6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

En av prioriteringene som er løftet fram av regjeringen, er at folk skal ha like muligheter og delta i et sterkt demokrati.

Norge er i dag et sterkt og solid demokrati. I en mer urolig verden er det særlig viktig å sikre demokratiet vårt, både lokalt, regionalt og nasjonalt. Heller ikke det norske demokratiet er immunt mot tilbakegang, slik man har sett i flere andre land de siste årene. Et sterkt folkestyre med høy deltakelse bidrar til å bygge tillit og legitimitet til politiske beslutninger. Det vil være viktig å bygge videre på og forsterke de sidene ved demokratiet som står sterkt, samtidig som vi har bevissthet om hvor det er potensiale for forbedring. Kommunal- og distriktsdepartementet har derfor lagt opp til at det skal gjennomføres en ny helhetlig tilstandsanalyse av det norske demokratiet, som følger opp undersøkelsen som ble publisert i 2023.

2025 er et valgår, og stortings- og sametingsvalget skal gjennomføres mandag 8. september. Valg er kjernen i det norske demokratiet, og det er viktig at det gjennomføres på en trygg og tillitsskapende måte. Kommunene og fylkeskommunene har en svært sentral rolle i dette, som ansvarlig for den praktiske valggjennomføringen, og får praktisk bistand og opplæring fra Valgdirektoratet i dette arbeidet. Det gjøres også viktig arbeid både for å sikre de tekniske systemene som benyttes i valg, samt for å bygge motstandsdyktighet både hos myndighetene og i befolkningen mot uønsket valgpåvirkning.

I dette kapittelet omtales regjeringens arbeid for å bevare og styrke et sterkt demokrati i Norge på både lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

6.1 Stortings- og sametingsvalget 2025

6.1.1 Ny valglov

I 2023 vedtok Stortinget en ny valglov, som trådte i kraft i mai 2024. Årets stortingsvalg blir derfor det første valget som gjennomføres etter ny lov. Mye av den tidligere valgloven er videreført, og velgeren vil oppleve få endringer. Samtidig er det gjort viktige endringer, hvor flere av dem berører kommunene og fylkeskommunene som ansvarlige for den praktiske valggjennomføringen.

Tillit er et viktig hensyn i den nye valgloven, som synliggjøres gjennom at det i formålsparagrafen er tatt inn at loven skal sikre frie, hemmelige og tillitskapende valg. Dette hensynet ligger også til grunn for flere av endringene. I det følgende peker departementet på noen av de større endringene som har betydning for kommunene og fylkeskommunenes arbeid med valget.

Det er gjort noen endringer i behandlingen av listeforslag, som innebærer at kravet til antall underskrifter er endret for listeforslag som ikke er fra partier som er registrert i Partiregisteret og fikk minst 5 000 stemmer i hele landet ved sist stortingsvalg eller har blitt registrert i Partiregisteret etter siste stortingsvalg. Slike listeforslag skal være underskrevet av så mange personer som tilsvarer én prosent av antall personer med stemmerett ved forrige valg i valgdistriktet. I tillegg er det presisert i loven at valgmyndighetene ved behandling av listeforslag som ikke oppfyller kravene satt i loven, skal gi listeforslagets tillitsvalgte en frist på syv dager til å rette på listeforslaget.

Den nye valgloven har videre skjerpet kravene til at valglokaler skal være tilgjengelige, og loven krever nå at valglokaler skal være universelt utformet. Universell utforming bidrar til å legge til rette for bred deltakelse, og retten til deltakelse i demokratiet gjelder uavhengig av funksjonsevne. Norge er også internasjonalt forpliktet til å legge til rette for at alle med stemmerett får muligheten til å stemme. I tillegg presiserer loven at velgerne skal kunne ta seg inn i valglokalene uten hjelp. Stemmingen kan kun legges til lokaler der velgerne trenger hjelp til å ta seg inn dersom det foreligger «særlige grunner». Det innebærer en innstramming sammenliknet med valgloven av 2002. Valgstyret må i tillegg kunngjøre hvilke valglokaler velgerne ikke kan ta seg inn i uten hjelp.

