6 Ny regel om utreiseforbud

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Barnevernsloven

Barnevernsloven inneholder ingen bestemmelser som gir barnevernstjenesten kompetanse til å beslutte utreiseforbud. Enkelte barnevernstiltak kan i praksis likevel forhindre utreise.

Barnevernsloven § 5-6 fastslår at det ikke er tillatt å ta med barnet utenfor Norge uten samtykke fra barnevernstjenesten når det er truffet vedtak etter § 4-2 om akutt omsorgsovertakelse, § 4-3 om midlertidig flytteforbud, § 4-4 om akuttvedtak om plassering i barnevernsinstitusjon og § 4-5 om akuttvedtak om plassering i institusjon. Det samme gjelder når det er truffet vedtak etter § 5-1 om omsorgsovertakelse, § 6-2 om plassering i barnevernsinstitusjon og § 6-3 om plassering i fosterhjem med særlige forutsetninger eller i institusjoner med hjem, eller når en begjæring om et slikt tiltak er sendt til barneverns- og helsenemnda. Formålet med bestemmelsen er å forhindre barnebortføring i tilfeller hvor det er vedtatt eller begjært at barnet skal bo utenfor hjemmet.

Barnevernsloven § 1-2 tredje ledd annet punktum pålegger barnevernstjenesten en plikt til å tilby foreldre i Norge hjelpetiltak selv om barnet oppholder seg i en annen stat, forutsatt at vilkårene for hjelpetiltak etter § 3-1 er oppfylt. Det kan også treffes vedtak om pålegg om hjelpetiltak etter § 3-4. Formålet med bestemmelsene er å gi bedre beskyttelse og støtte til barn som midlertidig oppholder seg i en annen stat mot sin vilje. Bestemmelsene er særlig relevante i tilfeller der barn utsettes for tvang eller negativ sosial kontroll.

6.1.2 Barneloven

Foreldre som har foreldreansvar, har beslutningsmyndighet over barnets personlige forhold, jf. barneloven § 30 første ledd. Innholdet i foreldreansvaret omfatter også en plikt til å sørge for at barnet ikke blir utsatt for vold eller på annet vis blir behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen blir utsatt for skade eller fare, jf. tredje ledd. Foreldrene har også en plikt til å høre barnets mening før de tar avgjørelser om barnets personlige forhold, jf. § 31.

Foreldrenes myndighet til å ta avgjørelser om flytting av barn til utlandet, beslutninger om kortere utenlandsreiser, og utenlandsopphold utover kortere utenlandsreiser, er regulert i §§ 40 og 41. Ved felles foreldreansvar skal begge foreldrene som hovedregel samtykke til at barnet flytter eller reiser ut av landet. Dette gjelder imidlertid ikke kortere utenlandsreiser, jf. § 41 første ledd første punktum. For slike reiser er det tilstrekkelig at én av de med foreldreansvar samtykker til at barnet reiser eller at forelderen reiser sammen med barnet. En forelder uten foreldreansvar kan ikke reise ut av landet med barnet uten samtykke fra den som har foreldreansvaret. Retten kan likevel etter krav fra den som vil reise, gi samtykke til utenlandsreise med barnet når det er åpenbart at barnet vil komme tilbake. Barn som har fylt 12 år må samtykke til en avgjørelse om å reise på utenlandsreise eller flytte til utlandet uten en forelder med foreldreansvar.

Etter § 41 første ledd kan retten etter begjæring fra en av foreldrene beslutte utreiseforbud ved kjennelse når det er uvisst om barnet vil komme tilbake fra utenlandsturen. Bestemmelsen gjelder ved felles foreldreansvar, og er knyttet til risikoen for bortføring av barnet. Politiet kan beslutte midlertidig utreiseforbud i saker som haster så mye at retten ikke rekker å behandle saken. Politiets utreiseforbud faller bort dersom saken ikke bringes inn for retten innen rimelig tid.

6.1.3 Passloven

Passloven gir i noen grad vern mot skadelige utenlandsopphold for barn, ved å ha bestemmelser som åpner for å tilbakekalle eller nekte barnet norsk pass. Vurderingstemaet er om det foreligger grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet, eller forhold som kan medføre fare for liv eller helse, jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav g. Beviskravet «grunn til å tro» innebærer ikke krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt, og adgangen til å benytte denne bestemmelsen er dermed noe utvidet. Imidlertid må vurderingen være forankret i konkrete holdepunkter i saken. Dette er en kan-bestemmelse, og gir passmyndigheten et visst skjønn i vurderingen av om pass skal nektes. Norske statsborgeres rett til pass står imidlertid sterkt, og passnektelse og -tilbakekallelse krever derfor tungtveiende hensyn, jf. § 5 fjerde ledd. Det må foretas en forholdsmessighetsvurdering.

Passloven § 4 første ledd regulerer barnevernstjenestens samtykkekompetanse ved utstedelse av pass til barn som omfattes av barnevernsloven § 5-6. Pass kan tilbakekalles dersom nødvendig samtykke fra barnevernstjenesten ikke foreligger, jf. § 7 første ledd bokstav a. I henhold til § 7 første ledd bokstav b kan pass også tilbakekalles i de samme situasjonene som beskrevet i § 5 tredje ledd bokstav g.

6.1.4 Likestillings- og diskrimineringsloven

Det følger av lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) § 6 at diskriminering blant annet på grunn av etnisitet, er forbudt. Med diskriminering menes direkte eller indirekte forskjellsbehandling etter lovens §§ 7 og 8 som ikke er lovlig etter §§ 9, 10 eller 11.

Direkte forskjellsbehandling er definert i § 7 som tilfeller der «en person behandles dårligere enn andre blir, har blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon, på grunn av forhold som nevnt i § 6 første ledd». Indirekte forskjellsbehandling er definert som «enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som vil stille personer dårligere enn andre, på grunn av forhold som nevnt i § 6 første ledd», se lovens § 8.

Forskjellsbehandling kan være lovlig dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9.

6.1.5 Menneskerettslige forpliktelser

6.1.5.1 Retten til respekt for privat- og familieliv

Retten til respekt for privat- og familieliv er regulert i Grunnloven § 102, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8, FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP-konvensjonen) artikkel 17 og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 16. Disse konvensjonene er gjort til norsk lov gjennom lov av 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Ved en eventuell motstrid har konvensjonene forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Retten til respekt for privat- og familieliv skal beskytte individet mot vilkårlige inngrep fra myndighetene (negativ forpliktelse), samtidig som den pålegger staten en plikt til å sikre familielivet (positiv forpliktelse). Begrepet «privatliv» omfatter blant annet individets fysiske og psykiske integritet, ulike elementer av den enkeltes identitet og den personlige autonomi. Begrepet «familieliv» omfavner i større grad relasjoner mellom mennesker, og beskytter blant annet mot inngrep i foreldrenes ansvar, rettigheter og plikter overfor egne barn og myndighet til å treffe beslutninger på vegne av barna. Bestemmelsen omfatter særlig foreldres rett til å utøve foreldreansvar, herunder retten til å bestemme hvor barnet skal bo, oppholde, flytte eller reise. Foreldrenes rett til å utøve foreldreansvar må utøves i samsvar med barnets rettigheter. Dette inkluderer blant annet hensynet til barnets beste, barnets medvirkningsrett og barnets rett til liv, omsorg og utvikling. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan inngrep i retten til privat- og familieliv bare tillates dersom det har tilstrekkelig hjemmel i lov, ivaretar ett eller flere legitime formål og er forholdsmessig. Forholdsmessighetsvurderingen innebærer at tiltaket må være egnet til å oppnå formålet, og at det ikke går lenger enn nødvendig for å nå målet. Et legitimt formål forutsetter at tiltaket er begrunnet i allmenne hensyn. Grunnloven § 102 regulerer ikke uttrykkelig at det kan gjøres inngrep i retten til privat- og familieliv, men Høyesterett har i flere avgjørelser lagt til grunn at det må innfortolkes samme begrensninger som etter EMK artikkel 8, se for eksempel Rt. 2015 s. 155, HR-2016-1286-A og HR-2016-2591-A.

6.1.5.2 Bevegelsesfriheten

Grunnloven § 106 regulerer bevegelsesfriheten til personer som oppholder seg i Norge. Etter andre ledd har personer som oppholder seg i Norge rett til å forlate landet. Retten til bevegelsesfrihet omfatter også barn. Muligheten til fritt å bevege seg er en grunnleggende forutsetning for et autonomt liv. Utreiseretten har derfor nær tilknytning til andre menneskerettigheter, som retten til privat- og familieliv, jf. Grunnloven § 102.

