8 Utviklingen i kommuneøkonomien

8.1 Netto driftsresultat og egenkapital

Svake resultater i 2024, men lysere utsikter for 2025

Aktivitetsnivået i kommunesektoren har i senere år vokst raskere enn inntektene. Dette er illustrert i figur 8.1A, som viser utviklingen i aktivitets- og inntektsnivå siden 2015. Mange kommuner står nå i en utfordrende situasjon. Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Foreløpige KOSTRA-tall viser at netto driftsresultat for kommunesektoren i 2024 ble 0,3 prosent av inntektene, jf. figur 8.1B. Det er det svakeste resultatet siden 2008. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har vurdert at svake resultater i 2024 blant annet må ses i sammenheng med skattesvikt, at kommunene trenger tid til å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået, og høy utgiftsvekst blant annet for barnevern og sosialtjenester. Nye anslag trekker i tillegg i retning av at kostnadsveksten i 2024 ble høyere enn tidligere anslått.

Den økonomiske situasjonen i 2024 ble mer krevende for kommunesektoren gjennom året. I statsbudsjettet for 2025 økte regjeringen inntektsveksten for sektoren utover det som var signalisert i kommuneproposisjonen. Utover høsten 2024 fikk regjeringen ytterligere tall basert på rapportene i kommunene og fylkeskommunene per 2. tertial som indikerte at den økonomiske situasjonen var enda mer utfordrende. I lys av dette vedtok Stortinget høsten 2024 økte bevilgninger på 5 mrd. kroner både for 2024 og 2025. Samlet sett ga saldert budsjett for 2025 en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på rundt 13 mrd. kroner, målt fra anslått nivå på inntektene i 2024 etter Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjett 2024. Denne inntektsveksten trakk realnivået på frie inntekter i 2025, justert for merkostnader til demografi og oppgaveendringer, opp til om lag på samme nivå som før pandemien og som i 2023, jf. figur 8.1C.

¹ Samlet aktivitetsutvikling måles ved en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), produktinnsats og brutto realinvesteringer veies sammen.

² Samlede inntekter innenfor kommuneopplegget (frie inntekter, øremerkede tilskudd, gebyrer etc.) og inntekter fra konsesjonskraft, ikke korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv.

³ Korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv. og justert for merkostnader til pensjon og demografi

⁴ Endring i skatteinntektene etter revidert nasjonalbudsjett i det respektive år

⁵ Anslag på 2025 er anslag fra Saldert budsjett 2025.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet

Selv om driftsresultatene i 2024 var svake, ble de endelige tallene noe bedre enn TBUs anslag fra november i fjor på om lag -1 prosent. Bedringen fra TBUs november-prognose må ses i sammenheng med noe høyere avkastning i finansmarkedene enn lagt til grunn av kommunene og innsparingstiltak i kommunesektoren mot slutten av året. Utsiktene for 2025 er med det bedret, men det er fortsatt behov for omstilling i sektoren for å tilpasse aktivitets- og kostnadsnivået til inntektene. TBU anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren over tid bør ligge på om lag 2 prosent av driftsinntektene. Kommunesektoren må tilbake til dette nivået for at driften skal være på et bærekraftig nivå. Det vil innebære at driftsutgiftene må vokse mindre enn driftsinntektene.

Disposisjonsfondene i sektoren gir noe tid til omstilling for sektoren samlet sett og gjør den godt rustet for å håndtere usikkerhet og uforutsette hendelser, i tillegg til at de kan brukes til å finansiere investeringer. Gjennom de gode driftsresultatene over flere år forut for 2023 og 2024, i stor grad som følge av betydelig merskattevekst i disse årene, jf. figur 8.1C, bygde kommunesektoren opp solide reserver, jf. figur 8.1B. De svake driftsresultatene i 2024 i kombinasjon med at deler av fondene ble brukt til å finansiere investeringer, reduserte disposisjonsfondene i 2024, men disposisjonsfondene er fremdeles betydelige. For sektoren samlet utgjorde den frie egenkapitalen til drift, som er disposisjonsfond fratrukket akkumulerte merforbruk, 11,3 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2024, jf. figur 8.1B.