Opptellingen skal skje på en måte som bidrar til tillit, og skal derfor være åpen for alle. Alle stemmer skal fortsatt telles minst to ganger, og den første opptellingen skal alltid være manuell. Forhåndsstemmer og valgtingsstemmer skal telles opp hver for seg. Det som er nytt, er at forhåndsstemmer skal telles opp for hvert enkelt lokale og valgtingsstemmer skal telles opp i valglokalet. Unntaket er hvis det er levert færre enn 60 forhåndsstemmer i et forhåndsstemmelokale, eller det er færre enn 100 manntallsførte velgere i et valglokales stemmekrets.

Det er innført en ny klageordning ved valg som ivaretar kravene til en uavhengig juridisk prøving. Grunnloven stiller nå krav til sammensetningen av et riksvalgstyre, slik at flertallet av medlemmene skal være dommere. Riksvalgstyret skal behandle klager både for stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg. Det er også innført en mulighet til å klage på Stortingets godkjenning av stortingsvalg. Slike klager må framsettes gjennom søksmål til Høyesterett

Departementet og Valgdirektoratet vil sørge for nødvendig veiledningsmateriell om sentrale områder som berører kommunenes valggjennomføring.

6.1.2 Regjeringens arbeid for sikre valg

Valgsikkerhet har fått stadig større oppmerksomhet i løpet av det siste tiåret. At valg gjennomføres trygt og i tråd med regelverket er avgjørende for valgets integritet og for at man skal kunne ha tillit til at resultatet er korrekt. Tillit er også løftet inn i formålsparagrafen til ny valglov.

Norge har så langt ikke opplevd at valg blir utsatt for omfattende uønsket valgpåvirkning. Samtidig har det vært flere hendelser i andre land som tydeliggjør at valg er hendelser som er utsatt for slike hendelser, som presidentvalget i Romania i desember 2024 som ble annullert etter omfattende utenlandsk påvirkning og cyberangrep mot valgsystemer. Også i forbindelse med det tyske riksdagsvalget i februar 2025 ble det avdekket omfattende forsøk på påvirkning. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har pekt på at trusselen for valgpåvirkning er økende, og de åpne trussel- og risikovurderingene fra etterretnings- og sikkerhetstjenestene peker i samme retning.

Tverrdepartemental arbeidsgruppe om uønsket valgpåvirkning

Kommunal- og distriktsdepartementet er Norges nasjonale valgmyndighet, og har med det et overordnet ansvar for valggjennomføringen. Virkemidlene for å bygge sikkerhet og motstandsdyktighet mot uønsket påvirkning av valg ligger imidlertid hos ulike aktører. For å sikre god samordning og koordinering av innsatsen knyttet til valg, er det etablert en tverrdepartemental arbeidsgruppe som jobber for å øke motstandsdyktigheten mot uønsket valgpåvirkning.

Arbeidsgruppen ble oppnevnt første gang før kommunestyre- og fylkestingsvalget 2019, og gjenoppnevnt før stortings- og sametingsvalget i 2021. Før kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 ble gruppen oppnevnt og gitt et treårig mandat, slik at den er virksom også gjennom mellomvalgsåret 2024 og fram til og med stortings- og sametingsvalget i 2025. Gruppen ledes av Kommunal- og distriktsdepartementet, og har deltakere fra Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, Valgdirektoratet, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet, Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Politidirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Medietilsynet.

I forkant av hvert valg siden 2019 har arbeidsgruppen forberedt regjeringens tiltaksplan for økt motstandsdyktighet mot uønsket valgpåvirkning. Tidligere års tiltaksplaner har hatt tiltak rettet både mot velgere, valgmyndigheter, partier og kandidater. Tiltakene skal bidra til å øke bevisstheten og styrke kompetansen hos aktører som har en rolle i valget, samt øke velgernes motstandsdyktighet mot uønsket påvirkning og falske nyheter om valggjennomføringen. Regjeringen vil legge fram en slik tiltaksplan også før årets stortings- og sametingsvalg.

