7 Departementets vurderinger og forslag

7.1 Behovet for hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd

Departementet mener det er behov for effektive virkemidler som bidrar til at de bestemmelsene som fastsettes i medhold av matloven § 10 tredje ledd etterleves. De reaksjonsmidlene som eksisterer, er etter departementets syn ikke tilstrekkelige i en del tilfeller. Dette er bakgrunnen for at departementet opprettholder forslaget til en hjemmel som gjør det mulig å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på forskrifter som hjemles i matloven § 10 tredje ledd.

Departementet har merket seg innspillet fra Mattilsynet om at en generell hjemmel for overtredelsesgebyr i matloven ville kunne øke regelverksetterlevelsen på matområdet og bidra til å ivareta lovens formål. En generell lovhjemmel for overtredelsesgebyr i matloven inngikk ikke i høringen og forslaget kan derfor ikke følges opp nå.

Departementet mener at hensynet til regelverksetterlevelse også er viktig for forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd. Det vil være et nødvendig virkemiddel for en tilsynsmyndighet å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på disse forskriftene. I tilfeller hvor en overtredelse allerede er opphørt, vil f.eks. ikke tvangsmulkt kunne benyttes, da vedtak om tvangsmulkt er en trussel om plikt til å betale penger dersom et ulovlig forhold ikke opphører. Også i situasjoner der tilsynsmyndigheten har behov for å trappe opp virkemiddelbruk ved gjentatte overtredelser, vil overtredelsesgebyr være et egnet virkemiddel.

Departementet har merket seg at NHO Mat og Drikke mener det ikke bør tas inn en hjemmel for overtredelsesgebyr for brudd på forskrifter med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd, og at de knytter dette opp mot forslag til forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn.

Departementet mener at innføring av overtredelsesgebyr vil kunne ha en preventiv effekt og bidra til å sikre god etterlevelse av forskriftsregler som fastsettes med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd. Dette hensynet støttes også i flere av innspillene til høringen. Departementet har spesielt vurdert at overtredelsesgebyr vil være et effektivt sanksjonsmiddel ved overtredelser av eventuell fremtidig forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn.

Departementet har ikke stilt opp generelle krav til kvalifikasjon for hvilke overtredelser som skal ilegges overtredelsesgebyr, slik Forbrukertilsynet og Tine SA har foreslått i sine høringssvar. Slike kvalifikasjonskrav for ileggelse av overtredelsesgebyr kan eventuelt stilles i forskriftene som hjemles i matloven § 10 tredje ledd. I forslaget til ny § 26 a tredje og fjerde ledd gis det dessuten anledning til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om ileggelse, utmåling og betaling av overtredelsesgebyrene.

Departementet har merket seg at det i noen av høringsinnspillene er påpekt at overtredelsesgebyr utgjør straff i EMKs forstand. Departementet er enig i at overtredelsesgebyr er å regne som straff etter EMK. Det betyr at rettssikkerhetsgarantier som følger av EMK må oppfylles ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet påpeker at overtredelsesgebyr er valgt som reaksjonsmiddel for alvorlige brudd i flere regelverk, også for bestemmelser hvor det inngår skjønnsmessige vurderinger. Forvaltningsloven har et eget kapittel om administrative sanksjoner, det vises til forvaltningslovens kapittel IX.

7.2 Utforming av den nye bestemmelsen

7.2.1 Hvem som kan ilegges overtredelsesgebyr

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges «virksomheter». Begrepet virksomhet er definert i matloven § 4 nr. 1 og omfatter både private og offentlige foretak, samt privatpersoner som foretar hvilken som helst aktivitet nevnt i matloven § 2. Dette omfatter forhold knyttet til produksjon, bearbeiding eller distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann, jf. matloven § 2 første ledd. Begrepet «virksomhet» avgrenses mot fysiske personer som bedriver ikke-kommersiell aktivitet eller som opptrer som privatpersoner. Om ansatte handler på vegne av en virksomhet, er det virksomheten som kan ilegges gebyret og ikke den enkelte ansatte.