De økonomiske utfordringene ser ut til å være noe større i kommunene enn i fylkeskommunene. For kommunene, hvor anbefalingen fra TBU er at samlet netto driftsresultat bør ligge på 1¾ prosent over tid, var driftsresultatet i 2024 på -0,2 prosent, mens fylkeskommunene, hvor det anbefalte nivået er 4 prosent over tid, hadde et driftsresultat på 2,7 prosent, jf. figur 8.2A og B. Kommunene var altså lengre unna sitt anbefalte nivå i 2024 enn fylkeskommunene. Driftsreservene var også relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene, selv om både kommunene og fylkeskommunene samlet sett hadde betydelige oppsparte midler. Fri egenkapital til drift i kommunene, som er disposisjonsfond fratrukket akkumulerte regnskapsmessige merforbruk, var 11,0 prosent, mens den for fylkeskommunene utgjorde 12,9 prosent ved utgangen av 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og reserver

Bak tallene for sektoren skjuler det seg store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner, og spredningen i 2024-resultatene var større enn i foregående år, med unntak av 2023. Det kan ha sammenheng med strømpriser, rentenivå og havbruksinntekter, som slår ulikt ut mellom kommunene. Variasjonene er store innenfor alle kommunegrupper. Netto driftsresultat for alle kommunene er vist i figur 8.2C, hvor kommunene er gruppert etter henholdsvis innbyggertall, og deretter innenfor hver gruppe sortert etter nivået på driftsresultatet. Vektet snitt for de ulike gruppene er vist med de horisontale linjene.

Alle kommunegruppene hadde svakere driftsresultater i 2024 enn i 2023, men driftsresultatene i 2024 var jevnt over bedre i kommuner med under 5 000 innbyggere, selv om resultatene også blant disse varierte mye.

I alt hadde nærmere tre av fem kommuner et negativt netto driftsresultat i 2024. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), men disposisjonsfondene i kommunene er fortsatt store etter flere år med gode driftsresultater. Dette er vist i figur 8.2D, hvor kommunene er sortert på samme måte som for driftsresultatene over, og som viser disposisjonsfondene for alle kommunene etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk («negative disposisjonsfond»). Hvis dette merforbruket er større enn tre prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det at kommunen blir meldt inn i ROBEK.

Den frie egenkapitalen til drift følger samme trend som resultatene, men spredningen i fondene mellom kommunene fortsatte å øke også i 2024. Fondene var størst i kommunene med under 5 000 innbyggere, hvor den lå på rundt samme nivå som året før, men variasjonen også mellom disse kommunene økte. Kommunene i de øvrige kommunegruppene hadde også solide reserver samlet sett, men den frie egenkapitalen ble redusert fra året før.

I tre av fire kommuner tilsvarte den frie egenkapitalen til drift mer enn fem prosent av inntektene. Av de 334 kommunene som hadde rapportert inn balanseregnskapet til SSB i tide til publiseringen av KOSTRA-tallene 15. mars 2025, hadde 24 kommuner relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene, mens 35 kommuner hadde et akkumulert merforbruk ved utgangen av 2024. Moskenes kommune, som ikke hadde rapportert inn tall til KOSTRA i tide til publiseringen av de ureviderte 2024-tallene, er kommunen med de største økonomiske utfordringene, men blant kommunene som hadde rapportert, hadde flere akkumulerte merforbruk på opp mot 20 prosent av driftsinntektene. Det er et høyt nivå historisk sett. Det indikerer at flere kommuner enn tidligere står overfor store utfordringer for å gjenopprette balanse i økonomien, og for enkelte kommuner har situasjonen blitt kraftig forverret i løpet av relativt kort tid.

Statsforvalterne gjør en viktig jobb med å følge opp kommuner i ubalanse, og i forbindelse med den krevende situasjonen vil det være behov for tettere og hyppigere oppfølging fra embetene. På bakgrunn av dette har statsforvalterne blitt styrket med 15 mill. kroner til dette arbeidet i 2025. Departementet har også støttet KS’ utviklingsnettverk for bærekraftig kommuneøkonomi med 1,4 mill. kroner. Målet med prosjektet er å legge til rette for at den enkelte kommune styrker sin økonomiforvaltning og gjennom dette kan unngå å komme på ROBEK eller komme seg ut av ROBEK så raskt som mulig. Dette arbeidet har også grensedragninger over mot statsforvalternes rolle, og statsforvalterne vil bli involvert i nettverket på en egnet måte.