Utreiseretten er likevel ikke absolutt. Det kan fastsettes unntak dersom det er «nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller avtjening av verneplikt», jf. Grunnloven § 106 andre ledd. Utreiseretten er også vernet av EMK tilleggsprotokoll nr. 4 artikkel 2 nr. 2 som lyder: «Enhver skal være fri til å forlate ethvert land, også sitt eget.». Denne rettigheten kan imidlertid begrenses etter artikkel 2 nr. 3, dersom inngrepet har hjemmel i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Grunnloven § 106 andre ledd inneholder også en forholdsmessighetsvurdering gjennom kravet om at begrensinger må være «nødvendige». I tillegg følger det av Grunnloven § 113 at ethvert inngrep i rettigheter må ha hjemmel i lov. Den viktigste forskjellen mellom utreiseretten etter Grunnloven og EMK er at Grunnloven, etter sin ordlyd, kun tillater begrensninger begrunnet i hensynet til en «effektiv rettsforfølgelse» eller for «avtjening av verneplikt», mens EMK åpner for et bredere spekter av legitime formål. Departementet legger imidlertid til grunn at Grunnloven § 106 andre ledd må tolkes i samsvar med EMK, jf. presumsjonsprinsippet.

6.1.5.3 Hensynet til barnets beste

Grunnloven § 104 andre ledd fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger og avgjørelser som berører barn direkte eller indirekte. Dette følger også av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Med «grunnleggende hensyn» menes at barnets beste skal tillegges stor vekt, og ikke vurderes på lik linje med andre relevante hensyn i saken. Dette innebærer likevel ikke at barnets beste alltid skal være det avgjørende hensynet. Det må foretas en konkret vurdering etter omstendighetene i saken. Dette er også direkte regulert i barnevernsloven, som fastslår at et barnevernstiltak skal være til barnets beste, jf. § 1-3. Den overordnede bestemmelsen presiserer det som allerede følger av Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, og tydeliggjør at barnets beste er lovens mest sentrale hensyn og førende prinsipp, jf. Prop. 133 L (2020–2021) side 81 og 542. Hensynet til barnets beste er utpekt av FNs barnekomité som ett av de fire grunnprinsippene i konvensjonen som utgjør konvensjonens kjerneverdier. FNs barnekomité har utdypet innholdet i dette prinsippet i generell kommentar nummer 14 (CRC/C/GC/14). Barnekomiteens generelle kommentarer er ikke rettslig bindende, men Høyesterett har lagt stor vekt på dem ved tolkningen og anvendelsen av barnekonvensjonens bestemmelser, se blant annet HR-2020-661-S.

I den generelle kommentaren understreker barnekomiteen at begrepet «barnets beste» er fleksibelt og må vurderes konkret i hver enkelt sak (avsnitt 32). Videre framheves det at begrepet er dynamisk, noe som innebærer at innholdet kan utvikle seg over tid (avsnitt 11). Komiteen har utarbeidet en ikke-uttømmende liste over relevante momenter som bør inngå i vurderingen av hva som er til det enkelte barns beste. Listen omfatter blant annet barnets egne synspunkter, identitet, bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner, omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet, barnets sårbarhetssituasjon og barnets rett til helse (avsnitt 55-79). Hovedformålet med bestemmelsen er å beskytte barns psykiske, fysiske, moralske og spirituelle integritet i en helhetlig kontekst.

6.1.5.4 Barnets medvirkningsrett

Barnets rett til å bli hørt i saker som direkte eller indirekte berører det, er forankret i Grunnloven § 104 første ledd, barnekonvensjonen artikkel 12 og barnevernsloven § 1-4. Denne rettigheten utgjør ett av konvensjonens fire grunnleggende prinsipper. Den gir barnet rett til å ytre seg i saker som angår det selv, og pålegger offentlige myndigheter, foreldre og andre private aktører en plikt til å lytte. Etter artikkel 12 nr. 2 skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ. Det er klart at barnevernssaker omfattes av denne bestemmelsen. Grunnloven, barnekonvensjonen og barnevernsloven fastslår at barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Dette gir barns rett til å bli hørt et reelt og materielt innhold. Barnekomiteen har utdypet innholdet i denne rettigheten i generell kommentar nr. 12 (CRC/C/GC/12). Når det gjelder den rettskildemessige vekten av slike uttalelser, vises det til omtalen av dette i forbindelse med barnets beste vurdering over. I den generelle kommentaren framheves det at prinsippet om barns rett til å bli hørt har et bredt anvendelsesområdet. Familien løftes fram som en sentral arena der barn skal ha rett til å uttrykke sine synspunkter, og der disse synspunktene skal tas på alvor, selv fra tidlig alder (avsnitt 90). Komiteen understreker også at retten til informasjon er en grunnleggende forutsetning for å sikre barnets rett til å bli hørt (se avsnitt 16, 25, 82). Komiteen påpeker at retten til å uttale seg innebærer en rett til å formidle sine synspunkter uten press eller påvirkning fra andre, og at barnet selv skal velge om det vil utøve denne retten. Samtidig må barnets rett til med- og selvbestemmelse avveies mot foreldrenes rett til å utøve foreldreansvar og myndighetenes plikt til å beskytte barnet mot alvorlige krenkelser.

6.1.6 EØS-retten

EØS-avtalens artikkel 28 fastslår retten til fri bevegelighet for personer, og dette er nærmere regulert i europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å bevege seg fritt innen EØS-området. Direktivet regulerer innreise, utreise og opphold for EØS-borgere og deres familiemedlemmer, og dette er gjennomført i norsk rett gjennom lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) kapittel 13 og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) kapittel 19. Retten til fri bevegelighet kan begrenses. For at en restriksjon i bevegelsesfriheten skal være forenlig med EØS-retten, må den ha et legitimt formål og oppfylle kravene til proporsjonalitet. Proporsjonalitetsvurderingen innebærer at tiltaket må være egnet til å oppnå formålet, og at det ikke går lenger enn nødvendig for å nå målet. Et legitimt formål forutsetter at tiltaket er begrunnet i allmenne hensyn. Et utreiseforbud er en direkte innskrenkning av retten til utreise i direktivets artikkel 4. En slik innskrenking av rettigheter etter direktivet kan, som hovedregel, bare begrunnes i hensynet til offentlig orden, offentlig sikkerhet og folkehelsen jf. artikkel 27 i direktivet. I sak E-15/24 A v. B avsnitt 54 kom EFTA-domstolen likevel fram til at: «Det følger av dette at tiltak som begrenser en av rettighetene nedfelt i direktiv 2004/38/EF, i prinsippet kan rettferdiggjøres av målet om å sikre barnets beste, forutsatt at de er egnet til å sikre oppnåelsen av dette målet og ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå målet.» Hensynet til «barnets beste» utgjør et grunnleggende prinsipp i både nasjonal og internasjonal rett og det skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som berører barn. Hensynet omfatter ikke bare barns rett til å få dekket sine grunnleggende behov, som trygghet, omsorg, god helse og utvikling, men fungerer også som et beskyttelseshensyn. Dette innebærer at barn har rett til å bli vernet mot alvorlige skadelige handlinger som truer deres helse, utvikling, frihet, integritet og verdighet.

6.2 Utvalgets forslag

I NOU 2024: 13 punkt 27.4.1 viser utvalget til at passloven, barneloven og barnevernsloven inneholder bestemmelser som i noen grad kan bidra til å forhindre skadelige utenlandsopphold. Etter utvalgets vurdering gir disse bestemmelsene likevel ikke barn tilstrekkelig beskyttelse og rettslig vern mot å bli utsatt for skadelige utenlandsopphold. Utvalget uttrykker samtidig bekymring for at barnevernstjenesten mangler nødvendige virkemidler for å ivareta barnets behov for beskyttelse i slike situasjoner. Flertallet i utvalget peker på at en utfordring i gjeldende rett er at utreiseforbud etter barneloven § 41 ikke beskytter barn mot skadelige utenlandsopphold, når begge foreldrene ønsker reisen for barnet, eller når det er klart at oppholdet er midlertidig og barnet vil returnere til Norge. Når det gjelder barnevernsloven § 5-6 om forbud mot å ta med barnet ut av Norge, påpeker utvalget at det er strenge vilkår, og at det er et krav om at mindre inngripende tiltak ikke vil være tilstrekkelige. Bestemmelsen vil derfor ikke kunne forhindre utreise dersom vilkårene for andre barnevernstiltak ikke er oppfylt.

Utvalgets flertall mener på bakgrunn av dette at en ny bestemmelse om utreiseforbud i barnevernsloven vil være et egnet og nødvendig beskyttelsestiltak for å hindre at barn blir utsatt for skadelige utenlandsopphold. En slik bestemmelse vil blant annet bidra til å forhindre kortvarige, skadelige reiseplaner og situasjoner der begge foreldrene ønsker den skadelige reisen for barnet.

Utvalgets flertall foreslår å innføre en ny bestemmelse i barnevernsloven § 5-12 som gir hjemmel for vedtak om utreiseforbud. Bestemmelsen skal åpne for at barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om utreiseforbud ved en nærliggende fare for skadelige utenlandsopphold.

