5 Utforming av særlige bostedsregler for stortingsrepresentanter mv.

5.1 Behovet for særregler

5.1.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Representantordningsutvalget mener etter en helhetsvurdering at det fortsatt er behov for en særregel i folkeregisterloven og i skatteloven om bosted for stortingsrepresentanter. Utvalget viser til at en opphevelse av særregelen vil fjerne muligheten stortingsrepresentanter i dag har til å flytte til en større og bedre utstyrt pendlerbolig i Oslo-området, og muligheten til å bo sammen med ektefelle eller barn i pendlerboligen, uten å miste pendlerstatus. En likestilling med alminnelige pendlere ville medføre at flere representanter får bosted i Oslo-området.

Behovet for å beholde særregler begrunnes i at situasjonen for stortingsrepresentanter på flere måter skiller seg fra alminnelige pendlere. Blant annet pekes det på at det ligger en uforutsigbarhet ved å måtte velges til vervet, og at representantene har ombudsplikt og må stå i vervet i fire år uten mulighet til å frasi seg det. Utvalget viser til at det er en viktig del av vervet «å opprettholde og utvikle kontakt med eget valgdistrikt», og at det er et viktig demokratisk aspekt «at stortingsrepresentantene fra hele landet har like muligheter til å opprettholde bostedsadresse i valgdistriktet gjennom funksjonsperioden». Representantordningsutvalget mener det ville være et demokratisk problem dersom deler av landet med lang avstand til Stortinget står nesten uten representanter med bostedsadresse i valgdistriktet.

Representantordningsutvalget uttaler at det «overordnede målet med oppdraget er å foreslå ordninger for stortingsrepresentantene som ivaretar den enkelte representants mulighet til å utøve vervet på en fyllestgjørende måte samtidig som de oppfattes som legitime i befolkningen». Utvalget legger til grunn at Stortingets ordninger for representantene skal være rimelige sammenlignet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig, og at særordninger skal ha et tydelig formål som er godt begrunnet i behov knyttet til vervet.

5.1.2 Høringsforslaget

Høringsnotatet tok utgangspunkt i Representantordningsutvalgets overordnede prinsipper ved utformingen av særregler. Det ble videre lagt til grunn at prinsippene også gjelder for de andre persongruppene som i dag omfattes av særreglene om bosted.

Det ble pekt på forhold ved stortingsvervet og det politiske arbeidets karakter som kan begrunne visse tilpasninger sammenlignet med de alminnelige bostedsreglene. Av hensyn til klare og forutsigbare rammer ble det anført at slike tilpasninger bør fremgå av en egen særregel.

I høringsnotatet foreslo departementet enkelte overordnede rammer for en ny særregel. For det første skulle gjeldende personkrets videreføres. Det vil si at den skal omfatte medlemmer av regjeringen og Stortinget, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor samt vararepresentanter.

For det andre ble det foreslått at det fremdeles skal være valgfritt å benytte seg av særregelen. De som ønsker å få bosted etter de alminnelige reglene, skal ha anledning til det.

Endelig ble det foreslått å videreføre den særlige muligheten representanter mv. har til å bo sammen med ektefelle og barn i pendlerboligen, uten å miste pendlerstatus. Det vil si at også ektefelle og barn anses som bosatt på representantens bosted, med unntak for de tilfeller der disse har særlig svak tilknytning til representantens bolig. I slike situasjoner følger ektefelle og barn de alminnelige bostedsreglene. Samtidig ble det foreslått at unntaket ved særlig svak tilknytning til boligen skal gjelde selv om ektefellene skattlegges under ett.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Regnskap Norge støtter på prinsipielt grunnlag ikke særregler som stiller representanter mv. med pendlerbolig dekket av arbeidsgiver i en skattemessig gunstigere situasjon enn andre skattepliktige i tilsvarende situasjon. De mener at regelverket bør være så likt som mulig uavhengig av den enkeltes posisjon, stilling og verv. Videre at dette handler om likhet for loven, tilliten til lovverket og tilliten til de folkevalgte. Regnskap Norge peker i stedet på behovet for forenklinger i pendlerregelverket i sin alminnelighet, og etterlyser at en heller benytter anledningen til å gi helhetlige forslag til endringer og forbedringer som også omfatter «vanlige folk». Dersom en mener at representanter mv. er berettiget til noen ytterligere fordeler enn andre pendlere, mener Regnskap Norge at det ville være ryddigere å se på rene justeringer i avlønningen.

Skattedirektoratet mener at representanter mv. i utgangspunktet bør underlegges de alminnelige reglene for bostedsregistrering i Folkeregisteret og skattemessig bosted i skatteloven. Dersom det skal gis noen særregler, anbefales disse lagt så nært opp til de alminnelige reglene som mulig og at avvikene begrenses til det helt nødvendige for å imøtekomme spesielle behov knyttet til de politiske vervenes karakter. Videre at slike særregler bør være mest mulig forutsigbare og enklest mulig å praktisere for innehaverne av de politiske vervene og folkeregistermyndigheten.

Skattebetalerforeningen er enig i at representanter mv. er i en noe spesiell situasjon, som kan begrunne enkelte særregler. Videre peker foreningen på at det er viktig, både for respekten og aksepten av reglene og for tilliten til våre politikere, at særreglene ikke går lenger enn nødvendig. Foreningen uttaler at det kan se ut til at dette stort sett er godt balansert i det fremlagte høringsnotatet.

Advokatforeningen er generelt enig i at det fortsatt er behov for enkelte særregler for representanter mv., gitt de særlige hensyn som gjør seg gjeldende for blant annet folkevalgte. Videre skriver foreningen: «Men fordi alle (gunstige) særregler her vil innebære en forskjellsbehandling sammenlignet med andre, må særreglene være grundig vurdert og konkret begrunnet. Det avgjørende er altså å finne et nivå der særreglene tjener sitt formål uten å gi utilsiktede fordeler til representantene».

5.1.4 Departementets vurderinger og forslag

I spørsmålet om det fortsatt skal gjelde særregler om bosted for representanter mv. er oppfatningen blant høringsinstansene delt. Advokatforeningen og Skattebetalerforeningen er enige i at det er behov for enkelte særregler på dette området grunnet de politiske vervenes spesielle karakter, men peker på at særreglene bør være godt begrunnet og så balanserte som mulig. Regnskap Norge og Skattedirektoratet mener derimot at reglene for representanter mv. og andre skattytere som utgangspunkt bør være like. Alle de fire høringsinstansene understreker at eventuelle særregler bør være balanserte og godt begrunnede, og ikke gå lenger enn nødvendig.

Det kan anføres at representanter mv. i utgangspunktet bør underlegges de alminnelige reglene for bostedsregistrering i Folkeregisteret og skattemessig bosted etter skatteloven. Dersom de alminnelige reglene ble lagt til grunn også for representanter mv. fra distriktet, ville de som er pendlere i vanlig forstand fortsatt kunne opprettholde sitt registrerte og skattemessige bosted der. Dette ville gi likebehandling med andre skattytere i tilsvarende situasjon. Samtidig ville det kunne føre til at langt flere representanter mv. enn i dag ville anses å ha flyttet til Oslo-området.

Særreglene om bosted for representanter mv. har lang tradisjon i Norge. Begrunnelsen for særreglene har endret seg med tiden. I nyere tid har det vært vist til at de aktuelle representantene mv. skal kunne opprettholde tilknytningen til valgdistriktet. Det har også vært ansett viktig at de som velges til Stortinget eller innehar sentrale politiske verv, sikres like vilkår for å utøve vervet uavhengig av geografisk tilhørighet og livssituasjon. Det er også pekt på som et demokratisk problem dersom deler av landet ikke har representanter med bostedsadresse i valgdistriktet.

Departementet legger til grunn at kontakt med valgdistriktet er et relevant hensyn, selv om det ikke er noen formell avhengighet mellom registrert og skattemessig bosted og stortingsrepresentanters valgdistrikt. Kontakt med et valgdistrikt kan også ha betydning i annet politisk arbeid, for eksempel i regjeringsarbeidet. Særreglene gjør det enklere å beholde bosted på hjemstedet, gjennomføre reiser dit og oppholde seg der, også på fritiden. Særreglene kan dermed gjøre det lettere for politikere å opprettholde og utvikle tilknytningen til valgdistriktet og sitt hjemlige politiske miljø. I tillegg gir bostedsregistreringen tilknytning til stedet ved at vedkommende betaler sin skatt dit og har sin stemmerett der.

Videre er det et viktig demokratisk prinsipp at folk fra hele landet deltar i det politiske arbeidet i hovedstaden. Slik geografisk representativitet gjør det nødvendig å tilrettelegge bedre for pendling over lengre avstander enn det som er vanlig i et ansettelsesforhold. Representanter som er innvalgt, har plikt til å møte på Stortinget i hele valgperioden på fire år, uavhengig av bosted. Personer utpekt til regjeringsverv mv., må være forberedt på å kunne tiltre eller fratre på kort varsel. Dette kan begrunne andre krav til for eksempel besøkshyppighet til hjemstedet og muligheten for å ha pendlerstatus selv om familien følger med til arbeidsstedet.

Departementet legger til grunn at slike tilpasninger bør fremgå av en egen særregel, og ikke gjennom unntak i det generelle pendlerregelverket. En særregel sikrer klare og forutsigbare rammer for politikere på Stortinget og i regjering. Samtidig vil rammer og vilkår være synlige og lettere tilgjengelig for innehavere av de politiske vervene, de som opptrer som arbeidsgiver og for samfunnet ellers. Det bidrar til åpenhet og tillit til systemet. Med det utgangspunktet fastholder departementet at det fortsatt skal være særregler om bosted for representanter mv.

I tråd med høringsnotatet foreslår departementet at særreglene om bosted skal gjelde samme personkrets som i dag. Det vil si medlemmer av regjeringen og Stortinget, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor samt vararepresentanter.

Videre fastholder departementet forslaget om å videreføre dagens praksis med at representanter mv. kan velge ikke å benytte særreglene. Departementet foreslår at dette klargjøres ved å gjøre særreglene til «kan»-regler. Dersom en representant mv. vil følge de alminnelige reglene for bostedsregistrering og skattemessig bosted, vil disse reglene gjelde fullt ut. Da skal for eksempel ikke det gunstige avstandskravet i særreglene gjelde.

I høringsnotatet er det foreslått å videreføre særregler om bosted for ektefeller til og barn av representanter mv. Etter de alminnelige reglene skal ektefeller som har felles hjem, anses bosatt der, både i henhold til folkeregister- og skatteregelverket. Ektefelle og barn i felles husstand med representanter mv. som har bosted i henhold til særreglene, skal i utgangspunktet anses bosatt samme sted som representanten. Etter høringsforslaget skal det fremdeles gjelde et unntak fra dette dersom familien har særlig svak tilknytning til representantens bosted etter særreglene. I slike tilfeller kan representanten mv. og familien være bosatt på forskjellige steder. Etter forslaget vil dette gjelde selv om ektefellene skattlegges under ett.