Antall kommuner i ROBEK forventes å gå noe opp i løpet av 2025

En kommune kan ikke ha negative driftsresultater over tid uten å komme inn i ROBEK, men vil i første omgang kunne tære på oppsparte midler. Normalt vil det derfor være en viss forsinkelse i hvordan svak kommuneøkonomi slår ut i antall ROBEK-kommuner. De fleste kommuner som er i ROBEK har hatt underskudd i den løpende driften uten lenger å ha disposisjonsfond å trekke på, og hvor underskuddene er såpass store at de ikke kan dekkes inn i løpet av to år.

Ved inngangen til mai 2025 var 21 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK. Historisk sett er dette et lavt tall, men i lys av resultatene for 2024 forventes det å øke noe gjennom året, etter at kommunene har vedtatt årsregnskapene for 2024.

Blant kommunene som har rapportert, var det ingen ROBEK-kommuner som dekket inn sitt akkumulerte merforbruk i løpet av 2024. Én kommune er også inne i ROBEK som følge av at de ikke hadde vedtatt 2023-årsregnskapet innen fristen. Denne vil bli meldt ut om årsregnskapet for 2024 vedtas innen utgangen av juni. På den annen side var det syv kommuner som opparbeidet seg et akkumulert merforbruk i løpet av 2024 som oversteg tre prosent av driftsinntektene, eller hvor innrapporterte regnskapstall tilsier at kommunene ikke klarte å dekke inn merforbruk fra 2022 i løpet av to år. Disse kommunene forventes å bli meldt inn i ROBEK når årsregnskapet vedtas. For de øvrige 24 kommunene som hadde et regnskapsmessig merforbruk for kommunekassen i 2024-regnskapet, vil det avhenge av hvor lang tid kommunen planlegger å bruke på å dekke inn merforbruket. Det er derfor vanskelig å gi et konkret anslag, men det er ventet at antallet ROBEK-kommuner vil øke fra dagens 21 til noe over 30 i løpet av 2025.

8.2 Investeringer og gjeld

Høyt investeringsnivå også i 2024, særlig innen tekniske tjenester

Investeringene i kommunesektoren lå på et historisk høyt nivå i 2019, men gikk noe ned under pandemien, og har siden ligget rundt 100 mrd. kroner årlig målt i faste 2024-priser, jf. figur 8.3A. Som andel av sektorens samlede inntekter har investeringsnivået utgjort om lag 14 prosent de siste årene.

Investeringene er høye innenfor de fleste tjenesteområder. Figur 8.3B viser hvor mye sektoren investerte innen de ulike tjenesteområdene i 2024, sammenholdt med 2014.

Vann, avløp og renovasjon er den sektoren som har hatt størst prosentvis økning i investeringene med en økning på 72 prosent i perioden. Sammen med samferdsel stod sektoren for nærmere halvparten av investeringene i sektoren i 2024.

¹ I regnskapsstatistikken i KOSTRA lar det seg ikke gjøre å skille omsorgsboliger fra øvrige kommunalt disponerte boliger. I figuren er kommunalt disponerte boliger lagt inn i gruppen for helse og omsorg.

² Tallene er hentet fra KOSTRA, men i prisjusteringen er det brukt samme deflator som i nasjonalregnskapet (samme som i figur A) for å prisjustere fra 2014 til 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Investeringsnivået er nært knyttet til gjeldsutviklingen i sektoren, ettersom kommunenes og fylkeskommunenes låneadgang er begrenset og for det aller meste knytter seg til lån til egne investeringer i varige driftsmidler. Investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 8.4A, men som andel av inntekt har gjelden stabilisert seg de siste årene, jf. figur 8.4C. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger, som investeringstilskudd og rentekompensasjon, stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten.

Rentenivået var lenge lavt, men gikk opp gjennom 2022 og 2023. Gjeldsoppbygging bidrar isolert sett til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Det er likevel ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 8.4B er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

² Enkelte kommuner hadde en netto renteeksponering større eller lavere enn skalaen på y-aksen i figuren.

³ Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på alle kommunen og fylkeskommunene tatt inn. Tre kommuner som hadde sertifikatlån, men som hadde rapportert inn negative beløp på bankinnskudd i balanseregnskapet (Åsnes, Kragerø, Bømlo) inngår heller ikke i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 799 mrd. kroner ved utgangen av 2024. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto. Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne. Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, svømmeanlegg, sykehjem, kirker og transporttiltak. Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale netto renteeksponering ved utgangen av 2024 anslås til om lag 367 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 3,7 mrd. kroner, eller rundt ½ prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering de siste ti årene. Ved utgangen av 2024 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 49 prosent av de samlede driftsinntektene. De siste årene har langsiktig gjeld stabilisert seg som andel av inntekt, jf. figur 8.4B, men renteeksponeringen har økt som følge av svakere likviditet. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

I figur 8.4D er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter sortert etter gjeldsgrad innen hver gruppe. Blant kommunene som hadde rapportert inn tilstrekkelige data for å kunne beregne netto renteeksponering for 2024, hadde 8 prosent en netto renteeksponering på over 100 prosent. For disse vil en økning i renten på ett prosentpoeng øke kommunens netto renteutgifter tilsvare over ett prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommunene Båtsfjord, Kragerø og Dyrøy var ut fra en netto renteeksponeringsgrad på henholdsvis 185, 174 og 131 prosent mest sårbare for et høyt rentenivå. Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, og var tilnærmet nøytrale overfor endret rente ved utgangen av 2024. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering. Sett ut fra sentralitet, var de mest og de minst sentrale kommunene minst eksponert for en endring i rentenivået.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figurene illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået.

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 8.4A.

De aller fleste kommuner er kunder i Kommunalbanken. Banken er likevel spesielt viktig for de små og mellomstore kommunene. Alternativet til Kommunalbanken er primært sertifikat- og obligasjonsmarkedet. For de mindre kommunene kan dette markedet være mer krevende å forholde seg til enn for de større kommunene. I årene etter finanskrisen ble sertifikat- og obligasjonsmarkedet en viktigere lånekilde for kommunene, og veksten var særlig sterk for sertifikatlån. Etter 2016 har sertifikat- og obligasjonslån som andel av sektorens samlede gjeld ligget stabilt på i underkant av 30 prosent. Samtidig har det innenfor denne gruppen skjedd en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid. Ifølge tall fra KOSTRA fortsatte denne utviklingen også i 2024.

Renten vil normalt være lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån ved forfall i kapitalmarkedet. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 8.4E illustrerer denne risikoen. Figuren viser de 118 kommunene og elleve fylkeskommunene som ved utgangen av 2024 ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån eller obligasjonslån med forfall i løpet av inneværende år. I alt hadde kommunesektoren anslagsvis sertifikatlån på 59 mrd. kroner, mens obligasjoner med forfall i 2025 utgjorde 34 mrd. kroner. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel disse lånene utgjorde av kommunenes eller fylkeskommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes og fylkeskommunes lån og likviditet ved utgangen av 2024. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom sertifikat- og obligasjonsgjelden som forfaller i 2025 er betydelig større enn likviditeten, kan det være en indikasjon på at kommunen eller fylkeskommunen kan være mer sårbar dersom situasjonen i kapitalmarkedet skulle endre seg. Vel halvparten av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet eller hadde obligasjoner med forfall i 2025, hadde ved årsskiftet en likviditet større enn de forefallende lånene, og kunne i prinsippet om nødvendig løse inn lånene uten behov for å ta opp nye lån.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2024, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, ikke alle lånene skal refinansieres og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil den forefallende gjelden framstå som relativt høy selv om den ikke er stor i forhold til kommunens eller fylkeskommunens økonomi.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

8.3 Pensjonskostnader – finansiering og likviditet

Rammestyringen og den prinsipielle tilnærmingen til pensjonskostnader og andre usikre anslag i kommuneopplegget

Kommuner og fylkeskommuner er rammestyrt. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Dersom prinsippet om rammestyring skal fravikes, for eksempel ved refusjonsbaserte, øremerkede tilskudd, må dette være begrunnet i nasjonale mål.

