8 Nektelse og tilbakekall av pass og ID-kort

8.1 Gjeldende rett

Norske borgere har etter passloven § 1 rett til pass når lovens vilkår er oppfylt, med mindre noen av unntaksbestemmelsene kommer til anvendelse.

Det følger av passloven § 4 at det ikke kan utstedes pass til mindreårige uten samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret. Dersom foreldreansvaret er felles, må begge foreldrene samtykke. Pass kan utstedes med bare en av foreldrenes samtykke der vedkommende etter barneloven har anledning til å ta barnet med ut av landet, se punkt 6.1.2. Dersom barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet etter barnevernsloven § 4-8 eller § 4-12, skal samtykke kun innhentes fra barnevernstjenesten.

ID-kortloven § 4 har tilsvarende regler for utstedelse av nasjonale ID-kort med reiserett.

Etter passloven § 4 tredje ledd kan pass i særlige tilfeller utstedes uten samtykke dersom det er fare for personens liv eller helse, eller det av andre grunner er åpenbart ubetenkelig. Som det fremgår av Prop. 126 L (2018-2019) punkt 3.5.3 er dette en snever unntakshjemmel. Fare for liv og helse som mulig grunnlag for passutstedelse uten samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret, ble tilføyd ved lov 20. desember 2019 nr. 107. Tilføyelsen innebar ingen egentlig utvidelse av adgangen til å utstede pass uten samtykke, men tydeliggjorde at pass i slike tilfeller kan utstedes uten noen av foreldrenes samtykke, jf. Prop. 126 L (2018–2019) punkt 3.5.3. Bakgrunnen for endringen var at det de senere årene før endringen hadde vært en økende tendens til at barn ble etterlatt i utlandet mot sin vilje, og som følge av dette befant seg i situasjoner som innebar fare for liv eller helse. Det ble ikke funnet nødvendig med tilsvarende tilføyelse i ID-kortloven, da ID-kort kun utstedes ved pass- og ID-kontor i Norge.

Passloven § 5 om passhindringer angir i hvilke tilfeller pass enten skal eller kan nektes utstedt. Bestemmelsens første ledd angir de absolutte nektelsesgrunnene, det vil si tilfeller hvor pass skal nektes utstedt. Pass skal nektes utstedt blant annet når utreiseforbud følger av tvisteloven §§ 33-11 eller lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven) § 102 og når det foreligger en lovhjemlet beslutning av offentlig myndighet som innebærer at utreise vil være ulovlig, jf. passloven § 5 første ledd bokstav b og c.

I hvilke tilfeller pass kan nektes etter en skjønnsmessig vurdering fremgår av andre og tredje ledd. Etter passloven § 5 tredje ledd bokstav g kan pass til barn nektes utstedt dersom det er grunn til å tro at barnet «vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse». Bestemmelsen er særlig utformet med sikte på å forebygge skadelige utenlandsopphold for barn, for eksempel at barn sendes på skoler i utlandet der de utsettes for vold eller overgrep, jf. Prop. 126 L (2018–2019) punkt 3.1. Etter ID-kortloven § 5 tredje ledd bokstav e kan også ID-kort med reiserett til barn nektes utstedt i slike tilfeller.

Både passloven og ID-kortloven hjemler tilbakekall av henholdsvis pass og ID-kort i tilfeller der vilkårene for å nekte utstedelse er til stede, jf. passloven § 7 første ledd bokstav b og ID-kortloven § 8.

Passloven § 12 andre ledd gir hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om gjennomføring av loven, herunder om passets form og innhold, hvem som kan få utlevert opplysninger fra passregisteret, og overgangsbestemmelser.

Utenlandske borgere bosatt i Norge kan på nærmere vilkår gis reisebevis for flyktninger eller utlendingspass etter utlendingsloven § 64. Slike reisedokumenter kan nektes utstedt eller inndras dersom det foreligger forhold som gjør at det ikke ville blitt utstedt pass til norsk statsborger etter passloven § 5, jf. utlendingsforskriften §§ 12-1 og 12-4 (reisebevis) og §§ 12-5 og 12-8 (utlendingspass).