Ingenhøringsinstanser har hatt innvendinger på dette punktet.

Regelen om at ektefeller som har felles hjem skal ha samme bosted både etter folkeregister- og skatteregelverket, har blant annet betydning for reglene om sambeskatning av formue for ektefeller.

Reglene om folkeregistrert bosted har betydning også i andre sammenhenger, blant annet innen skole- og barnehageforvaltning og for enkelte kommunale tjenester. Det kan oppstå utfordringer i praksis dersom familien til en representant mv. er bostedsregistrert på representantens hjemsted, og ikke i Oslo-området hvor de faktisk bor. Dette tilsier at representanten mv. sin familie bør kunne ha bosted i pendlerboligen i Oslo-området, dersom de har særlig svak tilknytning til boligen på hjemstedet.

Dette sikrer muligheten til å bo sammen med ektefelle eller barn i pendlerboligen, uten at representanten mv. mister pendlerstatus.

Etter dette fastholder departementet høringsforslaget om å videreføre regelen om at ektefeller og barn anses som bosatt på representantens mv. bosted, med unntak for de tilfellene der ektefellen og barna har særlig svak tilknytning til representantens mv. bolig på det opprinnelige hjemstedet. Departementet mener unntaket bør gjelde selv om ektefellene skal skattlegges under ett. Det foreslås derfor at kravet om at de ikke skal skattlegges under ett, oppheves. Dermed avgjøres skattemessig og folkeregistrert bosted for ektefelle og barn etter like kriterier.

Forslaget innebærer at for ektefelle og barn som har særlig svak tilknytning til representantens mv. opprinnelige hjemsted, skal bostedet avgjøres etter de alminnelige reglene.

Ulikt bosted for ektefeller fører til at ektefeller selv må oppgi til skattemyndighetene at de skal sambeskattes for formue. Dersom ektefellene er registrert bosatt på to forskjellige adresser i Folkeregisteret, vil det ikke automatisk gjennomføres sambeskatning. Ektefellene må derfor selv ta dette opp med Skatteetaten, slik at skattemyndighetene kan sørge for sambeskatning. Opplysningene endres kun for ett år av gangen. Ektefellene må derfor rapportere om dette hvert år så lenge de har forskjellig adresse og skal sambeskattes for formue.

Departementet viser til forslag til ny § 3-5 i skatteloven og forslag til endringer i folkeregisterloven § 5-4.

5.2 Sammenhengen mellom registrert bosted i Folkeregisteret og skattemessig bosted

5.2.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap har gitt vurderinger og anbefalinger som dels knytter seg til særregler om bosted i folkeregisterloven og skatteloven, og dels til Stortingets regler for tildeling av pendlerbolig. Presidentskapet viser til at Representantordningsutvalget i forslag til regulering av ytelser i stortingsgodtgjørelsesloven, har lagt til grunn at det er samsvar mellom kriteriene for hvem som er å anse som pendler i stortingsgodtgjørelsesloven, folkeregisterloven og skatteloven. Presidentskapet fremholder «at det er en klar fordel at det er samsvar mellom de ulike regelverkene og vil derfor legge til grunn at arbeidet med ny stortingsgodtgjørelseslov bygger på folkeregisterloven og skattelovens vilkår for å anses som pendler».

Representantordningsutvalget og presidentskapet mener at særreglenes krav om tilknytning til bolig på hjemstedet bør skjerpes. De forutsetter med det en mer reell bosituasjon i hjemkommunen. Utvalget legger til grunn at dersom særregelen om bosted i folkeregisterloven presiseres, slik at den forutsetter en reell bostedssituasjon i hjemkommunen, vil bostedsadresse i Folkeregisteret kunne brukes som et vilkår for tildeling av Stortingets pendlerboliger. Det vises til at formålet med bostedsregistrerings- og skattebestemmelsen bør være det samme som for tildeling av pendlerboliger – «å gi stortingsrepresentantene mulighet til å kunne opprettholde tilknytning til valgdistriktet uten at det medfører doble kostnader til bolig».

5.2.2 Høringsforslaget og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det vist til at det er forskjellige rettsvirkninger knyttet til folkeregistrert bosted og skattemessig bosted, men at det er nær sammenheng mellom reglene og lang praksis for at de så langt som mulig skal være like. Felles kriterier for bosted etter de to regelverkene har betydning for blant annet automatisert saksbehandling og effektivisering og gjenbruk av data. Det ble foreslått å videreføre dagens målsetting om at bostedsbegrepene så langt som mulig skal være sammenfallende i de to lovene.

Skattedirektoratet uttaler i sin høringsuttalelse at de i utgangspunktet støtter prinsippet om likelydende regler på skatte- og folkeregisterområdet. Direktoratet peker imidlertid på at det er et viktig prinsipp at det ikke er folkeregistermyndigheten som foretar vurderinger etter skatteregelverket, og at folkeregistermyndighetens vurdering av bosted er dynamisk. Det vil si at de tar stilling til korrekt bostedsregistrering p.t., og ikke for det foregående inntektsåret, slik det gjøres etter skattereglene. Direktoratet skriver videre at dette innebærer at folkeregistermyndighetens vurdering som hovedregel skjer ved behandling av personens melding om flytting, hvilket kan omfatte forhold frem i tid som ikke har materialisert seg ennå.

Direktoratet forstår dette slik at skattemyndighetene ikke skal være bundet av folkeregistermyndighetens vurdering av bosted, men selv kan foreta en kontroll av om vilkårene i skattereglene er oppfylt. Skattedirektoratet mener det kan være utfordrende at folkeregistermyndigheten og skattemyndigheten kan komme til ulikt resultat i samme sak, og ber om en tydeliggjøring av forholdet mellom folkeregistermyndigheten og skattemyndigheten.

5.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener det er hensiktsmessig med like særregler om bosted i skatteloven og folkeregisterloven. Ulike regler vil være kompliserende. Det kan få betydning for automatisert saksbehandling i forvaltningen, blant annet når det gjelder skattefastsettingen, hvor bostedskommune fra Folkeregisteret i utgangspunktet hentes automatisk inn i skattemeldingen. Hensynet til effektivisering og gjenbruk av data tilsier like regler om bosted i de to lovene.

Departementet mener derfor at reglene for folkeregistrert bosted og skattemessig bosted i hovedsak fortsatt bør være de samme, og fastholder forslaget fra høringsnotatet.

Presidentskapet mener det vil være en fordel med samsvar mellom skatte- og folkeregisterregelverket og reglene for tildeling av pendlerbolig fra Stortinget. Departementet er enig i dette, selv om vurderinger etter folkeregisterloven, skatteloven og tildelingsreglene kan skje på ulike tidspunkt. Departementet vil derfor ta hensyn til innspill fra Representantordningsutvalget knyttet til reglene for tildeling av pendlerbolig i vurderingene av hvordan særreglene om bosted og skattefri pendlerbolig, skal utformes.

Departementet viser til at den skattemessige vurderingen av pendlerstatus og pendlerbolig bygger på det skattemessige bostedet, og ikke på bostedsadresse i Folkeregisteret. Siden reglene for skattemessig bosted og folkeregistrert bosted er like, vil bosted etter skatteloven og registrert bosted i Folkeregisteret normalt være det samme. I praksis kan det imidlertid forekomme at dette ikke er samme adresse. Bostedsadresse i Folkeregisteret er i utgangspunktet basert på innsendt flyttemelding. Adressen i Folkeregisteret kan være feil, for eksempel dersom det ikke er sendt melding om flytting. Videre kan det, som Skattedirektoratet påpeker, tenkes at folkeregistermyndigheten og skattemyndigheten har lagt forskjellig adresse til grunn, for eksempel fordi vurderingen av hva som er korrekt bostedsadresse er foretatt på forskjellige tidspunkt. I en slik situasjon skal skattemyndighetene basere vurderingen av pendlerstatus på hvor skattyter er skattemessig bosatt, og ikke på skattyters bostedsadresse i Folkeregisteret.

For representanter mv. som beholder tidligere bosted og ikke melder flytting til Oslo, kan det tenkes at det først er ved den skattemessige behandlingen at det blir spørsmål om bostedet oppfyller vilkårene i særreglene eller ikke.

I henhold til folkeregisterloven § 7-1 første ledd vil skattemyndigheten ha plikt til å gjøre folkeregistermyndigheten oppmerksom på at de legger til grunn en bostedsadresse som avviker fra det som er registrert i Folkeregisteret. Folkeregistermyndigheten vil da kunne undersøke forholdet og eventuelt treffe vedtak om å endre bostedsadressen i Folkeregisteret.

5.3 Krav om opphold utenfor hjemmet og avstand til arbeidssted

5.3.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Representantordningsutvalget legger ikke frem konkrete forslag til endret særregel i folkeregisterloven og skatteloven, men beskriver helheten i endringsforslagene på følgende måte:

«Endringsforslagene innebærer at stortingsrepresentanter kan beholde eller etablere tilknytning til hjemstedet, enten de bodde der før de tiltrådte, eller flytter dit i løpet av valgperioden. Samtidig blir kravet til bostedsregistrering på hjemstedet strengere ved at det ikke holder å disponere en hvilken som helst bolig, men det må være husstandens egen private bolig (…)»

Videre foreslår Representantordningsutvalget at avstandskravet for tildeling av pendlerboliger økes fra 40 til 50 kilometer og viser blant annet til utviklingen i veistandard og kollektivnett. Utvalget uttaler at det forutsetter at særregelen for bostedsregistrering av stortingsrepresentanter mv. endres. Utvalget peker samtidig på individuelle forhold som kan tilsi avvik fra avstandskravet. Det vil hovedsakelig gjelde personer med nedsatt funksjonsevne eller spesielle sikkerhetsbehov.

Presidentskapet slutter seg til utvalgets forslag om å øke avstandskravet fra 40 til 50 kilometer. De viser til at dagens grense på 40 kilometer har eksistert i ulike varianter siden 1950-tallet, og at det har skjedd store endringer i både veinettet og kollektivtilbudet siden den gang.

5.3.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått at særreglene om bosted som hovedregel skal gjelde der representanten mv. tar opphold utenfor opprinnelig bosted (hjemstedet) på grunn av det politiske vervet eller arbeidet. Forslaget innebærer at særreglene omfatter representanter mv. som er bosatt utenfor Oslo-området ved tiltredelsen, slik at disse skal kunne beholde dette bostedet på nærmere vilkår. Videre at de som bor i Oslo-området ved tiltredelsen ikke omfattes av særreglene.

