser at både store og små fagskoler er involvert i ulike former for internasjonalisering, og at flertallet av fagskolestudentene studerer ved fagskoler som er aktive internasjonalt. Det meste av internasjonalt samarbeid skjer innenfor tekniske fag, kreative fag og kategorien andre fag (inkludert grønne fag). Ifølge HK-dir kan forskjellen mellom fagområdene forklares med bransjetilknytning, fagenes internasjonale orientering og hvordan fagområdene har utviklet seg i andre land. Fagskolenes internasjonale arbeid påvirkes i stor grad av hvordan utdanningene er organisert, hvordan studentmassen er satt sammen, og hvilket økonomisk handlingsrom fagskolene har.

Det er begrenset hvor mye fagskolene lykkes med å bruke tilgjengelige finansieringskilder for internasjonalisering, se boks 6.6. Det kan skyldes både manglende kjennskap til muligheter innenfor Erasmus+ og Nordplus og manglende kapasitet til søknadsprosesser, oppfølging og gjennomføring av internasjonalt samarbeid.

Variasjonen i hvordan praksisnære utdanninger er organisert og regulert i ulike land, kan gjøre det utfordrende for en fagskole å finne samarbeidspartnere som både er faglig relevante og har kapasitet til og interesse av å samarbeide. Det kan derfor være hensiktsmessig at norske fagskoler samarbeider for å få tilgang til relevante nettverk, eller at fagskolene deltar i fylkeskommunenes internasjonale prosjekter. Mange fylkeskommuner har erfaring med internasjonale utdanningsprosjekter gjennom videregående skoler og ulike næringer. Ofte kan det være både relevant og nyttig for fylkeskommunale prosjekter å involvere en fagskole.

HK-dir tilbyr støtte og veiledning for å identifisere muligheter og komme i gang med søknader til Erasmus+ og Nordplus. Direktoratet har også oversikt over internasjonale møteplasser som arrangeres i hele Europa for å legge til rette for nettverksbygging. Videre vil HK-dir styrke arbeidet sitt med internasjonalisering rettet mot fagskolesektoren. I utlysningen av utviklingsmidler til høyere yrkesfaglig utdanning høsten 2024 har fagskolene også fått mulighet til å søke tilskudd til å starte arbeidet med internasjonalt samarbeid. Det skal gjøre det enklere for fagskoler å komme i gang og til utviklingsfasen av internasjonale prosjekter.

Fagskolene som ønsker å delta i internasjonalt samarbeid, bør utvikle en strategisk tilnærming koblet til relevant arbeidsliv som kan støtte fagmiljøer i internasjonale prosjekter. Videre bør fagskolene som ønsker å initiere eller delta i internasjonale prosjekter, samarbeide med andre fagskoler for å utveksle og lære av hverandres erfaringer. Fagskolene bør fortsette å samarbeide med fylkeskommunene, koble seg på relevante strategier og delta i fylkeskommunenes konsortier. Det kan både lette det administrative arbeidet for den enkelte fagskolen og gi bedre sammenheng med områder fylkeskommunen og andre lokale og regionale aktører prioriterer i sitt internasjonale samarbeid. Slik kan internasjonalisering bidra mest mulig til kvalitet og relevans i utdanningstilbudene.

6.8.2 Studentmobilitet

Fagskolestudenter drar sjelden på utveksling til utenlandske utdanningsinstitusjoner. Studiebarometeret for fagskolestudenter 2022 viste at kun tre prosent av fagskolestudentene planla et utenlandsopphold.200 Forklaringen på dette er trolig sammensatt. Det kan skyldes fagskolestudentenes arbeids- og livssituasjon, eller at de ikke er kjent med eller mangler mulighetene for utveksling. En annen årsak kan være manglende informasjonstilbud, veiledning og støtte ved utdanningsinstitusjonen. Gjennom Meld. St. 7 (2020–2021) En verden av muligheter – Internasjonal studentmobilitet i høyere utdanning er det en forventning fra regjeringen om at alle høyskoler og universiteter legger opp til at utvekslingsopphold er godt integrert i studieprogrammene. Regjeringen har ikke den samme forventningen til fagskolene.

Studenter som tar kortere eller nettbaserte utdanninger, og som jobber eller har andre forpliktelser ved siden av utdanningen, har i mindre grad anledning til å ta et studieopphold i utlandet. Det er en raskt økende andel av fagskolestudenter som studerer på deltid, nett og samlingsbasert. For at de fleste studentene ved en fagskole skal kunne dra nytte av internasjonalisering, er det andre aktiviteter enn langvarige utvekslingsopphold som er aktuelle, se avsnitt 6.8.1.

I 2017 ble Lånekassens forskrifter endret for at fagskolestudenter skulle få rett til utdanningsstøtte fra Lånekassen til utvekslingsopphold på lik linje med studenter ved universiteter og høyskoler. Selv om endringen har åpnet for at fagskolestudenter får tilgang til utdanningsstøtte fra Lånekassen til korte utvekslingsopphold, er det så langt ikke belegg for å si at det har blitt betydelig flere søknader eller utvekslingsopphold.

Organisasjon for Norske Fagskolestudenter (ONF), HØY – interesseorganisasjon for offentlige fagskoler, og enkelte fagskoler peker i sine skriftlige innspill til meldingsarbeidet på at studiepoeng oppnådd i høyere yrkesfaglig utdanning ikke kan konverteres i European Credit Transfer and Accumulation System (ECTS), se omtalen av ulike verktøy i Bologna-samarbeidet i boks 6.7. ONF melder om at dette er et hinder for studentmobilitet, og at fagskolekandidater ikke får anerkjent sine studiepoeng ved utenlandske utdanningsinstitusjoner. På samme måte blir norske fagskoler mindre attraktive for studenter fra utlandet.

I internasjonal sammenheng ligger høyere yrkesfaglig utdanning på et utdanningsnivå som har få felles rammer for å klassifisere eller sammenligne med tilsvarende utdanning.201 I Europa har noen land valgt å utvikle yrkesfaglige grener i sin høyskolesektor, for eksempel Danmark og Nederland, mens andre land har utviklet yrkesfaglig utdanning med en sterk kobling til fagopplæring og arbeidslivet, for eksempel Sverige og Tyskland. Det varierer hvem som tilbyr utdanninger innenfor et fagområde og hvordan utdanningen organiseres, se vedlegg 3. Det varierer hvordan utdanningene forholder seg til landets universitets- og høyskoleutdanning, og derfor varierer det om utdanningene gir ECTS eller ikke. Det kan gjøre det utfordrende for studenter og fagskolekandidater å få anerkjennelse for fagskoleutdanningen sin i andre land enn der utdanningen er gjennomført.

Betegnelsen fagskolepoeng ble endret til studiepoeng for høyere yrkesfaglig utdanning i 2018, etter ønske fra studentene og sektoren. Intensjonen var å endre fagskoleutdanningenes attraktivitet og status i utdanningssystemet.202 Studiepoeng gir uttrykk for læringsutbyttet og den normerte studietiden og viser hvilken arbeidsinnsats en student har lagt ned. Studiepoeng beskriver derimot ikke det faglige innholdet i utdanningen. Studiepoeng i fagskoleutdanning er ikke det samme som studiepoeng i universitets- og høyskoleutdanning, fordi studiepoengene oppnås i ulike utdanningstyper med ulikt læringsutbytte, se avsnitt 4.2.

Når en fagskolestudent søker om opptak eller faglig godkjenning hos en annen utdanningsinstitusjon, vil denne institusjonen vurdere studentens læringsutbytte og tidligere utdanning, og deretter gi eventuell godkjenning og fritak, se avsnitt 4.7. På samme måte står andre lands utdanningsinstitusjoner fritt til å vurdere om de sidestiller studiepoeng fra høyere yrkesfaglig utdanning helt eller delvis med studiepoeng fra relevante utdanninger i deres institusjon. Hvis en utenlandsk utdanningsinstitusjon ikke kjenner til norsk fagskoleutdanning, kan det føre til at den ikke vurderer fagskolekandidatens læringsutbytte eller anerkjenner studiepoeng fra høyere yrkesfaglig utdanning. Det finnes imidlertid eksempler på avtaler mellom norske fagskoler og utenlandske utdanningsinstitusjoner som baserer seg på en forhåndsgodkjenning av læringsutbytte og gir uttelling for en fagskolekandidats studiepoeng.203

Det er mange usikkerheter ved eventuell bruk av ECTS i høyere yrkesfaglig utdanning. For det første er det usikkert hvilke forutsetninger som må være på plass for at ECTS skal kunne tas i bruk i høyere yrkesfaglig utdanning. Høyere yrkesfaglig utdanning har utviklet seg utenom Bologna-samarbeidet, se boks 6.7. For det andre er det usikkert hvilke konsekvenser en eventuell bruk av ECTS vil kunne ha for fagskoleutdanning. Dersom det skulle føre til at fagskolene må orientere seg mot forskning og forlenge utdanningene til tre- og fireårige gradsutdanninger, vil det kunne komme på bekostning av korte og praksisnære utdanninger som møter kompetansebehovene i arbeidslivet.