8.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall foreslår å tilføye i passloven § 5 første ledd bokstav b at pass skal nektes utstedt dersom det treffes vedtak om utreiseforbud etter forslaget til ny § 4-6 og ny § 5-12 i barnevernsloven. Den likelydende bestemmelsen i ID-kortloven § 5 første ledd bokstav b foreslås endret tilsvarende. Forslaget innebærer at nektelse av pass og ID-kort med reiserett vil være obligatorisk i slike tilfeller, i motsetning til den gjeldende skjønnsmessige adgangen i passloven § 5 tredje ledd bokstav g og ID-kortloven § 5 tredje ledd bokstav e til å nekte pass utstedt i tilfeller av fare for skadelige utenlandsopphold.

Utvalgets flertall foreslår samtidig å presisere i passloven § 5 femte ledd at det i særlige tilfeller kan utstedes pass med begrenset gyldighetsområde og gyldighetstid også til mindreårige som det er truffet utreiseforbud for etter barnevernsloven §§ 4-6 eller 5-12. Forslaget er ment å gjøre det mulig for barnet å delta på konkrete utenlandsreiser som ikke medfører noen fare, som skoleturer og lignende.

Et samlet utvalg foreslår videre at det i passloven lovfestes en plikt for utenriksstasjonene til straks å underrette kommunens barnevernstjeneste om utstedelse av pass til mindreårige uten samtykke når utstedelsen er begrunnet i fare for barnets liv eller helse.

Utvalget presiserer at utlendingsmyndighetene må varsles om vedtak om utreiseforbud dersom barnet er utenlandsk statsborger, slik at eventuelle reisedokumenter utstedt etter utlendingslovgivningen kan tilbakekalles. Utvalget peker for øvrig på at passmyndighetene i dag har underretningsplikt til barnevernstjenesten når pass til barn nektes utstedt eller tilbakekalles fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som medfører fare for liv og helse. Blant annet av hensyn til et klart og enhetlig regelverk, mener utvalget at det bør innføres en tilsvarende underretningsplikt for utlendingsmyndighetene i utlendingsforskriften.

I tillegg foreslår utvalget å tilføye en hjemmel i passloven § 12 andre ledd bokstav d til å gi nærmere bestemmelser om innholdet i vilkåret i § 4 tredje ledd om at passutstedelse uten samtykke fra foreldre med foreldreansvar må være «åpenbart ubetenkelig». Med henvisning til at flere aktører har pekt på at det er uklart hva som ligger i vilkåret «fare for liv og helse» i passloven § 4 tredje ledd, foreslår utvalget at forskriftsbestemmelsen også bør åpne for forskriftsregulering av hva som ligger i betegnelsen «fare for liv og helse».

Utvalget har vurdert om passloven § 5 tredje ledd bokstav g, som gir passmyndigheten en skjønnsmessig adgang til å nekte utstedelse dersom det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet, burde oppheves dersom utreiseforbud innføres, men konkluderer med at det ikke bør gjøres.

8.3 Høringsinstansenes syn

Kontoret for fri rettshjelp mener at kravet om samtykke til pass fra begge foreldre må lempes på i tilfeller av ufrivillig utenlandsopphold hvor begge foreldrene bor i Norge og en av dem vil at barna skal holdes i utlandet. Terskelen for å innvilge barn nødpass bør senkes, slik at hovedprioriteten blir å få barna det gjelder hjem til Norge. Kripos, Oslo politidistrikt og Politidirektoratet støtter utvalgets forslag i sin helhet, men har merknader til ulike deler av dem. Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg særskilt om forslagene som gjelder passloven.