Representantordningsutvalget foreslo også at stortingsrepresentanter skal gis adgang til å etablere bosted etter særregelen ved å flytte ut av Oslo-området etter tiltredelsen. Det ble i høringsnotatet foreslått regulert i en egen regel om flytting. Dette forslaget behandles nedenfor i punkt 5.8.

Videre ble det foreslått å lovfeste et avstandskrav på 50 kilometer, slik at representanter mv. med kortere avstand mellom hjem og arbeidssted ikke omfattes av særreglene. Det ble samtidig foreslått adgang til å fravike avstandskravet for personer på grunn av alder, uførhet eller helsetilstand. Det ble pekt på at avvik fra avstandskravet av sikkerhetshensyn, allerede er ivaretatt av særlige skatteregler om sikkerhetsbolig.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Regnskap Norge mener at regelverket, også når det gjelder avstandskravet, bør være likt for stortingsrepresentantene og øvrige skattepliktige. De viser til at 50 kilometer utgjør halvparten av avstanden som gjelder alminnelige pendlere, der det normalt kreves 100 kilometer. Regnskap Norge fremholder at særskilte krav om tilgjengelighet og møtevirksomhet på kveldstid som kan gjøre ordinær dagpendling vanskelig, også ofte gjør seg gjeldende for andre pendlere i tilsvarende situasjon. De mener derfor at avstandskravet på 50 kilometer bør gjelde alle pendlere.

Skattedirektoratet er enig i at avstandskravet i særregelen lovfestes, da det vil forenkle regelen og gjøre den mer praktikabel. Direktoratet bemerker at et avstandskrav på 50 kilometer er vesentlig kortere enn kravet som gjelder for alminnelige pendlere. Det er derfor en fordel at kravet lovfestes og begrunnes i de særlige kravene til tilgjengelighet og møtevirksomhet på kveldstid som utøvelsen av vervet ofte krever. Skattedirektoratet anbefaler ikke at det innføres et særskilt unntak fra avstandskravet på grunn av uførhet, alder eller helsetilstand. Direktoratet viser til at det foreslåtte avstandskravet er vesentlig kortere enn kravet som gjelder for alminnelige pendlere, og at det ikke gis tilsvarende unntak i de alminnelige reglene. Direktoratet peker også på utfordringer med en skjønnsmessig unntaksregel og fare for forskjellsbehandling.

5.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Det har ikke kommet merknader til forslaget om å klargjøre at særreglene gjelder opphold utenfor hjemmet som følge av det politiske vervet. Departementet viser til at gjeldende særregler søker å forhindre at bostedet må endres til Oslo-området når representanter mv. må oppholde seg der i lengre perioder på grunn av politisk verv og arbeid på Stortinget og i regjeringen. Dette samsvarer med utgangspunktet i de alminnelige pendlerreglene om at opphold utenfor hjemmet på grunn av arbeid, ikke i seg selv skal medføre endret bosted.

Departementet fastholder derfor høringsforslaget om at særreglene som hovedregel skal gjelde situasjoner der representanten mv. må oppholde seg utenfor opprinnelig bosted (hjemstedet) på grunn av det politiske vervet. Videre fastholder departementet at adgangen til å etablere bosted i særregelen ved flytting etter tiltredelsen reguleres i egen regel. Det vises til omtalen av flytting i punkt 5.8.

I gjeldende særregler om bosted er det ikke lovfestet noe krav til avstand mellom arbeidssted og hjemsted. I praksis er det lagt til grunn et avstandskrav på 40 kilometer. Det samme gjelder for retten til fradrag for kostnader eller skattefri dekning av pendlerbolig. I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste et avstandskrav, og at dette økes fra 40 til 50 kilometer.

Departementet mener det vil være forenklende og klargjørende med et lovfestet krav til avstand mellom boligen på hjemstedet og arbeidsstedet. Dette støttes av Skattedirektoratet. En lovfesting av avstandskravet innebærer at særreglene kun vil gjelde dersom det er en minsteavstand mellom hjemmet og arbeidsstedet. Avstandskravet blir dermed et vilkår for å komme inn under særreglene, og bidrar til å gjøre dem tydeligere og mer treffsikre.

Departementet ser at det kan foreligge særlige forhold som kan tilsi at kravet til avstand mellom hjemsted og arbeidssted er kortere for rikspolitikere enn for andre skattytere. Samtidig er arbeidet for stortingsrepresentanter tilrettelagt for pendling ved at mandag og fredag normalt er møtefrie dager. Videre har statsråder sjåførtjenester tilgjengelig for transport mellom arbeidssted og bosted. Dette reduserer behovet for særregler knyttet til avstand mellom hjem og arbeidssted for denne gruppen.

Også for andre pendlere kan det i perioder være stort arbeidspress og møtevirksomhet o.l. på kveldstid, noe som gjør dagpendling upraktisk. Avstandskravet i de alminnelige reglene beror imidlertid på en konkret, skjønnsmessig vurdering av blant annet arbeidssituasjonen og skattyters helsemessige forhold. Etter departementets syn bør avstandskravet i særreglene for representanter mv. ligge fast for å sikre forutsigbare, klare og praktikable regler.

I samsvar med Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap foreslås det at avstandskravet mellom arbeidssted og bosted økes til 50 kilometer. Det vil bringe kravet nærmere det som normalt gjelder for andre pendlere, men samtidig være gunstigere av hensyn til de særlige forhold Representantordningsutvalget og presidentskapet peker på.

Dette vil innebære at representanter mv. med bosted kortere enn 50 kilometer fra arbeidsstedet ikke vil omfattes av særreglene. I slike tilfeller anses avstanden mellom hjem og arbeid å ligge innenfor det som må anses tilrettelagt for dagpendling.

Ved beregning av reiseavstand skal den korteste distansen målt i kjørelengde mellom registrert/skattemessig bosted og arbeidssted legges til grunn. Departementet er enig med Representantordningsutvalget i at strekning over vann hvor ferge eller annen rutebåt kan benyttes, også skal telle med som kjørelengde i avstandsberegningen.

Til spørsmålet om det er behov for unntak fra avstandskravet, viser departementet til Skattedirektoratets høringsuttalelse. Et slikt unntak vil ikke imøtekomme behovet for forenkling og forutsigbarhet, og behovet må antas å være lite når avstandskravet kun er 50 kilometer. Departementet er enig i dette, og viser til at det heller ikke eksisterer et unntak fra gjeldende avstandskrav, som er 10 kilometer kortere. Særlige behov på grunn av nedsatt funksjonsevne mv. bør ivaretas gjennom andre ordninger enn reglene for pendlerstatus og pendlerbolig for representanter mv. Fri bolig av sikkerhetshensyn er ivaretatt i forskrift til skatteloven § 5-15-5 tolvte ledd, jf. skatteloven § 5-15 annet ledd fjerde punktum. Etter denne bestemmelsen er dekning av utgifter til særlig sikker bolig og skjermet transport på nærmere vilkår skattefritt. Denne regelen gjelder generelt, og omfatter også representanter mv. Det er derfor ikke nødvendig å regulere avstandskravet ved sikkerhetsbolig.

Det vises også til at ved ekstraordinære forhold i arbeidet, kan arbeidsgiver etter de alminnelige skattereglene dekke reisekostnader mellom hjem og fast arbeidssted skattefritt, jf. forskrift til skatteloven § 5-15-5 sjette ledd. I tillegg har statsråder sjåførtjenester tilgjengelig for transport mellom arbeidssted og bosted.

Etter departementets syn er det derfor ikke behov for et særskilt skjønnsmessig unntak fra avstandskravet på 50 kilometer i særlige bostedsregler.

Departementet viser til forslag til ny § 3-5 første ledd i skatteloven og forslag til endringer i folkeregisterloven § 5-4 første ledd.

5.4 Krav om å disponere egen bolig

5.4.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Utvalget viser til at det må stilles strengere krav til hva det vil si å disponere bolig på hjemstedet. De mener at representanter mv. må disponere egen privatbolig for å kunne bli bostedsregistrert i hjemkommunen. Hvis representanten bare har tilgang til andres bolig, herunder foreldrehjem og kårbolig uten vederlag, vil det etter utvalgets oppfatning gi for svak tilknytning til hjemstedet til å kunne forsvare en særregel. Etter gjeldende retningslinjer for Stortingets tildeling av pendlerboliger er «disponere bolig» definert som at «representanten gjennom et eie- eller leieforhold står fritt til å bruke hele eller deler av en bolig på daglig basis». Utvalget finner ikke grunn til å endre definisjonen.

Presidentskapet er også positive til at det innføres strengere krav til hva det innebærer å disponere en bolig. De uttaler at dette «vil kunne bidra til å redusere noe av uklarheten som har eksistert omkring skattemessige forhold ved pendlerboliger».

5.4.2 Høringsforslaget og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre et strengere disponeringskrav i særreglene, som tilsvarer disponeringskravet etter de alminnelige bostedsreglene. Etter forslaget skal vilkåret om å disponere forstås som at representanten mv. med husstand fritt må kunne bruke boligen på hjemstedet alle ukens dager. Videre må boligen som hovedregel disponeres eksklusivt av representanten mv. med husstand. Kravet til eksklusivitet for hele boligen ble imidlertid foreslått lempet ved bestemte former for leid rom i bofellesskap og ved delvis utleie av egen eid bolig.

Skattedirektoratet skriver i sitt høringssvar at de støtter både forslaget om at det stilles strengere krav til hva som regnes å disponere bolig og innholdet i disponeringskravet. Videre viser direktoratet til at skattefri utleieinntekt etter skatteloven § 7-2 første ledd, vil innebære nye vurderinger for folkeregistermyndighetene som ikke følger av dagens regelverk. I mange tilfeller vil folkeregistermyndigheten vurdere bosted før et eventuelt leieforhold i egen bolig er etablert.

5.4.3 Departementets vurderinger og forslag

I dagens særregler har kravet om å disponere egen bolig et annet innhold enn i de alminnelige reglene. Det er tilstrekkelig etter særreglene å kun ha adgang til å bruke en del av en bolig (rom e.l.) ved besøk i distriktet.

Det har vært en viktig føring i arbeidet at særreglene skal skjerpes på dette punktet og at pendlerstatusen må knyttes til representantens mv. egen private bolig. Departementet fastholder derfor forslaget i høringen om at hele boligen på hjemstedet som hovedregel må disponeres eksklusivt av representant mv. med husstand. Det foreslås at begrepet «disponere» skal forstås som at representanten mv. med husstand står fritt til å bruke hele eller deler av boligen alle ukens dager. Dette tilsvarer disponeringskravet i de alminnelige reglene og bygger også på Stortingets egne retningslinjer for tildeling av pendlerboliger. Forslaget støttes av Skattedirektoratet. Spørsmålet om en representant disponerer deler av boligen eksklusivt vil bare være aktuelt ved delvis utleie eller utlån av eid bolig eller rom i bofellesskap. Dette omtales nærmere nedenfor.