Regjeringen legger i det årlige statsbudsjettet fram sitt forslag til hva sektoren skal få i inntektsvekst for neste år og anslår hvilket handlingsrom det gir til kommunesektoren. Til grunn for den foreslåtte inntektsrammen ligger blant annet flere anslag som på dette tidspunktet er usikre.

¹ Figurene viser kassetall, dvs. ekskl. kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper.

² Tallene er inkl. arbeidsgiveravgift.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Finansdepartementet lager anslag på skatteinntekter og lønns- og prisvekst, Kommunal- og distriktsdepartementet utarbeider anslag for hva veksten i pensjonskostnader blir, og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi anslår merutgifter som følge av endringer i befolkningen. For alle slike størrelser vil normalt utviklingen i ettertid vise seg å bli annerledes enn hva som opprinnelig var anslått.

Kommuner og fylkeskommuner har i henhold til prinsippet om rammestyring og balansekravet ansvaret for å tilpasse aktivitet og tilhørende utgiftsnivå til den samlede inntektsrammen som vedtas av Stortinget. Det er en forutsetning for rammestyringen at den ikke skal være en refusjonsordning, og utgangspunktet er at kommunene må håndtere det selv dersom utviklingen i skatteinntekter, kostnadsvekst eller befolkningsutviklingen skulle avvike fra de opprinnelige anslagene. Pensjonskostnader behandles på akkurat samme måte. Dersom prinsippet om rammestyring skal fravikes, skal dette være begrunnet i nasjonale mål, og det er etter departementets vurdering ikke grunnlag for å behandle pensjonskostnadene i kommunesektoren annerledes enn andre usikre størrelser som blir lagt til grunn når inntektsrammene for sektoren fastsettes.

Kommunesektorens pensjonsutgifter glattes ut over flere år i kommunebudsjettene

Kommunesektoren betaler hvert år pensjonspremier til pensjonsleverandørene. Pensjonspremiene er avsetninger som skal dekke framtidige pensjonsutbetalinger for sektorens ansatte. Pensjonspremiene er basert på et krav om at det til enhver tid skal være tilstrekkelige midler i pensjonsordningen til å kunne innfri pensjonsforpliktelsene som medlemmene fram til nå har tjent opp rett til.

Pensjonspremiene er store beløp, som i tillegg svinger mye fra det ene året til det andre. I 2023 utgjorde regningen 55 milliarder kroner, året før betalte sektoren inn 36 milliarder kroner, jf. figur 8.5A. I 2024 ble premiene betydelig lavere enn i 2023 igjen, med 40 mrd. kroner. De årlige svingningene skyldes blant annet variasjoner i årlig lønnsvekst. Hvor stor den årlige pensjonspremien faktisk blir, får kommunene først vite godt ute i budsjettåret, etter at årets lønnsoppgjør er fastsatt og lenge etter at Stortinget har vedtatt inntektsrammene for kommunesektoren for det aktuelle budsjettåret.

For at kommunene skal ha forutsigbare og stabile rammebetingelser, er det derfor, med hjemmel i kommuneloven § 14-6, fastsatt egne regnskapsregler for pensjon i budsjett- og regnskapsforskriften for kommunene og fylkeskommunene. Disse reglene ble innført i 2002 etter anbefaling av en arbeidsgruppe med representanter fra daværende Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og KS, fordi kommunene opplevde det som krevende å håndtere de store svingningene i premiebetalingene. Det er viktig for kommunene, velferdstjenestene og innbyggerne at staten bidrar til å redusere usikkerheten i kommunenes økonomi. I korte trekk går derfor regnskapsreglene ut på at de store svingningene i hva de betaler i pensjonspremie skal jevnes ut i regnskapet over tid. Dette skjer ved at kommunene i sine budsjetter ikke skal legge inn det de faktisk betaler i pensjonspremiene, men en beregnet pensjonskostnad (netto pensjonskostnad), som er mer stabil enn premiene. Forskjellen mellom innbetalt pensjonspremie og beregnet pensjonskostnad kalles premieavvik. Dette premieavviket skal, i tillegg til den beregnede pensjonskostnaden, også belastes kommunebudsjettene. Denne belastningen skjer imidlertid ved at årets premieavvik etter hovedregelen fordeles i kommunebudsjettene og -regnskapene over de påfølgende syv årene (amortisering). På den måten jevnes pensjonspremiene ut over tid, og blir altså i sin helhet innarbeidet i budsjettene og regnskapene over maksimalt syv år, jf. boks 8.2. Over tid er det dermed premiene som fullt ut belaster regnskapene, men mekanismen gjør at årlige svingninger i betalte premier glattes ut over maksimalt syv år.