Departementet anser det som nødvendig at overtredelsesgebyr etter matloven ikke begrenses til å gjelde «foretak» slik det følger av forvaltningsloven § 46, ettersom enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere faller utenfor foretaksdefinisjonen i § 46. Ved å benytte virksomhetsbegrepet vil også slike enkeltpersonforetak kunne ilegges overtredelsesgebyr. Det samsvarer også med matlovens bestemmelser å bruke begrepet virksomhet.

7.2.2 Skyldkrav

Ved vurderingen av hvilket skyldkrav som skal gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr, er det naturlig å se hen til de generelle reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven. Som beskrevet i punkt 7.2.1, opprettholder departementet forslaget om at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges «virksomheter». Ettersom dette omfatter både fysiske personer og foretak som overtrer handlingsnormene ved utøvelse av næringsvirksomhet etter matloven § 4, jf. § 2, må det fastsettes om, og eventuelt hvilke(t), skyldkrav som skal gjelde. Skyldkravet kan være felles for fysiske personer og foretak.

Det kom innspill til høringen fra NHO om at det er sikker rett at en juridisk person ikke kan utvise skyld, og at skyldkravet derfor må knyttes til noen andre.

Departementet viser til omtale av skyldkrav i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) kapittel 11, der Justis- og beredskapsdepartementet la til grunn at det for fysiske personer som utgangspunkt bør gjelde et krav om subjektiv skyld ved ileggelse av administrative sanksjoner, jf. punkt 11.6. I dette ligger at det bør stilles krav om uaktsomhet eller forsett for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Helse- og omsorgsdepartementet kan ikke se at det er grunn til å gå bort fra dette utgangspunktet ved innføring av overtredelsesgebyr etter matloven § 26 a.

For foretak gjaldt det tidligere en generell hovedregel om at foretak hefter uten krav om skyld. En endring i forvaltningsloven § 46 medførte at hovedregelen om tilnærmet objektivt ansvar for foretak fra juli 2022 ble erstattet med en hovedregel om uaktsomhet, jf. Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). I proposisjonen utelukker ikke Justis- og beredskapsdepartementet at det fortsatt kan fastsettes tilnærmet objektivt ansvar for foretak, selv om hovedregelen etter forvaltningsloven § 46 er uaktsomhet. Justis- og beredskapsdepartementet viser til at objektivt ansvar særlig kan være aktuelt på områder med masseovertredelser.

I høringsnotatet skrev Helse- og omsorgsdepartementet at det var vurdert å ikke være behov for å fastsette et objektivt ansvar for foretak. Departementet opprettholder dette, og foreslår å innføre krav til skyld både for fysiske personer og foretak. Det opprettholdes at skyldkravet, forsett eller uaktsomhet, uttrykkes i forslag til matloven ny § 26 a første ledd. Tilsvarende som etter forvaltningsloven § 46 første ledd, skal «uaktsomhet» i matloven § 26 a forstås som alminnelig (simpel) uaktsomhet. Uaktsomhetskravet kan oppfylles både der overtredelsen er begått gjennom summen av flere personers adferd – såkalte kumulative feil – og tilfeller hvor gjerningspersonen ikke er identifisert – såkalte anonyme feil, jf. Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) punkt 6.4.

7.2.3 Tilsynsmyndighet

I henhold til matloven § 23 første ledd, første punktum, er hovedregelen at Mattilsynet fører tilsyn med bestemmelser gitt i medhold av matloven. Kongen kan imidlertid delegere denne myndigheten til andre offentlige eller private rettssubjekter, jf. § 23 første ledd, siste punktum. Overtredelsesgebyr må ilegges av en egnet myndighet, og det må vurderes i hver enkelt forskrift hjemlet i matloven § 10 tredje ledd om denne egnede myndigheten er Mattilsynet eller om tilsynsmyndigheten bør delegeres til annen offentlig myndighet ut fra forskriftens innhold. For eksempel ble Helsedirektoratet foreslått som tilsynsmyndighet i høringsbrevet når det gjaldt forslag til forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler mot barn, som er hjemlet i § 10 tredje ledd. Departementet forutsetter at den som tildeles tilsynsmyndighet etter forskrifter hjemlet i § 10 tredje ledd er den myndigheten som har best kompetanse til å håndheve forskriftsbestemmelsene.

