3 Deltidsansattes rett til utvidet stilling i en statlig virksomhet – statsansatteloven § 13
3.1 Gjeldende rett
Statsansatteloven § 13 bestemmer at deltidsansatte har fortrinnsrett til utvidet stilling fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten. Fortrinnsretten kan også gjelde en del av en stilling. Fortrinnsretten er betinget av at den ansatte er kvalifisert for stillingen, og at utøvelse av fortrinnsretten ikke vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten. Tvist om slik fortrinnsrett avgjøres av tvisteløsningsnemnda, jf. statsansatteloven §13 femte ledd som henviser til arbeidsmiljøloven § 17-2.
I tillegg til denne fortrinnsretten har også statsansatte som er deltidsansatte rett til stilling tilsvarende faktisk arbeidstid. Dette reguleres av arbeidsmiljøloven § 14-4 a, jf. statsansatteloven § 13 sjette ledd. Virkninger av brudd på denne retten reguleres av arbeidsmiljøloven § 14-4 b jf. statsansatteloven § 13 sjette ledd.
Deltidsansattes fortrinnsrett er regulert i statsansatteloven § 13 og i forskriften til loven § 8 første og fjerde ledd.
I forskriften er det fastsatt at denne fortrinnsretten ikke kan gjøres gjeldende av midlertidig ansatte eller ansatte i såkalte bistillinger. Sistnevnte begrep er knyttet til undervisnings- og forskerstillinger. I universitets- og høyskoleloven § 7-7 benyttes begrepet ekstraerverv om disse stillingene. Begrepsendringen ble gjort fordi dette harmonerer bedre med begrepsbruken i arbeidslivet ellers, uten at dette skal medføre en realitetsendring. Det er i § 7-7 bestemt at universiteter og høyskoler kan ansette personer i ekstraerverv på åremål inntil 20 prosent av en undervisnings- og forskningsstilling. Åremålsperioden skal være fra to til seks år. Disse stillingene er ikke ordinære deltidsstillinger, men stillinger som kommer i tillegg til en ordinær hovedstilling hos annen arbeidsgiver. Det kan derfor ikke kreves fortrinnsrett til å utvide slik stilling.
Fortrinnsrett for deltidsansatte omfatter ikke embetsmenn.
3.2 Bakgrunnen for forslaget
Forslaget omfatter utvidelse av deltidsansattes fortrinnsrett til utvidet stilling i en statlig virksomhet, slik at fortrinnsrett ikke bare vil gjelde der hvor arbeidsgiver vurderer ny ansettelse, men også der hvor arbeidsgiver vurderer innleie for å dekke bemanningsbehovet eller har ledige ekstravakter og lignende.
Arbeidsmiljøloven § 14-3 ble endret med virkning fra 1. januar 2023. Denne paragrafen gjelder ikke for arbeidstakere som er omfattet av statsansatteloven. Årsaken er at det i statlig sektor gjelder en særlig regulering av de forskjellige typene fortrinnsrett, en regulering som avviker fra arbeidsmiljøloven. Departementet mener at en tilsvarende utvidelse av deltidsansattes fortrinnsrett bør gjennomføres også i statlig sektor. Det gis en nærmere omtale av forslaget til utvidelse i punkt 3.5 nedenfor.
3.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått at arbeidstakeres rettigheter etter statsansatteloven § 13 første ledd forbedres, slik at deltidsansattes rett til utvidet stilling ikke bare skal gjelde der hvor arbeidsgiver vurderer ny ansettelse, men også der hvor arbeidsgiver vurderer innleie for å dekke bemanningsbehovet.
I tillegg ble det foreslått at deltidsansatte også skal ha fortrinnsrett til ekstravakter og lignende i virksomheten fremfor at arbeidsgiver ansetter eller leier inn arbeidstakere til dette arbeidet. Innføring av en slik regel i arbeidsmiljøloven førte til et behov for å vurdere en avgrensning av virkeområdet. Fortrinnsretten for deltidsansatte gjelder etter statsansatteloven § 13 i hele virksomheten. Noen statlige virksomheter har flere tjenestesteder med forskjellig geografisk plassering, til dels i forskjellige landsdeler. I høringen ble det derfor foreslått en avgrensning til det enkelte tjenestested for fortrinnsrett til ekstravakter og lignende. I tillegg ble det foreslått en mulighet for ytterligere avgrensning i denne fortrinnsretten, slik at fortrinnsretten kan avgrenses til én eller flere enheter med til sammen minst 30 ansatte. Denne avgrensningen ligner avgrensingen som er gjort i arbeidsmiljøloven og kan gjøres etter drøftinger med tillitsvalgte. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for noe tvil om behovet, og uttalte at det er ønskelig med høringsinstansenes uttalelser om behov og omfang.
