6 Endringer i andre skatteregler for representanter mv.

6.1 Særskilt hjemmel for skattefri pendlerbolig

6.1.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Representantordningsutvalget peker på at skattereglene for stortingsrepresentanters disponering av Stortingets pendlerboliger bør klargjøres og formidles bedre. Det vises blant annet til at det for statsministerboligen er lovfestet et eget skattefritak i skatteloven § 5-15 første ledd bokstav n. Utvalget foreslår at det foretas en gjennomgang av skattemessige forhold knyttet til statens pendlerboligordning, gjerne som en generell revisjon av skattereglene for dekning av losji på arbeidsstedet. Hvordan eventuell utleie av boligen på hjemstedet påvirker skattefritaket, er særskilt nevnt.

Også presidentskapet imøteser en gjennomgang av skattemessige forhold knyttet til pendlerbolig fra Stortinget.

6.1.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått å etablere en ny skatteregel i § 5-16 i skatteloven. Bestemmelsen regulerer vilkårene for skattefri bruk av pendlerbolig for representanter mv. samt for skattefri bruk av statsministerboligen. Det ble foreslått at denne bestemmelsen knyttes til representant mv. og statsminister med skattemessig bosted etter særregelen i skatteloven.

Videre ble det foreslått å regulere en adgang til å leie ut eid bolig på hjemstedet uten at tildelt pendlerbolig blir skattepliktig. Den foreslåtte regelen tilsvarer utleieadgangen som gjelder for skattefri bruk av sikkerhetsbolig mv.

Det ble bedt om høringsinnspill på om utleieadgangen burde begrenses til skattefri utleie etter skatteloven § 7-2 første ledd bokstav a (utleie inntil halvparten av egen bolig regnet etter utleieverdi).

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet uttaler at:

«Kontrollhensyn kan tilsi at det ikke bør være adgang til utleie, fordi det kan oppstå tvil om skattepliktige disponerer boligen. Dette gjelder særlig for enslige pendlere. I tillegg kan delvis utleie medføre at skattepliktige ikke har en normalkostnad til bolig på hjemstedet, slik merkostnadsvilkåret har vært praktisert. For andre pendlere kan dette innebære at merkostnadsvilkåret ikke er oppfylt, og spørsmålet er om det bør gjelde noe annet for stortingsrepresentanter mv. enn for pendlere generelt. Skatteklagenemnda har imidlertid lagt til grunn at merkostnadsvilkåret kan være oppfylt, selv om boligen på hjemstedet er delvis utleid i pendlerboligsakene.»

Skattedirektoratet skriver at skattefritaket bør begrenses til utleieadgangen etter § 7-2 første ledd bokstav a, dvs. delvis utleie inntil halvparten av egen bolig. Det vises til forenklingshensyn, sammenhengen mellom særreglene om skattemessig og folkeregistrert bosted og presidentskapets ønske om å skape større klarhet i gjeldende regelverk. Direktoratet skriver:

«Dersom man skal tillate utleie av hele boligen i kortere perioder (bokstav b), vil man samtidig måtte presisere dette unntaket i regelen om bosted. Vår vurdering er at dette fort vil bidra til uklarhet og komplisere regelverket. (…) Hensynet til å skape klarhet i dette regelverket bør veie tungt, slik at utleie av større deler eller hele boligen for inntil 20 0000 kroner ikke bør omfattes av adgangen til skattefri utleie.»

Skattebetalerforeningen erav den oppfatning at det ikke er behov for strengere regler på området, og at det avgjørende bør være om en har tilstrekkelig del av boligen hjemme tilgjengelig til å oppfylle kravene til skattemessig bosted. Videre skriver de at det er viktig at de foreslåtte endringene vedrørende kravene til bosituasjonen på hjemstedet ikke skaper usikkerhet om hva som er gjeldende rett, også for andre enn representanter mv. Etter Skattebetalerforeningens oppfatning bør reglene for representanter mv. og andre skattytere på dette punkt være like.

6.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener det vil være klargjørende å lovfeste vilkårene for skattefri pendlerbolig. En fastholder derfor forslaget i høringsnotatet om å innføre en egen bestemmelse om skattefritak for pendlerbolig i ny § 5-16 i skatteloven. Samtidig forslås det å flytte regelen om fri bruk av statsministerboligen i skatteloven § 5-15 første ledd bokstav n til § 5-16. Reglene om fri bolig ved politiske verv på Stortinget og i regjeringen samles da på ett sted.