Departementet mener derfor at det ikke bør spesifiseres i loven hvilken offentlig myndighet som skal ha kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. I forslag til ny § 26 a foreslår departementet i stedet at kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr legges til «tilsynsmyndigheten».

7.2.4 Klageorgan

Vedtak om overtredelsesgebyr skal kunne påklages. Klageorganet vil som regel være nærmeste overordnet organ, men på enkelte områder er klagebehandlingen lagt til særlige organer. Matloven § 23 første ledd siste setning åpner for slike løsninger. Hvordan dette løses må fastsettes for hver enkelt forskrift med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd. Departementet anser at det derfor ikke er nødvendig å angi hvem som skal være klageorgan i ny § 26 a.

7.2.5 Om det skal være plikt til å ilegge overtredelsesgebyr

Departementet mener at det ikke foreligger særlige forhold som tilsier at det bør innføres plikt til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter hjemlet i § 10 tredje ledd. Det foreslås derfor at tilsynsmyndigheten «kan» ilegge overtredelsesgebyr. Det ble uttrykt støtte for dette forslaget fra flere av høringsinstansene.

Departementet opprettholder forslaget om at tilsynsmyndigheten i hver enkelt sak må foreta en konkret vurdering av hvilke(t) reaksjonsmiddel som er best egnet og hva som anses som forholdsmessig i det enkelte tilfellet. Dersom det kan oppnås regelverksetterlevelse med et mindre inngripende reaksjonsmiddel bør ikke overtredelsesgebyr ilegges. Det kan også tenkes andre tilfeller der konkrete omstendigheter tilsier at overtredelsesgebyr ikke bør ilegges i den konkrete saken, selv om vilkårene for det er oppfylt.

Departementet opprettholder også forslaget om at det i forskrift skal kunne gis nærmere bestemmelser om hva det kan tas hensyn til ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, jf. ny § 26 a tredje ledd.

7.3 Bestemmelser om utmåling og betaling

7.3.1 Ileggelse, utmåling og betaling av overtredelsesgebyr

Departementet opprettholder forslaget om å innta forskriftshjemler i ny § 26 a tredje og fjerde ledd. I høringen ble det foreslått at departementet får kompetansen til å fastsette forskrifter etter ny § 26 a tredje og fjerde ledd. Departementet foreslår å endre dette til at Kongen i statsråd kan fastsette forskrifter etter ny § 26 a tredje og fjerde ledd, slik at Kongen i statsråd har anledning til å gi nærmere forskriftshjemler om ileggelse, utmåling og betaling av overtredelsesgebyret. Dette fordi ansvaret for matloven ligger hos tre departementer, herunder Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet.

Departementet foreslår ikke å innta faste satser eller øvre rammer for utmåling i § 26 a. Faste satser eller øvre rammer for utmåling må fremgå av forskriftene med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd, dersom de skal ha overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel.

7.3.2 Betalingsfrist og betalingsutsettelse

I forvaltningsloven fremgår det av § 44 femte ledd første punktum at oppfyllelsesfristen for betaling av overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble truffet, med mindre noe annet er bestemt i vedtaket om overtredelsesgebyr eller på et senere tidspunkt, jf. andre punktum. I Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), er dette tolket slik at bestemmelsen i forvaltningsloven kun åpner for at forvaltningen i enkeltvedtak kan endre fristen til gunst for overtreder. Kortere frister enn fire uker må vedtas i lov eller forskrift.

Hovedregelen om fire ukers betalingsfrist innebærer at den alminnelige klagefristen på tre uker løper ut før betalingsfristen, slik at klager kan vurdere om saken skal påklages og om utsatt iverksettelse begjæres. Departementet fastholder forslaget om at det ikke er grunn til å fastsette en annen frist enn fire uker i forslag til ny § 26 a i matloven. Derfor ser ikke departementet at det er behov for å regulere betalingsfristen i bestemmelsen om overtredelsesgebyr i matloven. For det tilfellet at det likevel skulle vise seg å være behov for å kunne fastsette andre frister enn det som følger av forvaltningsloven, foreslår departementet at det gis en forskriftshjemmel til å kunne fastsette dette, jf. forslag til ny § 26 a fjerde ledd.