Drøftingsrett for partene i statsforvaltningen er fastslått i hovedavtalen. I arbeidsmiljøloven er det i flere bestemmelser innført krav om drøftinger. For statens del er det normalt ikke behov for slikt lovgrunnlag. Imidlertid kan det være gode grunner som tilsier at det på enkelte områder bør kreves avtale eller drøftinger mellom partene i virksomheten, dersom det skal gjøres store unntak fra en hovedregel. I tilknytning til avgrensning av virkeområdet, ba departementet også om høringsinstansenes uttalelse til dette.
På samme måte som er gjort i arbeidsmiljøloven, ble det videre foreslått at fortrinnsretten til ekstravakter og lignende også skal gjelde midlertidig ansatte.
Fortrinnsrett for deltidsansatte er betinget av at den ansatte er kvalifisert for stillingen, og at utøvelse av fortrinnsretten ikke vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten. Departementet skrev i høringsnotatet at disse grunnvilkårene også må gjelde for de tilfellene som er foreslått i høringen. Behovet for en ekstravakt kan oppstå på så kort varsel at det blir umulig eller svært vanskelig for arbeidsgiver å fylle behovet gjennom bruk av egne deltidsansatte. En ekstravakts korte varighet kan være relevant ved vurderingen. I høringen ble det foreslått to alternativer til formulering av kvalifikasjonskrav. Alternativ 1 har lik ordlyd som arbeidsmiljølovens bestemmelse. Alternativ 2 avviker noe fra arbeidsmiljølovens ordlyd, ved å innebære en strengere kvalifikasjonsvurdering i større grad tilpasset statens stillingssystem.
3.4 Høringsinstansenes syn
Et flertall av høringsinstansene som har inngitt høringssvar, støtter forslaget om at deltidsansatte skal få fortrinnsrett til ledig stilling fremfor at arbeidsgiver leier inn eller dekker behovet gjennom ekstravakter. Samtlige av organisasjonene på arbeidstakersiden som har uttalt seg i høringen, herunder Akademikerne, AVYO i Delta, LO Stat, Norges ingeniør- og teknologorganisasjon (NITO), NTL Skatt og DFØ, Unio og YS, er generelt positive til at fortrinnsretten for deltidsansatte utvides. YS uttaler at det er positivt at det ses på tiltak for å motvirke ufrivillig deltidsarbeid i staten, samt at rettighetene for innleide arbeidstakere i statlig virksomhet utvides. Akademikerne og Unio peker på at forslagene er egnet til å styrke tryggheten og forutsigbarheten for statsansatte. LO Stat viser til at flere av forslagene følger som en tilpassing av endringene i arbeidsmiljøloven, og uttaler at de ikke kan se at det er spesielle forhold ved statlige virksomheter som skulle vanskeliggjøre tilsvarende endringer i statsansatteloven.
Blant øvrige høringsinstanser som støtter forslaget, er Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region sør, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Riksantikvaren, Skatteetaten og Sivil klareringsmyndighet. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser i sitt høringssvar blant annet til at deltid er en kjent likestillingsutfordring, og uttaler at endringene i arbeidsmiljøloven er viktige og at det er både riktig og viktig at lignende endringer gjøres for statsansatte. Riksantikvaren uttaler at de anser at forslagene er konsistente og viderefører prinsipp i andre nylige lovendringer på området.
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) går imot forslaget. DSS mener at det ikke er hensiktsmessig med en utvidelse av fortrinnsretten, og peker i denne sammenheng på at departementsfellesskapet står overfor en periode med mye endringer, som fører til varierende bemanningsbehov, også når det gjelder innleie og vikarer (ofte på kort varsel). Videre uttaler DSS at det er ønskelig å bevare en fleksibilitet som gir rom for å ikke måtte oppbemanne i forbindelse med omorganiseringer og deretter eventuelt måtte nedbemanne. DSS peker på at virksomheten i forbindelse med en rekke større prosjekter og omorganiseringer i tiden fremover vil måtte benytte ekstravakter til å dekke oppdrag på kort varsel. Det vil være tidkrevende og omfattende å ha en hovedregel om fortrinnsrett for deltidsansatte, og avklare om noen ønsker å benytte denne, i hvert enkelt tilfelle.