Departementet foreslår videre at den nye bestemmelsen om skattefritak for pendlerbolig skal gjelde for representanter mv. som har skattemessig bosted etter foreslått særregel i skatteloven § 3-5. Ved å knytte skattefritaksbestemmelsen til særregelen om bosted oppnås en god sammenheng i regelverket. Det gir forutsigbarhet for representantene mv.

En representant mv. med bosted etter særregelen vil da anses å ha nødvendig opphold utenfor hjemmet etter skattefritaksregelen. Videre vil disponeringskravet sikre at representant mv. opprettholder bokostnader på hjemstedet. Denne koblingen mellom bosted og skattefritak kan begrunnes gjennom de foreslåtte endringene i den særlige bostedsregelen som skal sikre reell tilknytning til en «fullverdig bolig» på hjemstedet, jf. punkt 5.3 til 5.8. For representanter mv. som følger de alminnelige bostedsreglene, vil retten til skattefri pendlerbolig eller fradrag for merkostnader til pendlerbolig måtte vurderes etter de alminnelige vilkårene i skatteloven § 5-15 første ledd bokstav q (bokstav p etter forslaget) og § 6-13.

I høringsnotatet ble det videre foreslått at ny § 5-16 i skatteloven skal regulere adgangen til utleie av boligen på hjemstedet. Det vil si i hvilket omfang en kan leie ut og samtidig ha skattefri pendlerbolig. Høringsnotatets forslag om adgang til delvis utleie av egen eid bolig tok utgangspunktet i tidligere skattepraksis. I etterkant av utarbeidelsen av høringsnotatet har det kommet et vedtak fra Skatteklagenemnda som fraviker tidligere praksis fra skattekontoret på dette området.

Departementet fastholder at høringsnotatets forslag til regulering av representanters mv. utleieadgang har gode grunner for seg. Uavhengig av dagens rettstilstand mener departementet det er nødvendig med klare og håndterbare rammer for utleieadgangen innenfor skattefritaket for pendlerbolig. Det er særlig viktig at muligheten til å leie ut harmonerer med kravet om å disponere en «fullverdig bolig». Et tydelig regelverk vil også være i tråd med anbefalinger fra Representantordningsutvalget om at vilkårene for og begrensinger av skattefritak ved stortingsrepresentanters disponering av Stortingets pendlerboliger, bør klargjøres og formidles bedre.

Flere av høringsinstansene etterspør klargjøring og forenkling også i de alminnelige pendlerreglene. Departementet viser til at dette lovforslaget gjelder endringer i særreglene for representanter mv. Endringer og klargjøringer i de alminnelige pendlerregler krever en større gjennomgang som departementet vil måtte komme tilbake til på et senere tidspunkt.

I høringen var det foreslått at skattefritaket for pendlerbolig forutsetter at representanten mv. ikke har skattepliktig utleieinntekt av eid bolig på hjemstedet etter § 7-2 første ledd. Bestemmelsens første ledd har regler som gjør det mulig å leie ut egen bolig skattefritt innenfor gitte rammer. Det er krav om at leieforholdet varer i 30 dager eller mer. Etter § 7-2 første ledd bokstav a gis det skattefritak for leieinntekter der eieren benytter minst halvparten av boligen til egen bruk, regnet etter utleieverdi. Etter bokstav b, er inntekter ved utleie av hele eller en større del av boligen skattefri så lenge leieinntekten ikke overstiger 20 000 kroner i inntektsåret.

Utleiereglene i skatteloven § 7-2 rammer inn inntekter av fast eiendom som kapitalinntekt når eieren bruker boligen som egen bolig. Ved pendling må utleie av egen bolig ses i sammenheng med vilkåret om merkostnader og vilkåret om å disponere boligen etter bostedsreglene.

Kravet om merkostnader henger sammen med at kostnader til bolig er private kostnader etter § 6-1 annet ledd og i utgangspunktet ikke fradragsberettiget. Videre er enhver privat fordel vunnet ved arbeid som hovedregel skattepliktig, jf. § 5-1 første ledd. Kostnader til bolig på arbeidsstedet må derfor komme i tillegg til kostnader til bolig på hjemstedet.

De alminnelige bostedsreglene stiller krav om å disponere boligen på hjemstedet for at den skal kunne regnes som skattemessig bosted.