Departementet bemerker at også overlatelse av bruken av boligen til andre uten vederlag, innebærer at en ikke disponerer utlånt areal alle ukens dager. For disponeringskravet er det adgangen til faktisk å bruke boligen som sin egen alle ukens dager som er avgjørende, ikke om en mottar leieinntekter eller ikke. En ser imidlertid bort fra sporadisk utlån av boligen til andre.

Ved delvis utleie av eid bolig er utgangspunktet at representant mv. med husstand må disponere deler av boligen eksklusivt. Samtidig er det viktig å sikre at det er mulig for representant mv. med husstand å bo i boligen samtidig med leietaker. En må også ivareta prinsippet om at boligen utgjør en «fullverdig bolig» for hele familien. Dette gir imidlertid et krevende vurderingstema. Departementet foreslår en forenklet vurdering av disponeringskravet ved delvis utleie.

Etter departementets syn bør disponeringskravet sikre at representanten mv. står fritt til å benytte deler av boligen som egen privat bolig. Departementet foreslår at disponeringskavet er oppfylt dersom representanten mv. har adgang til å benytte minst halvparten av boligen, beregnet etter utleieverdi. Det stilles ikke krav om at dette arealet disponeres eksklusivt, men representant mv. må ha eksklusiv bruksrett til minimum et soverom i boligen. Kravet til antall soverom vil avhenge av utleieverdien. Med utleieverdi menes en normal utleieverdi for vedkommende bolig/boligdel på det frie marked til det formålet arealene skal brukes til. Dette bygger på vurderingstemaet for skattefri utleie i egen bolig etter skatteloven § 7-2 første ledd bokstav a.

Videre, bør det stilles krav til boligens størrelse ved delvis utleie. Departementet foreslår et økt arealkrav på 20 kvadratmeter per leietaker. Dette ivaretar hensynet til at boligen må anses «fullverdig» selv om deler av den også brukes av andre. Økt arealkrav er nærmere omtalt i punkt 5.5.4.

Dersom deler av den eide boligen brukes vederlagsfritt av andre, gjelder vilkårene over tilsvarende.

Skattedirektoratet har påpekt at forslaget vil innebære en skatterettslig vurdering av utleie for folkeregistermyndigheten. Ved vurdering av disponeringskravet i utleietilfellene vil folkeregistermyndigheten måtte vurdere om representant mv. disponerer minst halvparten av boligen beregnet etter utleieverdi, om representant mv. disponerer eksklusivt over minimum ett soverom og om økt arealkrav er oppfylt. Til dette bemerker departementet at det ikke legges opp til en skatterettslig vurdering av om vilkårene for skattefri utleie etter skatteloven er oppfylt eller ikke. Deler av vurderingstemaet er sammenfallende med skattelovens vilkår for skattefri utleie av egen bolig. Etter departementets oppfatning vil folkeregistermyndigheten i utgangspunktet kunne legge til grunn representantens mv. opplysninger om dette.

Rom i bofellesskap innebærer også at deler av boligen disponeres eksklusivt. Som for delvis utleie i eid bolig, foreslår departementet at representant mv. som et minimum må disponere ett soverom eksklusivt. Øvrig areal utenom soverommene må være felles for beboerne. Se nærmere under punkt 5.5.4 om når rom i bofellesskap kvalifiserer til bosted etter særreglene.

Dersom representanten mv. ikke lenger disponerer boligen på hjemstedet, for eksempel fordi boligen er solgt eller hele boligen leies ut eller fremleies, må bosted vurderes etter de alminnelige regler.

Det vises til forslag til ny § 3-5 første ledd i skatteloven og forslag til endringer i folkeregisterloven § 5-4 første ledd. Innholdet i disponeringskravet vil bli fastsatt i forskrift til skatteloven og i forskrift til folkeregisterloven.

5.5 Krav til boligen på hjemstedet

5.5.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Utvalget skriver at bostedsadresse i Folkeregisteret, slik særreglene i dag er utformet, gir en svak indikasjon på om stortingsrepresentanter har sitt faktiske bosted på adressen. Det vises til at det eneste som kreves, er at stortingsrepresentanter var bostedsregistrert i kommunen før de tiltrådte, og at de i valgperioden har tilgang til en bolig som de kan benytte ved opphold i hjemkommunen.

Etter utvalgets oppfatning vil det demokratiske formålet bak særreglene, om å sikre like vilkår for stortingsrepresentantene til å utøve vervet, først og fremst ivaretas der særreglene bidrar til at representantene «lettere kan opprettholde og styrke tilknytningen til valgdistriktet gjennom perioden på Stortinget». Der representanten har etablert seg med egen bolig på hjemstedet, mener utvalget at bostedsadresse i Folkeregisteret kan ha en slik tilknytningsfunksjon «ved at det krever en betydelig innsats både å skaffe seg og ta vare på en bolig på hjemstedet». Videre peker utvalget på at tilknytningen ved å disponere en bolig som andre eier eller leier, normalt vil være «langt mindre og ikke nødvendigvis kreve egen tilstedeværelse».

Det bør etter utvalgets oppfatning derfor oppstilles krav om at representanten disponerer egen, privat bolig på hjemstedet. Det er ikke tilstrekkelig å ha tilgang til en hvilken som helst bolig, det må være «husstandens egen private bolig». Andre boliger, for eksempel en fritidsbolig eller en bolig ervervet for investeringsformål, bør ikke godtas som privat bolig. Utvalget mener likevel at bolig i form av kollektiv eller andre delte boformer hvor flere bor sammen på like vilkår, bør kunne kvalifisere til bostedsregistrering etter særregelen. Derimot skal for eksempel «leie av rom i foreldres eller bekjentes bolig ikke gi grunnlag for bostedsregistrering etter særregelen.» Videre skriver utvalget at et leieforhold «må være reelt og gjelde en fullverdig bolig».

Utvalget mener på denne bakgrunn at særreglene for bosted bør knyttes til faktisk bosted, og at det stilles krav om at representanten med husstand disponerer egen privat bolig på adressen gjennom et eie- eller leieforhold.

Utvalget viser videre til at «[u]like personer har forskjellige behov for boligareal og -fasiliteter og til hvor mye de oppholder seg i boligen. Det gjelder stortingsrepresentanter like mye som andre». Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at det ikke bør oppstilles byggtekniske krav, herunder krav til boligareal, til boligen på hjemstedet. Samtidig anerkjenner utvalget at det «går en nedre grense for hva som bør anses som å være en bolig». Etter utvalgets oppfatning må det være opp til folkeregistermyndighetene å vurdere og kontrollere om bostedsregistrering er basert på reelle eie- eller leieforhold til en bolig på stedet.

Presidentskapet er positive til det som er foreslått av utvalget, herunder at det innføres strengere krav til hva det innebærer å disponere en bolig.

5.5.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å skjerpe kravene til boligen på hjemstedet ved å oppstille krav om at boligen på hjemstedet må være en «fullverdig» bolig for representanten mv. med husstand (typisk ektefelle/samboer/barn). «Fullverdig bolig» ble i høringsnotatet definert som en låsbar boenhet til bruk for boligformål, og som innehar alle «hovedfunksjoner» for bolig, dvs. bad, toalett, kjøkken og et sted å sove. En bolig som ikke kan dekke boligbehovet for hele husstanden, skal etter høringsnotatet ikke gi grunnlag for bosted etter særreglene.

Høringsnotatet skisserte to alternativer for å angi en nedre grense for hva som kan anses som «fullverdig bolig» for en representant mv. med husstand. Høringsnotatet inneholdt forslag til regulering av begge alternativene i henholdsvis forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven. Det ble bedt om høringsinnspill til de to alternative forslagene.

Ett alternativ var å foreta en konkret skjønnsmessig vurdering av om boligen på hjemstedet er en «fullverdig bolig» for representant mv. med husstand. I dette alternativet stilles det ikke bestemte krav til areal. Momenter av betydning vil for eksempel være om boligen er tilrettelagt og møblert for permanent opphold, husholdningens størrelse, antall soverom mv.

Det andre alternativet var å innføre objektive og målbare kriterier for «fullverdig bolig». Etter dette alternativet brukte departementet kjente kriterier fra bostedsreglene. Departementet foreslo konkrete krav til areal og til innlagt vann og avløp som er faste og øker med husstandens størrelse. Videre ble det foreslått at økt arealkrav basert på antall beboere også skal gjelde der representanten mv. har delvis utleie av eid bolig.

For å ivareta representanter mv. som på tiltredelsestidspunktet er etablert i en mindre bolig på hjemstedet, ble det foreslått at det i særlige tilfeller kan gis unntak fra arealkravet etter søknad til folkeregistermyndigheten. Det ble også foreslått et søknadsbasert unntak for leid rom i bofellesskap på like vilkår etter begge alternativene.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet støtter forslaget om at det stilles krav om at representant mv. disponerer egen, privat bolig på hjemstedet, og at det stilles strengere krav til et eie- eller leieforhold ved bostedsregistrering etter særreglene enn det som gjelder etter dagens særregler. Direktoratet skriver videre at dette vil sikre «at særregelen gjelder for representanter mv. som har etablert en mer reell bosituasjon på hjemstedet» og gi «større samsvar mellom særreglene og de alminnelige reglene om bostedsregistrering og skattemessig bosted». Også Regnskap Norge støtter at særreglene stiller vilkår om at det må foreligge en bolig på hjemstedet som kan tjene som «fullverdig bolig» for hele husstanden.

I valg av løsning for å ramme inn innholdet av «fullverdig bolig» skriver Advokatforeningen at en konkret skjønnsmessig vurdering antas å være en mer fleksibel regel i praksis. Til dette alternativet skriver imidlertid Skattedirektoratet at de skjønnsmessige vurderingene vil være svært krevende å administrere og kontrollere for Skatteetaten. Skattedirektoratet anbefaler heller ikke at det innføres en generell søknadsordning for representanter mv. ved tiltredelse, flytting mv., gjennom enkeltvedtak fra enten folkeregistermyndigheten eller skattemyndigheten.

Skattedirektoratet støtter forslaget om objektive vilkår og klare minstekrav, og anser dette alternativet som det «eneste praktikable forslaget». Også Regnskap Norge støtter det objektive alternativet. De ber departementet vurdere om det er hensiktsmessig å innføre et nytt begrep om «fullverdig bolig» eller om reglene kan følge kriteriene for «selvstendig bolig» direkte.

Til høringsnotatets forslag om å etablere en søknadsordning for å gi unntak fra arealkravet, skriver Skattedirektoratet at de i utgangspunktet ikke anbefaler dette. De mener det vil skape en forventning om at vedtaket skal være bindende også der de faktiske omstendigheter endres. De viser også til at det vil kreve administrativ oppfølgning fra myndighetene, arbeidsgiver og den enkelte politiker.