Statens vegvesen er også kritiske til departementets forslag og mener at en endring av fortrinnsretten for deltidsansatte vil gjøre bestemmelsen komplisert og vanskelig å følge i praksis. De uttaler blant annet at bestemmelsen vil ha liten betydning i staten, da det generelt er lite ufrivillig deltid. De peker på at forslaget til endring i § 13 første ledd er vanskelig å etterleve i en stor virksomhet inndelt i mange divisjoner og med stor geografisk spredning, slik departementet har vektlagt ved utformingen av forslaget i andre ledd. Videre mener Statens vegvesen at forslaget i andre ledd er en kompleks bestemmelse som kan være vanskelig å forstå og etterleve i praksis, og at denne kan forenkles. Statens vegvesen uttaler likevel at avgrensning til det enkelte tjenestested, slik det er foreslått i bestemmelsens andre ledd, gjør bestemmelsen mer praktisk anvendelig. De uttaler også at begrepet tjenestested ikke tidligere er brukt i loven, og at begrepet bør defineres.
Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, har ikke kommet med innvendinger til departementets forslag om at også midlertidig ansatte skal kunne kreve fortrinnsrett til oppgaver som arbeidsgiver ønsker løst ved ekstravakter og lignende. Statens vegvesen går imot forslaget om at fortrinnsretten også skal gjelde for midlertidig deltidsansatte. De viser til at det er gode grunner for at midlertidig deltidsansatte ikke har fortrinnsrett til stilling i dag, herunder kvalifikasjonsprinsippet i staten. Statens vegvesen mener at departementets forslag vil gjøre bestemmelsene om fortrinnsrett vanskeligere å forstå og etterleve.
I høringsnotatet foreslo departementet at arbeidsgiver av praktiske årsaker bør kunne avgrense fortrinnsretten til ekstravakter og lignende til deler av en virksomhet. I høringen ble det derfor foreslått en avgrensning til det enkelte tjenestested. I tillegg ble det foreslått en mulighet for ytterligere avgrensning i denne fortrinnsretten, slik at fortrinnsretten kan avgrenses til én eller flere enheter med til sammen minst 30 ansatte. Det ble utformet forslag til en lignende avgrensning som i arbeidsmiljøloven, hvor drøftinger først skal gjennomføres med tillitsvalgte.
Noen av høringsinstansene har i høringsrunden kommet med merknader til den foreslåtte adgangen til avgrensning i fortrinnsretten til én eller flere enheter. LO Stat mener at det er nok med den naturlige avgrensningen som følger av tjenestestedet, og ser ikke behov for en ytterligere begrensning av virkeområdet. LO Stat uttaler i denne sammenheng at hvis bestemmelsen likevel skulle snevres inn, må det være etter avtale mellom partene i virksomheten. Motsatt, er Politidirektoratet i sitt høringsinnspill enig med departementet i at det skal kreves drøftinger og ikke avtale ved begrensninger av fortrinnsretten til én eller flere enheter.
YS Stat mener at virkeområde ikke bør begrenses i lovteksten. De uttaler at bestemmelsens ordlyd bør være tilsvarende som i arbeidsmiljøloven § 14-3, og at muligheten til å avgrense virkeområdet dermed bør skje etter drøftinger med tillitsvalgte. YS Stat kan ikke se at hensynet til praktiske årsaker eller tidkrevende undersøkelser vil være avgjørende her. Videre viser YS Stat til at departementet i høringsnotatet påpekte at hovedavtalen gir drøftingsrett for partene i statsforvaltningen, og at det dermed normalt ikke vil være behov for lovgrunnlag for krav om drøfting. YS Stat mener imidlertid at kravet om drøfting bør følge av ordlyden i loven. Det påpekes at det vil tydeliggjøre når drøfting faktisk skal skje, og dermed være med på å sikre at det gjennomføres.
Statens vegvesen gir i sitt høringsinnspill uttrykk for at de er enige i at avgrensninger i fortrinnsretten bør kunne gjøres etter drøftinger med tillitsvalgte. Statens vegvesen mener imidlertid ikke det er nødvendig eller ønskelig å lovfeste en drøftingsplikt. De viser til at det i staten er hovedavtalen som regulerer medbestemmelse, og mener at en lovregulering av dette vil skape en brist i den faste ordningen.
I høringen foreslo departementet to alternativer til formulering av kvalifikasjonskrav. Alternativ 1 har lik ordlyd som arbeidsmiljølovens bestemmelse. Alternativ 2 avviker noe fra arbeidsmiljølovens ordlyd, ved å innebære en strengere kvalifikasjonsvurdering i større grad tilpasset statens stillingssystem. Høringsinstansene som støtter forslaget, er delt i synet på hvilke av de to alternative forslagene til kvalifikasjonskrav i nytt tredje ledd i § 13 som er å foretrekke.
AVYO i Delta, Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region sør, Likestillings- og diskrimineringsombudet, LO Stat, og YS Stat er blant de høringsinstansene som støtter alternativ 1 til nytt § 13 tredje ledd.