I utredningen punkt 27.4.3 s. 342, angir utvalget i hvilke spesifikke situasjoner utreiseforbud bør kunne ilegges, dvs. i hvilke tilfeller utvalget vurderer at det foreligger skadelig utenlandsopphold. Det er der barn risikerer ett eller flere av følgende tilfeller i utlandet:

1. å bli utsatt for forhold som medfører alvorlig fare for barnets liv og helse

2. alvorlig omsorgssvikt, jf. § 5-1 første ledd bokstav a til d

3. foreldre eller andre omsorgspersoner vil ta fra barnet muligheten til grunnleggende utdanning

Alvorlig fare for barnets liv eller helse vil etter utvalgets forslag omfatte tilfeller som er nevnt i utvalgets forslag til straffeloven § 269 om skadelige utenlandsopphold, se utredningen kapittel 14. Dette omfatter straffbare handlinger som vold, tvang, trusler, tvangsekteskap, frihetsberøvelse, kjønnslemlestelse eller mishandling i nære relasjoner. Det har ikke betydning om handlingene er straffbare i det landet barnet risikerer å bli sendt til. I tillegg omfattes forhold som ikke nødvendigvis er straffbare. Alvorlig fare for liv vil for eksempel omfatte tilfeller der det er risiko for at barnet ikke vil få strengt nødvendig helsehjelp eller der det er en risiko for at barnet blir sendt til eller etterlatt i et krigsrammet konfliktområde. Med helse forstås både fysisk og psykisk helse. Alvorlig fare for helse kan omfatte tilfeller der barnet ikke vil få helt nødvendig helsehjelp, eller der det er risiko for at barnet utsettes for undertrykkelse, «oppdragelsesreiser» eller konverteringsterapi på grunn av sin legning eller kjønnsidentitet. At barnet blir etterlatt alene i utlandet uten kjente omsorgspersoner rundt seg eller blir isolert fra omverdenen vil også kunne innebære en alvorlig fare for barnets fysiske og psykiske helse.

Utvalgets flertall foreslår videre at barnevernstjenesten skal gis adgang til å gjøre unntak fra utreiseforbudet for konkrete utenlandsreiser som ikke innebærer noen fare for barnet. Dette skal etter utvalgets mening sørge for at utreiseforbudet ikke går lenger enn nødvendig.

Utvalget foreslår også å lovfeste en adgang for barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder og påtalemyndigheten til å treffe vedtak om utreiseforbud i akuttsituasjoner. Utvalget mener at et slikt akuttvedtak bør oppheves innen kort tid, med mindre barnevernstjenesten fremmer begjæring om et ordinært utreiseforbud for barneverns- og helsenemnda.

Utvalgets mindretall, ett utvalgsmedlem, vurderer at det ikke er tilrådelig å innføre et utreiseforbud slik det er foreslått av flertallet. Det påpekes at et inngrep som et utreiseforbud må være forankret i sterke legitime formål, og at det er tvilsomt i hvilken grad et utreiseforbud overfor et barn vil være egnet til å ivareta det legitime formålet. Mindretallet vurdere videre at forslaget om utreiseforbud går lengre enn det som er nødvendig og tilrådelig. Utreiseforbud vil være aller mest problematisk overfor familier med sterk tilknytning til et annet land enn Norge. På grunn av manglende egnethet, og fordi inngrepet går lenger enn nødvendig, framstår det etter mindretallets vurdering som uproporsjonalt. Et utreiseforbud rettet mot barn som ikke har norsk statsborgerskap reiser i tillegg problemer opp mot norsk jurisdiksjon overfor utenlandske statsborgere. Mindretallet vurderer at i den grad rettslige virkemidler kan være egnet, framstår kriminalisering av skadelige utenlandsopphold som et klart mer egnet virkemiddel. Tiltak etter barnevernsloven, eventuelt i kombinasjon med avslag på søknad om reisedokumenter for barnet, vurderes også som mer hensiktsmessige.

6.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til ny bestemmelse i barnevernsloven som åpner for at barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om utreiseforbud. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget. Det er også bred oppslutning om å gi barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder og påtalemyndigheten hjemmel til å treffe vedtak om utreiseforbud i akuttsituasjoner.

Et betydelig flertall av høringsinstansene er enige i at det er behov for nye bestemmelser i barnevernsloven om utreiseforbud og gir støtte til utvalgets forslag. Blant disse er Barneverns- og helsenemnda, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kripos, Politiets utlendingsenhet (PU), Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Oslo kommune v/ Utvalget for flerkulturelle minoriteter (med dissens), Sarpsborg kommune, Likestilling, Integrering og Mangfold (LIM), Norges Røde Kors og Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF).

Bufdir er imidlertid uenig i at det bør kunne treffes vedtak om utreiseforbud ved fare for at barnet fratas grunnleggende utdanning. Direktoratet viser til utvalgets mindretallets vurderinger og gir uttrykk for at dette «[…] kan medføre at familier hindres i å flytte tilbake til land som mangler tilfredsstillende utdanningssystemer, til tross for familiens ønsker og tilknytning til landet».

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) er bekymret for at en bestemmelse om utreiseforbud vil føre til indirekte forskjellsbehandling. Ombudet viser til at den foreslåtte bestemmelsen i hovedsak vil ramme personer med en annen etnisk bakgrunn enn norsk. Ombudet mener derfor at innføringen av et utreiseforbud kan føre til indirekte forskjellsbehandling basert på etnisitet. Ombudet er enig med utvalget i at det å forhindre at et barn tas med til et sted som medfører alvorlig fare for barnets liv, helse eller utvikling, utgjør et legitimt formål. I likhet med utvalgets mindretall er de likevel bekymret for om forslaget går lenger enn det som er nødvendig og proporsjonalt. Særlig gjelder dette forslaget om et utreiseforbud ved fare for at barnet fratas grunnleggende utdanning. Ombudet savner en vurdering av om det i slike tilfeller kan innføres mindre inngripende tiltak enn et utreiseforbud.

6.4 Departementets vurdering

6.4.1 Behovet for en tydelig regel om utreiseforbud i barnevernsloven

Departementet er enig med utvalgets flertall i at det er behov for nye bestemmelser i barnevernsloven som gir adgang til å treffe vedtak om utreiseforbud for å beskytte barn mot skadelig utenlandsopphold.

Departementet støtter utvalgets vurdering av at verken barneloven § 41, barnevernsloven § 5-6 eller passloven § 5 tredje ledd bokstav g gir barn tilstrekkelig beskyttelse mot skadelige utenlandsopphold.

Barneloven er en privatrettslig lov som innebærer at dersom foreldre med del i foreldreansvaret er enige om utenlandsreisen, vil barneloven § 41 ikke være egnet til å beskytte barnet mot et skadelig utenlandsopphold. Barnevernsloven § 5-6 er på sin side utformet for å sikre at barn ikke tas ut av Norge uten barnevernstjenestens samtykke når det allerede er iverksatt tiltak, fattet vedtak, eller sendt begjæring om tiltak etter bestemte vilkår i loven. Barnevernsloven § 5-6 vil dermed ikke godt nok omfatte alle barn som står i fare for å bli utsatt for et skadelig utenlandsopphold. Passloven § 5 tredje ledd bokstav g gir heller ikke tilstrekkelig beskyttelse for alle barn som risikerer skadelige utenlandsopphold, for eksempel barn med dobbelt statsborgerskap, se punkt 6.1.3.

I noen tilfeller kan bestemmelsene om omsorgsovertakelse i §§ 4-2 og 5-1 brukes for å beskytte barn mot skadelige utenlandsopphold. Barnevernsloven § 5-1 regulerer vilkårene for når en omsorgsovertakelse kan besluttes. Bokstavene a til c beskriver situasjoner som kan karakteriseres som alvorlig omsorgssvikt, der barnet lever under forhold som kan «skade deres helse og utvikling», jf. § 1-1. Bokstavene d til f omfatter tilfeller der det foreligger risiko for framtidig omsorgssvikt. Vilkårene for å treffe vedtak etter disse bestemmelsene er imidlertid strenge. Dette henger sammen med inngrepets alvorlige karakter. En omsorgsovertakelse innebærer at barnet plasseres utenfor hjemmet, og at barnevernstjenesten overtar omsorgsansvaret for barnet. Dette gir barnevernstjenesten avgjørelsesmyndighet i spørsmål av vesentlig betydning for barnets dagligliv, og utgjør et alvorlig inngrep i både barnets og foreldrenes rett til familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Barnets rett til å ikke bli skilt fra sine foreldre er også nedfelt i barnekonvensjonen artikkel 9 nr. 1.