Dette er illustrert i figur 8.5A. Pensjonspremiene har svingt mye, og de økte særlig mye fra året før i 2012, 2014, 2021 og 2023. Samlet pensjonskostnad (inklusive amortisering) har til sammenlikning gitt en betydelig mer stabil belastning av pensjon på kommunebudsjettene. Regnskapsreglene har på denne måten gitt kommunesektoren mer forutsigbare og stabile rammebetingelser, sammenliknet med en situasjon der kommunene måtte ha håndtert store årlige premiesvingninger innenfor en fastsatt inntektsramme.

Regnskapsførte pensjonskostnader har vært lavere enn innbetalte pensjonspremier

Over tid har de betalte pensjonspremiene vært høyere enn pensjonskostnadene, jf. figur 8.5A. Det årlige premieavviket var særlig stort i perioden 2021–2023, i stor grad drevet av høy pris- og lønnsvekst som ga en sterk vekst i pensjonspremiene. Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulerte premieavviket, jf. figur 8.5B. Det akkumulerte premieavviket består av tidligere års premieavvik som ennå ikke er amortisert, og står oppført i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper. Basert på foreløpige regnskapstall utgjorde det akkumulerte premieavviket for sektoren samlet om lag 66 mrd. kroner ved utgangen av 2024, noe som var på samme nivå som ved utgangen av 2023. Det akkumulerte premieavviket gjenspeiler utbetalingene av pensjonspremier som sektoren har hatt til pensjonsleverandørene og som ikke har blitt utgiftsført i regnskapene så langt, men som vil bli utgiftsført gjennom amortiseringen over de neste syv årene.

Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader …

I forbindelse med statsbudsjettet utarbeider Kommunal- og distriktsdepartementet hvert år et anslag på hva veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader (inklusive amortisering) vil bli i det kommende budsjettåret. Metoden for hvordan departementet lager anslaget for pensjonskostnadene er nærmere beskrevet i rapporten «Pensjonskostnader i kommunesektoren» fra mars 2019, utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av representanter fra departementene, kommunesektoren og pensjonsleverandørene.

Inntektsveksten for kommunesektoren som foreslås i budsjettproposisjonen hvert år, har vært satt slik at den dekker den anslåtte økningen i pensjonskostnader. Dette er i tråd med et anmodningsvedtak hvor regjeringen ble bedt om gjennom de årlige budsjettforslagene å foreslå en vekst i kommunenes inntekter som blant annet fullt ut dekker demografi- og pensjonskostnader. På denne måten har både den årlige veksten i netto pensjonskostnader og veksten i amortiseringskostnader (nedbygging av premieavvik) blitt ivaretatt i regjeringens forslag til kommuneopplegg.

Fra og med budsjettproposisjonen for 2013 har departementet oppgitt anslag for vekst i de samlede pensjonskostnadene. Dette har gitt grunnlag for å sammenholde veksten i pensjonskostnadene opp mot den veksten i kommunesektorens frie inntekter som regjeringen foreslår.

… og da dekker dagens inntektsnivå nedbyggingen av dagens akkumulerte premieavvik

Ved at inntektsveksten hvert år har dekket økte pensjonskostnader, har også inntektsnivået det enkelte år tatt høyde for å dekke nivået på de totale årlige pensjonskostnadene, inkludert de økte amortiseringskostnadene som følger av at det akkumulerte premieavviket har blitt større. Regjeringen har altså beregnet behov for finansiering for å dekke økningen i pensjonskostnader, og dermed også nedbygging av premieavviket, når den har foreslått vekst i inntektsrammene. I fastsettelsen av inntektsrammene til statsbudsjett for 2025 ble det altså tatt høyde for kommunesektorens årlige kostnader knyttet til å bygge ned det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2024 på rundt 66 milliarder kroner, over de kommende syv årene. Finansieringen av det akkumulerte premieavviket er med det ivaretatt i de fastsatte inntektsrammene for kommunesektoren.