Regjeringen vil bygge opp under arbeidsdelingen mellom fagskoler, høyskoler og universiteter for å sikre at samfunnet har tilgang til arbeidskraft med ulik kompetanse, se avsnitt 4.2. Det er viktig å belyse usikkerhetene rundt eventuell bruk av ECTS i høyere yrkesfaglig utdanning, for å unngå uheldige konsekvenser for arbeidsdelingen i utdanningssystemet. I 2024 har Kunnskapsdepartementet derfor gitt HK-dir i oppdrag å utrede rammene for en eventuell bruk av ECTS i høyere yrkesfaglig utdanning.

Regjeringen vil

• utrede kvalitetsbegrepet i høyere yrkesfaglig utdanning

• bidra til mer forskning på kvalitet i yrkesopplæring og -utdanning

• vurdere å tilpasse regelverket for akkreditering for å sikre kvalitet i fremtidens fagskoleutdanning

• styrke tilsyn med fagskoleutdanning og vurdere å innføre periodisk tilsyn med fagskolenes systematiske kvalitetsarbeid

• støtte utprøving av kunstig intelligens i NOKUTs tilsynsarbeid

• ta initiativ til at fagskolelærerutdanningen styrkes og er tilgjengelig over hele landet

• styrke kravene til arbeid med læringsmiljø ved institusjonsakkrediterte fagskoler

• etablere et nasjonalt studentombud

• sikre muligheter for internasjonalisering

• undersøke og redegjøre for konsekvenser av å eventuelt ta i bruk European Credit Transfer and Accumulation System (ECTS) i høyere yrkesfaglig utdanning

7 Styrke forvaltningen og finansieringen av fagskoleutdanning

God forvaltning og forutsigbar finansiering av fagskolesektoren er viktig for å skaffe arbeidslivet flere arbeidstakere med høyere yrkesfaglig kompetanse. Regjeringen har styrket finansieringen av fagskolesektoren gjennom blant annet driftsmidler, noe som kommer både offentlige og private fagskoler til gode. Regjeringen har ambisjoner om å styrke fagskolesektoren ytterligere.

Som kompetansepolitisk aktør har fylkeskommunene en rolle og et ansvar for å sørge for at det tilbys fagskoleutdanning, i tillegg til videregående opplæring, i samsvar med kompetansebehovene. Det er avgjørende at fylkeskommunene, fagskolene, arbeidslivet – ved arbeidsgiverne, bransjene og partene – og staten samarbeider godt for å dekke kompetansebehovene.

7.1 Myndighetenes roller og ansvar

Kunnskapsdepartementet har det overordnede sektoransvaret for høyere yrkesfaglig utdanning og fastsetter rammene som sektoren arbeider innenfor. Akkrediterings- og tilsynsarbeidet til NOKUT er et verktøy for å ivareta dette ansvaret. Departementet har delegert til HK-dir blant annet å forvalte tilskuddsordningene for driftsmidler og utviklingsmidler til fagskolene, samt å forvalte fagskoleforskriften. I tillegg har direktoratet et ansvar for dialog med og veiledning av både fagskoler og fylkeskommuner på fagskolefeltet. Gjennom de årlige budsjettproposisjonene til Stortinget setter regjeringen mål for høyere yrkesfaglig utdanning. Regjeringen har satt følgende mål for høyere yrkesfaglig utdanning:204

• Kompetanseheving og livslang læring er mer tilgjengelig for alle over hele landet.

• Kunnskapssektoren har tilbud av høyere kvalitet.

• Opplæring og utdanning som gir flere relevant kvalifisering.

• Medarbeidere i kunnskapssektoren har mer relevant kompetanse.

Fylkeskommunene har ansvaret for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med kompetansebehovene lokalt, regionalt og nasjonalt.205 Se omtale i avsnitt 4.1 av fylkeskommunene som kompetansepolitisk aktør. Med forvaltningsreformen overtok fylkeskommunene det finansielle ansvaret for fagskoleutdanning skrittvis fra 2010, noe som var begrunnet med at fylkeskommunene skulle ha bedre forutsetninger for å prioritere og tilpasse denne typen utdanning til lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv og kompetansebehov.206 Fra 2018 forvalter fylkeskommunene de statlige driftsmidlene til fagskolene som er samlet på Kunnskapsdepartementets budsjett, og som fordeles fra HK-dir til fylkeskommunene.

7.2 Fagskolenes eierskap, organisering og styring

Fagskolene har ulike organisasjonsformer, og det avhenger i stor grad av om de er private, fylkeskommunale eller statlige. Fagskoleloven har regler for organisering av fagskoler. Private fagskoler skal være aksjeselskap eller stiftelse, og dermed regulert av aksjeloven eller stiftelsesloven.207 To fagskoler er organisert som studieforbund. Disse er regulert av lov om voksenopplæring og regnes i denne sammenhengen som private fagskoler. Fylkeskommunale fagskoler er i de fleste tilfeller organisert som en underenhet i fylkeskommunen. De fem statlige fagskolene eies av fagdepartementet de er organisert under.

Det følger av fagskoleloven § 9 at alle fagskoler skal ha et styre, som er øverste ansvarlige styringsorgan. Det gjelder uavhengig av fagskolens organisasjonsform, eierskap og størrelse. Fagskoleloven og forskriftene til loven regulerer mange av styrets oppgaver. Styret skal fatte vedtak før studiestart om det er forsvarlig å ta opp nye studenter, og dette ansvaret kan ikke delegeres til andre. Videre har styret blant annet ansvar for at studentene får utdanningen som fagskolen har akkreditering for, at virksomheten drives i samsvar med lover og regler og at virksomheten oppfyller vilkår for offentlige tilskudd, at fagskolen gir korrekte og fullstendige opplysninger til blant annet NOKUT og HK-dir, og at det blir gitt nødvendig veiledning og informasjon til søkere og studenter. Styret har også ansvar for å fastsette krav til lærerkompetanse, instruktørkompetanse og ledelse ved fagskolen. Det følger videre av loven at det er styret som skal ansette rektor.208

Ikke alle styrets oppgaver følger direkte av fagskoleregelverket, men av andre lover og regelverk.209 Styret har blant annet også ansvar for å vedta budsjettet, følge opp fagskolens økonomi, sørge for en forsvarlig organisering av fagskolen, fastsette kvalitetssystem og behandle og følge opp tilsynsrapporter. Disse oppgavene følger av at styret er øverste ansvarlige styringsorgan og dermed har ansvar for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler.210 En fagskole må også følge de reglene som er gitt for den organisasjonsformen fagskolen har. For private fagskoler gjelder aksjeloven eller stiftelsesloven, mens fylkeskommunale fagskoler er omfattet av kommuneloven. I noen tilfeller kan det være motstrid mellom de generelle reglene som følger av disse lovene, og reglene som er fastsatt i fagskoleloven. Ettersom fagskoleloven er en særlov som gjelder spesifikt for fagskoler, vil reglene i denne loven normalt gå foran bestemmelser i annen lovgivning ved eventuell motstrid.

Reglene om styrene som øverste ansvarsorgan innebærer at eier ikke har anledning til å overstyre beslutninger og vedtak som styret er gitt myndighet til å fatte, eller til å detaljstyre i saker som ligger innenfor ansvarsområdet til styret. Dette gjelder for både fylkeskommunale, statlige og private fagskoler. Fagskoleeier har likevel flere virkemidler for å påvirke styringen av fagskolen. Eier har ansvaret for å utnevne styremedlemmer, og kan ved behov også avsette styret. Eier utformer også styrets vedtekter. Vedtektene kan imidlertid ikke være i strid med regelverket som gjelder for fagskolen. Dessuten har eier også stor innflytelse på de overordnede økonomiske rammene.