Departementet foreslo ingen særregler om betalingsutsettelse i høringsforslaget. I sitt høringssvar gjør Skattedirektoratet oppmerksom på at reglene om betalingsutsettelse i lov 1. september 2013 nr. 3 om Statens innkrevingssentral (SI-loven) kommer til anvendelse i slike tilfeller. I henhold til § 8 skal det gis betalingsutsettelse etter reglene i lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven) §§ 15-1 eller 15-2, avhengig av om utsettelsen gis av hensyn til skyldneren eller det offentlige som kreditor. Departementet legger derfor til grunn at SI-loven § 8 kommer til anvendelse når en skyldner har behov for betalingsutsettelse, der innkreving foretas av Statens innkrevingssentral.

7.3.3 Renter og tilleggsgebyr

Departementet foreslår at det tas inn en hjemmel for å kunne fastsette bestemmelser om forsinkelsesrente og tilleggsgebyr i forskrift. Se forslag til ny § 26 a fjerde ledd.

Hensynet bak forslaget er at en skyldner ikke skal oppnå en rentefordel ved å unnlate betaling av overtredelsesgebyret innen den fastsatte oppfyllelsesfristen. Risiko for å bli pålagt forsinkelsesrenter gir også oppfordring til skyldneren om å betale innen riktig tid.

For overtredelsesgebyr som innkreves gjennom Statens innkrevingssentral (SI), se punkt 7.3.6 om innkreving, følger plikten til å betale forsinkelsesrenter av lov 11. januar 2013 nr. 3 om Statens innkrevingssentral (SI-loven) § 7 første ledd, med mindre det er gjort unntak i forskrift 1. juni 2013 nr. 565 til SI-loven (SI-forskriften). Ettersom departementet foreslår at SI skal kreve inn overtredelsesgebyr etter lovhjemmelen, og det ikke er gjort unntak for slike krav i SI-forskriften, foreslår ikke departementet noen forskriftsbestemmelser om forsinkelsesrenter. Det foreslås heller ikke regler om tilleggsgebyr i forskrift. Dette kan vurderes på et senere tidspunkt, dersom praktisering av regelverket viser at det er et behov for det.

7.3.4 Subsidiært ansvar for betaling av overtredelsesgebyr

I de fleste tilfeller vil det være samsvar mellom pliktsubjektet etter handlingsnormen og den som blir gjort ansvarlig for betalingen av overtredelsesgebyret. Et spørsmål er hvorvidt det skal være subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen slik at f.eks. styremedlemmer eller morselskapet kan gjøres ansvarlige for at gebyret blir betalt.

Forvaltningsloven inneholder ingen regler om subsidiært ansvar for betaling av overtredelsesgebyr. I Prop. 62 L (2015−2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 13.7 og 26.4, er det lagt til grunn at spørsmålet må vurderes særskilt for de ulike særlovene og at eventuelle regler om subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen må utformes i samsvar med rettssikkerhetsgarantier som følger av EMK artikkel 6 og 7, og vernet om eiendom etter protokoll 1 artikkel 1.

Departementet opprettholder forslaget om at bestemmelsen i matloven § 26 a også inkluderer et subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen ved ileggelse av overtredelsesgebyr for foretak som inngår i et konsern, se forslag til ny § 26 a andre ledd. Hovedregelen er at krav om overtredelsesgebyr bør inndrives hos foretaket som er ansvarlig for overtredelsen. Dersom foretaket derimot mangler betalingsevne, vil foretakets morselskap og morselskapet i det konsernet foretaket er en del av, hefte subsidiært for beløpet. Dette er en løsning som også er valgt i annet lovverk, f.eks. akvakulturloven.