Ekspertgruppe om kunstig intelligens og valg

I 2024 ble det gjennomført valg i flere av verdens mest folkerike land, samt valg til Europaparlamentet. Ved inngangen til 2024 ble det også stor oppmerksomhet om kunstig intelligens, og hvilke konsekvenser det kunne få for gjennomføringen av frie og demokratiske valg. I juni 2024 ble derfor en hurtigarbeidende ekspertgruppe om kunstig intelligens og valg oppnevnt av regjeringen ved kommunal- og distriktsministeren.

Ekspertgruppen skulle blant annet innhente erfaringer med bruk og konsekvenser av kunstig intelligens i valg gjennomført i 2024. Med basis i disse erfaringene, forskningskunnskap og kunnskap om norske forhold, skulle ekspertgruppen komme med anbefalinger til hva som bør gjøres i Norge for å redusere risikoen for at kunstig intelligens skal få negativ betydning for valg og demokrati.

Ekspertgruppen la fram rapporten Kunstig intelligens og demokratiske valg – internasjonale erfaringer og nasjonale anbefalinger 5. februar 2025. Rapporten vil blant annet utgjøre et viktig kunnskapsgrunnlag for den tverrdepartementale arbeidsgruppens arbeid med årets tiltaksplan.

6.1.3 Forskriftsendringer

Kommunal- og distriktsdepartementet har sendt forslag til endringer i valgforskriften på høring. For at velgerne skal ha høy tillit til valggjennomføringen og for å gjøre kommunene og fylkeskommunene i stand til å benytte det elektroniske valggjennomføringssystemet (EVA) på en trygg og sikker måte, foreslår departementet å forskriftsfeste enkelte krav til systemet. Det foreslås å forskriftsfeste krav om begrensning av funksjonalitet og datatrafikk, samt krav om tilgangsstyring på maskiner som har tilgang til det elektroniske valggjennomføringssystemet. I tillegg foreslås det å forskriftsfeste krav om at programvare for monitorering skal være installert på alle maskiner som brukes ved maskinell opptelling av stemmesedler.

I tillegg er det foreslått en endring i forskrift om valg til Sametinget om økning av refusjonsbeløpet til opptellingsvalgstyrene, slik at opptellingsvalgstyrenes utgiftskompensasjon justeres fra 36 til 44 kroner per registrert i valgmanntallet i valgkretsen.

Departementet tar sikte på at forskriftsendringene fastsettes i god tid før stortings- og sametingsvalget.

6.2 Lokaldemokratiet i foregangskommuner

Kommunal- og distriktsdepartementet startet i 2022 utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner. Prosjektperioden utløp i 2024. Kommunene ble invitert til å videreutvikle sitt lokaldemokrati og bidra til at erfaringene ble systematisert og delt med kommune-Norge. Basert på søknader med omtale av kommunenes lokaldemokratiprosjekter, ble syv kommuner valgt ut til å delta i prosjektet. Disse var Bergen, Bodø, Gjøvik, Lørenskog, Suldal, Sunnfjord og Vadsø. Kommunene mottok et tilskudd på inntil 300 000 kroner fordelt over to år, med utbetalinger i 2022 og 2023. Underveis i prosjektperioden har kommunene delt erfaringer seg imellom, blant annet gjennom seminarer kommunene selv har arrangert.

I forbindelse med avslutning av prosjektet, ble det arrangert en lokaldemokratikonferanse i Oslo rådhus i juni 2024. På konferansen orienterte deltakerkommunene om sine prosjekter og erfaringer, i tillegg bidro flere forskere med innlegg og i panelsamtaler.

På oppdrag fra departementet har NORCE i samarbeid med Institutt for samfunnsforskning evaluert utviklingsprosjektet. Rapporten Evaluering av lokaldemokratitiltak i foregangskommuner ble publisert i forbindelse med avslutningskonferansen. I evalueringen vises det til at det var store forskjeller mellom kommunenes utgangspunkt med tanke på hvor godt etablerte tiltak de gjennomførte og hvor langt de var kommet i arbeidet. Likevel mener de at det på tross av ulike utfordringer og kontekster er lærdommer å trekke av erfaringene, også for andre kommuner. I rapporten gis det noen konkrete råd om hva kommuner bør tenke på å gjøre for å oppnå deltakelse og engasjement i medvirkningstiltak.