Politidirektoratet viser til at forslagene kun i begrenset grad innebærer endret praksis, men vil bety klarere reguleringer på området og større grad av rettsikkerhet for barn i en utsatt posisjon. Forslaget om å innta en tydelig henvisning til utreiseforbud etter barnevernsloven i passloven § 5 første ledd bokstav b anses som svært positivt. Passutstedelse vil dermed kunne nektes og tilbakekalles uten at det må foretas skjønnsmessige vurderinger og forholdsmessighetsvurdering etter § 5 fjerde ledd. Også Oslo politidistrikt tiltrer utvalgets syn på at det rettslige vernet til barn og unge først og fremst kan styrkes ved å sikre at myndighetene har egnende virkemidler til å forebygge og forhindre at reisen finner sted. Samtidig påpeker politidistriktet betydningen av at politiet varsles omgående dersom det fattes vedtak om utreiseforbud etter barnevernsloven §§ 4-6 og 5-12, slik at vedtak om tilbakekall og ugyldiggjøring av reisedokumenter kan fattes. Politiet må varsles uavhengig av om barnet har gyldige reisedokumenter, slik at pass- og ID-kortmyndigheten er kjent med utreiseforbudet hvis det fremmes en søknad.

Oslo politidistrikt sier seg videre enig med utvalget i at passloven § 5 tredje ledd bokstav g ikke bør endres. Politidistriktet påpeker at bestemmelsen har andre vilkår enn forslagene om nye hjemler for nektelse av reisedokument ved utreiseforbud, og at bestemmelsen nå er etablert som et viktig hjemmelsgrunnlag. Særlig i hastesaker, der pass- og ID-kortmyndighetene har tilstrekkelig informasjon, er politidistriktets oppfatning at anledningen til å fatte vedtak uten informasjon fra barnevernet bør være tilgjengelig.

Til utvalgets forslag om endring av passloven § 5 femte ledd, påpeker både Politidirektoratet og Oslo politidistrikt at en adgang til å utstede pass med begrenset gyldighetsområde, ikke vil gi de sikkerhetsrammer som ligger til grunn for utvalgets forslag. Det er i dag ikke mulig å innføre begrensning i gyldighetsområde i passets maskinlesbare felter, slik at det vil variere om begrensningene fanges opp i blant annet grensekontroll. I praksis anvendes derfor heller ikke den allerede gjeldende adgangen etter § 5 femte ledd til å utstede pass med begrenset gyldighetsområde når det foreligger passhindring etter andre og tredje ledd.

Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Kripos støtter utvalgets forslag om å endre passloven § 12 slik at bestemmelsen åpner for nærmere regulering i forskrift av vurderingen som må gjøres etter passloven § 4 tredje ledd. Disse høringsinstansene er også positive til utvalgets forslag om en tilføyelse i § 4 tredje ledd som pålegger norsk utenriksstasjon å underrette barnevernstjenesten dersom pass utstedes til mindreårige uten foreldrenes samtykke. Kripos påpeker at en slik passutstedelse skjer når hjemreise er nødvendig av hensyn til barnets liv eller helse, og at det må sees i sammenheng med kriminaliseringen av det å utsette barn for skadelige utenlandsopphold. Kripos mener det er gode grunner for at barnevernstjenesten bør undersøke forholdene rundt barnet etter hjemkomst, og ta rede på bakgrunnen for at det ble nødvendig å utstede pass til barnet uten samtykke fra foreldrene. Oslo politidistrikt legger til grunn at Nasjonal vedtakslinje, som er det nasjonale bistandsorganet i pass- og ID-saker for øvrige politidistrikt og alle norske utenriksstasjoner, vil være involvert i de tilfellene som omfattes av forslaget. Det påpekes også at politiet allerede plikter å melde fra om alvorlige bekymringer til barnevernet av eget initiativ etter barnevernsloven § 13-2 første ledd, men at en klar bestemmelse i passloven vil kunne bidra til å sikre at barn får nødvendig og rettidig bistand og oppfølging ved retur til Norge.

8.4 Departementets vurdering

Departementet følger opp utvalgets forslag om å innta en henvisning til ny § 5-13 i barnevernsloven i passloven § 5 første ledd bokstav b og ID-kortloven § 5 første ledd bokstav b. Ilagt utreiseforbud etter barnevernsloven vil dermed som hovedregel være en absolutt hindring for utstedelse av pass og ID-kort, i likhet med utreiseforbud som følger av andre lover nevnt i § 5 første ledd bokstav b. Passnektelse er en naturlig følge av utreiseforbud fastsatt av annen offentlig myndighet som bidrar til å hindre at utreiseforbudet overtres.