Vold, alvorlige former for tvangsekteskap, mishandling i nære relasjoner, kjønnslemlestelse og andre alvorlige krenkelser er eksempler på hva som kan utgjøre former for alvorlig omsorgssvikt som kan gi grunnlag for å treffe vedtak om omsorgsovertakelse etter § 5-1. Dersom det foreligger en umiddelbar fare for at barnet vil bli «vesentlig skadelidende dersom vedtaket ikke gjennomføres straks», kan det treffes akuttvedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 4-2. Et slikt vedtak utgjør et svært inngripende tiltak, som kan oppleves som svært dramatisk for de involverte, og særlig for barnet det gjelder. Likevel kan det være nødvendig dersom mindre inngripende tiltak ikke er tilstrekkelige eller tilgjengelige. Det er imidlertid klart at både ordinært vedtak om omsorgsovertakelse og akuttvedtak om omsorgsovertakelse er mer inngripende enn et vedtak om utreiseforbud. I enkelte tilfeller vil et utreiseforbud alene være tilstrekkelig og bedre egnet til å avverge risikoen for et skadelig utenlandsopphold. Et slikt tiltak vil dessuten være mer i samsvar med prinsippet om at inngrep i barns og foreldres familieliv skal være så skånsomme som mulig.

Når en utreise først har funnet sted, er det begrenset hva norske myndigheter kan gjøre. I likhet med utvalgets flertall mener departementet at nye bestemmelser i barnevernsloven, med hensikt å forhindre skadelige utenlandsopphold, vil gi barn bedre beskyttelse og rettslig vern. Egne bestemmelser i barnevernsloven som regulerer utreiseforbud for barn som risikerer eller utsettes for skadelige utenlandsopphold, kan etter departementets vurdering ha god forebyggende effekt. Etter departementets syn kan riktig fastsettelse og implementering av rettsregler om utreiseforbud være avgjørende for barns rett til liv, helse og utvikling, og for barns og foreldres rett til familieliv.

Departementet er samtidig enig med Bufdir og LDO i at bestemmelsene om utreiseforbud ikke uttrykkelig bør omfatte tilfeller der det er fare for at barnet fratas muligheten til grunnleggende utdanning. Barns rett til utdanning følger blant annet av barnekonvensjonen artikkel 28, og Norge har en plikt til å treffe egnede tiltak for å beskytte barn mot å bli plassert i situasjoner hvor deres rett til utdanning kan bli truet. Departementet mener imidlertid at et slikt utreiseforbud som utvalgets flertall foreslår verken er et nødvendig eller forholdsmessig tiltak, og det er dessuten vanskelig å se for seg hvordan det skulle kunne praktiseres. Med «grunnleggende utdanning» menes det som omtales som grunnskoleutdanning i Norge, men det kan være uklart og vanskelig å definere ut over dette. Utdanningssystemer varierer betydelig fra land til land. En regulering som kan pålegge utreiseforbud på bakgrunn av risiko for at barn fratas «grunnleggende utdanning», kan føre til at familier hindres i å reise tilbake til hjemlandet på grunn av mangel på tilfredsstillende utdanningstilbud. Dette kan ramme særlig hardt familier som har en sterk tilknytning til det aktuelle landet. Utvalgets flertall presiserer at for å ilegge utreiseforbud er det ikke tilstrekkelig at utdanningen i utlandet er mindre omfattende og av lavere kvalitet enn det barnet ville fått i Norge, eller at utenlandsoppholdet vil medføre et kortvarig avbrudd i utdanningsløpet i Norge. Likevel vil et utreiseforbud i slike tilfeller gripe så sterkt inn i den personlige handlefriheten og familielivet at det er tvilsomt om det vil være forholdsmessig. Et utreiseforbud utgjør et så inngripende tiltak i barnets og familiens rett til privat- og familieliv at det etter departementets syn må mer til for å treffe et slikt vedtak. Departementet mener dessuten at en slik regulering vil være svært krevende å gjennomføre i praksis. Det vil innebære et stort ressursbehov og omfattende arbeid fra saksbehandlerne i norsk forvaltning for å vurdere hvilket utdanningstilbud et konkret barn har tilgang til i et annet land. Mangler ved det faktiske vurderingsgrunnlaget kan i neste omgang medføre en risiko for rettssikkerheten til barna og familiene. På bakgrunn av dette velger departementet å ikke gå videre med forslaget om at barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om utreiseforbud når det er nærliggende fare for at barnet vil bli fratatt muligheten til grunnleggende utdanning.

Etter departementets syn vil imidlertid situasjoner der foreldre eller andre omsorgspersoner aktivt motarbeider eller forhindrer barnets skolegang, kunne utgjøre et relevant og viktig moment i vurderingen av om det skal treffes vedtak om utreiseforbud.

6.4.2 Forholdet til menneskerettighetene

6.4.2.1 Innledning

Departementet vurderer at forslaget om å kunne ilegge utreiseforbud ved nærliggende fare for skadelige utenlandsopphold vil styrke barns menneskerettigheter. Hovedformålet med bestemmelsen er å hindre at barn utsettes for alvorlige skader og krenkelser i utlandet. På denne bakgrunnen mener departementet at en tydelig og balansert regel om utreiseforbud vil være til barns beste.

Forslaget berører kjernen i barnets rett til beskyttelse og omsorg, slik disse er forankret i menneskerettighetene. Etter barnekonvensjonen artikkel 2 har Norge en forpliktelse til å aktivt sørge for at rettighetene i konvensjonen blir ivaretatt, fremmet eller beskyttet. Dette innebærer blant annet at staten skal treffe og iverksette alle egnede lovgivningsmessige tiltak, jf. artikkel 4 første punktum. Videre presiserer artikkel 19 nr. 1 at Norge skal treffe alle egnede lovgivningsmessige tiltak for å beskytte barn mot enhver form for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk mens barnet er under foreldrenes omsorg. Etter departementets vurdering vil den forslåtte bestemmelsen om utreiseforbud bidra til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser etter barnekonvensjonen.

6.4.2.2 Inngrep i retten til privat- og familieliv

Bestemmelsene om utreiseforbud vil utgjøre et betydelig inngrep i både foreldrenes og barnets rett til privat- og familieliv, jf. Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. I henhold til artikkel 8 nr. 2 er et slikt inngrep bare tillatt dersom det har hjemmel i lov, har et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Inngrep som beskytter barn og unge mot kritikkverdig opptreden fra foreldrene, og som truer barnets helse, utvikling eller integritet, anses å ha legitime formål. Det avgjørende vurderingstemaet er imidlertid hvorvidt inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn. Det følger av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) at vilkåret må tolkes som et krav om forholdsmessighet mellom mål og middel. Det må foretas en avveining der de kryssende hensyn veies mot hverandre på en balansert måte, jf. EMDs dom 30. november 2017 Strand Lobben m.fl. mot Norge (sak nr. 37283/13) avsnitt 203. Inngrepet som et utreiseforbud utgjør i barnets og familiens rett til privat- og familieliv, må anses som forholdsmessig dersom det er egnet og står i rimelig forhold til barnets behov for beskyttelse. Så lenge det foreligger en rimelig balanse mellom de ulike hensynene, antas det å falle innenfor statens menneskerettslige skjønnsmargin å avgjøre hvilke tiltak som skal reguleres og iverksettes.

Etter departementets vurdering vil de foreslåtte bestemmelsene om utreiseforbud i barnevernsloven være godt egnet til å oppnå målet om å beskytte barn mot skadelige utenlandsopphold. De nye bestemmelsene om utreiseforbud vil bidra til å forhindre at barnet føres ut av landet og der kunne bli utsatt for mishandling, alvorlig fare for barnets liv eller helse eller annen alvorlig omsorgssvikt. Når et vedtak om utreiseforbud treffes, skal politiet etter forslaget varsles så snart som mulig, slik at det kan nektes å utstede, eller eventuelt tilbakekalle, pass til barnet.

Etter departementets vurdering er det foreslåtte inngrepet forholdsmessig. De foreslåtte bestemmelsene om utreiseforbud vil være et effektivt tiltak for å beskytte barn mot skadelige utenlandsopphold. Etter barnevernsloven har barnevernstjenesten en rett og plikt til å undersøke barnets omsorgssituasjon og behov for å iverksette nødvendige barnevernstiltak. En barnevernssak innledes som regel med en bekymringsmelding som barnevernstjenesten mottar fra en instans eller person som er bekymret for barnets omsorgssituasjon. De foreslåtte bestemmelsene innebærer at barnevernstjenesten vil få en ny og effektiv mulighet til å forhindre og beskytte barnet mot skadelige utenlandsopphold.

Dersom barnevernstjenesten ikke gis adgang til å treffe akuttvedtak eller forberede sak om utreiseforbud for barneverns- og helsenemnda, kan dette få alvorlige konsekvenser for det enkelte barnet. Barnevernsloven inneholder bestemmelser, som etter nærmere angitte vilkår, åpner for å treffe vedtak om omsorgsovertakelse, jf. §§ 4-2 og 5-1. Disse bestemmelsene kan også være aktuelle i situasjoner der et barn risikerer å bli utsatt for et skadelig utenlandsopphold. Akutte og ordinære omsorgsovertakelser er imidlertid svært inngripende tiltak, som kan oppleves som svært dramatisk for alle involverte, og særlig for det barnet saken gjelder. Nye bestemmelser om utreiseforbud vil derfor kunne gjøre det mulig å beskytte et barn mot et skadelig utenlandsopphold med mindre inngripende virkemidler. Samlet sett tilsier dette at det foreslåtte utreiseforbudet utgjør et forholdsmessig inngrep sett opp mot barnets og foreldrenes rett til familieliv.

