5 Et bærekraftig kommunesystem

Kommunesystemet vårt er basert på en betydelig desentralisering av oppgaver og ansvar der generalistkommuneprinsippet, som betyr at alle kommuner har det samme ansvaret, står sterkt. Dette er et grunnleggende trekk ved kommunesystemet som har høy oppslutning. Men kommunesektoren står overfor store utfordringer som følge av tunge utviklingstrekk i samfunnet. Dette utfordrer kommunesystemet og prinsippet om generalistkommuner. Regjeringen mener det er viktig å bevare et system basert på generalistkommuneprinsippet. Da må både kommunene og staten ta i bruk ulike virkemidler for å håndtere utfordringer som strammere økonomi, mangel på arbeidskraft og økt behov for sikkerhet og beredskap.

5.1 Status og utfordringer i dagens kommunesystem

5.1.1 Utviklingstrekk

Kommunesektoren står overfor flere utfordringer, blant annet klimaendringer, naturendringer, og den internasjonale situasjonen som medfører økt behov for sikkerhet og beredskap og bosetting og integrering av flyktninger. Det er imidlertid noen grunnleggende utviklingstrekk som legger press på kommunesystemet og som fører både til stramme økonomiske rammer og mangel på arbeidskraft.

Befolkningsutviklingen på nasjonalt nivå påvirkes av fødselsoverskudd og nettoinnvandring. Norge har hatt fødselsoverskudd hvert år siden starten av 1800-tallet. Fødselsoverskuddet er imidlertid synkende, og det forventes at vi vil få fødselsunderskudd fra og med 2045.1 Siden 1990 har Norge hatt nettoinnvandring hvert år, og med to unntak har det vært nettoinnvandring hvert år siden 1967.2 På lokalt og regionalt nivå påvirkes befolkningsutviklingen også av flytting mellom kommuner og fylker.

Sammen med økt levealder medfører de store fødselskullene fra 1944 til 1973 at det framover vil bli en betydelig økning i antallet eldre innbyggere.

Det kommer inn relativt små barne- og ungdomskull som erstatning for de store kullene som går ut av arbeidslivet. De siste femten årene har trenden vært fallende fødselstall, med noen unntak.

Kilde: SSB (tabell 05803)

Den demografiske utviklingen vil treffe ulikt i ulike deler av landet. SSB har fylkesfordelte tall for antall levendefødte fra 1951. Akershus hadde sitt største fødselskull i 2024, mens Oslo og Rogaland hadde sitt største fødselskull i 2010. For de øvrige fylkene var de største kullene mellom 1952 (Innlandet) og 1972 (Østfold).

Antall personer i yrkesaktiv alder, personer mellom 20 og 66 år, er doblet de siste 100 årene, men det er ventet at veksten vil avta. I deler av landet vil det bli færre i yrkesaktiv alder i 2040 enn det er i dag. Over 200 kommuner vil ifølge SSBs befolkningsframskrivinger få færre innbyggere i yrkesaktiv alder i løpet av de neste 15 årene. Veksten i befolkningen framover ventes i hovedsak å skje i de eldste aldersgruppene.3

Konsekvensen av denne økningen i antall eldre innbyggere, sammen med en nedgang i antall barn og unge, er at det blir et endret forholdstall mellom andel innbyggere i yrkesaktiv alder og andel innbyggere som ikke er i yrkesaktiv alder. Nesten samtlige kommuner vil få en lavere andel innbyggere i yrkesaktiv alder fram mot 2040.

Tabell 5.1 viser noen mål for alderssammensetningen i fylkene, og hvordan den vil se ut basert på SSBs befolkningsframskrivinger. Forsørgerindeksen viser antall i yrkesaktiv alder per innbygger over 67 år. Tallet sier hvor mange arbeidstakere det er i fylket per person over 67 år. Innvendinger mot et slikt statisk forholdstall er at mange over 67 år både er friske og uten behov for å bli forsørget, og flere er fortsatt i jobb. Det er også en svakhet at mange av dem som regnes til forsørgergruppen står utenfor arbeidslivet. De seneste tallene fra NAV viser at 1 av 5 i yrkesaktiv alder står utenfor arbeidslivet. Høyest andel i utenforskap finner vi i fylkene Østfold, Vestfold, Telemark og Agder hvor andelen er over 22 prosent. Andelen er lavest i Akershus, Vestland og Rogaland med under 19 prosent.4

Andelen innbyggere over 80 år i fylket er tatt med i tabellen, da man forventer at de eldste eldre vil ha større behov for kommunale tjenester enn de som er mellom 67 og 80 år.

I 2025 er forsørgerindeksen 3,64 for hele landet. Oslo, Rogaland og Akershus kommer best ut med en forsørgerindeks på 3,99 eller høyere. Lavest indeks finner vi i fylkene Innlandet, Telemark og Nordland, alle med en indeks på 2-tallet. Totalt er det 17 kommuner som har en forsørgerindeks som er lavere enn 2.

I 2040 viser tallene fra SSB at den samlede forsørgerindeksen for hele landet vil være 2,72, noe som er lavere enn indeksen for Innlandet i 2025. Det er de samme fylkene som har høyest og lavest indeks i 2040 og i 2025, men det er noen endringer i forholdet mellom fylkene. Finnmark kommer ikke spesielt dårlig ut i 2025, men i 2040 er Finnmark et av fylkene med lavest forsørgerindeks. I 2040 ligger det an til at 144 kommuner vil ha en lavere indeks enn 2. Oslo ligger an til å få høyest forsørgerindeks med 4,2, den laveste er 1,41.

Andelen innbyggere over 80 år følger det samme hovedmønsteret som forsørgerindeksen. Oslo, Rogaland og Akershus har lavere andel innbyggere over 80 år enn landet som helhet, mens det er høyest andel i Innlandet, Nordland og Telemark.

Perspektivmeldingen5 peker på at en sentral utfordring framover vil være mangel på arbeidskraft. Behovet for arbeidskraft vil særlig være stort i helse- og omsorgssektoren, der framskrivinger tilsier et behov for økt sysselsetting på drøyt 180 000 personer fram mot 2060, forutsatt dagens arbeidsinnsats per bruker. Samtidig er antatt økning i samlet sysselsetting i økonomien på rundt 75 000 personer. I tillegg er det økt behov for arbeidskraft også i andre sektorer i samfunnet. Det vil derfor med stor sannsynlighet være en knapphet på arbeidskraft framover. Mange kommuner har allerede nå utfordringer med å besette stillinger, særlig med riktig kompetanse, og noen kommuner opplever en konkurranse om arbeidskraften med andre kommuner og med staten, særlig innenfor helse.