Dette er illustrert i tabell 8.1 med et forenklet eksempel hvor pensjonspremiene i år 0 er 700 høyere enn årets beregnede netto pensjonskostnad. Dette innebærer en økning i nivået på samlede pensjonskostnadene fra år 1 med 100 som videreføres i årene 1–7, og inntektsrammen tilpasses tilsvarende. Ved at inntektsrammen i årene 1–7 er 100 høyere enn i år 0, er nedbygging av premieavviket oppstått i år 0 fullt ut finansiert.

Så vil det være slik at også i kommende år vil pensjonspremiene og -kostnadene kunne avvike fra hverandre. Skulle det oppstå nye avvik, vil regjeringens framtidige forslag om inntektsvekst ta høyde for disse, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak.

Et større premieavvik gir svakere likviditet

Ordningen for regnskapsføring av pensjon har gitt en betydelig mer stabil belastning av pensjon på kommunebudsjettene og dermed gitt kommunesektoren mer forutsigbare og stabile rammebetingelser. Ordningen har samtidig konsekvenser for kommunenes likviditet, altså hvor mye penger (bankinnskudd) kommunene har tilgjengelig. Når det som skal resultatføres (pensjonskostnaden inkl. amortisering) er lavere enn det som skal betales (pensjonspremien), vil den isolerte effekten være at kommunen får redusert likviditet. Kommunesektorens samlede likviditet avhenger av mer enn pensjon alene, men for noen kommuner kan det bety at bankinnskuddene i perioder brukes opp og at det må trekkes på kassekreditt for å betale regninger, også i en situasjon hvor kommunen eller fylkeskommunen overholder kommunelovens krav om budsjettbalanse.

Å bruke kassekreditt er legitimt, men redusert likviditet er like fullt isolert sett en ulempe for sektoren, siden bruk av kassekreditt medfører rentekostnader. Denne ulempen har blitt større etter hvert som det akkumulerte premieavviket og rentene har steget. Ulempen ved svakere likviditet må samtidig veies opp mot fordelene det har for kommunene og fylkeskommunene å ha stabile og forutsigbare rammer. Dagens ordning har gitt kommunene en mer forutsigbar økonomi og et mer stabilt tjenestetilbud til innbyggerne, tross ulempene med redusert likviditet.

Figur 8.5C illustrerer hvordan arbeidskapitalen og egenkapitalen har utviklet seg i sektoren. Arbeidskapitalen, som er omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld, er et mål på likviditet. Utviklingen i arbeidskapitalen vil være tett koblet til utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes fond, som igjen henger sammen med resultatene i henholdsvis drifts- og investeringsregnskapene. For at arbeidskapitalen, som i balanseregnskapene er ført som kortsiktig fordring eller gjeld, i større grad skal være et bedre mål på likviditet, holdes premieavvik utenfor i beregningen av arbeidskapitalen. Det vil fremdeles kunne være noe ulik periodisering som gjør at de likvide midlene på et gitt tidspunkt kan avvike fra arbeidskapitalen, men arbeidskapitalen vil i utgangspunktet gjenspeile hva som kan konverteres til likvide midler innen kort tid.

Figuren illustrerer at arbeidskapitalen jevnt over har vært noe mindre enn fondene, noe som skyldes det akkumulerte premieavviket, men at utviklingen i de to størrelsene jevnt over fulgte hverandre fram til 2020. I årene etter var pensjonspremiene klart høyere enn pensjonskostnadene (inkl. amortiseringskostnadene). Avviket mellom fond og arbeidskapital har dermed økt, særlig i 2023 hvor pensjonspremiene var ekstra høye. Arbeidskapitalen har svekket seg siden 2021. Ved utgangen av 2024 utgjorde den 12,6 prosent av driftsinntektene, noe over nivået i 2014. Arbeidskapitalen var høyere i fylkeskommunene enn i kommunene.