En ny bestemmelse om utreiseforbud vil gi barneverns- og helsenemnda adgang til å treffe vedtak om utreiseforbud ved en nærliggende fare for at barnet i utlandet vil bli utsatt for mishandling, alvorlig fare for barnets liv eller helse eller annen alvorlig omsorgssvikt. Det skal foretas en konkret skjønnsmessig vurdering, hvor sentrale hensyn skal veies opp mot hverandre. Et vedtak om utreiseforbud kan bare treffes dersom det er til barnets beste, og bare dersom mindre inngripende tiltak ikke er tilstrekkelig for å avverge skaden, jf. barnevernsloven § 1-5 andre ledd. Hvorvidt barnet kan bli utsatt for forhold som nevnt i ny § 5-13 første ledd, skal vurderes konkret i hver enkelt sak. Det er ikke tilstrekkelig grunnlag for å ilegge et utreiseforbud at barnet skal reise til et land med en lavere levestandard eller dårligere helsetilbud. Faren for skade må være både konkret og reell. Vurderingen skal knyttes til den aktuelle reisen som ønskes stanset. Det må være konkrete holdepunkter i saken som tilsier at utenlandsoppholdet vil være skadelig for barnet, og beviskravet er sannsynlighetsovervekt. Det må i slike tilfeller dokumenteres en sannsynlig sammenheng mellom utenlandsoppholdet og skadepotensialet.

Bestemmelsen om akuttvedtak vil gi barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder og påtalemyndigheten adgang til å treffe akuttvedtak om utreiseforbud i særlige tilfeller. Et slikt vedtak utgjør et unntak fra hovedregelen i barnevernsloven om at tvangstiltak skal forberedes av barnevernstjenesten og behandles av barneverns- og helsenemnda. Det stilles derfor høye krav til situasjonens alvor før et slikt akuttvedtak kan treffes. Det understrekes at barnets situasjon må være så alvorlig at det er nødvendig å iverksette tiltaket umiddelbart.

Vilkårene er utformet slik for å sikre at forbudet er forholdsmessig, og at det stilles en høy terskel for å treffe ordinært vedtak og akuttvedtak om utreiseforbud.

Departementets forslag innebærer flere mekanismer som skal sikre at både ordinære vedtak og akuttvedtak om utreiseforbud ikke blir mer inngripende enn nødvendig, og at saksbehandlingen er forsvarlig. De alminnelige saksbehandlingsreglene i barnevernsloven kommer til anvendelse, og nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene, jf. tvisteloven kapittel 36. Tvisteloven sikrer blant annet at slike saker prioriteres og behandles så raskt som mulig, jf. § 36-5, og at staten dekker samtlige kostnader ved rettsprosessen, jf. § 36-8.

Utreiseforbudets varighet skal ikke overstige det som er nødvendig for å forhindre den konkrete faren for barnet. Dette bidrar til å sikre at tiltaket er forholdsmessig og målrettet i den aktuelle situasjonen. Forbudet kan bare forlenges dersom de materielle vilkårene er oppfylt etter en ny, konkret og oppdatert vurdering av barnets situasjon og behov. Videre får barnevernstjenesten adgang til å gjøre unntak fra utreiseforbudet for enkeltreiser som ikke innebærer noen fare for barnet – for eksempel en skoletur. Denne adgangen gjør tiltaket mindre inngripende, sammenlignet med et absolutt forbud. Samtidig er det avgjørende at unntaksadgangen er snever og klart avgrenset. Formålet med et utreiseforbud er å beskytte barnet mot alvorlige krenkelser, som for eksempel tvangsekteskap, vold, kjønnslemlestelse eller annen alvorlig omsorgssvikt. Dersom det åpnes for skjønnsbaserte eller mangeartede unntak, risikerer man at tiltaket mister sin effektivitet og blir vanskelig å håndheve i praksis. Det kan føre til usikkerhet og uforutsigbarhet både for barnevernstjenesten og for foreldrene, og gi rom for omgåelser av forbudet. Et snevert og tydelig definert unntak sikrer dermed at utreiseforbudet blir et effektivt virkemiddel. Det bidrar til å sikre barnets beskyttelse, samtidig som det gir adgang til forsvarlige reiser som ikke medfører risiko for barnet. Departementet anser det derfor som forholdsmessig å ha et så snevert unntak.

Et akuttvedtak om utreiseforbud skal være en midlertidig løsning. Etter departementets forslag skal et slikt vedtak straks etter vedtakelse oversendes til barneverns- og helsenemnda, på samme måte som ved andre akuttvedtak, jf. barnevernsloven § 14-22. Vedtaket skal falle bort dersom en slik begjæring ikke fremmes innen seks uker. Som for øvrige akuttvedtak foreslår departementet at nemndlederen pålegges en plikt til å avgjøre saken snarest, og om mulig innen 48 timer etter at nemnda har mottatt den. Disse rettsikkerhetsgarantiene sikrer at hovedregelen i barnevernsloven – om at tvangstiltak skal forberedes av barnevernstjenesten og behandles av barneverns- og helsenemnda – følges så snart situasjonen tillater det. En slik ordning bidrar også til at et akuttvedtak ikke varer lenger enn nødvendig for å avverge den umiddelbare faren barnet står overfor. Videre sikrer forslaget at det gjennomføres en grundig og uavhengig vurdering i nemnda før et eventuelt ordinært vedtak treffes.

Selv om det normalt faller inn under foreldreansvaret å bestemme hvor barnet skal bo, reise og oppholde seg, mener departementet at hensynet til å beskytte barnet mot skadelige utenlandsopphold veier tyngre enn de negative konsekvensene et tidsbegrenset utreiseforbud kan innebære for foreldrene og barnet. Etter en samlet helhetsvurdering legger departementet til grunn at lovforslagene om utreiseforbud er «nødvendig i et demokratisk samfunn».

Lovforslagene er derfor ikke i strid med Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8.

6.4.2.3 Inngrep i retten til å forlate landet

Forslagene om utreiseforbud innebærer også et inngrep i barns og foreldres rett til å forlate landet, jf. EMK, tilleggsprotokoll 4 artikkel 2 nr. 2 og Grunnloven § 106 andre ledd. Bestemmelsene fastslår en generell rett for enhver til å forlate ethvert land, herunder sitt eget land. Rettigheten gjelder i utgangspunktet for alle som oppholder seg på statens territorium, uavhengig av statsborgerskap eller formålet med reisen. Etter artikkel 2 nr. 3 kan rettigheten begrenses, dersom det har hjemmel i lov, har et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Formålet med det foreslåtte tiltaket er å verne barn mot alvorlig fare for liv eller helse og mot alvorlige krenkelser, som for eksempel tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, vold eller annen alvorlig omsorgssvikt. Tiltaket kan dermed forankres i flere av de legitime formålene nevnt i artikkel 2 nr. 3, særlig «forebyggelse av straffbare handlinger» og «beskyttelse av helse eller moral eller andres rettigheter og friheter» – herunder barnets rett til omsorg og beskyttelse.

Departementet viser til de rettslige utgangspunktene og vurderingene som er gjort ovenfor knyttet til forholdsmessighet etter EMK artikkel 8 nr. 2, se 6.4.2.2. Et utreiseforbud har som formål å beskytte barn mot skadelige utenlandsreiser som kan utsette barnet for alvorlig omsorgssvikt og forhold som kan sette barnets liv eller helse i fare. I praksis vil dette ofte gjelde situasjoner der barnets fundamentale rettigheter står i fare. Når barnet først har reist fra Norge, er det begrenset hva norske myndigheter kan gjøre for å avverge skaden. Det foreligger derfor et reelt behov for beskyttelse før skaden inntreffer. Etter departementets vurdering er et utreiseforbud egnet til å oppnå formålet. Tiltaket gir norske myndigheter adgang til å gripe inn før skaden oppstår, og har en klar forebyggende effekt. I vurderingen av nødvendighet og forholdsmessighet etter EMK artikkel 8 nr. 2, konkluderer departementet med at utreiseforbud framstår som målrettet og mindre inngripende virkemiddel enn andre eksisterende tiltak, som for eksempel omsorgsovertakelse etter barnevernsloven §§ 4-2 og 5-1. Departementet legger til grunn at tiltaket er forholdsmessig. Særlig i akuttsituasjoner, der barnet står i umiddelbar fare for å bli ført ut av landet til forhold som kan medføre alvorlig fare for barnets liv eller helse, mishandling eller annen alvorlig omsorgssvikt, er det avgjørende at myndighetene har adgang til å reagere raskt og iverksette midlertidig utreiseforbud. Slike inngrep skal imidlertid være forankret i klare lovbestemmelser og underlagt betryggende rettssikkerhetsgarantier. Vurderingen etter EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 2 nr. 3 er sammenfallende med departementets vurdering etter EMK artikkel 8 nr. 2, se 6.4.2.2. På denne bakgrunnen legger departementet til grunn at lovforslagene om utreiseforbud er «nødvendig i et demokratisk samfunn». Lovforslagene er derfor ikke i strid med EMK, tilleggsprotokoll 4 artikkel 2 nr. 2 og Grunnloven § 106 andre ledd.