Med utgangspunkt i prosjektet har Kommunal- og distriktsdepartementet også laget brosjyren Innbyggermedvirkning – Hvordan koble innbyggerdeltakelsen til det representative systemet i kommunene? Brosjyren skal bidra til å rette søkelyset mot rollen kommunene har i demokratiarbeid og hvordan de tilrettelegger for å involvere innbyggere, enkeltgrupper av innbyggere, sivilsamfunn, næringsliv og andre i lokalsamfunnet. Videre synliggjøres tiltak fra deltakerkommunene, med særlig vekt på hvordan tiltakene for innbyggermedvirkning kobles til politiske beslutninger i kommunene. Brosjyren er tilgjengelig på regjeringen.no.

6.3 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

I 2020 tok daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet initiativ til å få laget en bred tilstandsanalyse av det norske demokratiet på alle nivåer – nasjonalt, regionalt og lokalt. Oppdraget ble lyst ut og tildelt en forskergruppe ved Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. De la fram og presenterte rapporten Tilstandsanalyse av det norske demokratiet høsten 2023 under Arendalsuka. Senere er rapporten presentert flere steder og på mange ulike arrangementer rundt omkring i landet.

Et formål med tilstandsanalysen har vært å kunne si noe om det norske demokratiets motstandskraft i møte med nye utfordringer og en bølge med demokratisk tilbakegang i en mer autoritær retning i flere land globalt. Utgangspunktet har vært at det er viktig også for et stabilt demokrati som det norske å kartlegge styrker og svakheter, slik at en kan avdekke hvor det er forbedringspotensial. Det gjør at en kan forebygge og sette inn tiltak for å styrke motstandskraften til det norske demokratiet og dermed motvirke demokratisk forvitring.

Den første tilstandsanalysen måler endringstrekk over en kort periode fra 2017 til 2021 på nasjonalt nivå, og fra 2015 til 2019 på regionalt og lokalt nivå. Nå har Kommunal- og distriktsdepartementet utløst en opsjon som lå i oppdraget, slik at en får kartlagt og analysert tilstanden av det norske demokratiet over en lengre periode på åtte år. I tillegg vil forskergruppen ved Universitetet i Oslo gjøre komparative analyser med sammenliknbare politiske systemer i Norden, Europa og verden for øvrig. Analysene vil gå i dybden på de senere årenes utvikling av bestemte utviklingstrekk ved det norske demokratiet. Rapporten for den oppdaterte tilstandsanalysen av det norske demokratiet skal være ferdig og publiseres høsten 2027.

6.4 Kommunal og fylkeskommunal organisering

Siden midten av 1990-tallet har det hvert fjerde år blitt samlet inn data til Kommunal- og distriktsdepartementets database over kommunal og fylkeskommunal organisering (organisasjonsdatabasen). Denne databasen inneholder data om hvordan kommuner og fylkeskommuner organiserer seg politisk og administrativt, samt hvordan de organiserer medvirkning, styring av tjenester og samarbeid. Gjennom organisasjonsdatabasen er det mulig å studere utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes organisering over tid.

I 2024 ble det gjennomført en ny datainnsamling. Denne ble gjennomført av By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet på oppdrag fra departementet. Undersøkelsens funn dokumenteres i NIBR-rapport 2024:11 Kommunal organisering 2024: Redegjørelse for Kommunal- og distriktsdepartementets Organisasjonsdatabase. I tillegg er det laget en nettside med presentasjon av sentrale funn og indekser, som er tilgjengelig på www.organisasjonsdatabasen.no.

I det følgende trekkes det fram noen områder hvor det er tydelige utviklingstrekk og nye temaer undersøkelsen ikke har sett på tidligere.