Videre anbefaler Skattedirektoratet at forslaget om leid rom i bofellesskap bør ivaretas gjennom flyttemelding med eventuelt dokumentasjonsplikt i stedet for en søknadsordning. Dette vil etter etatens oppfatning gjøre saksbehandlingen mer effektiv, og forhindre misforståelser.

5.5.4 Departementets vurderinger og forslag

I dagens særregler om bosted stilles det ingen krav til boligen på hjemstedet. Det er tilstrekkelig å ha adgang til å bruke et rom i andres private bolig ved opphold i distriktet. Etter alminnelige bostedsregler vil derimot karakteren av boligen både på hjemstedet og arbeidsstedet ha betydning for vurderingen av hvor skattyter har sitt bosted, og om boligen på arbeidsstedet kan anses som pendlerbolig eller ikke.

Et strengere krav til boligen på hjemstedet vil sikre bedre samsvar mellom særreglene og de alminnelige reglene om bostedsregistrering og skattemessig bosted. Hensyn bak særreglene, om å opprettholde tilknytningen til valgdistriktet og opprinnelig folkeregistrert- og skattemessig bosted, taler etter departementets oppfatning for at særreglene bør ta sikte på å fange opp reelle bosituasjoner for representanten mv. Også Skattedirektoratet og Regnskap Norge støtter at særreglene stiller vilkår om at det må foreligge en bolig på hjemstedet som kan tjene som «fullverdig bolig» for hele husstanden. På denne bakgrunn fastholder departementet høringsnotatets forslag om skjerpede krav til boligen på hjemstedet. Størrelsen på representantens husstand har betydning for om en bolig kan fungere som en reell bolig for vedkommende representant mv. Med husstand siktes det til representanten mv. og personer som bor sammen med representanten mv. i felles husholdning, typisk ektefelle/samboer/barn.

Krav til fullverdig bolig

«Fullverdig bolig» er i dag ikke et etablert begrep i skatte- og folkeregisterlovgivningen. En naturlig språklig forståelse av «fullverdig bolig» tilsier at det må være en enhet til boligformål som innehar alle «hovedfunksjoner» for en bolig, dvs. kjøkken, bad, soveplass mv. Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at «fullverdig bolig» skal forstås som en «boenhet». Det innebærer en låsbar enhet til boligformål med eksklusiv råderett til bad, kjøkken og et sted å sove. Dette er i samsvar med forståelsen av boenhet som er lagt til grunn i Skatte-ABC 2023/2024, i emnet om Bolig-fri bolig (B-12-1.3.1).

For at det skal være en fullverdig bolig, legger departementet videre til grunn at boligen primært disponeres til privat boligformål. Det bør avgrenses mot andre boliger, for eksempel fritidsbolig eller bolig kun til investeringsformål.

Videre fastholder departementet at det må etableres en nedre grense for når en slik boenhet kan anses «fullverdig» for den enkelte representant mv. med husstand. Dette for å sikre at boenheten er egnet til å dekke boligbehovet for hele husstanden.

Departementet foreslår å innta vilkåret om «fullverdig bolig» for en representant mv. med husstand i ny § 3-5 første ledd i skatteloven og folkeregisterloven § 5-4 første ledd. I tillegg vil det gis en nærmere beskrivelse av innholdet i begrepet «fullverdig bolig» i forskrift til skatteloven og i forskrift til folkeregisterloven.

I høringsnotatet ble det presentert to alternative innretninger for å definere hva som kan anses som egen «fullverdig bolig» for en representant mv. med husstand. Advokatforeningen antar at alternativet med en skjønnsmessig vurdering av «fullverdig bolig», uten arealkrav, vil gi en mer fleksibel regel i praksis.

Skattedirektoratet mener dette alternativet vil være svært krevende å administrere og kontrollere for folkeregister- og skattemyndigheten, og vil også gjøre det vanskelig for den enkelte representant mv. å vurdere egen rettsstilling. Skattedirektoratet anbefaler i stedet objektive krav, herunder til areal, for å avgjøre hva som utgjør en «fullverdig bolig». Dette underbygges av hensynet til klarhet og likebehandling. Også Regnskap Norge støtter alternativet med arealkrav og skriver «at det prinsipielt riktige i denne forbindelse er at det i lov og forskrift stilles noen klare minstekrav og objektive vilkår til begrepet ‘fullverdig bolig’».

Departementet er enig i at det må stilles objektive krav til boligen. Det vil i større grad ivareta hensynene til likebehandling og forutberegnelighet for representantene og det vil være enklere å praktisere for skatte- og folkeregistermyndighetene. Det vil også være enklere for de som administrerer pendlerboligordningene å kunne bygge på faste kriterier ved tildelingen av pendlerboliger.

Ved skjønnsmessige vurderingstemaer vil det kunne være krevende å ivareta et husstandsperspektiv der husstanden bor fast i pendlerboligen sammen med representant mv. og boligen på hjemstedet brukes i begrenset utstrekning. Kontrollmulighetene for skatte- og folkeregistermyndighetene blir også dårligere ved skjønnsmessige vurderingstemaer. Skattedirektoratet har videre pekt på utfordringer ved at faktiske omstendigheter endres med tiden. En husstands boligbehov vil variere med antallet husstandsmedlemmer og deres alder.

Videre vil skjønnsmessige vurderinger kompliseres ytterligere der representanten mv. eier egen bolig og leier denne delvis ut. Det må da tas stilling til om det øvrige arealet og delt fellesareal er tilstrekkelig for å ivareta hele husstandens boligbehov etter særreglene. Departementet bemerker også at skjønnsmessige vurderinger av boligen på hjemstedet vil skille seg fra de alminnelige reglene som bygger på objektive målbare kriterier.

Departementet mener etter dette at det må oppstilles objektive og målbare kriterier for hva som anses som «fullverdig bolig» for representanten mv. med husstand.

Departementet mener at en objektiv nedre grense for boligen på hjemstedet, bør ta utgangspunkt i at tildelte pendlerboliger normalt anses som en «selvstendig bolig» etter skatte- og folkeregisterreglene. Leilighetene er av varierende størrelse, men som regel er de minst 40 kvadratmeter og oppfyller øvrige krav etter forskrift til skatteloven § 3-1-4 og forskrift til folkeregisterloven § 5-3-4.

For at selvstendig bolig på arbeidsstedet skal kunne utgjøre en pendlerbolig etter de alminnelige reglene, må pendlerens familie bo på hjemstedet, eller så må pendleren ha overveiende døgnhvile i en selvstendig bolig på hjemstedet. Alternativt må pendleren oppfylle sammenligningsregelen, som krever tre års botid og dobbelt så stor bolig på hjemstedet. Denne regelen gjelder for enslige pendlere og pendlende ektefeller uten barn.

Regnskap Norge mener prinsipielt at «regelverket bør være så likt som mulig uavhengig den enkelte skattepliktiges posisjon, stilling og verv». Også Skattedirektoratet anbefaler at politikere underlegges de alminnelige reglene for bostedsregistrering i Folkeregisteret og skattemessig bosted etter skatteloven. Skattebetalerforeningen mener at det bør stilles like krav til bosituasjonen på hjemstedet for representanter mv. og alminnelige pendlere.

Økt likebehandling med andre som pendler til selvstendig bolig på arbeidsstedet, taler for at særreglene stiller de samme vilkårene som i sammenligningsregelen. Det ville tilsi krav om tre års botid og at boligen på hjemstedet er dobbelt så stor som pendlerboligen i Oslo-området. En slik særregel vil verne om en fast og etablert bolig på hjemstedet, og redusere muligheten for å tilpasse bosituasjonen kort tid før en tiltrer det politiske vervet.

Departementet er imidlertid av den oppfatning at en slik sammenligningsregel vil kunne gi tilfeldige utslag, ettersom representanter mv. i liten grad kan påvirke størrelsen på pendlerboligen som tildeles. Videre vil krav om at ev. familie blir igjen på hjemstedet vanskeliggjøre politisk deltakelse fra representanter mv. med familie. I tillegg er det lagt til grunn at vervene normalt er til hinder for overveiende døgnhvile i bolig på hjemstedet. Representantordningsutvalget og presidentskapet har videre lagt til grunn at det skal være mulig for representanter mv. å bo fast med familien i pendlerboligen og bo i en større bolig i Oslo-området, uten å miste pendlerstatus. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det oppstilles et særlig arealkrav til boligen på hjemstedet for representanter mv.

I høringen ble det foreslått at det nærmere innholdet av «fullverdig bolig», skulle bygge på reglene om «selvstendig bolig» i folkeregister- og skatteregelverket. Det innebærer et krav om minst 30 kvadratmeter og ytterligere 20 kvadratmeter per husstandsmedlem over 15 år. Regnskap Norge er kritisk til å innføre «fullverdig bolig» som et nytt begrep i skatte- og folkeregisterregelverket. Det forklares med at det foreslåtte meningsinnholdet ligger tett opp til forståelsen av «selvstendig bolig» som allerede er definert i skatte- og folkeregisterreglene.

Departementet er enig i at forslaget om arealkrav i høringsnotatet i stor grad tilsvarer definisjonen av «selvstendig bolig». Etter en ny vurdering mener departementet at arealkravet i særreglene bør innrettes på en annen måte. Det foreslås at det som hovedregel skal gjelde ett fast minste-arealkrav for at boligen skal kunne anses som «fullverdig». Samtidig foreslås det to særordninger for å ivareta grupper med behov for tilpasninger i en overgangsperiode.

Departementet foreslår at «fullverdig bolig» skal forstås som en boenhet på minst 35 kvadratmeter internt bruksareal. Boenheten skal være til boligformål, være låsbar og ha innlagt vann og avløp. Som hovedregel må en disponere en slik boenhet eksklusivt gjennom et eie- eller leieforhold alle ukens dager.

Kravet på 35 kvadratmeter foreslås å gjelde uavhengig av om representanten mv. er enslig eller har samboer/ektefelle/barn. For enslige representanter mv. vil arealkravet være litt høyere enn forslaget i høringsnotatet, mens for et samboerpar/ektepar med barn under 15 år vil arealkravet være 15 kvadratmeter mindre enn det som ble foreslått i høringen. Sammenlignet med alminnelige regler vil et arealkrav på 35 kvadratmeter være gunstigere for enslige representanter mv., hvor det normalt kreves at boligen på hjemstedet er eid av skattyter og er dobbelt så stor som pendlerboligen, samt et krav om botid på tre år. Arealkravet vil også være gunstig for representanter mv. som bor med familie, i lys av at de kan bo fast med representanten mv. i pendlerboligen. Videre økes ikke arealkravet med husstandens størrelse slik høringsnotatet og de alminnelige reglene legger opp til.