6.4.2.4 Indirekte forskjellsbehandling

Et utreiseforbud kan reise spørsmål om indirekte forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6, jf. § 8 jf. Grunnloven § 98 andre ledd og EMK artikkel 14. Departementets lovforslag er nøytralt utformet, og forslaget om utreiseforbud skal gjelde for alle barn som har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg i Norge. Bestemmelsen gjelder uavhengig av barnets og foreldrenes nasjonalitet og hvilket land reisen gjelder. Bestemmelsen vil likevel særlig kunne ramme personer med en annen bakgrunn enn norsk.

I vurderingen av om formålet er saklig inngår en konkret vurdering av om formålet er legitimt i det konkrete tilfellet og om begrunnelsen bygger på korrekt faktum. Det følger av kravet til nødvendighet at forskjellsbehandlingen må være egnet til å oppnå formålet. Dersom det er andre ikke-diskriminerende handlingsalternativer som er egnet til å oppnå formålet, og som ikke er uforholdsmessig ressurskrevende, vil dette være et sterkt argument for at forskjellsbehandlingen ikke er nødvendig, se Prop. 81 L (2016–2017) punkt 14.2.1 side 118-119. Kravet til forholdsmessighet innebærer en proporsjonalitetsvurdering, en avveining mellom mål og middel, og konsekvensene for den eller de som rammes av forskjellsbehandlingen, se Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 30 side 315.

Departementet viser til vurderingene som er gjort i punkt 6.4.1 og 6.4.2.2 om behovet for en tydeligere regel om utreiseforbud, og at det i dette punktet vurderes at forbudet har et saklig formål, er nødvendig og forholdsmessig. Vurderingen baserer seg utelukkende på risikoen i det enkelte tilfellet. Departementet understreker samtidig at tiltaket ikke bygger på en presumpsjon om at det alltid er til barnets beste å bli værende i Norge. Det må vurderes konkret.

Departementet har etter dette kommet til at en bestemmelse om utreiseforbud, som foreslått og med de rettssikkerhetsgarantier som følger av regelverket for øvrig ikke er i strid med forbudet mot diskriminering i likestillings- og diskrimineringsloven, EMK og Grunnloven.

6.4.3 EØS-rettslige forpliktelser

Et vedtak om utreiseforbud utgjør en restriksjon på retten til fri personbevegelighet etter EØS-avtalen artikkel 28 og på retten til utreise i direktivets artikkel 4. Forslaget om et utreiseforbud må derfor vurderes i lys av prinsippet om fri bevegelighet i EØS-retten. For at en restriksjon i bevegelsesfriheten skal være forenlig med EØS-retten, må den ha et legitimt formål og oppfylle kravene til proporsjonalitet, herunder at tiltaket er nødvendig og egnet. Som påpekt i punkt 6.1.4 kan hensynet til «barnets beste» være et slikt legitimt formål, og departementet vurderer at regler som har til formål å beskytte barn mot skadelige utenlandsopphold anses å ivareta et legitimt formål etter EØS-retten.

Det sentrale vurderingstemaet er om et utreiseforbud er egnet til å oppnå et mål om å beskytte barn mot skadelige utenlandsopphold, og at bestemmelsen ikke går lenger enn nødvendig for å nå dette målet. Etter departementets vurdering er et utreiseforbud egnet til å oppnå målet. Når et vedtak om utreiseforbud treffes, skal politiet etter forslaget varsles så snart som mulig, slik at det kan nektes å utstede, eller eventuelt tilbakekalle, pass til barnet. Dette bidrar til å forhindre at barnet føres ut av landet til forhold som kan medføre alvorlig omsorgssvikt. Tiltaket gir norske myndigheter adgang til å gripe inn før skaden oppstår, og har en klar forebyggende effekt.

Det er presisert i barnevernsloven § 1-5 andre ledd at barnevernstiltak ikke skal være mer inngripende enn nødvendig. Etter forslaget stilles det strenge krav for å kunne treffe vedtak om utreiseforbud. Slik bestemmelsen er foreslått utformet kan vedtak om utreiseforbud bare benyttes i alvorlige situasjoner der det ikke finnes andre egnede tiltak. Videre skal et utreiseforbud være tidsbegrenset og ikke overstige det som er nødvendig for å forhindre den konkrete faren for barnet. Det er også adgang til prøving og opphevelse av et vedtak om utreiseforbud hvis forholdene i saken endrer seg. Hvorvidt barnet kan bli utsatt for forhold som kan lede til utreiseforbud, skal vurderes konkret i hver enkelt sak. Det må være konkrete holdepunkter i saken som tilsier at utenlandsoppholdet vil medføre alvorlig skade for barnet. Det er ikke tilstrekkelig at barnet skal reise til et land med en lavere levestandard eller dårligere helsetilbud. Bestemmelsen åpner også for at barnevernstjenesten kan gi unntak fra utreiseforbudet for enkeltreiser som ikke innebærer noen fare for barnet, for eksempel en skoletur. Disse rettssikkerhetsgarantiene sørger for at tiltaket blir nøye tilpasset den aktuelle situasjonen og ikke går lenger enn nødvendig.

Det må også foretas en vurdering av hvorvidt det finnes alternative, mindre inngripende tiltak enn et utreiseforbud for å oppnå det samme formålet. Eksempler på slike tiltak er blant annet passnektelse og meldeplikt. Selv om disse i teorien kan bidra til å hindre at barn utsettes for skadelige utenlandsopphold, har de vesentlige begrensninger. Passnektelse og tilbakekall av pass er mindre inngripende enn et utreiseforbud, og retter seg direkte mot barnets mulighet til å forlate landet. Imidlertid gjelder dette tiltaket kun norske pass, og gir derfor ikke tilstrekkelig beskyttelse for barn med et annet lands statsborgerskap eller dobbelt statsborgerskap, som kan få utstedt pass fra en annen stat. Det er dessuten mulig å reise uten pass innenfor Schengen-området. Meldeplikt for barnet eller foreldrene kan benyttes for å sikre regelmessig kontakt med myndighetene, men har begrenset effekt som konkret hindring mot utreise. En familie som planlegger å ta barnet med til utlandet for et skadelig opphold, kan gjennomføre dette mellom rapporteringstidspunktene. Meldeplikt forutsetter dessuten høy grad av etterlevelse, og har begrenset preventiv effekt i saker hvor det er risiko for at tiltaket bevisst omgås.

Departementet har også vurdert om det er nødvendig at adgangen til å treffe utreiseforbud skal gjelde reiser innad i EØS-området, eller om det er tilstrekkelig at det kan ilegges utreiseforbud for reise fra Norge til et tredjeland. Departementet mener at det skal være adgang også til å ilegge utreiseforbud for reiser innad i EØS-området. Dersom bestemmelsen om utreiseforbud begrenses til bruk for reiser til tredjeland, mener departementet at det foreligger en reell fare for at EØS-land i enkelte tilfeller kan benyttes som såkalte transittland, hvor barnet først tas med til et EØS-land og deretter videre til et tredjeland. Et utreiseforbud som også gjelder for reiser innad i EØS er derfor etter departementets vurdering nødvendig for å ikke undergrave hensikten med forslaget. Dette vil sikre at hensynet til barnets sikkerhet ivaretas på en effektiv måte. I tillegg peker departementet på at et barn også kan bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt i et annet EØS-land, og risikoen er derfor ikke begrenset til tredjeland.

Samlet sett er tiltaket, bestemmelsene om utreiseforbud, etter departementets vurdering forholdsmessig.

Departementet har etter dette kommet til at bestemmelsene om utreiseforbud, som foreslått og med de rettssikkerhetsgarantier som følger av regelverket for øvrig, er forenlig med EØS-retten.

6.4.4 Utformingen av en ny regel om utreiseforbud

6.4.4.1 Vedtak om utreiseforbud

Departementet foreslår en ny bestemmelse i barnevernsloven som gir barneverns- og helsenemnda kompetanse til å treffe vedtak om utreiseforbud i tilfeller der et barn risikerer å bli utsatt for skadelig utenlandsopphold. I utvalgets lovforslag om utreiseforbud, se punkt 6.2, ble det foreslått at nemnda skulle kunne treffe vedtak om utreiseforbud dersom det er en nærliggende fare for at barnet i utlandet vil bli utsatt for forhold som medfører alvorlig fare for liv eller helse, eller forhold som nevnt i barnevernslovens bestemmelse om vedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 5-1 bokstav a til d.