Kommunesektoren har ansvar for store og viktige velferdstjenester, og innbyggerne skal også framover ha tilgang på gode offentlige tjenester over hele landet. Perspektivmeldingen viser at veksten i offentlige inntekter ventes å avta i årene framover blant annet på grunn av lavere vekst i skatteinntekter og lavere tilførsel av petroleumsinntekter til Statens Pensjonsfond Utland (SPU). Samtidig vil befolkningsutviklingen øke veksten i offentlige utgifter, både gjennom økte utgifter til folketrygden og på grunn av økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. Det blir derfor tøffere prioriteringer og mindre handlingsrom i finanspolitikken framover, jf. figur 5.2.6

Kilde: Finansdepartementet.

Den demografiske utviklingen og utviklingen i offentlige finanser vil påvirke kommunene og kommuneøkonomien, og det vil treffe ulike kommuner på ulik måte. Kommuner med befolkningsvekst får økte inntekter til å finansiere økt kapasitet i tjenestetilbudet, men samtidig kan sterk befolkningsvekst gi behov for høye investeringer på kort tid. Kommuner med nedgang i befolkningstallet vil isolert sett få en nedgang i sine inntekter, og tjenestetilbudet må tilpasses en situasjon med et lavere innbyggertall.

Kommunene og fylkeskommunene er rammestyrte og derfor ansvarlige for å tilpasse aktiviteten til inntektsnivået. Å tilpasse tjenestetilbudet til endret demografi vil kreve omstillinger. Mange kommuner opplever nedgang i antall barn og unge, og framover ventes også antall personer i yrkesaktiv alder å avta i mange kommuner. Samtidig vil utgifts- og arbeidskraftbehovet innenfor helse- og omsorgssektoren kunne øke kraftig. Sektoren står dermed overfor store omstillingsbehov. Det må påregnes økt behov for å flytte ressurser mellom ulike tjenesteområder, for eksempel fra oppvekst til helse og omsorg, i tråd med endringene i befolkningssammensetningen og innbyggernes behov for tjenester.

I tillegg til omstilling av tjenestetilbud i møte med demografiske endringer, vil effektivisering fortsatt være sentralt for å levere mer tjenester innenfor en gitt ressursramme, jf. også nærmere omtale i kapittel 5.4.

Utfordringene kommunene står overfor er krevende. De har store og viktige oppgaver, og det er høye forventninger fra innbyggerne til hvordan disse leveres. Flere av statsforvalterne peker på dette i sine årsrapporter for 2024. Et eksempel er Statsforvalteren i Agder, som skriver:

«I stort mener vi at befolkningen får ivaretatt sin rett til forsvarlige og nødvendige tjenester. Men både kvalitet og tillit er truet, blant annet på grunn av forventningsgapet, og kommunenes økonomiske utfordringer og vansker med å beholde og rekruttere kompetent personell.»

5.1.2 Kommunene har ulike forutsetninger

Kommunene har ulike forutsetninger for å løse sine oppgaver og for å tiltrekke seg kapasitet og kompetanse. Antall innbyggere og sentralitet er to slike forutsetninger.

I dag bor folk flest i en by eller i tettbygde strøk, og slik har det vært i snart 80 år. Det første året hvor det bodde flere nordmenn i tettsteder enn i spredtbygde strøk var 1946. Siden har antall innbyggere i tettsteder økt med nesten 200 prosent, mens antallet bosatt i spredtbygde strøk har falt med om lag 40 prosent.7 De fleste bor i dag i store og sentrale kommuner.

Tabell 5.2 viser sammenhengen mellom antall innbyggere i kommunen og sentralitet. Nesten alle de mest sentrale kommunene (sentralitet 1 og 2) er store kommuner med flere enn 20 000 innbyggere. Over halvparten av de mellomsentrale kommunene (sentralitet 3 og 4) er mellomstore kommuner med mellom 5 000 og 19 999 innbyggere. Nesten 8 av 10 av de minst sentrale kommunene (sentralitet 5 og 6) er små kommuner med færre enn 5 000 innbyggere.

Befolkningsutviklingen i Norge de siste fem årene har vært positiv, og desentral bosetting av om lag 80 000 ukrainske fordrevne har bidratt til at det har vært befolkningsvekst i nesten hele landet. Dersom man kun ser på innbyggertall, viser Tabell 5.3 at det er en klar sammenheng mellom befolkningsvekst og kommunestørrelse. De største kommunene har hatt den prosentmessig største befolkningsveksten, og veksten blir mindre jo mindre kommunene er. Kommuner med færre enn 2 000 innbyggere har samlet hatt en befolkningsnedgang i perioden.

Den fylkesvise fordelingen viser at det er stor variasjon mellom ulike deler av landet og mellom like store kommuner i ulike deler av landet. Alle fylkene, bortsett fra Finnmark, har hatt befolkningsvekst de siste fem årene. Akershus peker seg ut med betydelig sterkere vekst enn resten av landet, og det har vært befolkningsvekst i samtlige kommuner i fylket, noe det også har vært i Rogaland, Østfold og Vestfold. I Finnmark har det bare vært befolkningsvekst i Alta, mens det har vært befolkningsnedgang i de øvrige 17 kommunene i fylket. Troms, Nordland og Innlandet har også hatt relativt svak befolkningsvekst i perioden. Kommunene i Rogaland (tre kommuner) med færre enn 2 000 innbyggere har hatt en vekst på over 7 prosent, som er betydelig høyere enn veksten både i fylket og landet. Kommunene med færre enn 5 000 innbyggere i Finnmark og kommunene med færre enn 2 000 innbyggere i Troms er kommunegruppene som har hatt den største befolkningsnedgangen de siste fem årene. Også gruppen med de nest største kommunene i Nordland (to kommuner) har hatt befolkningsnedgang.

Dersom man ser bort fra nettoinnvandringen, som har vært positiv og høy for alle fylkene hvert år de siste fem årene, ville det vært befolkningsnedgang i Innlandet, Buskerud, Telemark, Møre og Romsdal, Nordland, Troms og Finnmark.

Trenden med urbanisering og fraflytting ser ut til å fortsette. Samtidig vil alle kommuner få utfordringer med å håndtere at færre sysselsatte skal forsørge flere eldre. Kommunenes ulike forutsetninger for å løse sine oppgaver vil med stor sannsynlighet øke. Det kan utfordre målet om likeverdige tjenester i hele landet, innbyggernes rettssikkerhet og en bærekraftig utvikling av samfunnet.

Generalistkommuneutvalget8 pekte på at små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse lovpålagte oppgaver. På oppdrag fra utvalget gjennomførte Menon en kartlegging av kommunenes lovoppfyllelse9 som viste en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på litt over 80 prosent. Analysen viste at graden av lovoppfyllelse har sammenheng med sentralitet og innbyggertall. Jo mer perifer og jo mindre kommune, desto lavere grad av lovoppfyllelse. Det er imidlertid stor variasjon innenfor de ulike kommunegruppene. Generalistkommuneutvalget mente at hovedutfordringen i dagens kommunesystem er at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav, og at disse kommunene samtidig opplever befolkningsnedgang, økende andel eldre og færre i yrkesaktiv alder.

