2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2025 og 2026

2.1 Kommuneøkonomien i 2025

I saldert budsjett for 2025 ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 13 mrd. kroner målt i forhold til anslått inntektsnivå for 2024 i revidert nasjonalbudsjett 2024. Dette inkluderer tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner i Prop. 1 S Tillegg 1 (2024–2025).

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025 anslås det en nedgang i kommunesektorens skatteinntekter knyttet til inntekt og formue på om lag 0,9 mrd. kroner, herav 250 mill. kroner som følge av regjeringens forslag til innføring av jordbrukskonto. Lavere skatt som følge av dette forslaget kompenseres for sektoren samlet med tilsvarende økning i rammetilskuddene. Samtidig er anslaget for den kommunale deflatoren endret fra 4,1 prosent i Nasjonalbudsjettet 2025 til 3,9 prosent. Samlet sett innebærer disse forholdene en styrking av kommunesektorens inntektsrammer på om lag 0,4 mrd. kroner.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2024 og oppdatert anslag for 2025 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntekter i 2024 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd med videre.

Ny offentlig AFP og nye regler for personer med særaldersgrense

I Prop. 1 S (2024–2025) for Kommunal- og distriktsdepartementet ble det anslått en negativ vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader på om lag 500 mill. kroner utover anslått lønnsvekst. Anslaget inkluderte ikke effekten av ny offentlig AFP som ble innført fra 1. januar 2025. Det ble varslet at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2025 ville komme tilbake med oppdatert anslag for merkostnadene til pensjon inkludert effekten av ny offentlig AFP. Det ble videre varslet at regjeringen ville ta utgangspunkt i oppdatert anslag for merkostnader til pensjon for å dekke en økning i disse, men også gjøre en samlet vurdering av kommunesektorens økonomi.

Kommunal- og distriktsdepartementet har nå laget et oppdatert anslag for merkostnader til pensjon i 2025 blant annet basert på opplysninger fra pensjonsleverandørene. Tallene inkluderer effekten av ny offentlig AFP. Tall innhentet fra KLP inkluderer i tillegg effekten av nye regler for personer med særaldersgrenser.

Beregningene viser en merkostnad i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i 2025 på om lag 3,6 mrd. kroner utover anslått lønnsvekst. Sammenliknet med anslaget i Prop. 1 S (2024–2025) er økning om lag 4,1 mrd. kroner.

På bakgrunn av dette foreslås det en bevilgningsøkning i 2025 på 4,1 mrd. kroner. Økningen fordeles med 3,7 mrd. kroner på kommunene og 0,4 mrd. kroner på fylkeskommunene. Se også omtale i proposisjonen om Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2025, kap. 571, post 60 og kap. 572, post 60.

I forslaget til bevilgningsøkning er det ikke gjort fratrekk for styrking av kommunesektorens inntektsrammer som følge av endring i anslag for skatteinntekter og deflator. Sektoren beholder dermed denne varige styrkingen.

Med forbehold om Stortingets behandling av proposisjonen om Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2025, tar departementet sikte på å sende ut oppdatert rundskriv om beregningsforutsetninger for pensjonskostnadene for regnskapsåret 2025 i juni. I rundskrivet vil det bli fastsatt at planendringer knyttet til ny offentlig AFP og nye regler for personer med særaldersgrense, tas inn i beregningene av pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader fra og med regnskapsåret 2025.

2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2026

2.2.1 Inntektsrammene for 2026

2024 var et krevende år for kommunesektoren. Foreløpige KOSTRA-tall viser et netto driftsresultat for sektoren samlet på 0,3 prosent. Dette er det svakeste resultatet siden 2008, og klart under anbefalingen fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) om netto driftsresultat på 2 prosent over tid. Kommunene fikk netto driftsresultat på -0,2 prosent mot et anbefalt nivå på 1,75 prosent, mens fylkeskommunene fikk et netto driftsresultat på 2,7 prosent mot et anbefalt nivå på 4 prosent over tid.

Det er store forskjeller mellom kommunene, og nær seks av ti kommuner hadde negative netto driftsresultater. Selv om mange kommuner fortsatt har betydelige disposisjonsfond, har forskjellene mellom kommunene økt over flere år, særlig i 2023 og 2024.

Økonomisk balanse i kommunesektoren er viktig for tjenestetilbudet til innbyggerne. Derfor foreslo regjeringen en betydelig inntektsvekst i statsbudsjettet for 2025. Vekst i frie inntekter i 2026 vil ytterligere bidra til å styrke den økonomiske situasjonen i kommunesektoren. Regjeringen legger opp til en vekst i kommunesektorens frie inntekter i 2026 i intervallet 4,2–4,9 mrd. kroner. Inntektsveksten for 2026 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2025 i revidert nasjonalbudsjett 2025.