Dersom det foreligger en passhindring kan et allerede utstedt pass tilbakekalles med hjemmel i passloven § 7 første ledd bokstav b. For å sikre at passet tilbakekalles i tilfeller der det er vedtatt utreiseforbud, må barnevernstjenesten varsle politiet om vedtaket uten ugrunnet opphold. Dette foreslås presisert i barnevernsloven § 13-5 om barnevernets varslingsplikt, se nærmere om dette i punkt 6.4.4.5. Når barnevernstjenesten varsler om at det er fattet vedtak om utreiseforbud er det også politiets oppgave å vurdere om vedtaket skal registreres i Schengen Information System (SIS). Det er derfor viktig med god informasjonsflyt internt i politiet for å sikre at riktig myndighet får nødvendig informasjon for å vurdere hvilke tiltak som skal gjennomføres.

Departementet bemerker at det er spesielt viktig at det etableres gode rutiner for informasjonsdeling i tilfeller der det er fattet akuttvedtak om utreiseforbud etter barnevernslovens nye § 4-6. Dette er saker av tidskritisk karakter, der det er fare for at barnet umiddelbart blir sendt eller tatt med på et skadelig utenlandsopphold, og politiet er avhengig av informasjon fra barnevernstjenesten og god informasjonsflyt internt for å kunne følge opp akuttvedtaket i tide.

Endringene i passloven § 5 vil gjelde tilsvarende for utstedelse og inndragning av reisebevis for flyktninger og utlendingspass etter utlendingsloven § 64, jf. utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav a, § 12-4 tredje ledd bokstav a, § 12-5 femte ledd bokstav a og § 12-8. Endringene i passloven innebærer følgelig at også slike reisedokumenter kan nektes utstedt eller inndras som følge av et utreiseforbud. Dersom barnet er utenlandsk statsborger må derfor også utlendingsmyndighetene varsles, jf. forslaget til presisering i barnevernsloven § 13-5, slik at også eventuelle reisedokumenter utstedt etter utlendingslovgivningen kan tilbakekalles.

Departementet bemerker at norske myndigheter ikke kan inndra pass utstedt av andre stater, og at norske myndigheter heller ikke vil få informasjon dersom slike dokumenter utstedes. Utreiseforbudet, og den etterfølgende nektelsen av utstedelse av pass, reisebevis for flyktninger eller utlendingspass, er derfor kun i begrenset grad til hinder for utreise for personer med dobbelt eller utenlandsk statsborgerskap med pass fra hjemlandet.

Departementet er enig med Politidirektoratet og Oslo politidistrikt i at utvalgets forslag om å åpne for utstedelse av pass med begrenset gyldighetsområde og gyldighetstid for mindreårige som det er truffet utreiseforbud for etter barnevernsloven, ikke bør følges opp i sin helhet. Det vurderes som uheldig om passmyndigheten skal måtte foreta skjønnsmessige vurderinger av når det skal utstedes reisedokumenter til barn i tilfeller hvor det foreligger et utreiseforbud. Det mest tungtveiende argumentet mot en slik adgang er likevel at utstedelse av pass med begrenset gyldighetsområde, ikke vil gi tilstrekkelig sikkerhet for at den mindreårige ikke sendes på skadelige utenlandsopphold ved bruk av passet og i strid med utreiseforbudet. Som nevnt av både Politidirektoratet og Oslo politidistrikt er det per i dag ikke mulig å innføre begrensning i gyldighetsområdet i passets maskinlesbare felter, og det vil derfor variere om begrensningene fanges opp i for eksempel grensekontroll. Innføring og bruk av en slik mulighet vil følgelig kunne undergrave formålet med utreiseforbudet og passnektelse.