Utvalget pekte videre på at det er særskilte utfordringer i kommuner med store avstander og krevende klima. Mange av disse kommunene ligger i Nord-Norge, hvor lange avstander og en utfordrende demografisk utvikling setter kommunene under press. Utvalget analyserte også geografiske forskjeller mellom kommunene basert på ulike rangeringer. Kommunene i Nord-Norge rangeres i snitt lavest på ulike kommunerangeringer, som Kommunal Rapports kommunebarometer og Agenda Kaupangs kommuneindeks.

Utviklingen i Nord-Norge er av strategisk betydning for Norge, og regjeringen utarbeider derfor nå en Nordområdestrategi. Strategien vil omfatte innsatsområder og mål knyttet til å styrke kommunesektorens oppgaveløsning for å legge til rette for gode lokalsamfunn med velfungerende tjenestetilbud. Regjeringen er blant annet opptatt av å stimulere til langsiktige samarbeid mellom kommunene og mer samhandling på tvers av forvaltningsnivåene i Nord-Norge. Målet er å styrke fagmiljø, forbedre kvaliteten på tjenester og gi økt utviklingskapasitet.

Som Norges, NATOs og Schengens yttergrense, er bosetting, aktivitet, sikkerhet og beredskap i Øst-Finnmark av nasjonal betydning. Regjeringen har derfor hatt et særlig søkelys på utviklingen i Øst-Finnmark hvor også kommunenes styrings- og utviklingskapasitet står sentralt. Kommunene i regionen har i hovedsak små fagmiljøer og begrenset kapasitet til strategisk styring og planlegging, samfunnsutvikling, beredskap og spesialiserte tjenester. Mer interkommunalt samarbeid, styrking av samfunns- og arealplanleggingskapasiteten og tilrettelegging for utviklings- og innovasjonsarbeid er viktige temaer som må følges opp gjennom samhandling på tvers av forvaltningsnivåer.

Mangel på kapasitet og kompetanse

Som nevnt over peker perspektivmeldingen på at en sentral utfordring framover vil bli mangel på arbeidskraft. Mange kommuner har allerede store utfordringer med å rekruttere ansatte og har mangel på kompetanse i sin kommune, viser blant annet årsrapportene for 2024 fra statsforvalterne.

I tillegg har mange små kommuner en sårbar administrasjon med mangel på kapasitet og små og sårbare fagmiljøer. Generalistkommuneutvalget pekte på at mangel på kapasitet og kompetanse er hovedårsaken til utfordringene kommunene har til å løse sine lovpålagte oppgaver og roller.

I de fleste av årsrapportene fra statsforvalterne for 2024 rapporteres det om økende bekymring knyttet til mange kommuners rekrutteringsutfordringer og hvordan dette påvirker kommunenes evne til å levere tjenester til innbyggerne.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skriver i sin årsrapport for 2024 at:

«mange kommuner har problemer med å rekruttere å beholde kvalifisert arbeidskraft, spesielt i helse- og omsorgssektoren, men også innenfor skole og barnevern. … Alle kommuner opplever økende utfordringer med rekruttering, har vakante stillinger og fordyrende vikarbruk. … Det er fremdeles veldig utfordrende å rekruttere sykepleiere og vernepleiere, men de fleste kommuner gir nå tilbakemelding om at det er like utfordrende å rekruttere helsefagarbeidere som annet helsepersonell. En tredjedel av kommuner opplyser at det utfordrende også å rekruttere ufaglærte, også som vikarer.»

I tillegg til å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å håndtere drift av tjenestene, må kommunene også ha kapasitet og kompetanse til å utvikle tjenestene og drive samfunnsutvikling generelt. Innovasjon, utvikling og omstilling av tjenestene er nødvendig framover for å håndtere knapphet på ressurser og samtidig ivareta innbyggernes behov og forventninger.

Kompetanse og kapasitet innenfor planlegging er sentralt for kommunens utvikling. Mange små kommuner mangler formelt utdannede planleggere.10 I tillegg har beredskap blitt et stadig viktigere område i kommunene. Statsforvalteren i Agder skriver i sin årsrapport fra 2024 at:

«Kommunene i Agder følger i middels grad opp plan- og bygningslovens bestemmelser og forventninger knyttet til prosesser og saksbehandling, men det er store variasjoner. Særlig mindre kommuner med små administrative ressurser har et klart forbedringspotensial.»

«Når det gjelder saksbehandlingen av planenes realiteter, er det embetets vurdering at kommunene generelt i for liten grad kvalitetssikrer planer før høring, og slik at vi i for stor grad må gjøre denne jobben. Etter vår vurdering er de viktigste årsakene til dette:

manglende kompetanse og kapasitet, særlig i de små kommunene

at planene i mange kommuner ofte endres vesentlig ved politisk behandling før utlegging til offentlig ettersyn.»

I tillegg til drifts- og utviklingskapasitet må kommunene ha generell styringskapasitet. Det innebærer å ha mulighet til å jobbe strategisk og tverrfaglig i administrasjonen med utvikling på et overordnet nivå, god økonomistyring og finansforvaltning og å kunne lage gode beslutningsgrunnlag til de folkevalgte for å sørge for en god politisk styring av kommunen. Manglende styringskapasitet gir de folkevalgte dårligere forutsetninger til å styre kommunen. Dette kan på sikt også føre til lavere tillit til kommunen og de folkevalgte.

5.2 Virkemidler for et bærekraftig kommunesystem

5.2.1 Større kommuner

Kommunal- og distriktsdepartementet er positiv om kommuner ønsker å slå seg sammen med en eller flere nabokommuner for å løse utfordringene de står overfor. Regjeringen har også slått fast i Hurdalsplattformen at eventuelle kommunesammenslåinger skal være basert på frivillighet.

Departementet mener at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil kunne bidra til å løse utfordringer med mangel på kapasitet og kompetanse.

Større kommuner vil ikke i seg selv løse disse utfordringene, men et av hovedfunnene fra evalueringer av kommunesammenslåinger i Norge og foreløpige erfaringer fra kommunereformen er at større kommuner bidrar til større fagmiljø, som igjen gjør at kommunene får styrket kapasitet og kompetanse på ulike fagområder.11 Større fagmiljøer kan øke rekrutteringen og begrense konkurransen mellom kommunene om arbeidskraften.