Utleie av bolig på hjemstedet reduserer hvor stor del av boligen pendleren selv kan disponere eksklusivt alle ukens dager. Rammene for skattefri utleie etter skatteloven § 7-2 er derfor ikke alltid forenlige med å beholde boligen som skattemessig bosted ved pendling. For eksempel vil en enslig pendler med liten bolig på hjemstedet normalt ikke ha mulighet til å leie ut deler av boligen på hjemstedet og samtidig oppfylle disponeringskravet. Heller ikke vil utleie etter § 7-2 første ledd bokstav b om skattefri utleie av hele boligen på hjemstedet i perioder være forenlig med disponeringskravet i bostedsreglene.

Forslaget til endringer i særlige bostedsregler for representanter mv. stiller, i tråd med utvalgets og presidentskapets anbefalinger, krav om å disponere «fullverdig bolig» på hjemstedet med klare arealkrav. Etter departementets syn er det derfor også nødvendig med klare rammer for adgangen til utleie innenfor skattefritaket. Departementet mener det vil gi en god sammenheng i regelverket å knytte utleieadgangen i pendlersituasjoner til gjeldende regler for skattefri utleie av egen bolig etter skatteloven § 7-2. Denne regelen har eksistert lenge og er godt kjent.

Ved fremleie av bolig eksisterer det ingen tilsvarende rammer for utleie. Inntekt ved fremleie er også som hovedregel skattepliktig etter skatteloven § 5-1. Fremleie bryter med eksisterende systematikk for skattefri utleie. Departementet legger til grunn at fremleie ikke skal kunne kombineres med skattefri pendlerbolig for representanter mv. Departement viser til at andre delte boformer er ivaretatt gjennom forslag om bofellesskap på like vilkår, jf. punkt 5.5.4.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre forslaget i høringsnotatet, men med enkelte justeringer.

I høringen ble det bedt om innspill på om utleieadgangen burde begrenses til skattefri utleie etter skatteloven § 7-2 første ledd bokstav a (utleie inntil halvparten av egen bolig regnet etter utleieverdi). Dette støttes av Skattedirektoratet, som mener at hensynet til klare regler bør veie tungt.

Departementet er enig i dette og foreslår at utleieadgangen etter § 7-2 første ledd begrenses til bokstav a. Det vil si at det kun er adgang til delvis utleie av inntil halvparten av egen eid bolig beregnet etter utleieverdi. En slik mulighet til langtidsutleie av egen bolig på hjemstedet er tilnærmet lik det som i dag gjelder for skattefri bruk av såkalte sikkerhetsboliger etter forskrift til skatteloven § 5-15-5 tolvte ledd.

Det har ingen betydning om boligen eies av representanten mv. selv eller ektefelle eller samboer. Skattefri utleie av hele eller større deler av boligen på langtidsvilkår etter § 7-2 første ledd bokstav b eller korttidsutleie etter § 7-2 annet ledd siste punktum vil ikke være omfattet av utleieadgangen i bostedsregelen. Begrunnelsen er at slik annen utleie ofte ikke vil harmonere med kravet til å disponere boligen alle ukens dager.

Det vises til forslag til ny § 5-16 første ledd i skatteloven.

6.2 Endringer i særreglene om representanters besøksreiser

6.2.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Utvalget mener at særregelen som definerer alle stortingsrepresentanters besøksreiser (hjemreiser) som yrkesreiser, bør videreføres. Utvalget viser til begrunnelsen fra Stortingets presidentskap (Innst. 225 S (2012–2013)) ved innføring av særregelen. Der peker en på utfordringene knyttet til å vurdere om slike reiser skal behandles som en pendlerreise eller en tjenestereise. Representantordningsutvalget bemerker at stortingsrepresentanter uansett er nødt til å vurdere og oppgi om en reise er en pendlerreise eller tjenestereise. Det er fordi reisene dekkes ulikt i Stortingets eget regelverk. Videre pekes det på at alminnelige pendlere og arbeidsgivere også må skille mellom disse typer av reiser. Når utvalget likevel mener det er nødvendig å videreføre særregelen, er det for å sikre skattefri dekning av kostnader til parkering og hotell. Utvalget anser det urimelig at stortingsrepresentanter selv skal måtte betale parkering og eventuelt hotell på sine pendlerreiser. De peker særlig på stortingsrepresentanter som har lange pendlerreiser med bil og de som trenger langtidsparkering på flyplasser ved pendlerreiser med fly.