Politisk organisering

Undersøkelsen viser at kommunestyret har fått en mer sentral posisjon ut over 2000-tallet, ved at stadig mindre myndighet delegeres fra kommunestyret til formannskap, utvalg og liknende. Mens 40 prosent av kommunene i 2000 delegerte svært mye til andre organer, var det kun 13 prosent som oppga det samme i 2024. I forlengelsen av dette viser undersøkelsen at formannskapet over tid har fått redusert antall saker og myndighet, som gjenspeiles både i at antall saker formannskapet håndterer har gått ned, og i en økning i andelen kommuner som gir formannskapet beslutningsmyndighet kun i begrenset grad, det vil si i få og spesielle saker.

I budsjettprosessen har kommunedirektøren blitt viktigere og fått mer makt. 82 prosent av kommunene oppgir at administrasjon og kommunedirektør kontrollerer sluttfasen av budsjettprosessen, mens 8 prosent oppgir at lokalpolitikerne kontrollerer denne fasen. Det er en klar utvikling siden inngangen til 2000-tallet, da det var mer likt fordelt mellom disse to måtene å organisere budsjettprosessen på.

Kommuneloven åpner for at møter i folkevalgte organer kan holdes som fjernmøte, altså digitalt. Dette var en ny bestemmelse i kommuneloven som ble vedtatt i 2018, og bruken av dette ble derfor først undersøkt i 2020/21. Det var under covid 19-pandemien, og undersøkelsen viste da at mange kommuner gjennomførte møter digitalt. 2024-undersøkelsen viser at en betydelig andel kommuner, mellom 30 og 40 prosent avhengig av hvilket organ, benytter muligheten til å gjennomføre fjernmøter.

Administrativ organisering

I gjennomsnitt har kommuner ni administrative enheter som rapporterer direkte til kommunedirektørnivået. Antall ledernivåer mellom kommunedirektør og leder for utøvende tjeneste varierer veldig mellom kommunene, men en tydelig tendens over tid er at stadig færre kommuner har en «flat struktur», altså ingen ledernivåer mellom kommunedirektør og leder for utøvende tjeneste. Mens 41 prosent av kommunene hadde en slik struktur i 2004, har den gradvis falt og var i 2024 rundt 9 prosent. Det har også vært en merkbar økning i samme periode i andelen kommuner hvor antall ledernivåer varierer.

De fleste kommuner organiseres etter sektor, for eksempel helse, oppvekst, teknisk og liknende. Kommunene har også mulighet til å organisere tjenestetilbudet etter hvilke geografiske områder i kommunen de betjener, og det har vært en økning i andelen kommuner som har organisert seg med utgangspunkt i geografi. Nærmere 40 prosent av kommunene oppgir at de benytter en slik organisering for én eller flere tjenester. Undersøkelsen viser at kommunesammenslåingene kan være en årsak, ettersom det er kommunene som ble sammenslått som står for veksten.

Administrativ kapasitet ble tatt inn i undersøkelsen for første gang i 2024. Målet er å gi et bilde av i hvor stor grad kommunene er i stand til å bruke ressurser på oppgaver ut over kjerneoppgaver innenfor pleie og omsorg, barnehage, skole og tekniske tjenester. Undersøkelsen viser at det er en klar sammenheng mellom innbyggertall og administrativ kapasitet. Store kommuner har betydelig flere stillings- og organisatoriske ressurser til å håndtere oppgaver som samfunnsplanlegging, kriseberedskap og bærekraftig omstilling enn små kommuner. Videre viser undersøkelsen at kommunene bruker mest administrativ kapasitet på lovpålagte områder som psykisk helse og rus, samfunns- og arealplanlegging og landbruksforvaltning. I andre enden ligger områder som demokrati, medvirkning og frivillighet, koordinering og samordning på tvers av sektorer og internasjonalt arbeid, som er områdene kommunene bruker minst administrativ kapasitet på.

Organisering av tjenester

Kommunene kan levere tjenester gjennom interkommunalt samarbeid, og omfanget har økt over tid. I 2024 svarte kommunene at 26 prosent av tjenestene er organisert som interkommunalt samarbeid, mens tilsvarende tall i 2004 var 15 prosent. Kommunesammenslåinger ser ikke ut til å ha hatt betydning for total bruk av interkommunalt samarbeid, tvert imot har andelen økt. Rapporten peker på at økningen trolig skyldes økt bruk i små kommuner som valgte å ikke slå seg sammen.