7.2.1 Organiseringen av de fylkeskommunale fagskolene

I evalueringen av fagskolemeldingen fra 2017 viser Deloitte til at det er flere dilemmaer og utfordringer ved fylkeskommunens roller som eier av fagskolene og forvalter av driftsmidlene opp mot fagskolenes (styrenes) ansvar for virksomheten ved fagskolene.211 Deloitte mener det er behov for å sikre tydelig organisering og styring i sektoren. Ifølge Samfunnsøkonomisk analyse byr eierskapet til fylkeskommunale fagskoler på problemstillinger ved at rolledelingen mellom eieren og styret ikke er tydelig nok, og at dette kan skape utfordringer for håndheving av lover og forskrifter.212 Fylkestinget kan i dag velge selv hvordan fagskolene skal organiseres så lenge det gjøres innenfor kommunelovens eller andre lovers rammer. I de fleste fylkeskommunene er fagskolene organisert som en del av en avdeling i fylkeskommunen. Fagskolelovens krav om at fagskolene skal ha selvstendige styrer, er en begrensning i fylkeskommunenes selvstyre, og det skaper i praksis uklare ansvarsforhold for de ordinære styringsorganene i fylkeskommuen etter kommuneloven.

Fylkeskommunene er ulike, men ansvarsforholdene må være tydelige. I forbindelse med arbeidet med denne meldingen har Kunnskapsdepartementet blant annet hatt dialog med representanter for ulike fylkeskommuner, KS, fagskoler og Kommunal- og distriktsdepartementet. Denne dialogen og innspillene departementet har mottatt, har avdekket at det er uklare ansvarsforhold mellom fagskolenes styre og fylkeskommunenes rolle som eier. Arbeidet med meldingen har synliggjort at det trengs et bedre kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere behovet for endringer i regelverket om krav om organisering. Dette vil departementet i samarbeid med Kommunal- og distriktsdepartementet følge opp i videre dialog med fylkeskommunene og fagskolene.

7.3 Fylkeskommunenes forvaltning av driftstilskuddet til fagskolene

Regjeringen vil at fylkeskommunene også fremover skal forvalte ordningen for driftstilskudd til høyere yrkesfaglig utdanning.

En del av den kompetansepolitiske rollen til fylkeskommunene er å vurdere kompetansebehovet og ut fra det utforme kriterier for tildeling av driftstilskudd til fagskolene. Dette kan innebære ulike prioriteringer for tildelingen av tilskudd mellom fylkeskommunene, fordi behovene i arbeidsmarkedene kan være ulike.

Fylkeskommunenes kompetansepolitiske strategier blir utarbeidet på bakgrunn av det regionale kunnskapsgrunnlaget. Utvikling av kunnskapsgrunnlag inngår i planprosessene i fylkeskommunen, men det er ulikt hvordan fylkeskommunene innhenter og utarbeider kunnskapsgrunnlaget. Se omtalen av fylkeskommunene som kompetansepolitisk aktør i avsnitt 4.1.

Det er den enkelte fylkeskommune som må vurdere hvordan forvaltningsoppgavene skal organiseres i eget fylke, og hvor mye midler som skal til for å nå ambisjoner og løse forvaltningsansvaret. Deler av det statlige driftstilskuddet kan fylkeskommunene benytte til å dekke kostnader for å administrere tilskuddsordningen.213 Ulik forvaltningspraksis kan ha noen uheldige konsekvenser, noe som er blitt påpekt i blant annet Deloittes evaluering av finansieringssystemet for fagskolene.214 Det handler for eksempel om at fylkeskommunene ikke har vært tilstrekkelig samordnet om hva fagskolene skal oppgi i søknaden. Innspillene som har kommet inn til arbeidet med meldingen, tyder på at det kan være noe å hente på å styrke og samordne søknadsprosessene for tildeling av midler.

Selv om prioriteringene og kompetansebehovene er ulike fra en fylkeskommune til en annen, bør prinsippene for forvaltningsprosessen overfor fagskolene som tilskuddsmottakere være mest mulig forutsigbar og lik mellom fylkeskommunene. Dette er også viktig fordi en del fagskoler har studiesteder i flere fylkeskommuner, og fordi flere fagskoler søker om tilskuddsmidler i flere fylker. 39 fagskoler fikk statlig driftstilskudd i 2023, og tolv av disse fikk tilskudd fra flere fylkeskommuner. Regjeringen ser behov for å samordne søknadsprosessen for fagskolene på tvers av fylkeskommunene, slik at det blir enklere for fagskolene som søker flere fylkeskommuner om tilskudd. En samordning på tvers av fylkeskommunene vil gjøre det enklere for fylkeskommunene å vurdere søknader om lignende utdanningstilbud på tvers av fylkeskommunene.

I etterkant av Deloitte-rapporten om finansieringssystemet har HK-dir styrket veiledningen og arbeider sammen med fylkeskommunene med å utvikle maler og system for forvaltning på tvers av fylkene. Blant annet har direktoratet og fylkeskommunene startet et arbeid med å samordne søknadsprosessene for fagskolene. Fra høsten 2024 er søknadsprosessen for fagskolene fremskyndet slik at fagskolene skal få beskjed om resultatet av søknadsbehandlingen i fylkeskommunene tidligere. I 2024 har fylkeskommunene initiert et arbeid for å få en mer lik praksis for beregning og utbetaling av driftstilskudd til fagskoler. Regjeringen vil at arbeidet med samordning på tvers av fylkeskommunene skal følges opp videre, og vil blant annet sette i gang et arbeid med å forskriftsfeste retningslinjene for driftstilskuddet.

Fylkeskommunene samarbeider i et nettverk om forvaltningen av høyere yrkesfaglig utdanning, blant annet med sikte på å gjøre forvaltningspraksisen mest mulig forutsigbar for fagskolene. Flere av rammene for forvaltningen bygger på felles utviklingsarbeid i dette nettverket. Eksempler er årshjul, søknadsskjemaer og praksis for behandling av søknader om driftstilskudd fra fagskolene. Dette nettverket er verdifullt for kunnskaps- og erfaringsdeling mellom fylkeskommunene og for dialogen mellom HK-dir og fylkeskommunene.

Fylkeskommunene har i fellesskap utviklet et indikatorsett som skal få frem kompetansebehovene i de regionale arbeidsmarkedene.215 HK-dir har siden 2023 hatt ansvaret for å drifte en digital portal for de regionale indikatorene i nært samarbeid med analyseenhetene i fylkeskommunene.216 Denne statistikken kan være av verdi for arbeidet til kompetansepartnerskapene i prioritering av tiltak og dimensjonering av utdanningstilbud og studieplasser.217

7.4 Finansiering av fagskoledrift

Regjeringen vil videreføre tilskuddsordningen for statlig driftstilskudd til høyere yrkesfaglig utdanning og hovedtrekkene i ordningen. HK-dir skal også fremover overføre et årlig tilskudd til drift av fagskoler til fylkeskommunene, inkludert uttelling på bakgrunn av gjennomførte studiepoeng ved offentlig finansierte utdanninger. Regjeringen ser imidlertid et behov for å gjøre enkelte endringer i tilskuddsordningen for driftsmidler, for blant annet å gi mer forutsigbarhet for fagskolene. Dette innebærer at driftstilskuddet skal tildeles fagskolene som en rammetildeling med overordnede føringer fra fylkeskommunene, og at tilskuddet ikke skal deles opp i grunntilskudd og resultatbasert uttelling når det tildeles fagskolene.

7.4.1 Tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene

Stortinget bevilger årlig driftstilskudd til høyere yrkesfaglig utdanning over Kunnskapsdepartementets budsjett. Dagens tilskuddsordning for driftsmidler til fagskolene ble etablert i 2018. Da ble driftsmidler som tidligere lå på budsjettene til Kommunal- og distriktsdepartementet (den gang Kommunal- og moderniseringsdepartementet), Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet, samlet i én tilskuddsordning på Kunnskapsdepartementets budsjett. Stortinget har satt følgende mål for tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene:218

• høy kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning

• relevant høyere yrkesfaglig utdanning som svarer på kompetansebehovene i arbeidslivet

• god tilgang til høyere yrkesfaglig utdanning i hele landet

• effektiv og veldrevet fagskolesektor

I 2025 er tilskuddsordningen på 1,6 milliarder kroner. Fra 2018 til 2025 er tilskuddet økt med om lag 705 millioner kroner, noe som tilsvarer en realvekst på om lag 82 prosent. Økningen kommer først og fremst av bevilgninger til nye studieplasser til fagskolene.

Departementet har delegert til HK-dir å tildele driftstilskuddet til fylkeskommunene, som fordeler midlene videre til fagskoler i eget fylke. Fylkeskommunene lyser årlig ut midlene til fagskolene. Fylkeskommunenes fordeling av midler skal foregå med utgangspunkt i vurderinger av arbeidslivets behov for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt.219 Både offentlige og private fagskoler kan søke om driftsmidler gjennom tilskuddsordningen. Tilskuddsordningen inneholder midler for resultatbasert uttelling som tildeles fylkeskommunene på bakgrunn av gjennomførte studiepoeng ved utdanninger med offentlig tilskudd i eget fylke. Resultatbasert uttelling er nærmere beskrevet i avsnitt 7.4.4.