Der en representant mv. eier boligen på hjemstedet og leier denne delvis ut, fastholder departementet høringsnotatets forslag om økt arealkrav for boligen på hjemstedet med 20 kvadratmeter internt bruksareal for hver ytterligere beboer/leietaker over 15 år. Dette er for å sikre at boligen kan anses som «fullverdig» selv om deler av den også brukes av andre. Det betyr for eksempel at boligen på hjemstedet må være 55 kvadratmeter (35 + 20) ved delvis utleie til én leietaker.

Etter departementets oppfatning vil dette forslaget ivareta behovet for like regler for representanter uavhengig av økonomisk stilling og livssituasjon, samtidig som det tas høyde for et husstandsperspektiv. Det legges ikke opp til en konkret vurdering av den enkeltes familiesituasjon og eventuelle endringer under funksjonsperioden(e).

Departementet antar at de fleste representanter mv. som er etablert i en bolig på hjemstedet, vil kunne opprettholde dette som bosted med et arealkrav på 35 kvadratmeter.

Departementet foreslår at kravene til «fullverdig bolig», herunder økt arealkrav ved delvis utleie av eid bolig, tas inn i forskrift til skatteloven og i forskrift til folkeregisterloven.

I byområder der boligmarkedet er presset, kan det være mer vanlig å bo i små leiligheter. Videre kan enkelte representanter mv. av ulike grunner være etablert i et rom i bofellesskap. Disse representantenes behov for å opprettholde bolig på hjemstedet vil i stedet bli ivaretatt gjennom to særordninger. Det er likevel naturlig å anta at de fleste representanter mv. normalt ikke innretter seg med boliger under 35 kvadratmeter på lengre sikt.

Særordning for representant mv. som er etablert i mindre bolig

For representanter mv. etablert i en bolig som ikke oppfyller arealkravene i hovedregelen, foreslår departementet en særordning for mindre boenheter. Dette kan være aktuelt for representanter mv. som er etablert i en liten leilighet, for eksempel enslige eller par uten barn.

I høringsnotatet ble det foreslått en unntaksordning etter søknad til folkeregistermyndighetene. Den skulle gjelde representant mv. med husstand som har vært bosatt i boligen i minst tre år når pendlingen tar til, dersom bosituasjonen er rimelig utfra representantens livssituasjon, alder mv. Skattedirektoratet mener at innføring av slike søknadsordninger i utgangspunktet ikke er å anbefale. Det vil skape en forventning om at vedtak skal være bindende overfor skattemyndighetene og kreve ekstra administrativ oppfølgning fra folkeregister- og skattemyndighetene, arbeidsgiver og den enkelte politiker.

Departementet ser at en søknadsordning med et skjønnsmessig vurderingstema vil være administrativt krevende for myndighetene. En skjønnsmessig unntaksordning vil også svekke forutberegneligheten for representantene mv. og øke risikoen for forskjellsbehandling.

Departementet mener derfor at det ikke bør innføres en ordning med søknad. I stedet foreslås det at mindre boliger kan kvalifisere som «fullverdig bolig» på nærmere vilkår. Dette betyr at en representant mv. som er etablert i en slik bolig på tiltredelsestidspunktet, kan anses bosatt der etter særreglene. Det stilles krav om at det er en boenhet, og at vedkommende har bodd i boligen i minst seks måneder før tiltredelsen. Eventuelle endringer i familiesituasjonen under funksjonsperioden får ingen betydning.

For å redusere muligheten til å tilpasse bosituasjon på hjemstedet for å oppnå skattefri pendlerbolig over flere funksjonsperioder, vil dette kun gjelde for den første funksjonsperioden. For statsråder og øvrig politisk ledelse i departementene og ved Statsministerens kontor vil funksjonsperioden være regjeringens funksjonsperiode. For stortingsrepresentanter vil funksjonsperioden være den enkelte stortingsperiode. Etter endt funksjonsperiode må representanten mv. oppfylle hovedregelen om å disponere en fullverdig bolig på 35 kvadratmeter for å opprettholde bosted etter særreglene.

Tidskravet for å anses etablert på hjemstedet er etter forslaget i høringen redusert fra tre års botid til seks måneders botid. Det foreslås at kravet om botid på seks måneder ikke skal gjelde for vararepresentanter, statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor. Begrunnelsen for unntaket er at en ved slike verv kan måtte tiltre på kort varsel sammenlignet med stortingsrepresentanter som stiller til valg. Det vises til at nominasjonsprosessene gjennomføres i god tid før stortingsvalget. Seks måneder kan gi rom for å tilpasse bosituasjonen før tiltredelse på Stortinget, men det legges til grunn at seks måneder botid er rimelig i lys av at særordningen kun vil gjelde første funksjonsperiode.

Departementet legger opp til at vilkårene for «fullverdig bolig» for mindre boenheter reguleres i forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven.

Særordning for representant mv. som er etablert i bofellesskap

Der en representant mv. kun disponerer deler av en boenhet eksklusivt, for eksempel gjennom et rom i en bolig, vil dette som hovedregel ikke kvalifisere som en «fullverdig bolig». Utvalget åpner imidlertid for at et rom i et bofellesskap på like vilkår, bør kunne kvalifisere som en «fullverdig bolig» på hjemstedet. Samtidig har utvalget uttalt at leie av rom i foreldres eller bekjentes bolig ikke skal gi grunnlag for bosted. Utvalget ser med det for seg en begrenset adgang til å anse rom i andres bolig som bosted etter særreglene. Dette antas først og fremst å være aktuelt for unge representanter mv. som på tiltredelsestidspunktet ikke er etablert i egen bolig, men leier rom i et studentkollektiv. Det vil komplisere regelverket å ta hensyn til slike særlige boformer. I høringsnotatet ble det foreslått at slike boformer skulle ivaretas gjennom en søknadsordning til folkeregistermyndigheten. Dette skulle forebygge tilpasninger i strid med formålet med pendlerboligordningene og sikre at boformen er reell.

Skattedirektoratet har uttalt at de ikke anbefaler en slik søknadsordning, og foreslår i stedet at vilkårene etter forslaget ivaretas gjennom flyttemeldingen. I en flyttemelding kan det kreves at representanten legger frem dokumentasjon på at vilkårene for unntaket er oppfylt. Skattedirektoratet viser til at dette vil gjøre saksbehandlingen mer effektiv, og forhindre misforståelser.

Departementet støtter dette, og foreslår å gå bort fra høringsnotatets forslag om søknadsbasert unntak for bofellesskap. I stedet foreslår departementet nærmere vilkår for når en representant mv. etablert i bofellesskap, kan anses bosatt der etter særreglene. I likhet med forslaget i høringsnotatet legger departementet til grunn at denne ordningen kun skal gjelde for enslige representanter mv. med eksklusiv bruksrett til minst ett soverom i en boenhet, der øvrige arealer (utenom soverom) er felles. Videre må alle beboere betale en forholdsmessig andel av leie- eller eierkostnader og eventuelle andre fellesutgifter på alminnelige betingelser.

Departementet opprettholder også at ordningen må avgrenses mot bofellesskap med familiemedlemmer eller andre nærstående, dvs. at boenheten må deles med person(er) over 18 år som ikke er husstandsmedlemmer eller i nær slekt med representanten mv. i rett opp- eller nedstigende linje (besteforeldre, foreldre, barn og barnebarn). Dette vil sikre at rom i nærståendes bolig eller rom i foreldres bolig, ikke kan anses som et bofellesskap som kvalifiserer til «fullverdig bolig» og bosted etter særreglene. Etter departementets syn er det ikke mulig å avgrense mot bokollektiv med «bekjente», slik Representantordningsutvalget har pekt på.

For at ordningen skal treffe etablerte bosituasjoner før tiltredelse, foreslås det også her et krav til botid før tiltredelse på minst seks måneder for stortingsrepresentanter. Hensynene bak kravet til botid for mindre boenhet, omtalt ovenfor, gjør seg tilsvarende gjeldende her.

Videre foreslår departementet at ordningen kun skal gjelde den første funksjonsperioden.

Av hensyn til at denne regelen skal være enkel, foreslås det ingen arealkrav til boenheten. Dette er en forenkling sammenlignet med høringsforslaget.

Departementet legger opp til at vilkårene for «fullverdig bolig» gjennom bofellesskap reguleres i forskrift til skatteloven og i forskrift til folkeregisterloven.

5.6 Krav om utgifter til boligen på hjemstedet

5.6.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Utvalget mener at særreglene om bosted bør knyttes til faktisk bosted. De skriver at et vilkår om eie- eller leieforhold vil bidra til å «sikre at boligen disponeres over noe tid og med et element av innsats og forpliktelse, og dermed at stortingsrepresentanten har sitt faktiske bosted på adressen».

For å sikre at et eie- eller leieforhold er reelt, skriver utvalget at det for eksempel kan stilles krav om at leieforholdet er på markedsmessige vilkår. Leie av rom i foreldres eller bekjentes bolig skal derimot ikke gi grunnlag for bostedsregistrering etter særregelen. Også vederlagsfri bruk av bolig, herunder slik bruk av foreldrehjem eller kårbolig, gir en for svak tilknytning til hjemstedet for å kunne forsvare en særregel for representanter mv. Utvalget mener derimot at bolig i form av «kollektiv eller andre delte boformer hvor flere bor sammen på like vilkår», bør kvalifisere til bostedsregistrering etter særregelen.

Presidentskapet legger også til grunn at det må foreligge et eie- eller leieforhold til boligen på hjemstedet for at bosted etter særregelen skal være aktuelt. De peker på at enkelte problemstillinger bør utredes nærmere, og uttaler «at det er representantens ektefelle eller samboer som eier eller leier boligen på hjemstedet, at boligen er ektefelles eller samboerens tjenestebolig, eller at det er inngått kårkontrakt, kan ikke være til hinder for at representanten anses som pendler».

5.6.2 Høringsforslaget og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet er det foreslått at boligen på hjemstedet må disponeres gjennom et eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår. Det skal være uten betydning hvem i husstanden som er oppført som eier eller leier. Videre er det foreslått at bolig på hjemstedet som er ektefellens tjenestebolig eller der det er inngått kårkontrakt, skal likestilles med eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår. Der leie av rom i bofellesskap oppfyller kravene til «fullverdig bolig», er det foreslått at kravet om alminnelige vilkår innebærer at alle beboere betaler sin forholdsmessige andel av alminnelig leie og øvrige felleskostnader for boligen.

Skattedirektoratet har ingen innvendinger til de konkrete forslagene til krav om utgifter, men mener det bør vurderes om de samme reglene bør gjelde generelt for alle pendlere.