Departementet er enig med vurderingene til utvalgets flertall om hvilke tilfeller som bør omfattes av bestemmelsen om utreiseforbud, med unntak av å ta fra barnet muligheten til grunnleggende utdanning, se departementets vurdering i punkt 6.4.1. Av pedagogiske grunner foreslår departementet likevel at det i bestemmelsen om utreiseforbud ikke henvises direkte til barnevernsloven § 5-1 om omsorgsovertakelse, men at vilkårene for å treffe et vedtak om utreiseforbud i stedet fremgår direkte av utreiseforbudsbestemmelsen. Etter departementets syn vil dette gjøre innholdet i bestemmelsen lettere tilgjengelig og enklere å bruke.

Departementet foreslår derfor at lovbestemmelsen utformes slik at barneverns- og helsenemnda kan treffe vedtak om utreiseforbud dersom det er en nærliggende fare for at barnet vil bli utsatt for mishandling, alvorlig fare for barnets liv eller helse eller annen alvorlig omsorgssvikt i utlandet, se forslag til ny § 5-13.

Et vedtak om utreiseforbud etter § 5-13 i lovforslaget vil innebære et betydelig inngrep i både barnets og foreldrenes rett til privat- og familieliv, samt deres bevegelsesfrihet. Departementet legger derfor til grunn at det må stilles strenge vilkår for å kunne treffe vedtak om utreiseforbud.

Begrepet «mishandling» omfatter både handlinger og unnlatelser som medfører alvorlig fysisk eller psykisk skade på barnet, og som utgjør et alvorlig brudd på barnets behov for omsorg, trygghet og vern. Mishandling vil ofte forekomme over tid, men tidsforløp er ikke et absolutt vilkår for at handlingen skal omfattes av begrepet.

Begrepet «alvorlig fare for barnets liv eller helse» omfatter både barnets psykiske og fysiske helse. Alvorlig fare for helse kan for eksempel omfatte situasjoner der det er en nærliggende fare for at barnet ikke vil få nødvendig helsehjelp, og nærliggende fare for undertrykkelse eller konverteringsterapi på grunn av barnets seksuelle orientering eller kjønnsidentitet. Begrepet omfatter også straffbare handlinger som kan skade barnets helse, slik som vold, trusler, kjønnslemlestelse og mishandling i nære relasjoner. Alvorlig fare for barnets liv omfatter også tilfeller der det er fare for at barnet ikke vil få livsnødvendig helsehjelp, eller at barnet sendes til eller etterlates i et krigs- eller konfliktområde. Det må gjøres en konkret og individuell vurdering av forholdene i det landet saken gjelder. Det er ikke tilstrekkelig at landet har et dårligere utbygd helsevesen eller preges av generell uro, så lenge det ikke foreligger indikasjoner på at oppholdet vil medføre en reel og alvorlig fare for det aktuelle barnet. Forholdene barnet risikerer å bli utsatt for kan samlet sett utgjøre en alvorlig fare, selv om hvert enkelt forhold isolert sett ikke når opp til terskelen.

Det er verken mulig eller hensiktsmessig fullt ut å definere i bestemmelsen hvilke tilfeller som omfattes av begrepet «annen alvorlig omsorgssvikt». Det sentrale vurderingstemaet er om barnet ved et opphold i utlandet risikerer å bli utsatt for en kvalifisert eller alvorlig svikt i barnets behov for omsorg. Dette innebærer at det vurderes at det vil være alvorlige mangler i ivaretakelsen av barnets grunnleggende behov. Enhver mangel vil derfor ikke være tilstrekkelig for at vilkårene skal anses oppfylt. I forarbeidene til forrige barnevernlov ble det presisert at ikke ethvert avvik fra vanlige normer eller situasjoner vil utgjøre en alvorlig mangel i lovens forstand – situasjonen må være forholdsvis klart uholdbar, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991–92) s.110. Dette holdepunktet er videreført i dagens lov. Departementet legger til grunn at begrepet omfatter alvorlige straffbare handlinger som tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, vold, seksuelle overgrep og menneskehandel. Begrepet omfatter også ulike former for alvorlige mangler ved den fysiske, psykiske og emosjonelle omsorgen for barnet. Hvorvidt det foreligger alvorlige mangler ved den praktiske eller emosjonelle omsorgen må vurderes konkret, blant annet med utgangspunkt i barnets alder og utviklingsnivå.

Vilkåret «nærliggende fare» innebærer at det må foreligge en reell risiko for at barnet vil bli utsatt for slike forhold. Som hovedregel kreves det alminnelig sannsynlighetsovervekt. Departementet er enig med Bufdir i at det må foreligge konkrete og objektive holdepunkter som tilsier at det foreligger en «nærliggende fare». Det er derfor ikke tilstrekkelig med generelle forestillinger om landet, kulturen eller religionen som barnet og/eller familien har tilknytning til.

Departementet foreslår videre at et vedtak om utreiseforbud «kan» treffes når vilkårene er til stede. Det skal derfor foretas en nødvendighetsvurdering av tiltaket, og mildeste inngreps prinsipp gjelder, jf. barnevernsloven § 1-5 andre ledd. Dette innebærer at mindre inngripende tiltak skal ha vært vurdert og ikke ansett tilstrekkelig til å ivareta barnets behov, for eksempel i form av hjelpetiltak i hjemmet.

Et vedtak om utreiseforbud skal ikke ha lengre varighet enn nødvendig for å forhindre faren. Departementet foreslår at nemnda maksimalt kan vedta et utreiseforbud for seks måneder. Når et vedtak er truffet, er det avgjørende at barnevernstjenesten arbeider målrettet for å forbedre situasjonen for barnet og familien. Barnevernstjenesten har et ansvar for å følge med på både barnets og foreldrenes situasjon. Det skal foretas løpende vurderinger av hvorvidt tiltaket fortsatt er i tråd med barnets behov, eller om det er behov for ytterligere tiltak. Dette innebærer også at barnevernstjenesten må vurdere behovet for hjelpetiltak, for eksempel foreldreveiledning eller pålegg av hjelpetiltak, for å bidra til en positiv utvikling i barnets og familiens situasjon. Målet er å fjerne grunnlaget for utreiseforbudet og motvirke behovet for en eventuell forlengelse av vedtaket.

Departementet foreslår at det gis adgang til å forlenge et vedtak om utreiseforbud. Når utløpet av et eksisterende vedtak nærmer seg, kan barnevernstjenesten – på bakgrunn av et nytt, konkret og oppdatert informasjonsgrunnlag – fremme en begjæring om forlengelse til barneverns- og helsenemnda. Etter departementets vurdering kan vedtaket fornyes i inntil seks måneder, forutsatt at vilkårene er oppfylt. Dette innebærer at nemnda må foreta en her og nå vurdering på tidspunktet for fornyelse. I slike tilfeller skal det opprinnelige vedtaket gjelde inntil nemnda har behandlet begjæringen, selv om den opprinnelige vedtaksperioden formelt er utløpt. Bestemmelsen skal sikre kontinuitet i beskyttelsen og hindre at formålet med utreiseforbudet undergraves som følge av nemndas saksbehandlingstid. Dersom det ikke er fremmet begjæring om forlengelse innen fristen, faller vedtaket bort. Vedtaket opphører uansett senest når barnet fyller 18 år, jf. § 1-2 første ledd første punktum.

Sakens parter kan kreve nemndas vedtak om utreiseforbud og avgjørelse i sak om forlengelse av et slikt vedtak rettslig overprøvd, jf. § 14-25.

Departementet foreslår at barnevernstjenesten gis hjemmel til å gjøre snevert unntak fra utreiseforbudet for en konkret reise dersom det er åpenbart at reisen ikke vil medføre fare for barnet. Kravet om at det må være «åpenbart» innebærer at det må foreligge høy grad av sikkerhet. Et eksempel kan være en skoletur hvor barnet vil være sammen med lærere og medelever under hele utenlandsoppholdet. Dette innebærer at de private partene i saken kan henvende seg direkte til barnevernstjenesten og be om unntak fra utreiseforbudet. Barnevernstjenestens avgjørelse i slike saker anses som et enkeltvedtak, og kan derfor påklages til statsforvalteren, jf. § 12-9.

Departementet viser til forslag til ny bestemmelse i § 5-13 om vedtak om utreiseforbud.

6.4.4.2 Akuttvedtak om utreiseforbud

Departementet foreslår også en ny bestemmelse i barnevernsloven som gir barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder og påtalemyndigheten kompetanse til å treffe vedtak om utreiseforbud i akuttsituasjoner.

I likhet med andre akuttbestemmelser i barnevernsloven, skal akuttvedtak om utreiseforbud bare anvendes i saker hvor det haster å beskytte et barn og vedtaket må treffes straks. Etter departementets syn bør loven gi adgang til å treffe akuttvedtak om utreiseforbud der det foreligger en nærliggende fare for at barnet umiddelbart blir sendt eller tatt med ut av landet til forhold som nevnt i forslag til ny § 5-13 første ledd, se punkt 6.4.4.1.