Det er stor geografisk variasjon i omfang av interkommunalt samarbeid. Kommunene i Agder samarbeider mest, hvor i gjennomsnitt 32 prosent av oppgavene løses gjennom interkommunalt samarbeid. I motsatt ende er kommunene i Finnmark, som har en gjennomsnittlig bruk av interkommunalt samarbeid på 16 prosent.

Et flertall av kommunene leverer tjenester som krisesenter, legevakt og barnevern gjennom interkommunale samarbeid. Også tekniske tjenester som brannvesen, renovasjon, revisjon, IKT-oppgaver og innkjøp er vanlige å organisere på denne måten.

Kommuner kan også konkurranseutsette tjenester. Nivået av konkurranseutsetting har hatt en svakt fallende tendens, og er omtrent på samme nivå som rundt årtusenskiftet. Undersøkelsen viser at konkurranseutsetting er mest vanlig innenfor tekniske tjenester, og mest utbredt for drift og vedlikehold av kommunale veier, som er konkurranseutsatt i over halvparten av kommunene. Rundt en fjerdedel av kommunene har konkurranseutsatt revisjon, boligutbygging og -utleie og renovasjonstjenester.

Organisering av medvirkning og samarbeid

Kommunene kan velge å involvere innbyggerne i lokaldemokratiet på ulike måter mellom valg, og undersøkelsen viser at det er stor variasjon i hvilke tiltak kommunene bruker for å involvere og engasjere innbyggere. Undersøkelsen trekker fram flere ulike tiltak som kan benyttes, og bruken av flere av disse har økt over tid. Et flertall av kommunene – 76 prosent – oppgir at de bruker folkemøter og høringer (ut over i plansaker hvor det er lovpålagt), som er en klar økning fra 48 prosent i 2004. Det tiltaket som har falt mest i bruk, er tiltak for å styrke enkeltgruppers deltakelse (for eksempel eldre, unge, innvandrere eller kvinner), som hadde en topp i 2016, da 48 prosent av kommunene benyttet dette, men som nå er nede på 24 prosent. En av tre kommuner bruker elektroniske høringer, og i tillegg bruker de aller fleste sosiale medier for å kommunisere med befolkningen.

Kommunene er pålagt å ha medvirkningsråd for ungdom, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. Mange kommuner velger å gi disse rådene talerett i kommunestyret. 66 prosent av kommunene har gitt talerett til ungdomsrådet, 54 prosent til eldrerådet og 53 prosent til råd for personer med nedsatt funksjonsevne.

De fleste kommuner samarbeider med aktører i sivilsamfunnet, som frivillige lag og foreninger og næringslivet. Det vanligste er å samarbeide om enkeltsaker, for eksempel gjennomføring av arrangementer eller kampanjer. Samarbeid om kommunale utviklingsprosjekter er spesielt vanlig med næringslivet.

6.5 Valgdeltakelsen i tvangssammenslåtte og frivillig sammenslåtte kommuner

Kommunal- og distriktsdepartementet tok i 2024 initiativ til å få gjennomført en grundig analyse av hvordan kommunesammenslåinger i Norge har påvirket valgdeltakelsen. I oppdraget, som ble gitt til Telemarkforsking etter en anbudsrunde, skulle forskerne særlig undersøke om kommunesammenslåinger med tvang, det vil si kommunesammenslåinger som Stortinget vedtok på tvers av kommunens vedtak, har påvirket valgdeltakelsen.

Kommunereformen i 2020 reduserte antall kommuner fra 428 til 356. Telemarksforsking viser i en tabell i rapporten for undersøkelsen1, hvor stor andel av de sammenslåtte kommunene som var store, mellomstore og små. Tabell 6.1 viser at det er en relativt liten andel små kommuner med under 3 000 innbyggere som ble sammenslått ved kommunereformen i 2020. Høyest andel sammenslåtte kommuner er i gruppen store kommuner med over 50 000 innbyggere.