Fylkeskommunene har ansvar for å tildele statlige driftsmidler slik at Stortingets mål med driftsmidlene nås i størst mulig grad, som blant annet høy kvalitet i utdanningene. Solide fagskoler er en forutsetning for at fagskolene blant annet skal kunne møte endrede kompetansebehov og skape gode rammer for studentenes læringsmiljø og medvirkning. Regjeringen vil at fylkeskommunene i tildelingen av driftsmidler til fagskolene skal bidra til solide fagskoler med tilstrekkelig sterke faglige og administrative miljøer.

Som del av tilskuddsordningen inngår øremerket tilskudd til ordningen Industrifagskolen, jf. omtale i avsnitt 7.4.5, og til tolv private fagskoler, jf. omtale i avsnitt 7.4.6.

Offentlige og private arbeidsgivere kan også finansiere utdanningstilbud ved fagskolene for å øke kompetansen til sine ansatte. Se boks 4.1 for eksempler på dette. Denne typen finansiering av fagskoletilbud inngår ikke i tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene.

7.4.2 Overordnede føringer for tildeling av driftstilskuddet

Regjeringen ser at det er behov for å endre innretningen på driftstilskuddet som fylkeskommunene tildeler fagskolene, for å oppnå en bedre balansegang mellom fagskolenes selvstendighet og fylkeskommunenes styring og tildeling av driftsmidler. Endringene må ses i sammenheng med forslaget om å lovfeste et samfunnsoppdrag for fagskolene, jf. avsnitt 4.2.5.

Fagskolene skal ha handlingsrom til å dimensjonere utdanningstilbudet og til å tilpasse seg etterspørselen for å dekke kompetansebehovene i samfunnet. Samtidig som fylkeskommunen har et helhetlig kompetansepolitisk ansvar og skal ha oversikt over kompetansebehov, baserer fagskolene sine utdanningstilbud på samarbeid med arbeidslivsaktører om konkrete kompetansebehov. Fagskolene er tettere på søkerne enn fylkeskommunene, blant annet fordi det er fagskolene som forholder seg til søknadssystemet og opptak. Ettersom søkningen ofte svinger mellom de ulike utdanningstilbudene, blant annet på grunn av konjunktursvingninger og endringer i arbeidslivet, må tilbudsstrukturen ved fagskolene kunne justeres raskt og enkelt.

Med dagens ordning får fagskolene i stor grad driftstilskudd fra fylkeskommunene tildelt per utdanningstilbud og antall studieplasser, noe som er i tråd med Kunnskapsdepartementets retningslinjer for tilskudd til drift av fagskoler. Tilskudd med så detaljerte føringer kan være utfordrende for fagskolene når de skal planlegge driften. Regjeringen vil gi fagskolene mer tillit og ønsker at det årlige driftstilskuddet, inkludert resultatbasert uttelling, derfor skal tildeles fagskolene som en rammetildeling med overordnede føringer. Det betyr at fylkeskommunen skal tildele et driftstilskudd med en forventning om et minimum antall studieplasser, men ikke legge en føring om et antall studieplasser per utdanningstilbud. Fylkeskommunene kan legge overordnede føringer på prioritering av tilskuddet, som for eksempel hvilket fagområde som skal prioriteres. Med denne endringen vil fagskolene kunne få mer handlingsrom til å planlegge og dimensjonere utdanningstilbudet og til å tilpasse tilbudet bedre etter arbeidslivets behov og studentenes etterspørsel. Ettersom fylkeskommunene som kompetansepolitisk aktør har ansvar for å dimensjonere høyere yrkesfaglig utdanning, forutsetter innføring av rammetildeling god dialog mellom fagskolene og fylkeskommunene om strategiske prioriteringer og det samlede utdanningstilbudet i høyere yrkesfaglig utdanning.

Som del av gjennomgangen av finansieringssystemet for fagskolene har regjeringen vurdert ulike alternativer for fylkeskommunenes tildeling av statlig driftstilskudd, fra rammetildeling som videreføres fra år til år, til en årlig utlysning av tilskuddet. Formålet har vært å se hvordan tilskuddsordningen kan innrettes på best mulig måte når det gjelder fordelingen av tilskudd fra fylkeskommunene til fagskolene. I forbindelse med arbeidet med denne meldingen har det også kommet innspill om at det er en kortsiktighet i tildelingen av driftsmidler til fagskolene ettersom fagskolene må søke om tilskudd årlig, og det er usikkert hva en fagskole vil få i fremtidige tildeling. Videre har enkelte fagskoler gitt uttrykk for at det kan være problematisk med fylkeskommunenes detaljstyring av midlene. Alternative ordninger for fylkeskommunenes tildeling av driftstilskuddet er vurdert opp mot en rekke kriterier og hensyn, blant annet i hvilken grad ordningen legger til rette for at fagskolene og fylkeskommunene kan dekke samfunnets og befolkningens etterspørsel etter høyere yrkesfaglig utdanning, hvor enkel eller kompleks ordningen er, om den kan forvaltes på en effektiv og forsvarlig måte, og om den kan fungere over tid. Regjeringens mål er en ordning som best mulig balanserer de ulike hensynene og behovene til de involverte aktørene.

Regjeringen vektlegger at dagens modell med årlig utlysning av driftstilskuddet er best egnet som et kompetansepolitisk virkemiddel for fylkeskommunene fordi fylkeskommunene årlig må vurdere offentlig finansiering av utdanningstilbudene mot kompetansebehovene. Videre er det relativt enkelt for nye aktører å søke om tilskudd når midlene lyses ut årlig. Regjeringen vil unngå at institusjonsstrukturene sementeres, og med en årlig fordeling av midlene vil det være mulig for fylkeskommunene å tildele driftsmidler til nye tilskuddsmottakere som fylkeskommunen vurderer vil kunne dekke kompetansebehovene.

Regjeringen har vurdert om fagskoler med utdanningstilbud på tvers av fylkeskommunale grenser skal kunne søke kun én fylkeskommune om tilskudd, for eksempel der de har hovedadresse. En slik løsning vil ikke støtte opp under det ansvaret fylkeskommunene har for å vurdere tildeling av tilskudd opp mot lokale og regionale kompetansebehov. Regjeringen legger derfor til grunn at fagskoler fortsatt kan søke om tilskudd til den eller de fylkeskommunene der de har kontoradressen for utdanningstilbudet. En søknadsprosess som er mer lik på tvers av fylkeskommunene, vil imidlertid gjøre det enklere og mindre ressurskrevende for fagskolene å søke flere fylkeskommuner om midler, jf. omtale i avsnitt 7.3.

7.4.3 Sats for tildeling av nye studieplasser

Satsen som regjeringen bruker ved tildeling av midler til nye studieplasser til fylkeskommunene, ble innført med dagens tilskuddsmodell i 2018 og er siden prisjustert årlig. Ved tildeling av midler til nye studieplasser har Kunnskapsdepartementet brukt en grunnsats på 80 prosent av den samlede satsen. De resterende 20 prosentene av satsen utløses i samsvar med gjennomføring av studiepoeng ved offentlig finansierte utdanningstilbud. Dersom antallet gjennomførte studiepoeng går ned fra et år til det neste, går tilskuddet til fylkeskommunene ned tilsvarende. Endringene i tilskudd basert på resultater får effekt to år etter at studiepoengene gjennomføres. Se avsnitt 7.4.4 for omtale av endring i satsen for resultatbasert uttelling.

I dag er det én sats for statens tildeling av nye studieplasser i høyere yrkesfaglig utdanning til fylkeskommunene og for resultatbasert uttelling. Det er imidlertid opp til fylkeskommunene hvilke satser de bruker når de fordeler midler til fagskolene.

Regjeringen har vurdert å differensiere satsen både for tildeling av nye studieplasser og for resultatbasert uttelling i tildelingen fra staten til fylkeskommunene. En høyere sats for prioriterte utdanninger kan være et insentiv for å satse mer på disse utdanningene. På den andre siden blir differensierte satser mer komplisert å forvalte, og det kan være uklart hvilken kategori enkelte utdanninger faller inn under. I tillegg er det lite hensiktsmessig at staten bruker differensierte satser så lenge fylkeskommunen har ansvar for å forvalte midlene i sin region. Regjeringen vil derfor fortsatt bruke én sats for tildeling av midler til nye studieplasser. Med samme begrunnelse vil regjeringen også videreføre én sats for resultatbasert uttelling.