Den foreslåtte veksten vil gi et handlingsrom utover merutgifter til demografi på 1,3–2,0 mrd. kroner. Det er samtidig viktig å understreke at kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for å tilpasse utgifter til inntekter gjennom å omstille og effektivisere for at driften skal bli bærekraftig over tid.

Regjeringen foreslår at handlingsrommet på 1,3–2,0 mrd. kroner fordeles med 85 prosent på kommunene og 15 prosent på fylkeskommunene.

Dersom det kommer vesentlig ny informasjon om den økonomiske situasjonen i kommunesektoren, kan den foreslåtte veksten på 4,2–4,9 mrd. kroner bli endret i forslaget til statsbudsjettet for 2026.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2026 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2026. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Demografi

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har anslått at kommunesektoren kan få merutgifter i 2026 på om lag 3,5 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette må om lag 2,9 mrd. 2026-kroner dekkes av de frie inntektene, fordelt med om lag 2,1 mrd. kroner på kommunene og om lag 0,8 mrd. kroner på fylkeskommunene. Mange kommuner har behov for å gjøre omstillinger i tjenestetilbudet som følge av en økning i antall eldre og nedgang i barnetallene. TBUs beregning av merutgifter av demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindrekostnader i ulike aldersgrupper.

2.2.2 Pensjon

Pensjonskostnadene inngår i anslaget på kommunal deflator f.o.m. 2026

Stortinget vedtok følgende anmodning ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2015:

«Stortinget ber regjeringen gjennom de årlige budsjettforslagene foreslå en vekst i kommunenes inntekter som setter kommunene reelt i stand til å bygge ut og styrke kvaliteten på skole og andre velferdstjenester, og i tillegg fullt ut dekke demografi- og pensjonskostnader.» (vedtak 521 (2013–2014)).

Anmodningsvedtaket har blitt fulgt opp i de årlige statsbudsjettene siden 2015 ved at kompensasjon for anslåtte merkostnader til pensjon har inngått i realveksten i frie inntekter.

Realveksten i frie inntekter bør reflektere vekst utover pris- og lønnsvekst. Merkostnader til pensjon har fram til nå vært en del av begrunnelsen for realveksten i frie inntekter, selv om det er sammenliknbart med annen kostnadsvekst som inngår i den kommunale deflatoren. Ved beregning av historisk deflator, som viser hva pris- og lønnsveksten i sektoren faktisk ble, inngår også pensjon. Dagens praksis gir en inkonsistens i beregningene av realvekst ved at anslått realvekst i budsjettforslaget ikke er sammenliknbar med faktisk realvekst i regnskapet. Dette kompliserer framstillingen av sektorens inntektsvekst.

Fra og med 2026 inkluderes kompensasjon for vekst i pensjonskostnader i anslagene på den kommunale deflatoren. Det betyr at vekst i pensjonskostnadene i 2026 og framover vil bli dekket gjennom den kommunale deflatoren og i tråd med forutsetningen i anmodningsvedtaket. Realvekst i frie inntekter som varsles i denne proposisjonen, er vekst utover anslått lønnsvekst, prisvekst på varer og tjenester og vekst i pensjonskostnader. På vanlig måte vil anslag på den kommunale deflatoren bli omtalt i statsbudsjettet for 2026.

Forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene

Kommunesektoren betaler hvert år pensjonspremier til pensjonsleverandørene. Ettersom disse svinger betydelig fra år til år, er det fastsatt egne regler for regnskapsføring av pensjon som skal bidra til at de store premiesvingningene jevnes ut i kommunebudsjettene. Ordningen for regnskapsføring av pensjon i kommunesektoren er nærmere omtalt i kapittel 8. Som omtalt i punkt 8.3, har de betalte pensjonspremiene systematisk ligget over pensjonskostnadene. Denne utviklingen kan tilsi at den beregnede pensjonskostnaden (netto pensjonskostnad) over tid har vært for lav sammenliknet med nivået på pensjonspremiene. Utviklingen har ført til et stort akkumulert premieavvik i kommuneregnskapene. Premieavviket økte betydelig i 2023 og utgjorde ved utgangen av 2024 om lag 66 mrd. kroner. Et så stort premieavvik har hatt negative konsekvenser for kommunesektorens likviditet, jf. nærmere omtale i kapittel 8.3.

Som omtalt i kapittel 8, fastsetter Kommunal- og distriktsdepartementet de økonomiske forutsetningene som skal ligge til grunn for beregningen av netto pensjonskostnad. Det er særlig forholdet mellom diskonteringsrenten og lønnsvekst som har betydning for nivået på pensjonskostnadene. Departementet vurderer at det er grunnlag for å gjøre justeringer i beregningsforutsetningene for pensjonskostnadene, og tar sikte på en gradvis justering i årene framover. Målet er at pensjonskostnadene, gjennom forventningsrette anslag, over tid skal reflektere nivåene på pensjonspremiene. Dette forventes isolert sett også å bidra til et redusert premieavvik over tid. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene for regnskapsåret 2026 i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.