Det er også noen utfordringer med kommunesammenslåing. For noen innbyggere kan det bli lengre avstand til kommunale tjenester, og lange avstander kan også gjøre det mer krevende å delta i lokaldemokratiet. Sammenslåingene i Danmark hadde blant annet tydelige negative effekter på innbyggernes tilfredshet med lokale tjenester, tillit til lokale myndigheter og den generelle oppfatningen om lokaldemokratiet. En rapport fra 2022 viste imidlertid at disse effektene stort sett hadde forsvunnet 14 år etter reformene. Forskernes konklusjon var at dette tyder på at de negative demokratiske effektene av kommunesammenslåinger er forbigående reformeffekter, og ikke permanente effekter av endret kommunestørrelse.12 Lokalvalgundersøkelsen for 2019 viste at man i Norge foreløpig ikke kan se de negative effektene de fant etter kommunereformen i Danmark. Forskerne pekte likevel på at det er for tidlig å trekke bastante konklusjoner og mente at det vil være viktig å følge opp temaet i påfølgende undersøkelser.

Generalistkommuneutvalget fant i sin gjennomgang av forskning på effekter av kommunesammenslåing at lokal enighet gjør det enklere å utløse fordelene ved en kommunesammenslåing.

Støtte til utredning av sammenslåing og gjennomføring av innbyggerhøring

Departementet har tilgjengelig gode og forutsigbare økonomiske virkemidler for kommuner som vurderer kommunesammenslåing. Departementet kan gi støtte til utredning for kommuner som ønsker å utrede sammenslåing. Kriteriet for å få utbetalt støtten er at beslutning om utredning er vedtatt av de aktuelle kommunestyrene, og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt. Tidligere kunne det tildeles støtte på inntil 100 000 kroner per kommune som ønsket å utrede sammenslåing. Det er ikke lenger noen forhåndsbestemt grense for hvor mye som kan tildeles i slik støtte, og departementet vil gjøre en konkret vurdering av hver enkelt søknad.

Det kan også gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører innbyggerhøring om sammenslåing. For at departementet skal kunne utbetale slik støtte, må kommunene ha utarbeidet et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stilling til i en høring.

Støtte til utredning, informasjon og innbyggerhøring kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode.

Delvis kompensasjon for engangskostnader og bortfall av rammetilskudd

Inndelingsloven § 15 regulerer økonomisk kompensasjon ved sammenslåing av kommuner. Det framgår av inndelingsloven § 15 at staten gir delvis kompensasjon for engangskostnader ved en sammenslåingsprosess, og at staten i en overgangsperiode også gir kompensasjon for bortfall av rammetilskudd. Kompensasjon for engangskostnader utbetales etter søknad.

Kompensasjon for bortfall av rammetilskudd gis gjennom et inndelingstilskudd i inntektssystemet. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistilskudd og en eventuell netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir gitt fra det året sammenslåingen trer i kraft, og beregnes på gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet. Kommunene får fullt inndelingstilskudd i 15 år, før det deretter trappes gradvis ned over fem år.

5.2.2 Mer langsiktig og mindre fragmentert interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid er helt nødvendig for at mange kommuner skal kunne løse oppgaver de har ansvar for. Samarbeid er ofte fragmentert, ved at kommuner har en rekke forskjellige samarbeid om enkeltoppgaver. Det gjør at det blir mange ulike samarbeid å koordinere og styre, og krevende å samordne oppgaver som bør ses i sammenheng.

Både interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing kan bidra til å løse utfordringer med kapasitet og kompetanse i kommunene, men det vil være behov for interkommunalt samarbeid uavhengig av kommunestruktur. Erfaringene fra den danske kommunereformen var at omfanget av interkommunalt samarbeid gikk ned etter sammenslåingene, men ikke like mye som reduksjonen i antall kommuner skulle tilsi. Samtidig førte større regioner og ny oppgavefordeling til nye interkommunale samarbeid, blant annet om mottak og rehabilitering av pasienter.13 Organisasjonsdatabasen peker på at omfanget av interkommunalt samarbeid ikke har gått ned i Norge etter kommunereformen.14

I kommuneproposisjonen for 2025 ble det varslet at departementet vil vurdere om det er behov for å regulere en ny samarbeidsmodell som særlig er tilpasset mer helhetlig samarbeid i fastere konstellasjoner, og at departementet kommer tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Et regelverk som legger bedre til rette for mer langsiktig og helhetlig samarbeid vil være et viktig verktøy for kommunene framover. Departementet vil ikke nå utrede en helt ny samarbeidsmodell, men i stedet vurdere endringer i samarbeidsmodellene som allerede finnes og som kommunene kjenner. Dette gjør det mulig for kommunene å bygge videre på eksisterende samarbeid som fungerer godt.

Departementet vil særlig vurdere hvordan kommunalt oppgavefellesskap kan videreutvikles. Denne samarbeidsmodellen gjør det mulig for kommunene å beholde demokratisk styring og kontroll gjennom folkevalgt organisering og styring, men det er en stor begrensning at oppgavefelleskap ikke kan fatte enkeltvedtak. Departementet vil derfor utrede lovendringer med sikte på at kommunalt oppgavefelleskap kan delegeres myndighet til å fatte enkeltvedtak. En slik endring vil bidra til at samarbeidsmodellen kan brukes til langsiktig samarbeid om flere oppgaver og tjenester.

Departementet vil også utrede om vertskommunemodellen bør kunne brukes til samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner om oppgaver de har felles. Fylkeskommunen kan ha større administrasjon og kapasitet enn mange kommuner, og samarbeid kan derfor bidra til å avlaste kommunene. Samarbeidsmodellene interkommunalt selskap og kommunalt oppgavefelleskap åpner for at kommuner og fylkeskommuner kan samarbeide med hverandre, men det er i dag ikke mulig å inngå vertskommunesamarbeid mellom forvaltningsnivåer.

I tillegg vil departementet vurdere om det er behov for andre grep enn lovendringer for å bidra til at kommunene organiserer interkommunalt samarbeid på en mer hensiktsmessig måte. Det kan være økonomiske og pedagogiske virkemidler, for eksempel mer støtte og veiledning, inkludert å vurdere statsforvalternes rolle og om det bør gjøres justeringer i retningslinjene for skjønnstilskuddet.

5.2.3 Behov for mindre statlig detaljstyring

Som beskrevet tidligere i kapittelet står mange og stadig flere kommuner i en situasjon med behov for store omstillinger. Dette skyldes ikke minst mangel på tilstrekkelig og kompetent arbeidskraft i kombinasjon med et behov for endringer i tjenestetilbudet knyttet til utviklingen i befolkningssammensetningen. Dette får også konsekvenser for kommunen som samfunnsutvikler. Denne utfordringen gjelder de fleste kommunene, men er særlig stor i distriktene, og den er forventet å bli vesentlig større i årene som kommer.

Kommuner er selvstendige forvaltningsnivåer med egen folkevalgt ledelse og er ikke underlagt noen andre organer. De har et lokalt selvstyre som fungerer innenfor nasjonale rammer. Det kommunale selvstyret er beskyttet gjennom både Grunnloven § 49 og kommuneloven § 2-1.