Fra 2025 er systemet for resultatbasert uttelling for universiteter og høyskoler forenklet, der blant annet antallet satser for resultatbasert uttelling er redusert. Endringen er i tråd med intensjonene i utsynsmeldingen, der regjeringen la frem et forenklet finansieringssystem for universitetene og høyskolene.220

I evalueringsrapporten om finansieringssystemet for fagskoler anbefaler Deloitte at det gjennomføres en kostnadskartlegging i sektoren.221 På oppdrag fra HK-dir har Deloitte i etterkant vurdert om det er hensiktsmessig at staten gjør en slik kartlegging og hvordan den i så fall bør gjennomføres. I rapporten Forstudie til kostnadskartlegging i høyere yrkesfaglig utdanning konkluderte Deloitte med å ikke anbefale en kartlegging fordi det er svært ressurskrevende og vil gi et øyeblikksbilde som fort blir utdatert.222

Kunnskapsdepartementet har besluttet å ikke gjennomføre en kostnadskartlegging fordi det er lite trolig at det vil gi et tilstrekkelig godt og fullstendig bilde av kostnadene. En kostnadskartlegging fra 2014 viser at kostnadene varierer like mye innenfor samme utdanning som mellom ulike utdanninger.223 Når kostnadene varierer mellom lignende utdanninger ulike steder i landet, er det krevende å komme frem til hvor mye en utdanning koster eller bør koste. Departementet har lignende erfaringer med å kartlegge kostnader ved universiteter og høyskoler. Satsen per studieplass som HK-dir bruker for å fordele driftsmidler til fylkeskommunene, er et verktøy for fordelingen og representerer ikke faktiske kostnader. Det er opp til fylkeskommunene om de i samarbeid ønsker å gå gjennom de fylkeskommunale satsene for å eventuelt samkjøre satsene på tvers av fylkeskommunene.

7.4.4 Mer midler gjennom økt resultatbasert uttelling

Da dagens tilskuddsordning ble innført i 2018, var en vesentlig endring å innføre et resultatbasert insentiv for gjennomførte studiepoeng. Den resultatbaserte uttellingen premierer fylkeskommunene for økning i det totale antallet gjennomførte studiepoeng ved offentlig finansierte utdanninger fra ett år til det neste og reduserer tilskuddet tilsvarende ved en nedgang i gjennomførte studiepoeng. Det er dermed et insentiv for å bedre gjennomføringen i utdanningene eller å øke antallet studenter som tas opp, og med dette flere gjennomførte studiepoeng. Resultatbasert uttelling har åpen budsjettramme. Det innebærer at det ikke er en omfordeling av midler mellom fylkeskommunene, men tilførsel av nye statlige midler til ordningen ved en økning i resultatbasert uttelling totalt i sektoren.

Totalt har 83 millioner kroner (nominelt) blitt tilført fagskolesektoren gjennom resultatbasert uttelling i perioden 2018–2025. Mesteparten av økningen kommer som en følge av kapasitetsvekst gjennom tildeling av statlige midler til nye studieplasser. Regjeringen vil videreføre resultatbasert uttelling for gjennomførte studiepoeng ved offentlig finansierte utdanninger. Regjeringen mener imidlertid at det er behov for å justere forvaltningen av tilskuddet for uttellingen og nivået på satsen for resultatbasert uttelling.

Forvaltning av resultatbasert uttelling

I dag er det opp til fylkeskommunene hvordan resultatbasert uttelling skal forvaltes. Fylkeskommunene har valgt ulike løsninger. Regjeringen ser at det er krevende for både fagskolene og fylkeskommunene med dagens ordning uten føringer om forvaltning av resultatbasert uttelling. Regjeringen har derfor vurdert om fylkeskommunene også fremover skal forvalte den resultatbaserte uttellingen for fagskoletilbud i eget fylke, eller om den resultatbaserte uttellingen skal tildeles direkte til fagskolen der studiepoengene er gjennomført.

I en løsning der resultatbasert uttelling tildeles direkte fra HK-dir til fagskolene, vil fagskolene ha insentiv til å sikre høyest mulig gjennomføring av studiepoeng gjennom best mulig gjennomføring per student og/eller å ta opp flest mulig studenter som gjennomfører studiepoeng. Fagskolene er tettest på studentene og kan jobbe mest direkte med gjennomføring og tilpassing av kapasiteten. Om tilskuddene til fagskolene justeres med resultatbasert uttelling direkte, vil fagskolene kunne utvide utdanningskapasiteten utover det antallet studieplasser som ligger til grunn for tildelingen fra fylkeskommunen, og så få uttelling i etterkant dersom gjennomføring av studiepoeng øker. På den annen side kan resultatbasert uttelling tildelt fagskolene direkte være utfordrende. En slik ordning kan stimulere til å prioritere utdanningstilbud som er enkle og billige å oppskalere, uten at det er begrunnet i etterspørsel fra arbeidslivet. Regjeringen legger også vekt på at en tildeling av resultatbasert uttelling direkte til fagskolene ikke vil være i samsvar med det kompetansepolitiske ansvaret til fylkeskommunene.

Regjeringen har kommet til at den resultatbaserte uttellingen også fremover skal tildeles fylkeskommunene. Fylkeskommunene kan bruke resultatbasert uttelling strategisk overfor fagskolene som en måte å utøve sitt kompetansepolitiske ansvar på. Resultatbasert uttelling kan fungere som et insentiv for fylkeskommunene til å sikre at midlene forvaltes hensiktsmessig, og det gir fylkeskommunene et økonomisk handlingsrom som kan brukes i den strategiske styringen av sektoren. Midlene kan blant annet brukes til å øke tilskuddet til fagskoler med god gjennomføring eller til å satse på kostnadskrevende utdanninger som er i tråd med kompetansepolitiske prioriteringer.

Regjeringen ønsker en enhetlig ordning for hvordan fylkeskommunene skal tildele fagskolene midlene fra den resultatbaserte uttellingen. For fagskolene er det mer forutsigbart med en enhetlig praksis på tvers av fylkeskommunene, til forskjell fra slik det er i dag. Det er også nødvendig at fylkeskommunene har en aktiv rolle i å forvalte sektoren, og at de disponerer både grunntilskuddet og den resultatbaserte uttellingen. Regjeringen vil derfor at fylkeskommunene tildeler et samlet årlig driftstilskudd til den enkelte fagskolen og ikke deler det opp i grunntilskudd og resultatbasert uttelling. Dette ivaretar fylkeskommunens forvaltningsrolle, samtidig som det er en standardisert ordning på tvers av alle fylkene.

Økt sats for resultatbasert uttelling

Regjeringen vil øke den resultatbaserte uttellingen for endring i gjennomførte studiepoeng ved offentlig finansierte utdanninger.

I statsbudsjettet for 2025 har Kunnskapsdepartementet lagt til grunn en grunnsats på 89 000 kroner per studieplass for å beregne budsjettendringene ved å øke kapasiteten i høyere yrkesfaglig utdanning. Satsen for den resultatbaserte uttellingen har vært 22 000 kroner per gjennomførte studiepoengsenhet ved offentlig finansierte utdanninger. Beregningen har lagt til grunn at en studieplass gir én gjennomført studiepoengsenhet til en samlet sats på 111 000 kroner. Den resultatbaserte uttellingen har dermed vært 20 prosent av denne samlede satsen. Uttellingen gjør seg gjeldende i budsjettet to år etter at studiepoengene er gjennomført. Satsene prisjusteres årlig.

Regjeringen foreslår å videreføre grunnsatsen på 89 000 kroner per studieplass, men vil øke den resultatbaserte uttellingen med 16 000 kroner til 38 000 kroner per gjennomførte studiepoengsenhet.224 Ny samlet sats for statens tildeling av nye studieplasser blir dermed 127 000 kroner, noe som tilsvarer en vekst på 14 prosent fra dagens nivå. Endringen innebærer at andelen resultatbasert uttelling vil øke fra 20 til 30 prosent av den samlede satsen.

Med økt resultatbasert uttelling vil fylkeskommunene få mer midler ved en økning i gjennomførte studiepoeng ved fagskolene og tilsvarende mindre ved en nedgang i gjennomføringen av studiepoeng. Mer midler som følge av økning i gjennomførte studiepoeng vil gi fylkeskommunene større handlingsrom til å styrke eller bygge ut høyere yrkesfaglig utdanning for å møte kompetansebehovene. Ettersom resultatbasert uttelling går til fylkeskommunene og ikke direkte til fagskolene, ligger risikoen i større grad hos fylkeskommunene dersom gjennomføringen av studiepoeng går ned.