AVYO i Delta uttaler at det bør være kvalifiseringsprinsippet som avgjør om en deltidsansatt har fortrinnsrett til å utvide sin stilling. Hvilken karakter arbeidsoppgavene i en stilling har vil avgjøre hvilke kvalifikasjoner som kreves for å kunne bli tilsatt i stillingen. Videre uttales at den høye endringstakten i dagens arbeidsliv gjør at det er kontinuerlige endringer, også i statlige virksomheter. AVYO i Delta mener derfor at det vil være svært uheldig å lovfeste at det er arbeidsoppgavene som skal avgjøre om en kan benytte seg av fortrinnsretten. Dette kan medføre at intensjonen bak endringen, om å styrke deltidsansattes fortrinnsrett og å styrke heltidskulturen i norsk arbeidsliv, svekkes. På denne bakgrunn mener AVYO i Delta at departementets forslag til lovtekst i alternativ 2 blir for statisk og gir for liten fleksibilitet.
Likestillings- og diskrimineringsombudet peker på at alternativ 1 til § 13 tredje ledd er best egnet for å ivareta likestillingshensynet, da alternativet er det som gir størst mulighetsrom for å utvide deltidsstillinger der den ansatte ønsker dette og kan gis mulighet til det. Kriminalomsorgen region sør mener at kravet om at den ansatte er kvalifisert anses tilstrekkelig, og anser det ikke nødvendig å presisere at fortrinnsretten er betinget av at arbeidsoppgavene tilsvarer dem som deltidsansatte har i sin ordinære stilling, da det viktigste er at den ansatte er kvalifisert til å håndtere de oppgavene ekstravakten innebærer. NITO støtter også alternativ 1 til nytt tredje ledd i § 13, og påpeker at grensedragningene for hva som skal omfattes av fortrinnsretten bør vurderes i de konkrete tilfellene og eventuelt avgjøres gjennom rettspraksis.
YS Stat anbefaler et alternativ som vil ha samme ordlyd og innhold som etter arbeidsmiljøloven § 14-3 tredje ledd og skriver følgende i sitt høringssvar:
«I Innst. O nr. 100 (2004–2005) side 44 er det lagt til grunn av kommunalkomiteen at fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven § 14-3 gjelder «…om lag de samme arbeidsoppgavene som den deltidsansatte allerede utøver». Hva den deltidsansatte har fortrinnsrett til er dermed allerede begrenset i arbeidsmiljøloven. YS Stat mener det vil kunne være en forskjell i forståelse av «om lag samme arbeidsoppgaver» og «arbeidsoppgaver tilsvarer». Alternativ 2 vil dermed kunne innsnevre hva deltidsansatte kan ha fortrinnsrett til mer enn det som allerede følger av arbeidsmiljøloven. Det at man velger å bruke en annen ordlyd enn etter arbeidsmiljøloven vil også åpne opp for en tolkning av at bestemmelsen reelt sett skal ha annet materielt innhold enn etter arbeidsmiljøloven. YS Stat kan ikke se behovet for denne avgrensningen i fortrinnsretten, selv med departementets henvisning til statens stillingssystem. YS Stat anbefaler derfor alternativ 1 som vil ha samme ordlyd og innhold som etter arbeidsmiljøloven § 14-3 (3).»
Motsatt, er Domstoladministrasjonen, Politidirektoratet og Skatteetaten av den oppfatning at departementets alternativ 2 til nytt tredje ledd i § 13 er den beste løsningen.
Domstoladministrasjonen peker på at alternativ 2 stiller et strengere kvalifikasjonskrav enn alternativ 1, og uttaler at bestemmelsen fremstår betydelig mer anvendelig med tanke på formålet om å dekke akutte og kortvarige behov i virksomheten. Skatteetaten mener at fortrinnsretten til ekstravakter o.l. bør begrenses til arbeidsoppgaver som tilsvarer dem som den deltidsansatte har i sin ordinære stilling, og viser til den begrunnelse departementet gir i høringen. Videre påpeker Skatteetaten at for en stor virksomhet som Skatteetaten, med rundt 7 200 ansatte fordelt på 57 kontorsteder over hele Norge, og med et svært stort spenn i oppgaver og kompetansekrav, vil det bli utfordrende å praktisere bestemmelsen om den ikke er begrenset til tilsvarende arbeidsoppgaver.
3.5 Departementets vurderinger og forslag
3.5.1 Innledning
Som det fremgår av gjennomgangen av gjeldende rett i punkt 3.1 ovenfor, regulerer statsansatteloven § 13, sammen med § 8 første og fjerde ledd i forskriften til loven, fortrinnsrett for deltidsansatte mv. til utvidet stilling, og gjelder nå fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten.