Kommuneloven § 2-2 fastsetter prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Bestemmelsen slår blant annet fast at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Detaljert statlig styring skal være begrunnet i en konkret vurdering av om innskrenkningen i den kommunale handlefriheten er forholdsmessig sett opp mot nasjonale mål som likeverd og rettssikkerhet.

DFØ har i ulike rapporter15 kartlagt og vurdert utviklingen i statlige styringsvirkemidler fra årtusenskiftet og til i dag. Når det gjelder styringen gjennom lov, var det rundt år 2000 en stor økning i bruken av rettighetslovgivning, men dette avtok fram mot 2015. I samme periode økte kravene til prosedyrer og kompetanse. Denne trenden har fortsatt til i dag. Nye virkemidler de senere årene er bruken av bemanningsnormer i både barnehagen og grunnskolen. En slik styring på innsatsfaktorer reduserer kommunes handlingsrom i særlig stor grad.

Basert på en gjennomgang av sektorene barnehage, grunnskole, barnevern og helse og omsorg er det DFØ sin vurdering at det det samlede statlige styringstrykket er stort og økende.16 At staten styrer mer, er ikke i seg selv i strid med rammestyringsprinsippet, men DFØ mener at den juridiske styringen i for liten grad tar hensyn til at kommunene er forskjellige. Videre tyder manglende lovoppfyllelse på at statens styring ikke virker etter hensikten. DFØ peker på at summen av krav kan utfordre rammestyringsprinsippet og at staten i større grad bør vurdere helheten i styringstrykket og interne sammenhenger mellom ulike lovkrav. Selv om pedagogiske virkemidler ikke er rettslig bindende, er det utfordrende for kommunene å forholde seg til det totale omfanget av veiledere. Gjennomgangen av økonomiske virkemidler viser at staten styrer mer i tråd med rammestyringsprinsippet på dette området.

Oppsummert er DFØs vurdering at staten både kan styre bedre og legge bedre til rette for rammestyringsprinsippet. DFØ anbefaler at departementene og direktoratene i større grad utreder alternative og mindre inngripende tiltak, legger mer vekt på tverrsektorielle konsekvenser og belyser bedre konsekvenser for både personell, kompetanse og økonomi. Utredningene må ta høyde for at det er store forskjeller mellom kommunene i størrelse og forutsetninger, og at konsekvensene av et tiltak dermed også kan være forskjellige i ulike typer kommuner. Staten må også gjøre en grundig vurdering av utilsiktede virkninger av et tiltak. For eksempel kan rettighetsfesting sette sårbare grupper opp mot hverandre dersom bare noen omfattes av en rettighetsbestemmelse.

At ulike kommuner har ulike forutsetninger og at det bør ha betydning for hvordan staten forholder seg til kommunesektoren, var også sentralt for Generalistkommuneutvalget. Departementet har kartlagt i hvilken grad de ulike departementene og deres underliggende virksomheter gir bistand til kommunenes oppgaveløsning gjennom å tilrettelegge og/eller utvikle verktøy, data med videre som direkte kan avhjelpe kommunenes oppgaveløsning og om bistanden tar hensyn til kommunenes ulike behov når det gjelder veiledning, dialog og samarbeid. Kartleggingen viser tydelig at det er mye aktivitet på statlig side for å støtte opp under kommunesektoren. Aktiviteten er mest i tilknytning til tjenesteproduksjon der det gis omfattende bistand til kommunene innen sentrale områder som helse og omsorg, utdanning, barnevern, integrering og arbeids- og velferd. Det finnes også svært mange ressurser knyttet til arealforvaltning.

For at kommunesektoren skal kunne fortsette å levere gode tjenester i en situasjon med økende knapphet på arbeidskraft og store demografiske endringer som krever omstilling av tjenestetilbudet, må det vurderes om statens styring av kommunesektoren og andre rammebetingelser legger til rette for at arbeidskraft og øvrige ressurser kan brukes best mulig, både innenfor en sektor og på tvers av sektorer.

Regjeringen har derfor satt ned en kommisjon for kommunesektoren som skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen skal også vurdere om det er andre forhold som bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner. Det tas sikte på at kommisjonen skal legge fram en først rapport før jul 2025 og en ny rapport i løpet av 2026. Behovet for redusert statlig styring har også vært løftet av KS i konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS og i egne møter mellom departementet og KS.

5.2.4 Særskilt oppfølgingsordning

Det finnes eksempler på enkeltkommuner som har særskilt store og vedvarende utfordringer knyttet til levering av tjenester og økonomisk og generell styring av kommunen.

Styringsutfordringer kan være en rot-årsak til økonomiske utfordringer, samtidig som økonomiske utfordringer også kan føre til styringsutfordringer. Med styringsutfordringer menes for eksempel mangel på ledere eller mangelfull ledelse, dårlig eller manglende forvaltningskultur i kommuneadministrasjonen og/eller kommunestyret og manglende tillit og samarbeid mellom politikere i kommunen og administrasjon.

Vedvarende utfordringer kan få konsekvenser for levering av tjenester og innbyggernes rettssikkerhet og utøvelsen av kommunens ansvar. I tillegg er det et problem dersom enkeltkommuner bidrar til å svekke tilliten til kommunesektoren som helhet.

Generalistkommuneutvalget foreslo at det burde utredes en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer. I kommuneproposisjonen for 2025 stod det at departementet vil vurdere behovet for en slik ordning nærmere. Et stort flertall av høringsuttalelsene til Generalistkommuneutvalgets rapport støttet dette. KS mener at en slik ordning kan være et nødvendig virkemiddel for at lovgiver skal kunne redusere den statlige detaljstyringen og samtidig ha virkemidler dersom kommunene ikke ivaretar sitt ansvar.

Regjeringen mener det er behov for et virkemiddel for å gi særskilt oppfølging til kommuner i tilfeller der utfordringene med styring er store og vedvarende. Formålet med en slik ordning må være å forebygge at kommuner vil komme i situasjoner med langvarig og alvorlig styringssvikt. Ordningen vil innebære sterkere statlig styring, men kun gjelde helt særskilte tilfeller. Det er viktig at staten tar i bruk sterkere virkemidler i slike situasjoner for å begrense tap av tillit til kommunesektoren. Regjeringen vil utrede nærmere hvordan særskilt oppfølging kan innrettes og hvilke virkemidler som skal ligge til ordningen.

5.2.5 Forsøksordningen

Ved behandlingen av Prop. 110 S (2021–2022) Kommuneproposisjonen 2023, ba Stortinget regjeringen legge til rette for etablering av frikommuneforsøk etter inspirasjon fra Danmark, og komme tilbake til Stortinget med en sak om dette senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2023, jf. vedtak nr. 792 14. juni 2022.