Direktoratet peker på at vilkåret om å disponere «fullverdig bolig» gjennom et eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår langt på vei vil være en lovfesting av det som følger av tidligere skattepraksis. Forslaget innebærer imidlertid en innstramming ved at det ikke lenger vil være tilstrekkelig at skattyter enten dekker løpende kostnader i nærståendes bolig eller blir fordelsbeskattet etter skatteloven § 5-20. Videre pekes det på at kravene til boligen på hjemstedet avviker noe fra Skatteklagenemndas tolkning av merkostnadsvilkåret.

Skattedirektoratet viser også til at kravet om reelt eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår, vil innebære til dels nye vilkår i folkeregisterregelverket. Dette er i dag kun aktuelt ved vurdering av sammenligningsregelen etter forskrift til folkeregisterloven § 5-3-3 femte ledd.

5.6.3 Departementets vurderinger og forslag

For å oppnå bosted (og pendlerstatus) etter gjeldende særregler stilles det ikke krav om at representanten mv. har utgifter til boligen på hjemstedet. Det er heller ikke krav om et eie- eller leieforhold. På samme måte som i de alminnelige pendlerreglene følger kravet om utgifter til bolig på hjemstedet i stedet av merkostnadsvilkåret i skatteloven § 6-13 og § 5-15 første ledd bokstav q. Til innholdet i merkostnadskravet viser flere høringsinstanser til nylig avsagt vedtak fra Skatteklagenemnda. Nemnda legger til grunn at det ikke kan utledes et generelt krav om markedsmessige kostnader til bolig på hjemstedet fra merkostnadsvilkåret.

Utvalget foreslår et utgiftskrav til bolig på hjemstedet i særreglene. De mener at et krav om å disponere boligen på hjemstedet gjennom et eie- eller leieforhold på markedsmessige vilkår, i større grad vil sikre at særregelen gis anvendelse for representanter mv. som har etablert en reell bosituasjon på hjemstedet.

I høringsnotatet ble det derfor foreslått at en merkostnadsvurdering for representanter mv. tas inn i særlige bostedsregler. På denne måten blir utgifter til bolig på hjemsted et inngangsvilkår for pendlerstatus etter særreglene og gis samtidig virkning for den skattemessige behandlingen av pendlerboligen. Etter gjeldende regler vil en representant mv. kunne oppnå bosted uten å ha utgifter til bolig på hjemstedet, samtidig som utgifter er en forutsetning for skattefri pendlerbolig. Forslaget vil derfor ta bort denne forskjellen mellom bostedsregel og merkostnadsvilkåret og dermed gi enklere regler.

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å innta et krav til utgifter til boligen på hjemstedet i form av et eie- eller leieforhold. Departementet er enig med utvalget i at eie eller leie av bolig normalt vil ha en så stor privatøkonomisk konsekvens, at en nær tilknytning til boligen foreligger. Krav til eie- eller leieforhold følger også av sammenligningsreglen for alminnelige pendlere.

Utvalget viser til markedsmessige vilkår. Det er ikke alltid klart hva som utgjør markedsmessige vilkår. Det sentrale i denne sammenheng er at det foreligger alminnelige eier- og kontraktsforhold som tilsvarer det uavhengige parter ville avtalt. Departementet opprettholder derfor kravet om et leie- eller eieforhold på «alminnelige vilkår». Departementet legger til grunn at det vanligvis er greit å fastslå om avtalt leie bygger på alminnelige vilkår. Det avgjørende etter særreglene vil være at en leieavtale er inngått på alminnelige vilkår for disponering av en bolig alle ukens dager. I tråd med forslaget i høringsnotatet vil det være uten betydning om den som er oppført som eier eller leietaker er representanten mv. selv eller representantens mv. ektefelle eller samboer.

Forslaget innebærer for eksempel at en representant mv. som bor vederlagsfritt eller leier til åpenbart gunstige betingelser, ikke vil oppnå bosted etter særreglene. Departementet bemerker at leie eller vederlagsfri bruk av rom i foreldrehjem kan gi pendlerstatus etter alminnelige regler også for representanter mv. som er under 22 år, etter nærmere vilkår i forskrift til skatteloven § 3-1-3. Dette gir imidlertid ikke rett til skattefri pendlerbolig.

Der leie av rom i bofellesskap kvalifiserer som bosted etter særreglene, se punkt 5.5.4, reguleres dette konkret. Kravet om «alminnelige vilkår» innebærer her at alle beboere må betale sin forholdsmessige andel av en alminnelig leie og øvrige felleskostnader for boligen. Det foreslås å anvende begrepet «like vilkår» om dette forholdsmessige utgiftskravet i forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven.

Departementet antar at et krav om utgifter til boligen på hjemstedet ikke vil by på særlige utfordringer for folkeregistermyndigheten. Utgifter til bolig er allerede et vilkår myndigheten må ta stilling til ved vurdering av bosted etter den såkalte sammenligningsregelen i forskrift til folkeregisterloven § 5-3-5 femte ledd.

Presidentskapet peker på at det forhold at boligen på hjemstedet er ektefellens eller samboerens tjenestebolig eller det er inngått kårkontrakt, ikke kan være til hinder for at representanten anses som pendler. Der boligen på hjemstedet er en tjenestebolig for ektefelle, vil eventuell skattepliktig fordel (basert på antatt markedsleie) skattlegges som lønn. Kårkontrakter er et etablert institutt for oppgjør ved salg av gårds- eller skogbruk, der selger gis en livsvarig borett (kår) på gården (kårbolig). Kårkontrakter er særskilt regulert i skattereglene. Departementet viser til det presidentskapet sier om at tjenestebolig og kårkontrakt står i en særstilling. På denne bakgrunn fastholder departementet forslaget i høringsnotatet om at slike boformer likestilles med eie-/leieforhold på alminnelige vilkår, som dermed gir rett til bosted etter særreglene.

Som Skattedirektoratet peker på, vil vilkåret om å disponere «fullverdig bolig» gjennom et eie-/leieforhold på alminnelige vilkår i særlige bostedsregler ha implikasjoner for noen tilfeller. For det første vil muligheten til å få bosted gjennom dekning av løpende kostnader i nærståendes bolig (det såkalte nærståendeunntaket) fjernes, jf. skatteloven § 7-1 og § 5-20 tredje ledd. Videre fjernes adgangen til å få bosted på hjemstedet gjennom å bli fordelsbeskattet for fri bruk av andres bolig etter skatteloven § 5-20 tredje ledd som kapitalinntekt (sats 22 pst.). Slike finansieringsformer kan ikke anses som eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår. Departementet bemerker at slike bosituasjoner er egnet til å skape tvil rundt faktisk bosted for representant mv. med husstand, og gir rom for tilpasningsmuligheter. Den foreslåtte innstrammingen vil etter departementets vurdering derfor harmonere med utvalgets anbefaling om å knytte særreglene til reelle bosituasjoner på hjemstedet.

Det vises til forslag til ny § 3-5 første ledd i skatteloven og folkeregisterloven § 5-4 første ledd. For kravet til utgifter i bofellesskap legger departementet opp til at dette fremgår som et krav om «like vilkår» i forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven.

5.7 Krav om besøkshyppighet

5.7.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Utvalget skriver at «[h]yppighet av hjemreiser kan indikere om boligen brukes tilstrekkelig til at stortingsrepresentanten kan anses å ha sitt faktiske bosted på hjemstedet». Samtidig pekes det på at «spesielle forhold kan imidlertid gi grunnlag for sjeldnere hjemreiser, og det bør være mulig for stortingsrepresentanter å benytte boligen på hjemstedet i forskjellig grad uten å miste retten til pendlerbolig». Utvalget konkluderer med at det ikke bør stilles vilkår om besøkshyppighet i reglene for tildeling av pendlerbolig.

5.7.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det vektlagt at et krav om besøkshyppighet vil kunne sikre en viss realitet ved at egen bolig på hjemstedet faktisk benyttes i noen grad. Et krav om antall besøk til hjemmet bidrar også til at tilknytningen til hjemstedet/valgdistriktet opprettholdes. Det er trukket frem som et viktig hensyn bak særreglene. I høringsnotatet ble det foreslått et krav om tre hjemreiser årlig for å opprettholde bosted der etter særreglene. Dette tilsvarer minstekravet for familiependlere etter de alminnelige skattereglene.

5.7.3 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet støtter høringsnotatets forslag til krav om besøkshyppighet. Etaten skriver videre at det er praktisk og klargjørende at reglenes inntas i forskrift og at kravet «vil bidra til forenkling ved at det skapes større likhet med alminnelige regler». Advokatforeningen og Skattebetalerforeningen har ingen innvendinger mot foreslått krav om besøkshyppighet. Regnskap Norge mener på prinsipielt grunnlag at reglene for alminnelige pendlere og representanter mv. bør være like.

5.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Gjeldende særregler skiller seg fra de alminnelige reglene ved at de ikke stiller krav om reiser til hjemsted (besøkshyppighet). I de alminnelige pendlerreglene er kravene til besøkshyppighet ikke strenge. For enslige pendlere kreves besøksreiser normalt hver tredje uke mens det for familiependlere er et krav om normalt tre til fire hjemreiser i året.

I tråd med vurderinger i høringsnotatet ser departementet at stortingsverv mv. kan skape pendlersituasjoner over lengre avstander enn det som normalt vil være tilfellet i arbeidslivet for øvrig. Et krav om besøkshyppighet kunne vært relativt, for eksempel med krav til færre besøksreiser for representanter mv. med bolig i Finnmark enn for representanter mv. fra Østfold. Det ville antakelig gitt representanter mv. med bosted langt unna Stortinget mulighet til å utøve stortingsvervet på likere vilkår, jf. utvalgets første prinsipp. Et slikt regelverk ville imidlertid blitt komplisert å praktisere. Det ville heller ikke harmonere med de krav til reisehyppighet som oppstilles for andre pendlere i tilsvarende situasjon, jf. utvalgets fjerde prinsipp.

Et skjerpet krav til å disponere en «fullverdig bolig» gjennom et eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår vil kunne sikre en viss realitet i at det foreligger en egen privat bolig på hjemstedet. Etter departementets oppfatning vil krav om et antall besøksreiser bidra til å sikre at boligen faktisk benyttes i noen grad.

Representantordningsutvalget peker på at boligen på hjemstedet bør bidra til å opprettholde og styrke kontakten med valgdistriktet eller hjemstedet. Et krav om besøkshyppighet vil stemme godt overens med en viss grad av tilstedeværelse på hjemstedet eller i valgdistriktet. Videre vil kravet om å eie eller leie egen bolig på hjemstedet normalt kreve en viss innsats og tilstedeværelse fra representantens side for å ta vare på boligen. Etter departementets syn tilsier hensynet til like vilkår for å utøve vervet uavhengig av geografisk tilhørighet og livssituasjon at kravene ikke er for strenge.