Et akuttvedtak om utreiseforbud innebærer i likhet med et vedtak om utreiseforbud etter § 5-13 i lovforslaget et sterkt inngrep i både barns og foreldres rett til privat- og familieliv og bevegelsesfrihet, og utgjør et unntak fra barnevernslovens hovedregel om at tvangstiltak skal forberedes av barnevernstjenesten og behandles av barneverns- og helsenemnda. Departementet foreslår å ha med vilkåret «umiddelbart» for å understreke at barnets situasjon må være så alvorlig at det er nødvendig å gjennomføre vedtaket straks. Formålet med formuleringen er å tydeliggjøre at akuttbestemmelsen kun skal anvendes i særskilte situasjoner.

Etter departementets syn bør det også komme klart fram av loven at et akuttvedtak om utreiseforbud straks etter vedtakelse skal oversendes til barneverns- og helsenemnda, på samme måte som ved andre akuttvedtak, jf. barnevernsloven § 14-22. Nemndlederen vurderer om vedtaket skal godkjennes. Som for andre akuttvedtak, foreslår departementet at nemndlederen pålegges en plikt til å avgjøre saken snarest, og om mulig innen 48 timer etter at nemnda har mottatt den. Nemndlederen kan innhente ytterligere opplysninger når det er nødvendig for å ta stilling til godkjenningsspørsmålet. Nemndlederen skal gi en kort begrunnelse for avgjørelsen, jf. § 14-22 andre og tredje ledd.

I likhet med akuttvedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 4-2, foreslår departementet at et akuttvedtak om utreiseforbud skal følges opp med en begjæring til barneverns- og helsenemnda snarest, dersom det er behov for videre tiltak. Dette innebærer både en vurdering av om barnets situasjon kan ivaretas på annen måte enn gjennom et akuttvedtak om utreiseforbud, inntil saken kan undersøkes nærmere og eventuelt legges fram for nemnda på vanlig måte. I tillegg krever det en forholdsmessighetsvurdering av hvorvidt et akutt utreiseforbud er til barnets beste, og om mindre inngripende tiltak kan benyttes, jf. §§ 1-3 og 1-5 andre ledd. Departementet foreslår at dersom en begjæring til nemnda ikke er framsatt innen seks uker, faller akuttvedtaket bort. Bestemmelsen tilsvarer § 4-2 tredje ledd om akuttvedtak om omsorgsovertakelse.

Videre foreslås det at private parter kan påklage et akuttvedtak om utreiseforbud. Klagen framsettes direkte for nemnda, jf. § 14-23, og saksbehandlingsreglene i § 14-23 vil gjelde tilsvarende for akuttvedtak om utreiseforbud som for andre akuttvedtak. Videre kan private partene eller kommunen bringe nemndas vedtak inn for tingretten for rettslig prøving, jf. § 14-25.

Etter gjeldende rett kan det treffes vedtak om akuttiltak for barn som oppholder seg i Norge og har vanlig bosted her jf. § 1-2 andre ledd. Det kan også treffes akuttiltak for barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i en annen stat, jf. § 1-2 fjerde ledd. Departementet foreslår at adgangen til å treffe akuttvedtak om utreiseforbud ikke skal gjelde for barn som oppholder seg i Norge, men som ikke har vanlig bosted her, jf. § 1-2 fjerde ledd. Det anses som lite hensiktsmessig å treffe et så inngripende tiltak overfor barn som kun er på ferie eller gjennomreise i Norge. I tillegg vil en slik adgang være vanskelig å håndheve i praksis. Departementet foreslår derfor å endre lovteksten i § 1-2 fjerde ledd, slik at det uttrykkelig framgår at bestemmelsen om akuttvedtak om utreiseforbud ikke gjelder overfor barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i en annen stat.

Departementet viser til forslag til endringer i § 1-2 fjerde ledd, ny bestemmelse i § 4-6 om akuttvedtak om utreiseforbud og forslag til endringer i § 14-22 første ledd.

6.4.4.3 Konsekvenser av et utreiseforbud

Virkningen av et vedtak om utreiseforbud er at barnet ikke kan forlate Norge. Departementet foreslår derfor å presisere i § 5-6 første ledd andre punktum at forbudet mot å ta med barnet ut av Norge uten barnevernstjenestens samtykke også skal gjelde ved vedtak om utreiseforbud og akuttvedtak om utreiseforbud, eller når begjæring om slike tiltak er sendt barneverns- og helsenemnda. Innholdsmessig er § 5-6 første ledd en videreføring av barnevernloven av 1992 § 4-31. Det vises derfor overordnet til forarbeidene, jf. Prop. 143 L (2014–2015) om internasjonal barnebortføring.

Et vedtak om utreiseforbud setter likevel ikke til side vedtak truffet av utlendingsmyndighetene som innebærer utreiseplikt, herunder vedtak om avslag på søknad om oppholdstillatelse eller vedtak om tilbakekall. Utreiseforbudet er derfor ikke til hinder for effektuering og utreise i tråd med vedtaket etter utlendingsloven, og vil heller ikke være til hinder for utreise dersom utlendingen ikke har lovlig opphold som følge av manglende eller utløpt oppholdstillatelse.

6.4.4.4 Bestemmelse om utlevering av opplysninger

En barnevernssak starter som regel med en bekymringsmelding som barnevernstjenesten mottar. Med bekymringsmelding menes enhver henvendelse som uttrykker bekymring for et barn. For å kunne behandle en slik bekymringsmelding er barnevernstjenesten avhengig av et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag om barnet og dets situasjon. Dette kan også omfatte taushetsbelagte opplysninger. Dette betyr at det i utgangspunktet ikke skal ilegges utreiseforbud overfor personer uten lovlig opphold eller uten oppholdstillatelse i Norge, og et eventuelt utreiseforbud overfor slike personer vil være uten realitet.

Etter gjeldende rett har barnevernstjenesten og barneverns- og helsenemnda myndighet til å pålegge offentlige organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige for å vurdere, forberede og behandle de sakstypene som er angitt i § 13-4. Departementet mener at dette også skal gjelde for vedtak og akuttvedtak om utreiseforbud, og foreslår å endre lovteksten i § 13-4 så den også viser til saker om utreiseforbud.

6.4.4.5 Varslingsplikt for barnevernstjenesten

Departementet foreslår en særlig varslingsplikt for barnevernstjenesten overfor politiet og utlendingsmyndighetene ved vedtak om utreiseforbud. Barnevernstjenesten skal så snart som mulig varsle politiet og/eller utlendingsmyndighetene når det treffes vedtak om utreiseforbud, og tilsvarende når et slikt vedtak oppheves.

Formålet med varslingen er for det første å sikre at nødvendige tiltak kan iverksettes for å forhindre at barnet får utstedt reisedokumenter, eller for å tilbakekalle reisedokumenter som allerede er utstedt.

For det andre vil et utreiseforbud etter barnevernsloven kunne danne grunnlag for en registrering i Schengen Information System (SIS). SIS er et digitalt register der myndighetene i Schengenlandene kan utveksle informasjon. Registering i SIS sikrer at barnet kan stanses ved forsøk på å krysse Schengen-yttergrense. Forutsetningen for en slik registrering er at vedtaket er begrunnet i de forhold som kreves etter politisamarbeidsforordningen artikkel 32 nr. 1 bokstav d. Vilkår for behandling av opplysninger om barn skal skje på de vilkår som framgår av lov 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS) § 8 første ledd nr. 1 (der politisamarbeidsforordningen artikkel 32 er nevnt).

Når barnevernstjenesten har varslet politiet om at det er fattet et vedtak om utreiseforbud, er det politiets ansvar å vurdere hvorvidt vilkårene i politisamarbeidsforordningen er oppfylt før det eventuelt treffes beslutning om registrering i SIS. Det er følgelig ikke noen automatikk i at slike utreiseforbud registreres. Det er svært viktig at det er god informasjonsdeling innad i politiet for å sikre at de rette myndighetene får informasjon om utreiseforbudet, se også punkt 8.4.

Varslingsplikten er avgjørende for å sikre at utreiseforbudet får reell gjennomslagskraft. Departementet foreslår at plikten lovfestes i barnevernsloven § 13-5 nytt sjette ledd.

Departementet vurderer at det ikke er behov for endringer i regelverket om politiets registrering i SIS.

6.4.4.6 Andre forhold

For at de nye reglene om utreiseforbudet skal være effektive foreslår departementet også andre endringer i barnevernsloven.

Departementet foreslår at det innføres en klar bestemmelse som gir de private partene rett til å klage på akuttvedtak om utreiseforbud. Klagefristen bør være på tre uker etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 29. Klagen skal framsettes direkte for barneverns- og helsenemnda. Departementet foreslår at dette presiseres i barnevernsloven § 14-23 første ledd første punktum.

Departementet foreslår også at loven tydelig viser at det er kommunen der barnet oppholder seg, som har ansvaret for å reise sak om utreiseforbud for barneverns- og helsenemnda. Departementet foreslår at dette lovfestes i barnevernsloven § 15-5 første ledd første punktum.