I mai 2023 inviterte derfor kommunal- og distriktsministeren, på vegne av regjeringen, kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk (frikommuneforsøk) – og med det bli forsøkskommuner. Forsøksordningen er en del av tillitsreformen.

Forsøkene skal være innenfor gjeldende forsøksregelverk. Forsøk etter forsøksloven er et verktøy for forvaltningsutvikling der offentlig forvaltning kan få fritak fra lov eller forskrift for å kunne teste ut nye arbeidsformer eller prøve ut endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Av 87 søknader ble 12 valgt ut til å gå videre i forsøksordningen, om lag 30 kommuner er involvert i disse søknadene. Rammer og status for forsøksordningen ble omtalt nærmere i Prop. 102 S (2023–2024) Kommuneproposisjonen 2025.

Fire forsøk som gjelder unntak fra opplæringsloven er nå godkjent. Det gjelder:

• Indre Østfold kommune: Vurdering uten karakter i ett eller flere fag i 8. trinn

• Lindesnes kommune: Arbeidslivet som del av opplæringen

• Nordre Follo kommune: Tiltak mot stort skolefravær

• Råde kommune: Mer fleksibilitet i fag- og timefordelingen

Når det gjelder de øvrige forsøkssøknadene som ble valgt ut, pågår det arbeid i kommunene med å konkretisere forsøkene fram mot endelig søknad. Det gjelder:

• Grong, Lierne, Røyrvik og Namsskogan kommuner: Oppgavefellesskap med vedtaksmyndighet

• Vestvågøy, Moskenes, Flakstad og Vågan kommuner: Oppgavefellesskap med vedtaksmyndighet

• Nordre Follo kommune: Kontakt mellom folkevalgte, administrasjon og innbyggere

• Vestland fylkeskommune og kommuner i Vestland: Vertskommunemodell for fylkeskommune og kommune (bevaring av immateriell kulturarv (fellesarkiv))

• Sandnes kommune: Boligbygging særskilt tilrettelagt for eldre gjennom reguleringsplaner

• Larvik kommune: Planvask, forenklinger ved gjennomgang og endring av arealplaner

• Indre Østfold kommune: Mer effektiv saksbehandling i dispensasjonssaker

Departementet har inngått avtale med Rambøll Management Consulting om å evaluere forsøksordningen. Det innebærer å evaluere om rammene for forsøksordningen som regjeringen har invitert til, er en hensiktsmessig måte å legge til rette for forsøk på. Denne evalueringen vil kunne gi et grunnlag for å vurdere eventuelle endringer i forsøksregelverket på sikt. De enkelte forsøkene skal også evalueres i egne oppdrag.

5.2.6 Bygdevekst

Bygdevekstavtaler er et distriktspolitisk virkemiddel som har som mål å styrke bosetting, tilgang på kompetent arbeidskraft og framtidsrettet næringsutvikling i de minst sentrale delene av Distrikts-Norge. Det er i dag ti bygdevekstpiloter, fordelt utover landet. Alle pilotene består av samarbeid mellom fra to til fire kommuner.

Avtalene mellom bygdevekstkommuner og staten skal stimulere til nye og langsiktige samarbeidsformer. Kommunene prioriterer sine viktigste utfordringer og muligheter i samarbeid med relevante aktører. Statlige aktører, etater eller virksomheter forplikter seg deretter til å bidra med kapasitet og riktig kompetanse til å utforske løsninger på disse. Prosjektene skal legge til rette for samarbeid og samhandling på nye måter, økt bruk av eksisterende ordninger, styrket utviklingskapasitet i kommunene og utforsking nye løsninger som har overføringsverdi til andre.

Bygdevekstavtalene gir en god ramme for kommunene til å utnytte tilgjengelige ressurser fra fylkeskommunale og statlige aktører bedre. Bygdevekstarbeidet har også vist seg å være et godt verktøy for å styrke pågående prosesser og prosjekter knyttet til samfunnsutvikling i kommunene. Flere av kommunene ser også på muligheten for utviklingen av interkommunalt samarbeid som en del av arbeidet med bygdevekst. Dette gjelder for eksempel felles plankontor og forsøk om alternativ organisering av fastlegetjenesten.

5.3 Effektivitet i kommunale tjenester 17

Det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene indikerer forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport (NOU 2015: 1) på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene.

Det lages analyser for utviklingen i barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, både for sektoren samlet og for enkeltkommuner. SØFs analyser indikerer at det er betydelige forskjeller mellom kommunene.

Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner har lik målt effektivitet. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 5.3 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden fra 2008 til 2023 for kommunene samlet. Fra 2022 til 2023 var det en nedgang i effektiviteten i samtlige tre sektorer. Nedgangen var størst i pleie og omsorg (1,7 prosentpoeng). Nedgangen var noe mindre i grunnskole (1,5 prosentpoeng) og i barnehage (1,3 prosentpoeng). For de tre sektorene samlet ble effektiviteten redusert med 1,6 prosentpoeng.

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Utviklingen i årene 2020–2022 har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien, og den målte effektivitetsutviklingen sier lite om den underliggende utviklingen. Koronapandemien påvirket kommunenes utgifter i 2022, men i mindre grad enn i 2020 og 2021. Dette kan være en medvirkende årsak til at beregnet effektivitet ble redusert fra 2022 til 2023. Sammenliknet med situasjonen før pandemien, er beregnet effektivitet lavere i 2023 i alle tre sektorer.

I årene 2008–2013 var det en økning i samlet effektivitet. Økningen kan ha sammenheng med flere forhold. Én mulig forklaring er at inntektsveksten var relativt lav i denne perioden og at mange kommuner samtidig iverksatte tiltak for å øke effektiviteten. På den andre siden kan utviklingen ha sammenheng med at (den uobserverte) kvaliteten i tjenestene ble redusert når inntektsveksten var lav.

Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole skyldes dette trolig innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og å øke elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på to til seks indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer. Som innsatsfaktorer brukes indikatorer for brutto driftsutgifter.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelig på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2022 og 2023 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene. På kommunedata.no presenteres også metodikken og evalueringer av målingene.

SØFs effektivitetsanalyse er et utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. For den enkelte kommune er det imidlertid nødvendig å supplere med andre tilnærminger og egne vurderinger for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester. Det er blant annet pekt på at kvaliteten i enkelte av tjenestene i begrenset grad inngår i analysene. Dette bør tas med i betraktning når resultatene for den enkelte kommune skal vurderes. I kapittel 8 i NOU 2024: 23 fra TBU diskuteres ulike alternative måter å vurdere produksjonen og effektiviteten i kommunene.