Det er gjennomført to lokalvalg etter denne kommunereformen. Det første i 2019, altså i forkant av at kommunene slo seg sammen 1. januar 2020, hvor det ble valgt representanter til kommunestyrene i de nye kommunene. Det foreløpig siste lokalvalget etter reformen var i 2023.

Telemarksforsking finner at kommunesammenslåinger generelt har ført til en reduksjon i valgdeltakelsen på om lag 1,7 prosentpoeng hos de sammenslåtte kommunene. For å sette dette i perspektiv, viser forskerne til at den gjennomsnittlige valgdeltakelsen i kommunestyrevalgene økte med 3,5 prosentpoeng fra 2015 til 2019.

Analysene til Telemarkforsking viser at reduksjonen i valgdeltakelsen er størst i kommuner som var små før sammenslåing. Ved å analysere kommuner med færre enn 3 000 innbyggere, finner forskerne en gjennomsnittlig nedgang på ca. 4 prosentpoeng sammenliknet med andre små kommuner. De finner tegn til reduksjon også blant mellomstore kommuner, mens større kommuner ikke har hatt noen signifikant effekt. Den negative effekten er tydelig både i 2019 og 2023.

Forskerne forklarer dette med kommunestørrelse, på den måten at små kommuner i stor grad slo seg sammen med større kommuner. De tolker det slik at «en følelse av mindre oversikt og mindre innflytelse i en stor kommune», kan ha redusert motivasjonen for å delta i valget. Kommuner som utgjorde mindre enn 20 prosent av innbyggertallet i den nye kommunen har, ifølge disse analysene, hatt omkring 3 prosentpoeng lavere valgdeltakelse sammenliknet med kommuner som ikke slo seg sammen. Forskerne finner ingen tilsvarende effekt for kommuner som slo seg sammen med jevnstore kommuner eller kommuner som slo seg sammen med mindre kommuner. Videre peker forskerne på at valgundersøkelser viser at store kommuner generelt har hatt lavere valgdeltakelse enn små kommuner. Valgdeltakelsen i valgkretser fra tidligere småkommuner, kan derfor endre seg i retning av nivået på valgdeltakelsen i større kommuner etter hvert som tidligere små kommuner blir en integrert del av den større kommunen, ifølge disse forskerne.

Til forskjell fra tidligere analyser av effekter av kommunesammenslåing på valgdeltakelsen i Norge, som er gjort på bakgrunn av surveydata fra Lokalvalgsundersøkelsen2 med et utvalg velgere som følges over flere valg, bruker Telemarksforsking valgdata på kretsnivå. De har hovedsakelig benyttet valgdeltakelsesdata fra Valgdirektoratet (2011–2023) og Sikt (2001–2009), det vil si totalt antall godkjente stemmegivninger og antall stemmeberettigede på kommune- og kretsnivå i kommunestyrevalg. De analyserer valgdeltakelsen over seks valg fra 2003 til 2023. Ved å bruke data på kretsnivå, får de undersøkt utviklingen i valgdeltakelsen med utgangspunkt i «gammel kommunestruktur».

Når det gjelder effekten av tvangssammenslåing for valgdeltakelse, viser forskerne i Telemarksforsking at dette ikke er entydig. Forskerne påpeker at det er et lavt antall tvangssammenslåtte kommuner, noe som betyr at datagrunnlaget er tynt. Forskerne finner ingen stor forskjell i valgdeltakelse mellom tvangssammenslåtte og frivillig sammenslåtte kommuner. Forskerne har også undersøkt hver enkelt kommune nærmere. De finner at noen tvangssammenslåtte kommuner har fått økt valgdeltakelse, mens i andre har den blitt redusert. De påpeker videre at den politiske rammen rundt sammenslåingene varierer, og at det «gjør trolig også oppfatningen av tvang blant de tvangssammenslåtte kommunene». Telemarksforsking konkluderer med at dette gjør det vanskelig å finne en klar samlet effekt av tvangsammenslåing på valgdeltakelsen.