Utvalget foreslår imidlertid at Stortingets sats for kjøregodtgjørelse ved bruk av egen bil reduseres fra statens sats for tjenestereiser (5 kroner i 2025) til 2,70 kroner per kilometer, for å signalisere at pendlerreisene har både et privat og et tjenstlig formål.

Stortingets presidentskap uttaler at kilometergodtgjørelse etter satsene for tjenestereiser i staten bør videreføres for representantenes besøksreiser til hjemmet. Presidentskapet peker på at reiser til hjemstedet har et delt formål, både å besøke familien og å delta i møtevirksomhet og arrangementer i hjemfylket som følge av stortingsvervet.

6.2.2 Høringsforslaget og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre særregelen om at stortingsrepresentanters besøksreiser til hjemmet skal anses som yrkesreiser. Dette vil sikre at eventuelle parkeringsutgifter eller hotellovernattinger på lange besøksreiser fortsatt kan dekkes skattefritt. For å ivareta at politikere gis like betingelser i utøvelse av sitt verv eller arbeid, ble det videre foreslått en forskriftsendring slik at anvendelsesområdet for særregelen utvides til også å gjelde øvrige rikspolitikere.

Det er ikke innkommet høringsinnspill på dette punktet.

6.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Stortingsrepresentanters besøksreiser anses skattemessig som yrkesreiser, jf. forskrift til skatteloven § 6-44-13 bokstav d. Det gir skattefri dekning av kr 3,50 per kilometer i 2025. Særregelen innebærer en større adgang til skattefri dekning av besøksreisene for stortingsrepresentanter enn det som gjelder for alminnelige pendlere og medlemmer av regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor. I henhold til Stortingets eget regelverk utbetales en kilometergodtgjørelse etter statens sats for tjenestereiser for reiser innenlands (kr 5,00 per kilometer i 2025). Differansen på 1,50 kr per kilometer mellom statens sats for tjenestereiser og skattfri sats for yrkesreiser er skattepliktig inntekt for stortingsrepresentanten.

Regelen ble innført i 2013 på initiativ fra Stortingets presidentskap, og med følgende begrunnelse (Innst. 335 S (2012–2013)):

«Reiser til hjemstedet har ofte delt formål, både å besøke familien og delta i møtevirksomhet og arrangement i hjemfylket som følge av stortingsvervet. Det er derfor ofte vanskelig for representanten å vurdere om en reise skal behandles som en pendlerreise eller en tjenestereise. Også hvor en kostnad er knyttet både til en pendlerreise og en tjenestereise er det vanskelig å avgjøre hvordan kostnaden skal behandles. (…) Presidentskapet vil derfor foreslå at Stortinget ber regjeringen om å endre regelverket for skattemessig klassifisering av reiser slik at reiser der stortingsrepresentant av hensyn til stortingsvervet må bo utenfor hjemmet anses som yrkesreise, uten avgrensning mot besøksreiser. På denne måten vil alle reiser som representantene foretar med overnatting, anses som yrkesreiser og kan dekkes fullt ut av Stortinget uten at representanten må vurdere om han/hun er på en tjenestereise eller en besøksreise (pendlerreise)».

Representantordningsutvalget begrunner forslaget om å videreføre særregelen med at det sikrer skattefri dekning av eventuelle parkeringsutgifter eller hotellovernattinger. Det kan være særlig aktuelt for representanter med lange besøksreiser. Dette behovet hos et mindretall av representantene tilsier, etter departementets oppfatning, ikke at alle representanters besøksreiser til hjemmet bør dekkes skattefritt som en yrkesreise.

Departementet ser at det kan være behov for regler som sikrer skattefritak for dekning av kostnader til parkering og overnatting på lange besøksreiser. Uten nærmere kjennskap til hvilke reiser som eventuelt krever overnatting mv. og parkering, er det vanskelig å utforme egne særregler for lange pendlerreiser. Departementet foreslår på denne bakgrunn å fastholde forslaget i høringsnotatet og videreføre gjeldende særregel om besøksreiser. I tillegg foreslås det, i tråd med høringsforslaget, at særregelen utvides til å omfatte statsråder og øvrig politisk ledelse. På denne måten sikres politikere like betingelser i utøvelse av sitt verv eller arbeid

Departementet fastsetter endringen i forskrift til skatteloven § 6-44-13.