Høyere sats for resultatbasert uttelling vil gi et sterkere insentiv for fylkeskommunene til å forvalte tilskuddsmidlene på en måte som øker studiepoenggjennomføringen. Dette kan for eksempel innebære å bruke midlene til å prioritere fagskoler med god gjennomføring eller til å styrke fagskoler som har rom for å bedre gjennomføringen. Videre vil fylkeskommunene i større grad kunne prioritere kostnadskrevende utdanninger, som for eksempel tekniske utdanninger.

Ny sats for resultatbasert uttelling vil begynne å gjelde for endringen i gjennomførte studiepoeng fra 2024 til 2025. Endringen vil dermed få budsjetteffekt fra og med 2027. De økonomiske og administrative konsekvensene for forslaget er omtalt i kapittel 8.

7.4.5 Øremerket tilskudd til ordningen Industrifagskolen

Tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene inkluderer midler øremerket korte utdanningstilbud i industri og bygg gjennom ordningen Industrifagskolen. Tilskuddet til ordningen er en oppfølging av forhandlingene i frontfagsoppgjøret i 2020. Det øremerkede tilskuddet til Industrifagskolen er en egen ordning ved siden av de ordinære driftsmidlene som fylkeskommunene forvalter.

I 2025 tildeler HK-dir 53 millioner kroner til fagskoler gjennom ordningen Industrifagskolen, noe som utgjør 3,4 prosent av den totale bevilgningen til tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene. Tilskuddet til fagskolene som er med i ordningen Industrifagskolen ble første gang lyst ut i 2021, og fra 2022 blir midlene lyst ut for opptil tre år om gangen.225 HK-dir lyser ut midlene og behandler søknadene i dialog med partene i næringene industri og bygg. Ordningen Industrifagskolen har blitt utviklet gjennom bransjeprogram for industri og bygg og er en paraplybetegnelse for kortere utdanningstilbud rettet mot fagarbeidere innenfor industrirelaterte fagområder som faller inn under frontfagene, samt byggfag. Alle fagskoler med utdanninger innenfor relevante fag og som kan få akkreditert utdanninger under 30 studiepoeng, kan være tilbydere i ordningen Industrifagskolen.

Partene i arbeidslivet har en rolle i ordningen Industrifagskolen. Staten forvalter driftsmidlene som er øremerket Industrifagskolen, i samarbeid med partene i arbeidslivet. Dette skiller seg fra resten av driftsmidlene i tilskuddsordningen, som fylkeskommunen forvalter. Midlene fordeles blant annet på grunnlag av søkernes kapasitet til å tilby denne typen utdanninger, samarbeidspartnere og involvering av partene lokalt, og relevansen av tilbudene som planlegges. Det er gjennom lokalt samarbeid med partene i arbeidslivet at fagskolene utvikler og tilbyr utdanningstilbudene som tilbys gjennom ordningen. Hvilke tilbud som settes opp, vil kunne variere etter behov i løpet av treårsperioden fagskolene har tildeling for.

Som del av frontfagsoppgjøret i 2024 besluttet regjeringen å styrke ordningen Industrifagskolen,226 og for 2025 har Stortinget bevilget midler til 100 nye studieplasser til ordningen. Regjeringen vil videreføre øremerkingen av midlene til Industrifagskolen og samtidig videreføre dagens forvaltning av midlene. Det innebærer at HK-dir også fremover lyser ut tilskuddet. Midlene utbetales gjennom fylkeskommunene, noe som gir fylkeskommunene gode forutsetninger for å se dette i sammenheng med den øvrige styringen av fagskolesektoren.

7.4.6 Øremerket tilskudd til tolv private fagskoler

Tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene inneholder også et øremerket tilskudd til tolv private fagskoler. Da tilskuddsordningen ble etablert i 2018, ble det lagt opp til at fagskolene som tidligere hadde fått tilskudd direkte fra Kunnskapsdepartementet, fortsatt skulle få et øremerket tilskudd. Fylkeskommunene utbetaler driftstilskuddet til disse fagskolene, men tilskuddet er skjermet for fylkeskommunenes prioriteringer. I 2025 er tilskuddet på totalt 82,8 millioner kroner, i tillegg til at fagskolene får skolepenger fra studentene.227

Følgende tolv private fagskoler får et øremerket driftstilskudd gjennom tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene: Asker kunstfagskole, Designinstituttet, Det Tverrfaglige Kunstinstitutt, Einar Granum Kunstfagskole, Fagskolen Essens (tidligere Menighetsbibelskolen), Fagskolen Kristiania (for utdanningstilbudet ved Bårdar Akademiet228, Fagskolen for bokbransjen, Frelsesarmeens offisersskole, Hald internasjonale skole, Kunstskolen i Bergen, Kunstskolen i Stavanger og Ytre Kunstfagskole.

De fleste av disse fagskolene er relativt små og har tidligere vært omfattet av privatskoleloven kapittel 6A.229 De tilbyr utdanning i kunst, dans, mediefag (ni fagskoler) og livssyn (tre fagskoler). Tilskuddet til den enkelte fagskolen er videreført fra da disse skolene kom inn under fagskoleloven, og blir ikke årlig regulert på bakgrunn av endringer i studenttall. Tilskuddet blir årlig prisjustert og regulert ut fra resultatbasert uttelling på bakgrunn av gjennomførte studiepoeng ved den enkelte fagskolen. Regjeringen vil videreføre denne ordningen for øremerket tilskudd til de tolv fagskolene.

7.4.7 Vurdering av et gratisprinsipp i høyere yrkesfaglig utdanning

I motsetning til i universitets- og høyskolesektoren er ikke fagskolesektoren omfattet av et gratisprinsipp. I høyere yrkesfaglig utdanning er det opp til fylkeskommunene å avgjøre om fagskoler som mottar offentlig tilskudd, skal kunne kreve skolepenger230 i tillegg.231 Det gjelder for både offentlige og private fagskoler som velger å søke og ta imot offentlig driftstilskudd, men det gjelder ikke for de tolv private fagskolene med øremerket tilskudd, jf. omtale i avsnitt 7.4.6. Det at statlige driftsmidler kan kombineres med skolepenger i høyere yrkesfaglig utdanning, gir fylkeskommunene og fagskolene et større handlingsrom for å kunne bidra til vekst i fagskolesektoren. Videre er det i tråd med fylkeskommunens kompetansepolitiske ansvar å vurdere bruk av skolepenger i utdanningene opp mot den samlede kapasiteten i fylket.

Skolepenger i fagskolesektoren utgjorde om lag 834 millioner kroner i 2023.232 Dette er én av tre kroner til sektoren. Det er i hovedsak studenter på utdanningstilbud ved private fagskoler uten offentlig tilskudd som betaler skolepenger. I 2023 betalte de totalt 791 millioner kroner, noe som tilsvarer 95 prosent av skolepengene i sektoren. Høsten 2023 var det om lag 11 700 studenter som betalte skolepenger for fagskoletilbud fra og med 30 studiepoeng og mer.233 Av disse gikk litt over 4 000 studenter på tilbud som var delvis offentlig finansiert, og om lag 7 650 studenter på utdanningstilbud som var fullfinansiert av skolepenger eller andre eksterne tilskudd.

Studentene på utdanningstilbud som er fullfinansiert av skolepenger, betalte gjennomsnittlig nesten 38 200 kroner for høstsemesteret i 2023. Inkludert luftfartsutdanningene, med om lag 350 studenter i 2023, er den gjennomsnittlige betalingen om lag 49 500 kroner. For studentene som går på delvis offentlig finansierte utdanninger, er gjennomsnittet på skolepenger om lag 10 900 kroner per semester.234

Tall fra Lånekassen, som er innhentet i forbindelse med arbeidet med meldingen, viser at om lag 7 000 fagskolestudenter fikk lån til skolepenger for studieåret 2022–2023. Dette tilsvarer nesten alle studentene på utdanningstilbud som er fullfinansiert av skolepenger. NIFUs kandidatundersøkelse peker på støtte fra arbeidsgiver og fagforening som to andre muligheter for skolepengestøtte, men dette har ikke vært utbredt såvidt kandidatundersøkelsen har avdekket.235

Det er systematiske forskjeller mellom fagområder i hvordan utdanningene finansieres. Den offentlige finansieringen sammenfaller i stor grad med signalene om prioriteringer i utsynsmeldingen.236 Utdanninger i helse- og velferdsfag er offentlig finansiert og tilbys i all hovedsak uten skolepenger hos både offentlige og private fagskoler. De fleste som studerer tekniske fag, går på offentlig finansierte utdanninger.237 Unntaket for tekniske fag er data/IT-fag, som i stor grad er fullfinansiert gjennom skolepenger. Dette skyldes først og fremst at fagskolene som har vært størst på slike utdanningstilbud ikke har søkt om offentlig tilskudd. Her er det imidlertid tendenser til endring i retning av mer offentlig finansiering. Utdanninger i samferdselsfag er også i hovedsak offentlig finansiert, med unntak av luftfartsutdanningene, som er fullfinansiert av skolepenger. De fleste utdanninger i kunst, livssyn og økonomi og administrasjon er helt eller delvis finansiert av skolepenger. I de kreative utdanningene er det en overvekt av fagskoler med øremerket statlig tilskudd, jf. omtale i avsnitt 7.4.6. Disse tar i tillegg skolepenger og havner derfor i kategorien delvis offentlig finansiert. I økonomi- og administrasjonsfagene er om lag halvparten av studentene på offentlig finansierte tilbud, mens resten betaler skolepenger.