Ved behandlingen av Prop. 133 L (2021–2022) Endringer i arbeidsmiljøloven (styrking av retten til heltid), jf. Innst. 53 L (2022–2023), sluttet Stortinget seg til et forslag om endring i arbeidsmiljølovens bestemmelse om fortrinnsrett for deltidsansatte. Dette er gjennomført ved endringer i arbeidsmiljøloven § 14-3. Denne bestemmelsen gjelder ikke for arbeidstakere som er omfattet av statsansatteloven.
Forslagene i denne proposisjonen følger opp endringene som er gjort i arbeidsmiljøloven, på enkelte punkter særlig tilpasset statlig sektor og regelverk ellers. Dette omfatter styrking av deltidsansattes fortrinnsrett til utvidet stilling i en statlig virksomhet, slik at fortrinnsrett ikke bare vil gjelde der hvor arbeidsgiver vurderer ny ansettelse, men også der hvor arbeidsgiver vurderer innleie for å dekke bemanningsbehovet eller har ledige ekstravakter og lignende.
Som departementet påpekte i høringsnotatet, er det ikke mulig å gjøre en helt identisk endring i statsansatteloven. Departementet viser til at det kan være ønskelig og nødvendig å avgrense virkeområdet for utøvelse av fortrinnsretten til deler av virksomheten. Dette vil ivareta behovet for praktikable løsninger for landsdekkende statlige virksomheter, med flere tjenestesteder.
3.5.2 Utvidelse av deltidsansattes fortrinnsrett der hvor arbeidsgiver vurderer innleie for å dekke bemanningsbehovet
Departementet mener at deltidsansattes fortrinnsrett til utvidet stilling også bør gjelde fremfor at arbeidsgiver foretar innleie i virksomheten. En slik utvidelse er gjennomført i arbeidsmiljøloven § 14-3. Departementet viser til at formålet med statsansatteloven § 13 er å styrke deltidsansattes mulighet til å få utvidet sin stilling. For å styrke deltidsansattes rettigheter bør det etter departementets syn ikke være avgjørende om arbeidsgiver ønsker å dekke behovet for arbeidskraft ved ny ansettelse eller ved innleie. Da innleie ikke er omfattet av bestemmelsen i dag, kan dette medføre at arbeidsgiver velger innleie i stedet for ansettelse, noe departementet mener ikke er ønskelig.
Flere av høringsinstansene gir klart uttrykk for at de støtter departementets synspunkt om at forbedringene som er gjennomført i arbeidsmiljøloven bør følges opp med tilsvarende endringer i statsansatteloven.
Departementet har merket seg at noen av høringsinstansene har innvendinger til forslaget, herunder DSS og Statens vegvesen. DSS har blant annet påpekt at det er ønskelig å bevare en fleksibilitet som gir rom for å ikke måtte oppbemanne i forbindelse med omorganiseringer og deretter eventuelt nedbemanne. Statens vegvesen innvender blant annet at forslaget til endring i § 13 første ledd er vanskelig å etterleve i en stor virksomhet med mange divisjoner og med stor geografisk spredning. Statens vegvesen mener at avgrensningen som er foreslått i § 13 andre ledd også må kunne gjøres i situasjoner der arbeidsgiver bruker innleie for å dekke bemanningsbehovet.
I lys av høringsinnspillene finner departementet grunn til å understreke at fortrinnsretten ikke er absolutt, men er betinget av at den deltidsansatte er kvalifisert for stillingen og at utøvelse av fortrinnsretten ikke vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten.
Departementet ser at forslaget kan ha en viss betydning for arbeidsgivers fleksibilitet til å dekke opp arbeidskraftsbehov. Departementet mener imidlertid at det er både riktig og viktig å utvide fortrinnsretten for deltidsansatte etter statsansatteloven, slik det også er gjort i arbeidsmiljøloven. Departementet legger i vurderingen vekt på at en slik utvidelse er i tråd med formålet bak fortrinnsrettsbestemmelsen i statsansatteloven § 13, om å styrke deltidsansattes mulighet til å få økt stillingsprosent i sin stilling. Departementet viser til følgende merknader i punkt 7.2.3 i Prop. 133 L (2021–2022) Endringer i arbeidsmiljøloven (styrking av retten til heltid):
«Departementet vil i den forbindelse understreke at forslaget ikke innebærer noe generelt forbud mot å bruke tilkallingsvikarer eller innleie for å dekke opp ledige vakter. Forslaget innebærer bare at interne deltidsansatte, forutsatt at de er kvalifisert for det aktuelle arbeidet, skal ha førsterett. I høringsrunden vises det blant annet til at de vaktene som tilbys tilkallingsvikarer eller dekkes ved innleie ofte nettopp er vakter som de deltidsansatte ikke vil ha. Departementet bemerker at forslaget naturligvis ikke stenger for bruk av tilkallingsvikarer eller innleie dersom ingen deltidsansatt ønsker seg vaktene.»