5.4 Statlig tilsyn med kommunesektoren

5.4.1 Bakgrunn

Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 og Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022 gir en omtale av utviklingstrekk og mål for det statlige tilsynet med kommunesektoren. Målet er koordinerte og effektive tilsyn, og at omfanget av statlig tilsyn totalt sett ikke skal øke. Det er uttalt at departementet vil følge utviklingen av det statlige tilsynet med kommunesektoren, og ta sikte på å orientere Stortinget om utviklingstrekk hvert fjerde år.

5.4.2 Iverksatte tiltak for å nå målene for statlig tilsyn med kommunesektoren

Departementet har de siste fire årene jobbet videre med flere tiltak og initiativ for å nå de nevnte målene for det statlige tilsynet med kommunesektoren.

Departementet leder og er sekretariat for Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren, som består av 11 nasjonale tilsynsmyndigheter. Representanter fra statsforvalterne og KS er observatører. Arenaen har som mål å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor kommunene og statsforvalterne, gjennom blant annet utveksling av erfaringer med tilsyn og tilsynsmetoder. Arenaen har blant annet drøftet temaer som tilsynsbelastning, nytte og effekt av statlig tilsyn, harmonisering av begreper, dokumentasjonskrav og hvordan ulike tilsynsmetoder kan bidra til forbedring og læring i kommunene. Departementet har også arrangert årlige tilsynsseminarer for tilsynsmyndighetene og statsforvalterne, for å sette fokus på disse problemstillingene samt andre aktuelle problemstillinger ved statlig tilsyn med kommunesektoren. De siste årene har deltakerne i arenaen vært med i både planleggingen og gjennomføringen av tilsynsseminarene.

Departementet har finansiert videreutviklingen av Tilsynskalenderen for å legge til rette for bedre samhandling og samordning mellom staten og kommunesektoren i utøvelse av statlig tilsyn. Statsforvalterne og de nasjonale tilsynsmyndighetene skal registrere planlagte tilsynsaktiviteter i tilsynskalenderen. Kontrollutvalgssekretariatene i kommunene kan nå registrere bestilte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner i tilsynskalenderen. Dette gjør det enklere for tilsynsmyndighetene å ta hensyn til forvaltningsrevisjoner når de planlegger tilsyn med kommunene. Departementet har også bevilget prosjektskjønnsmidler til KS for videreutvikling av Forvaltningsrevisjonsregisteret. Videreutviklingen skal blant annet sørge for automatisk utveksling av informasjon mellom tilsynskalenderen og forvaltningsrevisjonsregisteret.

Statsforvalterne har resultatmål i styringsdokumentene om at den samlete tilsynsbelastningen for den enkelte kommunen ikke skal være for høy, og at tilsyn skal føre til læring og forbedring i kommunen. Resultatmålene gir blant annet grunnlag for nærmere styringsdialog mellom departementet og statsforvalterne om arbeidet med samordning. Det er fastsatt felles nasjonale frister for når tilsynsmyndighetene skal registrere tilsynsplaner i tilsynskalenderen. Nasjonale frister er et sterkt insentiv til tidlig planlegging av tilsyn med kommunene, og legger til rette for statsforvalternes arbeid med samordning av tilsyn.

Kommuneloven gir kommunene utvidete partsrettigheter i tilsynssaker, blant annet adgang til å klage på statsforvalternes pålegg om å gi opplysninger i forbindelse med tilsyn. Departementet har kartlagt hvordan innføringen av klagerett på pålegg om utlevering av opplysninger har fungert og omfanget av slike klager hos statsforvalterne. Departementets kartlegging viser at ingen statsforvalterembeter har mottatt formelle klager på slike pålegg. Eventuelle uenigheter og uklarheter mellom statsforvalterne og kommunene om hva som er nødvendig dokumentasjon blir som regel løst gjennom dialog.

5.4.3 Utviklingstrekk for statlig tilsyn med kommunesektoren i perioden 2020–2024

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har i rapport 2024:14 Statlig tilsyn med kommunene – kartlegging av utvikling i omfang, nytte, styring og samordning kartlagt utviklingstrekkene i det statlige tilsynet med kommunesektoren for perioden 2020–2024. Departementet gir her en kort orientering om hovedfunnene i rapporten.

Omfanget av statlig tilsyn holder seg relativt stabilt over tid, men kommunene opplever tidsbruken ved tilsyn som en belastning

Tilsynsmyndighetenes rapportering viser at antall planlagte tilsyn isolert sett ikke øker vesentlig over tid, men varierer fra år til år og mellom ulike sektorområder. Omfanget av tilsyn påvirkes av blant annet ressurssituasjonen hos tilsynsmyndighetene og andre prioriteringer. Dreiningen bort fra krav om antall tilsyn og større vekt på risikobasert tilsyn, har bidratt til færre, men også til dels mer målrettede tilsyn. Samtidig opplever kommunene at tidsbruken ved statlig tilsyn utgjør en stor belastning.

Kommunene er generelt fornøyde med hvordan statlige tilsyn blir gjennomført

Kommunene opplever at statlige tilsyn er godt forberedt og blir gjennomført på en god måte. Kommunene er stort sett enige med statsforvalterne i tolkningen av regelverket ved tilsyn. Dokumentasjonsinnhenting i forbindelse med tilsyn tar mye tid, men kommunene har god dialog med tilsynsmyndighetene om hva som kreves. Selv om flere mener tilsynsmyndighetene ber om mer opplysninger enn det som er nødvendig, avklares uenigheter eller uklarheter gjennom dialog og ikke gjennom klage.

Kommunene ser på tilsyn som et viktig virkemiddel for bedre kvalitet på kommunale tjenester og økt regeletterlevelse

En stor andel av kommunene og statsforvalterne mener tilsyn er et nyttig virkemiddel for bedre kommunale tjenester og økt regeletterlevelse, noe som blant annet henger sammen med at tilsynsmetodikken legger større vekt på læring. Mange kommuner mener imidlertid at også andre aktiviteter enn statlig tilsyn, som for eksempel veiledning og faglig støtte, kan bidra til å sikre kommunenes regeletterlevelse. Statsforvalternes egeninitierte tilsyn oppleves som mest nyttige, og veiledning og aktiviteter som gir læring vurderes som stadig viktigere for effekten av tilsyn. Kommunene ønsker også flere læringsaktiviteter, særlig i etterkant av tilsyn.

Mindre detaljert styring av tilsynsarbeidet og bedre samordning av tilsyn

Nasjonale tilsynsmyndigheter har en mer risikobasert tilnærming i styringen av tilsynsarbeidet. Den generelle utviklingen med at statsforvalteren får større handlingsrom til å velge metode og virkemidler i gjennomføringen av tilsyn fortsetter, men handlingsrommet varierer noe mellom de ulike tilsynsområdene. Samordningen av statlig tilsyn er styrket ved at statens tilsynsvirksomhet er mer koordinert, også med kommunenes forvaltningsrevisjoner. Det er likevel fortsatt rom for forbedringer, for eksempel ved økt bruk av verktøy som tilsynskalenderen og styrket dialog med kontrollutvalgssekretariatene om forvaltningsrevisjoner.