6.6 Innbyggerforslag – bruk av Minsak.no

Kommuneloven § 12-1 åpner for at innbyggere i kommuner og fylkeskommuner kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget hvis minst to prosent av innbyggerne står bak det. 300 underskrifter i en kommune eller 500 underskrifter i en fylkeskommune er uansett tilstrekkelig. Målet med bestemmelsen er at innbyggere skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen eller fylkeskommunen de bor i. Dette er en måte innbyggere kan løfte saker de er opptatt av inn i det representative demokratiet.

Nettportalen Minsak.no ble opprettet i 2013, og gir innbyggere mulighet til å opprette innbyggerforslag, samle underskrifter og oversende forslaget til den kommunen eller fylkeskommunen forslaget gjelder. Kommunal- og distriktsdepartementet har redaktøransvaret for portalen. Som omtalt i fjorårets kommuneproposisjon, overtok Valgdirektoratet i 2024 ansvar for teknisk drift og vedlikehold av løsningen.

I 2024 ble det sendt 100 forslag fra Minsak.no til kommuner og fylkeskommuner. Det er en økning fra 2023, da det ble sendt 85 forslag gjennom løsningen. Flest forslag ble sendt til Oslo kommune, som mottok 31 forslag. Kommuner i Akershus fylke og Vestland fylke mottok til sammen henholdsvis 17 og 11 forslag. I motsatt ende er Telemark, hvor ingen kommuner mottok innbyggerforslag gjennom Minsak.no i 2024.

Innbyggerforslag som oversendes gjennom Minsak.no omhandler en rekke ulike temaer. I 2024 omhandlet sakene blant annet arealbruk, kollektivtrafikk, trafikksikkerhet, idrettsanlegg og skolestruktur. I snitt hadde forslag som ble sendt til kommuner og fylkeskommuner 467 underskrifter.

6.7 Europarådets styringskomite for demokrati

Norge er medlem av Europarådet. Rådets viktigste oppgave er å verne om og fremme menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper. I tillegg spiller Europarådet en viktig rolle for å sikre stabilitet og motvirke konflikter i Europa.

Norge, ved Kommunal- og distriktsdepartementet, er sammen med Utenriksdepartementet representert i Europarådets nye styringskomite for demokrati – The Steering Committee on Democracy (CDDEM).

Mandatet til CDDEM er å styre Europarådets mellomstatlige arbeid med demokrati, slik at medlemslandene blir mer motstandsdyktige mot press som kan undergrave demokratiske verdier, fremme demokratisk styring og styrke sivil deltakelse i politisk beslutningstaking.

CDDEM skal videre legge til rette for tematiske utvekslinger og fagfellevurderinger av erfaringer og god praksis blant Europarådets medlemsland for å utvikle felles politiske svar og standarder, samt verktøy for å styrke demokratiet, dets institusjoner og prosesser og fremme godt styresett på alle nivåer – nasjonalt, regionalt og lokalt.

På Europarådets toppmøte i Reykjavik i 2023 fokuserte statslederne på tiltak mot undergraving av demokratiet i Europa fra indre og ytre trusler. Det resulterte i vedtaket om Reykjavik-prinsippene for godt demokrati.3

Reykjavik-prinsippene er ti hovedprinsipper («de ti bud») for demokratiske samfunn, hvor medlemslandene forplikter seg til å garantere demokratiske prinsipper som: frie valg, ytringsfrihet, forsamlingsfrihet, organisasjonsfrihet, uavhengige nasjonalforsamlinger, maktfordelingsprinsippet, uavhengige domstoler, kamp mot korrupsjon, sivilsamfunn og bred demokratisk deltakelse.

Det er opprettet to arbeidsgrupper i henhold til mandatet som skal ferdigstille sitt arbeid ved årsskiftet. Den ene arbeidsgruppen, hvor Utenriksdepartementet er representert, gjelder deltakelse fra sivilsamfunnet. Den andre arbeidsgruppen, hvor Kommunal- og distriktsdepartementet er representert, skal utvikle og implementere parametere for Reykjavik-prinsippene for demokrati.