Departementet slutter seg til dette standpunktet inntatt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
Departementet viser videre til at fortrinnsretten for deltidsansatte i forskriften til statsansatteloven også er avskåret for midlertidig ansatte, inkludert ansatte i åremåls- og utdanningsstilling, og ansatte i bistillinger. Departementet påpeker at denne begrensningen i fortrinnsretten fortsatt skal gjelde der hvor arbeidsgiver vurderer innleie for å dekke bemanningsbehovet. Der hvor arbeidsgiver har ledige ekstravakter og lignende i virksomheten, foreslår imidlertid departementet at fortrinnsretten også skal gjelde for midlertidig ansatte. Dette omtales nærmere nedenfor.
3.5.3 Utvidelse av deltidsansattes fortrinnsrett der hvor arbeidsgiver har ledige ekstravakter og lignende i virksomheten
Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i sin lovproposisjon om innføring av lovbestemmelse om fortrinnsrett til ekstravakter og lignende, vist til at Tvisteløsningsnemnda har lagt til grunn at deltidsansatte ikke kan kreve fortrinnsrett til såkalte ekstravakter. Reglene om fortrinnsrett for deltidsansatte har derfor ikke kommet til anvendelse dersom virksomheten har hatt behov for ekstravakter. Departementet foreslo, i tråd med endringene som er gjort arbeidsmiljøloven § 14-3, at bestemmelsen om fortrinnsrett for deltidsansatte i statsansatteloven også bør utvides slik at deltidsansatte får fortrinnsrett til ekstravakter og lignende.
Departementet mener at deltidsansatte bør ha rett til å bli tilbudt ekstravakter fremfor at arbeidsgiver bruker tilkallingsvikarer til det aktuelle arbeidet. Deltidsansatte vil da få mulighet for økt arbeidsmengde og inntekt. Videre kan ekstravakter gi grunnlag for utvidet stilling etter bestemmelsen om rett til stilling tilsvarende faktisk arbeidstid, jf. arbeidsmiljøloven § 14-4 a, som det er henvist til i statsansatteloven § 13 sjette ledd.
Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg i høringen, herunder organisasjonene på arbeidstakersiden, støtter departementets forslag om at også deltidsansatte gis fortrinnsrett til ekstravakter,
Departementet har merket seg at DSS og Statens vegvesen er imot forslaget om fortrinnsrett for deltidsansatte også ved ekstravakter o.l., og at disse høringsinstansene uttrykker bekymringer for hvilke virkninger forslaget kan ha. DSS har blant annet påpekt at virksomheten i forbindelse med en rekke større prosjekter og omorganiseringer vil måtte benytte ekstravakter til å dekke oppdrag på kort varsel. DSS mener at det vil være tidkrevende og omfattende å ha en hovedregel om fortrinnsrett for deltidsansatte, og å i hvert enkelt tilfelle avklare om noen ønsker å benytte denne. Statens vegvesen innvender blant annet at bestemmelsen i statsansatteloven § 13 andre ledd er en kompleks bestemmelse som kan være vanskelig å etterleve og forstå i praksis.
I lys av de nevnte høringsinnspillene vil departementet understreke at forslaget om utvidelse av fortrinnsretten ikke innebærer noe generelt forbud mot å benytte ekstravakter eller innleie for å dekke opp ledige vakter. I likhet med reguleringen i arbeidsmiljøloven vil det ikke stilles som krav at arbeidsgiver skal endre arbeidsplaner for å sikre utøvelse av fortrinnsretten. I tillegg vil arbeidstidsbestemmelser kunne være til hinder for at deltidsansatte kan ha fortrinnsrett til arbeidet. Forslaget innebærer at arbeidsgiver i virksomheter med flere deltidsansatte, og hvor det ofte er behov for ekstravakter, må utarbeide rutiner for fordeling av ledige vakter til deltidsansatte som ønsker slike vakter. Arbeidsgiver må på forhånd skaffe oversikt over deltidsansatte og undersøke om disse ved behov ønsker å utøve fortrinnsretten dersom det blir ledige ekstravakter eller liggende. Dersom ingen deltidsansatte ønsker de ledige vaktene, kan arbeidsgiver benytte ekstravakter eller innleie for å dekke opp disse vaktene.
3.5.4 Vilkårene «kvalifisert» og «vesentlige ulemper»
Fortrinnsretten for deltidsansatte er etter statsansatteloven betinget av at den ansatte er «kvalifisert for stillingen» og at utøvelse av fortrinnsretten ikke «vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten», se statsansatteloven § 13 gjeldende andre ledd. Det vises Prop. 94 L (2016–2017) Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven). Disse vilkårene videreføres.