5.4.4 Statlig tilsyn med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt og omfanget skal ikke øke totalt sett

Målene for statlig tilsyn med kommunene videreføres

Siden kommuneproposisjonen for 2018 har det vært et mål at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt og at omfanget av statlig tilsyn totalt sett ikke skal øke. Dette er mål som har fungert godt og som fortsatt bør ligge fast. Målene for statlig tilsyn med kommunene utfyller hverandre og må ses i sammenheng.

At tilsyn skal være koordinert innebærer blant annet at det statlige tilsynet med kommunene skal være samordnet. Dette er i tråd med kommunelovens krav om samordning av statlige tilsynsmyndigheter, samordning mellom statlig tilsynsvirksomheter og kommuner og samordning mellom statlig tilsyn og kommunens egenkontroll. At statlig tilsyn skal være effektivt betyr at tilsyn skal innrettes på en slik måte at det gir grunnlag for endring. Et effektivt tilsyn er derfor målrettet og bidrar til læring og forbedring i kommunene. Et koordinert og effektivt tilsyn er basert på risikovurderinger, både når tilsynsmyndighetene bestemmer hvilke kommuner det skal føres tilsyn med, hvilke temaer som skal undersøkes i tilsynet og hvilken framgangsmåte som skal brukes. Tilsyn som er koordinerte og effektive forutsetter at tilsynsbelastningen mot enkeltkommuner ikke blir for stor.

Målet om at omfanget av statlig tilsyn ikke skal øke totalt sett er satt for å sikre at omfanget og belastningen for kommunene ved statens tilsyn ikke blir for stor. DFØ har i sin rapport stilt spørsmål ved om dette målet er godt og treffsikkert. De peker blant annet på at tilsyn er ulike i omfang og metodikk, og at tilsyn kan variere mellom sektorer og over tid. I tillegg gir antallet tilsyn totalt sett ikke et fullgodt svar på hvilken belastning den enkelte kommunen har med statlig tilsyn. Departementet mener imidlertid at også dette målet bør videreføres. Det er fremdeles behov for å ha oversikt over hvordan det totale omfanget av det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg over tid. Styringstrykket mot kommunene er generelt stort, og framtidsutsiktene for kommunenes kapasitet, kompetanse og økonomi, tilsier at staten bør være varsom med å innføre mer kontroll og tilsyn.

Initiativene og strukturene som er iverksatt videreføres

DFØ-rapport 2024:14 viser at flere positive utviklingstrekk er forsterket i løpet av de siste fire årene. Kommunene har en positiv holdning til statlig tilsyn, statsforvalteren har fått større frihet til å velge metoder og framgangsmåter og det er mindre styring på hvor mange tilsyn hver etat skal gjennomføre.

Videre arbeid med å nå målet for statlig tilsyn bør derfor fortsette med utgangspunkt i initativene og strukturene som allerede er iverksatt, og som er beskrevet i kommuneproposisjonene for 2018 og for 2022. Tilsynsmyndighetene bør blant annet fremdeles ha en risikobasert tilnærming i styringen og gjennomføringen av tilsyn, og videreutvikle metoder som legger til rette for læring. Videre må tilsynsmyndighetene gjøre en innsats for å samordne tilsyn i tråd med kravene i kommuneloven og bidra til at belastningen hver enkelt kommune opplever med tilsyn ikke blir for stor. Bruk av tilsynskalenderen er et viktig verktøy i den sammenhengen.

Selv om utviklingen i all hovedsak går i riktig retning, peker rapporten fra DFØ på noen forbedringspunkter. Kommunenes tidsbruk på tilsyn oppleves fremdeles som en belastning og kommunene bruker mye ressurser på innhenting av dokumentasjon. Dette bør tilsynsmyndighetene ha oppmerksomhet på, og sette i verk tiltak som gjør innhenting av dokumentasjon mindre ressurskrevende. Et tiltak kan være å prøve ut nye arbeidsformer som kan gjøre innhenting av dokumentasjon mer effektivt for kommunene.

Dialog og erfaringsutveksling mellom tilsynsmyndighetene gir innsikt i hverandres områder og bidrar til bedre samordning. De årlige tilsynsseminarene for statsforvalterne og møtene i Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn legger til rette for dette. Disse tiltakene bør derfor videreføres. På bakgrunn av erfaringene så langt, utviklingen av statlig tilsyn siden arenaen ble opprettet og utfordringsbildet i kommunene, vil departementet vurdere å evaluere arbeidet i arenaen. I tillegg vil departementet blant annet følge med på utviklingen av tilsynskalenderen og vurdere om det er behov for mer veiledning om samordning mellom kommunal egenkontroll og statlig tilsyn.

Endrede rammebetingelser i kommunene

Mange kommuner har mangel på arbeidskraft, dårligere økonomiske utsikter, utfordringer med regeletterlevelse på flere områder og en demografisk utvikling som forsterker problemene. Framover blir det derfor nødvendig at tilsynsmyndighetene i større grad planlegger og innretter sin tilsynsaktivitet ut fra de endrede rammebetingelsene i kommunesektoren.

For kommunene som er aller mest sårbare, og som har utfordringer med å overholde lovkrav i flere sektorer, kan tilsynstrykket bli stort. De vanlige prosessene for samording av tilsyn og de vanlige metodene og framgangsmåtene for tilsyn, kan i slike tilfeller komme til kort. Departementet mener dette er noe tilsynsmyndighetene bør ha større oppmerksomhet på i tiden som kommer i planleggingen og gjennomføringen av tilsyn. Tiltak kan være å gjennomføre flere tverrfaglige tilsyn, gjøre felles prioriteringer og risikovurderinger eller å kombinere faglig støtte, veiledning og tilsyn på nye måter. Et målrettet tilsyn skal treffe utfordringene og forutsetningene i den enkelte kommunen, slik at tilsynet faktisk bidrar til læring og forbedring. Målrettede tilsyn kan også bidra til at tilsynsmyndighetenes ressurser blir brukt mer effektivt.

Rapportering til Stortinget om utviklingstrekk

I kommuneproposisjonen for 2018 ble det lagt til grunn at departementet skulle følge utviklingen av statlig tilsyn med kommunene, og at departementet tok sikte på å orientere Stortinget om utviklingstrekk hvert fjerde år. Dette har blitt fulgt opp gjennom rapportering i kommuneproposisjonene for 2022 og for 2026. Departementet mener det fortsatt er grunn til å følge utviklingen og rapportere jevnlig til Stortinget. Rapporteringene har til nå falt på samme år som Stortings- og sametingsvalget. Departementet tar derfor sikte på å forskyve den neste rapporteringen med ett år, til kommuneproposisjonen for 2031.