Regjeringen har vurdert om det bør innføres et gratisprinsipp i høyere yrkesfaglig utdanning. Gratis utdanning kan føre til at flere får anledning til eller vil ønske å ta høyere yrkesfaglig utdanning. Derfor er det relevant å vurdere om fagskolesektoren bør følge de samme prinsippene for bruk av skolepenger som universitets- og høyskolesektoren, noe blant annet Kompetansebehovsutvalget har vist til.238

En stor del av fagskolestudentene er i jobb når de tar utdanning, og er i gjennomsnitt eldre enn studentene ved universiteter og høyskoler. Mange av fagskolestudentene har fagbrev fra før og er yrkesklare etter videregående opplæring. Dermed er de bedre i stand til å betale skolepenger enn studenter i universitets- og høyskolesektoren. Videre er det stort behov for vekst i fagskolesektoren. Regjeringen vil ikke innføre et lovpålagt gratisprinsipp for høyere yrkesfaglig utdanning og vektlegger at fagskolene kan ta opp flere studenter når fagskolene har mulighet til å ha skolepenger som en finansieringskilde i tillegg til offentlig finansiering. Fylkeskommunene bør ha handlingsrom til å vurdere behovet for skolepenger i høyere yrkesfaglig utdanning, ettersom det er fylkeskommunenes ansvar å sikre at utdanningstilbudet er i tråd med kompetansebehovene. Dessuten har arbeidslivet og de enkelte bedriftene et ansvar for å sikre at de får tilgang til den kompetansen de trenger. Arbeidslivet bør derfor kunne betale for deler av utdanningstilbudet. Se eksempel i boks 4.1.

Regjeringen vil at fylkeskommunene fortsatt skal vurdere om fagskolene kan ta skolepenger ved siden av offentlig driftstilskudd, og eventuelt sette en grense for nivået på skolepenger. Se avsnitt 7.4.8 og vedlegg 2 for omtale av EØS-rettens regler om offentlig støtte og skolepenger.

7.4.8 Rammer for andel skolepenger

I tilfeller der fylkeskommunene åpner for at fagskolene skal kunne ta skolepenger ved siden av offentlig tilskudd, setter likevel EØS-rettens regler om offentlig støtte rammer for hvor stor andel skolepenger fagskolene kan kreve fra studentene. EØS-rettens regler om offentlig støtte gjelder både i fagskolesektoren og i universitets- og høyskolesektoren.

Forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalens artikkel 61 (1) innebærer blant annet at offentlige midler ikke kan tildeles foretak som driver økonomisk aktivitet. Utdanning som er en del av det nasjonale utdanningssystemet, og som helt eller i hovedsak er finansiert av det offentlige og under tilsyn av offentlige myndigheter, anses som ikke-økonomisk aktivitet. Utdanning som i hovedsak er finansiert av studentene selv, regnes som økonomisk aktivitet. Forholdet mellom andelen offentlig finansiering og andelen finansiering gjennom skolepenger ved den enkelte fagskolen eller utdanningen ved den enkelte fagskolen kan dermed få avgjørende betydning for om aktiviteten er omfattet av EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Kunnskapsdepartementet har i andre sammenhenger lagt til grunn at utdanningstilbud med 65 prosent offentlig finansiering eller mer anses som ikke-økonomisk aktivitet. Det er imidlertid usikkert hvor denne grensen går. EØS-reglene om offentlige støtte er nærmere omtalt i vedlegg 2.

7.5 Økonomisk kontroll og tilsyn

Fagskolesektoren har vært og er i sterk vekst. Det er viktig å sikre at fagskolene har god nok økonomi til å oppfylle ansvaret overfor studentene, og at offentlige tilskudd og studenters egenbetaling brukes i samsvar med forutsetningene. Statlige myndigheter og fylkeskommunene bør ha god informasjon om den økonomiske situasjonen i fagskolene. Dette står sentralt i Kunnskapsdepartementets styring av sektoren og for fylkeskommunenes forvaltning av tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene. NOKUT fører økonomisk tilsyn og kontroll med private fagskoler. Fylkeskommunene og HK-dir følger opp både private og fylkeskommunale fagskoler gjennom blant annet å sjekke at det gjennomføres studiepoeng ved fagskolene som er i tråd med det som kan forventes ut fra tildelte statlige studieplassmidler.

I forbindelse med arbeidet med meldingen har departementet sett at det er behov for å legge til rette for økt kunnskap om økonomien i sektoren, blant annet for å ivareta studentenes rettigheter.

7.5.1 Økonomisk kontroll og tilsyn med private fagskoler

Ifølge fagskoleloven § 31 fører Kunnskapsdepartementet tilsyn med private fagskoler. Dette omfatter både private fagskoler som mottar offentlig tilskudd, og private fagskoler som ikke mottar offentlig tilskudd. Departementet har delegert tilsynsmyndigheten til NOKUT. I tillegg til å føre tilsyn, kontrollerer NOKUT årlig økonomirapporteringen (økonomikontroll) og analyserer økonomien til de private fagskolene som mottar offentlig driftstilskudd. Resultatene av kontrollen gir en indikasjon på økonomisk risiko, målt gjennom fagskolenes økonomiske situasjon, økonomiske utvikling og økonomistyring. Kontrollen gir ikke grunnlag for å avdekke større mangler eller eventuelle lovbrudd. Kontrollen gjelder kun private fagskoler som mottar driftstilskudd gjennom tilskuddsordningen for driftsmidler.

På bakgrunn av en vurdering av risiko for brudd på bestemmelser i fagskoleloven, beslutter NOKUT å føre tilsyn med enkelte fagskoler. Tilsynet skal blant annet avdekke om private fagskoler benytter offentlig tilskudd og egenbetaling fra studentene til den akkrediterte utdanningen og i tråd med lovens formål, herunder blant annet at handel med nærstående gjennomføres på markedsmessige vilkår. Tilsynet skal videre også kontrollere at private fagskoler som mottar offentlig tilskudd, lar tilskudd og eventuelle skolepenger komme studentene til gode.239

I perioden 2019–2024 har NOKUT ført tilsyn med tolv fagskoler, og to av disse har ikke mottatt offentlig driftstilskudd. Disse tolv tilsynene inkluderer omfattende tilsyn der NOKUT har sett på nesten samtlige krav til økonomi og administrasjon som fagskolene er underlagt, og mindre tilsyn der NOKUT kun har fulgt opp enkelte forhold. Det er avdekket regelbrudd ved de fleste økonomiske tilsynene.

Kunnskapsdepartementet er klageorgan ved eventuelle klager på NOKUTs vedtak som gjelder økonomisk tilsyn, og har per 1. januar 2025 mottatt én klagesak til behandling.

De økonomiske tilsynene til NOKUT har vist at det kan være krevende å føre økonomisk tilsyn med fagskoler som inngår i komplekse konsernstrukturer med flere nærstående selskaper, eventuelt også med slike selskaper i utlandet. En av utfordringene kan være at varer, tjenester og driftsmidler som en fagskole kjøper fra et nærstående selskap, overprises. Det kan føre til at offentlige tilskudd og skolepenger fra studentene kanaliseres bort fra fagskolen og dermed ikke benyttes i samsvar med regelverket.

Kompleksiteten i selskapsstrukturer kan øke risikoen for at tilskudd og skolepenger disponeres ulovlig. På bakgrunn av antallet økonomiske tilsyn så langt vurderer regjeringen at tilsynsaktiviteten på dette området er for beskjeden, og at det er behov for mer økonomisk tilsyn ved private fagskoler i tiden fremover. Dette er nødvendig for å opprettholde tilliten til fagskolene i samfunnet og for å sikre legitimitet for at staten gir utdanningsstøtte og skolepengelån for å ta utdanning ved disse fagskolene. Kunnskapsdepartementet har derfor i 2025 økt driftsbevilgningen til NOKUT for at virksomheten blant annet skal føre mer økonomisk og faglig tilsyn. Se avsnitt 6.3 for omtale av faglig tilsyn.