I vurderingen av om vilkåret «vesentlige ulemper» er oppfylt må det legges vekt på de vurderingene som ligger til grunn for endringen i arbeidsmiljøloven. Departementet viser til at det i forbindelse med endringene i arbeidsmiljøloven i Prop. 133 L (2021–2022) ble uttalt i punkt 7.2.3 på s. 30 at «hva som må anses som en vesentlig ulempe må vurderes konkret i den enkelte situasjon …». Arbeids- og inkluderingsdepartementet har her videre vist til at «[b]ehovet for en ekstravakt for eksempel kan oppstå på så kort varsel at det blir umulig eller svært vanskelig for arbeidsgiver å fylle behovet gjennom bruk av egne deltidsansatte. Utøvelse av fortrinnsretten vil da kunne være til vesentlig ulempe for virksomheten».
En ekstravakts korte varighet kan også være relevant ved vurderingen. Også fortrinnsrett i disse tilfellene skal være underlagt de vanlige begrensningene for utøvelse av fortrinnsrett for deltidsansatte. Departementet slutter seg til de nevnte situasjonene som er beskrevet i lovproposisjonen til endringene i arbeidsmiljøloven.
3.5.5 Nytt tredje ledd i § 13 – formulering av kvalifikasjonskrav
I høringen foreslo departementet to alternativer til formulering av kvalifikasjonskrav i nytt tredje ledd til statsansatteloven § 13. Alternativ 1 har lik ordlyd som arbeidsmiljølovens bestemmelse. Alternativ 2 avviker noe fra arbeidsmiljølovens ordlyd, ved å innebære en strengere kvalifikasjonsvurdering i større grad tilpasset statens stillingssystem.
Høringsinstansene som støtter forslaget, er delt i synet på hvilke av de to alternative forslagene til kvalifikasjonskrav i nytt tredje ledd i § 13 som er å foretrekke.
Departementet har vurdert de to alternativene til formulering av kvalifikasjonskrav som ble sendt på høring, og de høringsinnspillene som er mottatt. Departementet ser at et strengere kvalifikasjonskrav (alternativ 2) vil kunne gjøre ordningen mer praktikabel og anvendelig, særlig hvor det haster å dekke behovet for en ekstravakt, slik Domstoladministrasjonen og Skatteetaten påpeker. Samtidig mener departementet at dette hensynet ikke taler sterkt nok til at statsansatteloven bør ha en avvikende ordlyd fra arbeidsmiljøloven § 14-3 tredje ledd. Det vises her til at ordlyden i alternativ 1 ikke skaper store praktiske hindringer for å anvende bestemmelsen. Departementet mener derfor at alternativ 1 er å foretrekke, som har tilsvarende ordlyd som arbeidsmiljøloven § 14-3 tredje ledd.
Departementet foreslår at det i nytt tredje ledd til § 13 reguleres at fortrinnsrett etter andre ledd, på samme måte som etter § 13 første ledd, skal være betinget av at den ansatte er kvalifisert, og at utøvelse av fortrinnsretten ikke vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten. Departementet presiserer imidlertid at fortrinnsretten til ekstravakter og lignende i virksomheten, i likhet med fortrinnsretten etter første ledd, gjelder ekstravakter med om lag de samme arbeidsoppgavene som den deltidsansatte har i sin ordinære stilling. Departementet viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets merknader til arbeidsmiljøloven § 14-3 i Prop. 133 L (2021–2022) Endringer i arbeidsmiljøloven (styrking av retten til heltid) på s. 30–31 og s. 35. Departementet ser videre grunn til å presisere at hva som regnes som om lag de samme arbeidsoppgavene, må ses i lys av statens stillingssystem. Dette innebærer at arbeidsoppgavene må være om lag de samme som den deltidsansatte allerede utfører i sin deltidsstilling. Statens stillingssystem vil dermed innebære begrensninger, bl.a. ut fra stillingstittel, jf. hovedtariffavtalene, arbeidsavtaler og type arbeidsoppgaver.
3.5.6 Avgrensning av virkeområdet
Innføring av en slik regel om utvidet fortrinnsrett for deltidsansatte til ekstravakter og lignende i arbeidsmiljøloven, medførte et behov for å vurdere en avgrensning av virkeområdet. Departementet mener at det også ved innføring av en slik regel i statsansatteloven må vurderes hvorvidt virkeområdet skal avgrenses.
