2 Bakgrunn

2.1 Skattemessig bosted for medlemmer av regjeringen og Stortinget

Det er lang tradisjon i Norge for særregler om skattemessig bosted for medlemmer av regjeringen og Stortinget. I skatteloven 1911 gjaldt særregelen medlemmer av regjeringen, og var knyttet til skattereglene og spørsmålet om skattested. Reglene har vært endret flere ganger, og blitt utvidet til å omfatte stortingsrepresentanter (fra 1955) og statssekretærer og politiske rådgivere (fra 1990). Bestemmelsene om bosted for representanter mv. var opprinnelig utformet for å sikre at skatten tilfalt kommunen der representanten mv. hadde sitt bosted før tiltredelsen.

Reglene om skattemessig bosted bestemmer for det første til hvilken kommune det skal skattes (skattekommune). For det andre har skattemessig bosted betydning for om en person anses å pendle i skattemessig forstand (pendlerstatus). En person som har pendlerstatus, kan på nærmere vilkår kreve fradrag for eller få skattefri dekning av merkostnader ved pendling, når pendlingen skyldes arbeid. Merkostnadene vil normalt være representantens reise- og boutgifter.

Særregelen for representanter mv. gjør det lettere for dem å opprettholde skattemessig bosted på hjemstedet (der de bodde før de tiltrådte). Det gjør at de enklere oppnår pendlerstatus enn det som følger av de alminnelige bosted- og pendlerreglene. Dette kan gi en økonomisk fordel sammenlignet med alminnelige pendlere. Særregelen er blant annet begrunnet i demokratihensyn om at stortingsrepresentantene skal kunne utøve stortingsvervet på like vilkår, uavhengig av geografisk tilhørighet og livssituasjon, og i det politiske vervets uforutsigbare karakter.

Personer, herunder stortingsrepresentanter mv., med skattemessig bosted i Finnmark og Nord-Troms, kalt tiltakssonen, får også lavere inntektsskatt og gis et særskilt fradrag (Finnmarksfradraget) i alminnelig inntekt ved skatteberegningen.

Stortingets presidentskap oppnevnte i 2021 et utvalg til å gjennomgå Stortingets regler for økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter (Representantordningsutvalget). Utvalget avga delrapport i Dokument 18 (2021–2022) og endelig rapport til Stortingets presidentskap 31. januar 2023 i Dokument 18 (2022–2023).

Stortinget vedtok deretter anmodningsvedtak nr. 857 for 2023 ved behandlingen av Dokument 18 (2022–2023) og Dokument 18 (2021–2022), jf. Innst. 499 (2022–2023):

«Stortinget ber regjeringen vurdere Representantordningsutvalgets forslag til endring av folkeregisterloven § 5-4 og skatteloven § 3-1, herunder klargjøre aktuelle tolkningsspørsmål samt utrede forslag til regler for grupper som har særlige behov for unntak eller overgangsordninger.»

Forslagene i proposisjonen følger opp anmodningsvedtaket.

Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap legger vekt på at stortingsvervet er basert på valg og ombudsplikt. Utvalget mener videre det er et grunnleggende demokratisk prinsipp at stortingsrepresentantene skal kunne utøve stortingsvervet på like vilkår, uavhengig av geografisk tilhørighet og livssituasjon. De anser det som viktig at stortingsrepresentanter har like muligheter til å opprettholde bosted i valgdistriktet gjennom funksjonsperioden.

2.2 Representantordningsutvalgets vurderinger og forslag

Representantordningsutvalget har redegjort for seks overordnede prinsipper ved vurderingen av de enkelte representantordningene. Fire av disse prinsippene er relevante for vurderingen av innholdet i særreglene om skattemessig bosted og registrert bosted. Det første prinsippet er at Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal gi mulighet til å utøve stortingsvervet på like vilkår, uavhengig av geografisk tilhørighet og livssituasjon. Prinsipp to er at Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal ha et tydelig formål som er godt begrunnet i behov knyttet til vervet. Prinsipp tre og fire slår fast at Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal kompensere for kostnader og dekke særskilte behov som følger av vervet, og være rimelige sammenlignet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig.

Representantordningsutvalget fremholder at eventuelle særregler om bostedsadresse og skattemessige konsekvenser, må kunne begrunnes i spesielle forhold knyttet til vervet som stortingsrepresentant. Utvalget mener det fortsatt er behov for en særregel i folkeregisterloven og skatteloven om bostedsregistrering for stortingsrepresentanter.

I sitt forslag til regulering av ytelser i stortingsgodtgjørelsesloven har utvalget lagt til grunn at det er samsvar mellom stortingsgodtgjørelseslovens, folkeregisterlovens og skattelovens kriterier for hvem som er å anse som pendler.

Utvalget skriver videre at dersom særregelen om bosted presiseres slik at den forutsetter en reell bostedssituasjon i hjemkommunen, vil den kunne fungere som et vilkår for tildeling av pendlerbolig. Det vises til at formålet med bostedsregistrerings- og skattebestemmelsen bør være det samme som for tildeling av pendlerboliger:

«…å gi stortingsrepresentantene mulighet til å kunne opprettholde tilknytning til valgdistriktet uten at det medfører doble kostnader til bolig».

Utvalget ønsker å skjerpe kravene til å disponere bolig på hjemstedet i særregelen om bosted. Utvalget gir blant annet føringer knyttet til krav til boligen på hjemstedet, krav til utgifter til boligen på hjemstedet, avstand mellom arbeidssted og bolig og adgangen til å flytte ut av Oslo-området under funksjonsperioden innenfor særregelen og adgangen til å flytte ut av Oslo-området under funksjonsperioden.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger omtales nærmere i punkt 5 og 6.

2.3 Presidentskapets innstilling

Stortingets presidentskap har i innstillingen til Stortinget (Innst. 499 S (2022–2023)) vurdert Representantordningsutvalgets rapporter og lagt en plan for videre oppfølging.

Stortingets presidentskap vil legge utvalgets prinsipper til grunn for den fremtidige innretningen av representantenes økonomiske ordninger.

Presidentskapet mener det er en klar fordel om det er samsvar mellom de ulike regelverkene i henholdsvis folkeregisterloven, skatteloven og stortingsgodtgjørelsesloven. Presidentskapet skriver at arbeidet med ny stortingsgodtgjørelseslov vil bygge på folkeregisterloven og skattelovens vilkår for å anses som pendler, og at «Finansdepartementets utredninger om bostedsadresse i folkeregisterloven og om andre skattemessige forhold skal danne grunnlag for en ny regulering».

Presidentskapets vurderinger og anbefalinger omtales nærmere i punkt 5 og 6.