Figur 8.5D viser arbeidskapitalen for enkeltkommuner, gruppert etter innbyggertall, på samme vis som tidligere i dette kapitlet. I alt hadde 34 kommuner av de 334 kommunene som rapporterte inn KOSTRA-tall for 2024, en negativ arbeidskapital ved utgangen av fjoråret, en økning fra 26 totalt i 2023. I alt 21 kommuner hadde utestående likviditetslån ved årsskiftet på i alt 3,6 mrd. kroner, jf. figur 8.5E. Ingen av fylkeskommunene hadde likviditetslån ved utgangen av 2024.

Oppsummert: Inndekningen av premieavviket er finansiert, men likviditeten er inntil videre svekket

Reglene for regnskapsføring av pensjon er der for å bidra til stabile og forutsigbare rammebetingelser for kommunene og fylkeskommunene, slik at tjenestene til innbyggerne ikke blir rammet av brå skift i pensjonspremiene. Kommunene og fylkeskommunene periodiserer derfor pensjonspremiene over en periode, og den årlige inntektsveksten for sektoren har vært tilpasset økningen i de anslåtte pensjonskostnadene. Regjeringen har altså beregnet behov for finansiering for å dekke økningen i pensjonskostnader, og dermed også nedbygging av premieavviket, når den har foreslått inntektsveksten for kommunesektoren. Denne og tidligere regjeringer har med det fulgt opp Stortingets anmodning fra 2014 om å foreslå en inntektsvekst for kommunene i de årlige budsjettforslagene som dekker demografi- og pensjonskostnader.

I forslaget til statsbudsjett for 2025 ble det eksempelvis tatt høyde for kommunesektorens kostnader knyttet til å bygge ned det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2024. På denne måten dekker inntektsrammen for 2025 de anslåtte pensjonskostnadene som kommunesektoren legger til grunn i årsbudsjettene og -regnskapene.

Periodiseringen av pensjonspremiene vil imidlertid påvirke likviditeten til sektoren. Det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2024 på 66 mrd. kroner gjenspeiler pensjonspremier som har blitt betalt, men som først vil bli utgiftsført over de kommende syv årene. Et så stort premieavvik har hatt negative konsekvenser for kommunesektorens likviditet, som fører med seg kostnader for kommunene i form av lavere renteinntekter eller høyere renteutgifter. Denne ulempen blir ikke sektoren særskilt kompensert for.

Kommuner og fylkeskommuner skal tilpasse aktiviteten og tilhørende utgiftsnivå til den inntektsrammen som vedtas av Stortinget. Inntektsrammen vil alltid være fastsatt ut fra en helhetlig, politisk vurdering, men i bunn ligger det blant annet anslag på kostnadsvekst, skatteinntekter og merutgifter som følge av den demografiske utviklingen, i tillegg til anslaget på endring i pensjonskostnadene. Den faktiske utviklingen vil avvike fra de opprinnelige anslagene. Utgangspunktet er at kommunene og fylkeskommunene må håndtere denne risikoen selv, i likhet med endringer i renteutgiftene, som sektoren heller ikke kompenseres for særskilt. I så måte behandles pensjonskostnader likt som de andre parameterne. Departementet ser ikke grunnlag for å behandle pensjonskostnadene i kommunesektoren annerledes enn de andre usikre størrelsene som blir lagt til grunn når inntektsrammene for sektoren fastsettes.

Kommunal- og distriktsdepartementet fastsetter de økonomiske forutsetningene som skal ligge til grunn for beregningen av netto pensjonskostnad. Det er særlig forholdet mellom diskonteringsrenten og lønnsvekst som har betydning for nivået på pensjonskostnadene. Departementet vurderer at det er grunnlag for å gjøre justeringer i beregningsforutsetningene for pensjonskostnadene, og tar sikte på en gradvis justering i årene framover. Målet er at pensjonskostnadene, gjennom forventningsrette anslag, over tid skal reflektere nivåene på pensjonspremiene. Dette forventes isolert sett også å bidra til et redusert premieavvik over tid. Når avviket mellom den beregnede netto pensjonskostnaden og pensjonspremiene blir mindre, vil også premieavviket bygges ned. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene for regnskapsåret 2026 i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.