Fortrinnsretten for deltidsansatte gjelder etter statsansatteloven § 13 i hele virksomheten. Virksomhetsbegrepet i staten fremgår både av statsansatteloven, jf. bestemmelsene om personalreglement i statsansatteloven, og hovedavtalen § 3. I hovedavtalen § 3 nr. 2 er virksomhet definert slik: «Med virksomhet menes hver statsetat eller institusjon. Etter dette vil f.eks. et departement, en etat og hvert enkelt universitet bli å betrakte som en virksomhet.» Hovedavtalen forutsetter at partene i den enkelte virksomhet skal inngå en avtale om medbestemmelse som er tilpasset virksomhetens og de ansattes behov. En forutsetning for å utøve medbestemmelse i virksomheten er at tilpasningsavtalen beskriver hva som skal regnes som virksomheten, samt inndelingen i driftsenheter og arbeidsområder der medbestemmelsen skal utøves. Et arbeidsområde vil ofte være en mindre enhet, for eksempel en avdeling eller seksjon i en virksomhet.
Departementet mener det er nødvendig å avgrense virkeområdet for bestemmelsen slik at fortrinnsretten til ekstravakter og lignende kan avgrenses til deler av en virksomhet. Trolig vil det ofte være nødvendig at en ekstravakt møter frem på arbeidet på kort varsel. Da vil det kunne skape vanskeligheter dersom arbeidsgiver må foreta omfattende og tidkrevende undersøkelser for å avklare om noen ansatte ønsker å benytte fortrinnsretten. Noen statlige virksomheter har flere tjenestesteder med forskjellig geografisk plassering, til dels i forskjellige landsdeler. Departementet mener at fortrinnsretten til ekstravakter og lignende skal være lovbestemt avgrenset til det enkelte tjenestested. Departementet viser til at tjenestested vil være det som er bestemt i den enkeltes arbeidsavtale. Denne fortrinnsretten vil vanligvis være helt upraktisk dersom arbeidsstedet for én eller enkelte ekstravakter skulle være et annet enn det normale. Også her vil administreringen av ordningen være et viktig hensyn, slik at det er de arbeidstakerne som arbeider på et bestemt tjenestested som blir vurdert opp mot fortrinnsretten.
Departementet mener dessuten at det også i staten må kunne gjøres ytterligere avgrensninger i denne fortrinnsretten. Det er derfor også foreslått en lignende avgrensning som i arbeidsmiljøloven § 14-3 andre ledd, hvor det er fastsatt at arbeidsgiver etter drøftinger med tillitsvalgte (dvs. med organisasjoner i virksomheten som har forhandlingsrett etter lov om offentlige tjenestetvister) kan avgrense virkeområdet for fortrinnsretten. Det kan da gjøres en avgrensning av virkeområdet for utøvelse av fortrinnsretten til ekstravakter og lignende til én eller flere enheter med til sammen minst 30 ansatte. Dermed vil en slik enhet kunne vurderes isolert når det gjelder denne fortrinnsretten. En enhet må være en reell, organisatorisk avgrenset enhet, f.eks. en avdeling, seksjon eller lignende.
3.5.7 Særlig om drøftingsrett
I arbeidsmiljøloven er det i flere bestemmelser innført krav om drøftinger. Drøftingsrett for partene er i statsforvaltningen fastslått i hovedavtalen, og som utgangspunkt er det derfor normalt ikke behov for slikt lovgrunnlag i staten. Departementet ser at det kan være behov for en lovfesting av et krav om drøftinger der hvor fortrinnsretten til ekstravakter eller lignende skal avgrenses ut over den geografiske begrensningen. En lovfestet drøftingsrett vil sikre en klarere forankring av drøftingsplikten. I tillegg vil partsbegrepet i hovedavtalen være noe snevrere enn etter tjenestetvistloven.
Departementet har vurdert høringsinnspillene knyttet til behovet for å lovregulere drøftingsretten. I vurderingen av om drøftingen skal lovreguleres i statsansatteloven, eller om det er tilstrekkelig at drøftingsretten følger av hovedavtalen, mener departementet at drøftingsretten bør reguleres i statsansatteloven.
Departementet foreslår derfor at det lovfestes i statsansatteloven § 13 andre ledd fjerde punktum at adgangen til avgrensning av virkeområdet for fortrinnsretten er betinget av at det er gjennomført drøftinger med tillitsvalgte (organisasjoner i virksomheten som har forhandlingsrett etter lov om offentlige tjenestetvister).
3.5.8 Tvisteløsningsnemndas myndighet
Departementet foreslo i høringen at Tvisteløsningsnemnda ikke skal avgjøre tvister som gjelder fortrinnsrett til ekstravakter og lignende. På samme måte som det er gjort i arbeidsmiljøloven, mener departementet at tvisteløsningsnemnda ikke skal avgjøre tvister som gjelder fortrinnsrett til ekstravakter og lignende. Slike tvister vil normalt ikke lenger være aktuelle på det tidspunkt tvisteløsningsnemnda ville treffe sin avgjørelse. Den aktuelle ekstravakten vil ikke lenger eksistere.