Departementet fastholder forslaget om å stille krav om antall besøksreiser tilsvarende minstekravet for familiependlere, som ledd i et skjerpet disponeringskrav. Det vil gjelde uavhengig av sivil status og familiesituasjon. Det vil si at representanten mv. normalt må ha tre hjemreiser i året for at boligen på hjemstedet skal kvalifisere som bosted etter særregelen. En viser også til at pendlere under Stortingets og regjeringens pendlerordninger kan få dekket minst én hjemreise hver uke. Det tilsier at tre hjemreiser i året er et rimelig krav.

Departementet legger opp til at kravet om besøksreiser inntas i forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven.

5.8 Flytting

5.8.1 Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap

Utvalget skriver at gjeldende adgang til å flytte mellom boliger utenfor avstandskravet bør lovfestes i særreglene om bosted i folkeregisterloven og i skatteloven. Videre foreslår utvalget å endre gjeldende regel, slik at rett til bosted etter særregelen også skal kunne omfatte representanter som ved tiltredelsen var bosatt i Oslo-området, men «som i løpet av funksjonsperioden etablerer seg i bolig på et sted utenfor avstandskravet».

Presidentskapet gir samtidig uttrykk for en bekymring for tilpasninger ved at en kan leie ut egen bolig i Oslo-området og på den måten oppnå rett til pendlerbolig.

5.8.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste at representant mv. kan flytte mellom boliger utenfor avstandskravet og beholde bosted etter særregelen. I tillegg åpnet høringen opp for at representanter som flytter ut av Oslo-området (til bolig utenfor avstandskravet) under funksjonstiden, kan bli bostedsregistrert på nytt bosted etter særreglene. Dette forutsetter at det er etablering i en «fullverdig bolig» på det nye bostedet utenfor Oslo-området og at øvrige vilkår er oppfylt. Den foreslåtte flytteadgangen medfører at skatte- eller folkeregistermyndighetene ikke har mulighet til å vurdere om flyttingen har en realitet og om formålet med pendlerboligordningen omgås. Eventuelle kontrollmekanismer må i stedet ivaretas gjennom Stortingets og regjeringens egne regler for tildeling av pendlerboliger.

5.8.3 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet er enig i at det er et behov for å lovfeste flytteadgangen i særreglene. Direktoratet er videre enig i at kontroll av om pendlerboligordningenes formål omgås, bør ivaretas gjennom Stortingets og regjeringens egne regler for tildeling av pendlerboliger. Regnskap Norge støtter ikke forslaget om at representanter mv. etter tiltredelsen «uten videre kan komme inn under særreglene om bosted ved å kjøpe en bolig som ligger utenfor avstandskravet». De skriver at en slik adgang «innbyr til klare tilpasningsmuligheter for de som ved selve tiltredelsen av vervet ikke oppfyller vilkårene for pendlerstatus» og at det åpner for «tilpasninger som ikke fremstår som ønskelige eller heldige».

5.8.4 Departementets vurderinger og forslag

Gjeldende særregler regulerer ikke flyttesituasjonen direkte. Reglene praktiseres slik at representanter mv. som bytter bolig utenfor Oslo-området (avstandskravet), kan beholde skattemessig bosted i henhold til særregelen. Representanter mv. som flytter ut av Oslo-området under funksjonsperioden, er derimot ikke omfattet av særreglene.

For å skape forutsigbarhet med hensyn til særreglenes anvendelsesområde, fastholder departementet høringsnotatets forslag om å lovregulere anvendelsen av særreglene i forbindelse med representanters mv. flytting.

I de tilfeller der en representant mv. allerede har bosted etter særreglene, og flytter mellom boliger utenfor avstandskravet, legges det til grunn at en bør kunne opprettholde pendlerstatus etter særreglene. Dette innebærer at en som allerede har pendlerstatus etter særregelen ved tiltredelsen, kan beholde denne dersom ny bolig også oppfyller vilkårene i særlige bostedsregler. Dette er også i samsvar med gjeldende skattepraksis og formålet med bostedsregler for pendlere. Representant mv. må i slike tilfeller sende inn særskilt flyttemeldingsskjema.

Ved flytting ut av Oslo-området i funksjonsperioden er situasjonen en annen. Det er her spørsmål om en kan etablere pendlerstatus (oppnå bosted etter særreglene) også etter tidspunktet for tiltredelse. Formålet med særreglene har vært å sikre at representanter mv. som må flytte til Oslo-området som følge av det politiske vervet eller arbeidet, ikke skal måtte endre bosted fra sitt hjemsted til Oslo-området. For en representant mv. som er bosatt i Oslo-området, og som senere velger å flytte til for eksempel opprinnelig hjemkommune, vil flytting ut av Oslo-området ikke være en nødvendig følge av vervet. Flyttingen vil være motivert av andre grunner enn de hensyn som ligger bak særreglene om bosted for pendlere.

Representantordningsutvalget uttaler at «blant annet på grunn av den usikkerheten om arbeidsstedet som ligger i det å stille til stortingsvalg, er det rimelig at noen representanter flytter inn i eller tilbake til hjemkommunen først etter valget». Utvalget argumenterer videre for at stortingsrepresentanter som ikke har etablert seg med bolig på hjemstedet før de tiltrer, bør ha anledning til å bli bostedsregistrert i Folkeregisteret på stedet der de eventuelt skaffer seg bolig i løpet av valgperioden. I utvalgets delrapport er det også pekt på at representanter underveis i tiden på Stortinget kan «komme i en situasjon der det er aktuelt å skaffe seg bolig i en annen kommune, for eksempel som følge av endret familiesituasjon».

Departementet viser til at særreglene ikke er til hinder for at representanter mv. anskaffer boligeiendom i distriktene i funksjonsperioden. Gjeldende regler hindrer kun at denne boligen kan regnes som registrert og skattemessig bosted etter særreglene. I de tilfellene der en familie faktisk flytter ut av Oslo-området, vil de alminnelige bostedsreglene kunne gi grunnlag for pendlerstatus.

Departementet ser likevel at det kan være spesielle situasjoner som tilsier at en representant mv. med bosted i Oslo-området, gis anledning til å komme inn under særreglene. Det kan for eksempel være tilfeller hvor en under funksjonsperioden overtar en slektsgård i tidligere hjemdistrikt eller velger å skaffe bolig der på grunn av barns fremtidige skolegang.

Samtidig vil en slik adgang til å endre registrert og skattemessig bosted etter tiltredelsen øke risikoen for at reglene utnyttes i strid med formålet med pendlerboligordningene. Slik forslaget i høringen er utformet, vil ikke skatte- eller folkeregistermyndighetene kunne kontrollere om etableringen av bosted er reell eller ikke. Så lenge en representant mv. velger å kjøpe eller leie en bolig utenfor avstandskravet (50 kilometer fra arbeidstedet) og boligen oppfyller øvrige vilkår i særlige bostedsregler, vil en kunne etablere pendlerstatus etter særreglene. Departementet viser her til presidentskapets merknad til utvalgets forslag om å videreføre adgangen i Stortingets regelverk til å tildele pendlerbolig til representanter som eier bolig i Oslo-området, dersom boligen leies ut i sin helhet:

«det bør legges en begrensning i regelen [Stortingets regelverk] for å unngå at den kan utnyttes til kommersielle formål eller til å omgå formålet med pendlerboligordningen.»

Representantordningsutvalget peker også på at det er viktig at «de som faktisk bor innenfor avstandskravet, ikke gis rett til pendlerbolig basert på en formell bostedsregistrering et annet sted i landet». Videre mener utvalget at for eksempel fritidsbolig eller en bolig ervervet for investeringsformål, ikke bør godtas som privat bolig etter særreglene.

I høringen har Regnskap Norge uttrykt bekymring for en utvidelse av gjeldende regler for flytting ut av Oslo-området (avstandskravet). De viser til at en slik utvidelse av gjeldende rett «innbyr til klare tilpasningsmuligheter». Skattedirektoratet har påpekt at kontrollmyndigheten etter forslaget bør ligge hos forvalterne av pendlerboligordningene, og ikke skatte- eller folkeregistermyndigheten.

Departementet er enig i at foreslått adgang til å etablere bosted utenfor Oslo-området under funksjonsperioden kan åpne for uønskede tilpasningsmuligheter som skatte- og folkeregistermyndighetene ikke kan kontrollere. I høringen er det lagt til grunn at eventuelle kontrollmekanismer må ivaretas gjennom tildelingsreglene hos de som forvalter pendlerboligordningene. Til dette kan det vises til utvalgets delrapport hvor følgende fremgår:

«De økonomiske ordningene for stortingsrepresentantene må være regulert av tydelige, forståelige og godt kjente regler. Oppfølgning av brukerne og kontroll med ordningene må være så god at feil eller misbruk avdekkes. Misbruk av ordninger skal møtes med reaksjoner.»

Etablering av bosted i distriktet forutsetter at boligen oppfyller vilkårene i særreglene. For å skape god sammenheng mellom reaksjoner ved misbruk og den skattemessige behandlingen av tildelt pendlerbolig mv., mener departementet det bør knyttes nærmere vilkår til en slik endring av bosted. Dette vil også ivareta høringsinnspillene og presidentskapets bekymring for omgåelse.

Departementet foreslår derfor at ved flytting ut av Oslo-området under funksjonsperioden, skal en kreve en særskilt begrunnet flyttemelding, hvor representanten mv. må oppgi årsaken til flyttingen. Det skal sikre at etableringen i distriktet er reell. Departementet viser til at en endring av bostedsadresse i Folkeregisteret uansett krever flyttemelding etter de alminnelige reglene. Videre vil dette gi skattemyndighetene mulighet til å foreta en realitetsvurdering ved eventuell kontroll.

For å unngå krevende, skjønnsmessige vurderingstemaer og sikre likebehandling, foreslår departementet å forskriftsfeste at følgende forhold kan kvalifisere til etablering av nytt bosted etter særreglene:

• Etablering av bosted i tidligere hjemdistrikt eller valgdistrikt

• Etablering av bosted i forbindelse med barnehage, skole eller utdanning for hjemmeboende barn

• Etablering av felles bolig med ektefelle som har eller har hatt bosted i distriktet

• Etablering av bosted mot slutten av funksjonsperioden med sikte på fremtidig arbeid

Med distrikt siktes det i utgangspunktet til kommune. For å unngå urimelige utslag av endringer i kommunegrenser og sikre en viss fleksibilitet, foreslår departementet at distrikt skal forstås som kommune og nærliggende områder.

Det vises til forslag til ny § 3-5 tredje ledd i skatteloven og folkeregisterloven § 5-4 tredje ledd. Departementet legger opp til at kvalifiserte grunner for etablering av nytt bosted etter særreglene inntas i forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven. I tillegg vil kravene til særskilt flyttemelding inntas i forskrift til folkeregisterloven.