Som redegjort for i punkt 6.4.4.1 foreslås det at barnevernstjenesten skal kunne gi tillatelse til konkrete enkeltreiser selv om det foreligger et utreiseforbud, jf. tredje ledd i forslaget til ny § 5-13 i barnevernsloven. Unntakshjemmelen er snever, og det er lagt til barnevernstjenesten å vurdere konkret om barnets sikkerhet vil være tilstrekkelig høy på reisen. I slike tilfeller foreslås det at passmyndigheten, etter anmodning fra barnevernstjenesten, skal kunne utstede et pass med kort gyldighetstid, slik at barnet kan gjennomføre den konkrete reisen. Gyldighetstiden skal kun settes til den tid som er nødvendig for å gjennomføre reisen, for så langt mulig å sikre seg mot at barnet ikke tas med på andre reiser enn den passet er utstedt for.

Departementet foreslår at en hjemmel for utstedelse av pass med begrenset gyldighetstid til barn som er underlagt utreiseforbud etter barnevernsloven § 5-13 første ledd, tilføyes i nytt andre punktum i passloven § 5 femte ledd.

Departementet følger opp forslaget om å lovfeste en plikt for utenriksstasjonene til å underrette kommunal barnevernstjeneste når pass utstedes til mindreårige uten samtykke fra foreldre fordi utstedelsen er begrunnet i fare for barnets liv eller helse, se forslaget til nytt annet punktum i passloven § 4 tredje ledd. Riktignok har utenriksstasjonene allerede en meldeplikt etter barnevernsloven § 13-2. Etter departementets syn kan det likevel tenkes situasjoner der det kan være tvil om meldeplikten i barnevernsloven § 13-2 utløses, for eksempel dersom den ene forelderen er i Norge og det er grunn til å tro at denne kan ivareta barnet. Dersom barnet har vært i en situasjon i utlandet hvor det er fare for barnets liv eller helse, bør barnevernstjenesten uansett varsles om returen ettersom barnevernstjenesten er nærmest til å vurdere behovet for videre undersøkelser eller oppfølging gjennom barnevernstiltak. En klar bestemmelse i passloven tydeliggjør og understreker dermed viktigheten av deling av opplysninger mellom utenriksstasjonen som passmyndighet og barnevernstjenesten, og vil bidra til å sikre at barn får nødvendig hjelp og oppfølging av barnevernet ved retur til Norge. Passloven § 4 gjelder tilsvarende for utstedelse av passérbrev for innreise til riket til barn under 18 år, jf. utlendingsforskriften § 12-9 andre ledd.

Departementet foreslår også å følge opp forslaget om å tilføye en hjemmel i passloven § 12 andre ledd bokstav d til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om innholdet i § 4 tredje ledd. Klargjøring i forskrift av hvilke momenter som kan vektlegges i vurderingen av om pass skal utstedes uten samtykke vil bidra til forutberegnelighet og til en ensartet praktisering av, både i relasjon til vilkåret «fare for personens liv eller helse» og vilkåret «åpenbart ubetenkelig».

Det er ikke behov for en tilsvarende endring i forskriftshjemmelen i ID-kortloven § 14. ID-kortloven § 4 tredje ledd om utstedelse av pass til mindreårige uten samtykke, inneholder ikke alternativet «fare for personens liv eller helse», som er det primære med den foreslåtte forskriftshjemmelen i passloven. Behovet for en nærmere regulering i forskrift er derfor ikke det samme i ID-kortloven.

Departementet er for øvrig enig med utvalget i at endringer i passloven § 5 tredje ledd bokstav g foreløpig ikke bør oppheves selv om utreiseforbud etter barnevernsloven som hovedregel gjøres til en absolutt passhindring. Det er, slik utvalget også påpeker, uheldig med delvis overlappende regler, men det synes likevel hensiktsmessig at de nye reglene om utreiseforbud og tilbakekall av reisedokumenter får virke en stund før det vurderes om det fortsatt er behov for den skjønnsmessige bestemmelsen i passloven § 5 tredje ledd bokstav g.