7.5.2 Studentenes rettigheter ved konkurs

Et av formålene med økonomisk tilsyn og kontroll er å se til at fagskolenes økonomiske evne står i forhold til det ansvaret de har for at studentene kan fullføre påbegynt utdanning. Selv om kontroll og tilsyn forebygger risikoen for konkurs, vil denne risikoen ikke kunne elimineres helt i private virksomheter.

Dersom en privat fagskole går konkurs mens studentene ved fagskolen fremdeles er under utdanning eller venter på vitnemål for fullført fagskoleutdanning, fører det til en vanskelig situasjon for fagskolestudentene. Det er ingen regler i fagskoleloven om ansvaret til styret eller studentenes rettigheter i en slik situasjon. Etter fagskoleloven har imidlertid styret plikt til å fatte vedtak før studiestart om at det etter styrets skjønn er forsvarlig å ta opp nye studenter, og denne regelen er ment å minimere risikoen for at studentene skal oppleve at utdanningen blir avbrutt.240 Vedtaket skal være begrunnet, og studenttilfang, tilgang på lærerkrefter og lokaler, budsjett og økonomi er eksempler på relevante momenter. Vedtaket skal bidra til forutsigbarhet for studenter og søkere og bevisstgjøring av styret. Vedtaket må være tilgjengelig for studentene, og det skal derfor publiseres på fagskolens nettside.241 Det kan være usikkert hvordan studentene kan ivaretas når en privat fagskole melder konkurs, og hvem som har ansvar for å følge dem opp. Ved konkurs vil som hovedregel virksomheten opphøre umiddelbart. Kunnskapsdepartementet vil vurdere om studentenes rettigheter er tilstrekkelig ivaretatt ved konkurs i privat fagskoler.

Regjeringen vil

• vurdere reguleringen av organisasjonsform og ansvarsforhold for fylkeskommunale fagskoler

• gi fagskolene mer handlingsrom gjennom rammetildeling av driftsmidler

• øke satsen for resultatbasert uttelling for gjennomførte studiepoeng

• tilrettelegge for mer solide fagskoler gjennom finansiering og regelverk

8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Denne meldingen viser retningen for regjeringens politikk for høyere yrkesfaglig utdanning. Tiltak som innebærer utredning, utprøving, vurdering og veiledning, vil bli gjennomført innenfor eksisterende budsjettrammer. Forslag til tiltak som krever bevilgningsendringer, vil bli fremmet for Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Enkelte tiltak i meldingen vil medføre behov for å utrede og iverksette regelverksendringer i fagskoleloven med forskrifter. Dette gjelder blant annet forslagene om å revidere Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, slå sammen fagskoleforskriften og fagskoletilsynsforskriften, forskriftsfeste retningslinjene for forvaltning av tilskuddsordningen, videreutvikle kriterier for akkreditering og lovfeste fagskolenes samfunnsoppdrag. I forbindelse med arbeidet med fagskoleloven og tilhørende forskrifter vil Kunnskapsdepartementet komme tilbake til utgifter til tiltakene.

Noen av temaene i meldingen er allerede vedtatt av Stortinget, som utviklingen av ordningen med institusjonsakkreditering for fagskoler og etablering av et nasjonalt studentombud for fagskolestudenter.242 Dette gjelder også tilsagn om tilskudd til nye studenthybler og etablering av nasjonalt senter for yrkesfag.243

Stortinget har i behandlingen av 2025-budsjettet bevilget midler til følgende tiltak i meldingen:244

• 60,8 millioner kroner til 1 000 nye studieplasser til fagskolene, inkludert utgifter til utdanningsstøtte over Lånekassens budsjett

• årlig utlysing av 25 millioner kroner gjennom Norges forskningsråd til forskning på høyere yrkesfaglig utdanning og fag- og yrkesopplæringen

• 12,5 millioner kroner til NOKUTs arbeid med tilsyn og akkreditering i høyere yrkesfaglig utdanning

• 3 millioner kroner til nasjonalt studentombud for fagskolestudenter fra 1. august 2025

• 628 millioner kroner i økt utlån til den nye låneordningen kompetanselånet, som er relevant for dem som vil ta en kortere utdanning mens de er i arbeidslivet

Utbygging av kapasiteten i fagskolesektoren

I perioden 2023–2025 har Stortinget bevilget totalt 270 millioner kroner til 2 000 nye studieplasser i høyere yrkesfaglig utdanning. Beløpet inkluderer kostnad for opptrapping av studieplassene og anslag for utgifter til utdanningsstøtte. Av de 2 000 studieplassene er 1 900 finansierte som toårige studieplasser, mens 100 er ettårige og tildeles ordningen Industrifagskolen. En stor del av fagskolestudentene tar deltidsutdanninger, og mange av disse er utdanninger på mindre enn 60 studiepoeng per år. Dersom det legges til grunn 1,5 fagskolestudent i gjennomsnitt per ettårige studieplass, jf. omtale i avsnitt 4.3.1, gjør tildelingen det mulig å ta opp anslagsvis 5 800 flere studenter totalt.

Oppfølging av regjeringens ambisjon om videre vekst i fagskolesektoren vil bli håndtert i de årlige statsbudsjettene. Dette gjelder også eventuelle satsinger på statlige fagskoler som ligger under ulike fagdepartement.

Økt sats for resultatbasert uttelling for gjennomførte studiepoeng

Regjeringen vil øke satsen for resultatbasert uttelling som tildeles fylkeskommunene for studiepoeng som er gjennomført ved offentlig finansierte fagskoleutdanninger. Ny sats for resultatbasert uttelling er 38 000 kroner per gjennomførte studiepoengsenhet i 2025-kroner, som tilsvarer 60 studiepoeng. Dette er en økning på 16 000 kroner fra dagens sats. Den nye satsen vil begynne å gjelde for endringen i gjennomførte studiepoeng fra 2024 til 2025 og vil få budsjetteffekt fra og med 2027-budsjettet.

Statens kostnad for økt sats for resultatbasert uttelling avhenger av omfanget av gjennomførte studiepoeng ved offentlig finansierte utdanninger. Forslaget til ny sats vil med dagens beregningsmodell øke den resultatbaserte uttellingen med 21 millioner kroner i 2027-budsjettet, for økningen i gjennomførte studiepoeng i 2025 sammenlignet med året før. Dette gjelder for de 2 000 nye studieplassene som Stortinget har bevilget midler til i inneværende regjeringsperiode.

Regjeringen kommer tilbake til forslaget om ny sats for resultatbasert uttelling i statsbudsjettet for henholdsvis 2026 og 2027.

Revidering av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR)

Forslaget om å åpne for høyere yrkesfaglig utdanning på NKR-nivå 6 og 7 i tillegg til NKR-nivå 5, og innføre en to-søylemodell vil utløse en ny henvisningsprosess av NKR til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF) og/eller oppdatert selvsertifisering til Bologna-rammeverket for høyere utdanning (QF-EHEA).245 Dette er arbeidskrevende prosesser som fordrer involvering av partene i arbeidslivet, andre interessenter og internasjonale eksperter.

Kunnskapsdepartementet vil sette i gang et arbeid for å utvikle nye overordnede læringsutbyttebeskrivelser for NKR-nivå 5–7. I fremtidige endringer i fagskoleloven og tilhørende forskrifter vil Kunnskapsdepartementet vurdere eventuelle krav som stilles for å kunne utvikle og tilby høyere yrkesfaglig utdanning på NKR-nivå 6 og 7.

Kunnskapsdepartementet forventer at de fleste fagskoleutdanningene fortsatt vil utvikles i tråd med NKR-nivå 5. Endringer i de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene vil først få effekt ved akkreditering av nye fagskoletilbud og vil ikke få direkte konsekvenser for dagens akkrediterte fagskoleutdanninger.

Vurdering av å innføre krav om periodisk tilsyn med kvaliteten i fagskolene

Regjeringens forslag om å vurdere å innføre et krav om periodisk tilsyn med fagskolenes systematiske kvalitetsarbeid vil kreve en strengere prioritering av tilsynsarbeidet i NOKUT. Endringen vil innebære at NOKUT må gjennomføre flere tilsyn enn de har gjort frem til 2025. NOKUT har fått en økning på 12,5 millioner kroner i 2025 til arbeid med tilsyn og akkreditering i høyere yrkesfaglig utdanning, se omtale i starten av dette kapittelet.