Det har kommet høringsinnspill mot subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen fra NHO hvor det fremkommer at «regler som gir et morselskap instruksjonsplikt overfor styret i strid med selskappsrettslige regler kan få forrang foran de selskapsrettslige reglene». De skriver at det derfor må utvises tilbakeholdenhet «med å pålegge morselskap ansvar for datterselskaps forpliktelser i andre tilfeller enn der formålet gjør det helt nødvendig». Departementet har avveid hensynene som NHO har skissert i sitt høringssvar, og fastholder at ved å kunne inndrive overtredelsesgebyret fra foretakets morselskap eller morselskapet i det konsernet foretaket er en del av, sikres en effektiv inndrivelse av forfalte krav. Departementets forslag sørger for at et foretak ikke kan organisere seg bort fra et ansvar, samt at løsningen fungerer som en sikkerhetsventil for å verne mot manglende betalingsvilje hos den/de som er ansvarlige. Departementet antar imidlertid at slikt subsidiært ansvar sjeldent vil bli aktuelt, da det naturlige vil være å inndrive overtredelsesgebyret fra den primært ansvarlige.

7.3.5 Tvangsfullbyrdelse

Departementet fastholder forslaget om å ikke presisere i lovteksten at vedtak om overtredelsesgebyr utgjør et særlig tvangsgrunnlag, da det følger direkte av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 d. Dette må særreguleres dersom andre enn den som ilegges gebyret skal være subsidiært ansvarlig for betalingsforpliktelsen. Ettersom departementet foreslår subsidiært betalingsansvar i matloven § 26 a andre ledd første punktum, opprettholder departementet forslaget om å innta i bestemmelsen at morselskapers betalingsforpliktelse er tvangsgrunnlag for utlegg.

7.3.6 Bestemmelser om innkreving

Departementet opprettholder forslaget om at hovedregelen etter forvaltningsloven § 44, der overtredelsesgebyret skal tilfalle statskassen, også skal gjelde etter matloven § 26 a.

I høringsrunden om innføring av overtredelsesgebyr på folkehelseområdet i 2017, ble det vist til at det må vurderes konkret om det er hensiktsmessig at overtredelsesgebyret kreves inn av SI eller tilsynsmyndigheten selv. Skattedirektoratet stilte seg da positive til at SI kunne stå for innkreving av nye overtredelsesgebyrer og tvangsmulkter på vegne av offentlige etater. Ifølge Skattedirektoratet ville det føre til minimalt med merarbeid og systemtilpasninger. Skattedirektoratet bekrefter i sitt høringssvar at disse vurderingene også gjelder i dag.

Departementet opprettholder forslaget om at SI skal kreve inn overtredelsesgebyr etter matloven § 26 a. Det er tilstrekkelig at SI-forskriften § 1 bokstav g som omhandler overtredelsesgebyr endres ved at matloven § 26 a legges til i oversikten.

7.3.7 Foreldelse

Når det gjelder foreldelse av pengekrav, gjelder lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer. Det finnes imidlertid ingen alminnelig regulering av foreldelse av ansvar for administrative sanksjoner. I Innst. 243 L (2015−2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) uttalte justiskomiteen at særlovene bør ha bestemmelser om foreldelse. Komiteen anså slike regler som viktige rettssikkerhetsgarantier ved at reglene ivaretar forutberegnelighet for både fysiske og juridiske personer.

Departementet foreslår at det tas inn bestemmelser om foreldelse i matlovens hjemmel for overtredelsesgebyr, se forslag til ny § 26 a femte ledd.

Departementet opprettholder forslaget om at foreldelsesfristen regnes fra det tidspunktet handlingsnormen ble overtrådt. Det konkrete tidspunktet for når en handling kan sies å ha funnet sted, vil variere med type normbrudd. Dersom en handling varer i tid og det blir ansett som en fortsatt overtredelse/samme handling, vil foreldelsesfristen regnes fra tidspunktet da den siste overtredelsen fant sted.

Ved vurderingen av fristens lengde, mener departementet at en frist på to år ivaretar hensynene til både lovovertrederen og forvaltningen på en rimelig måte. Dette er den foreldelsesfristen som er valgt i akvakulturloven og som gjelder for foreldelse av straffeansvar etter straffeloven når overtredelsen kan gi inntil 1 års fengsel, mens det etter konkurranseloven er lengre frister (5 og 10 år).

For det tilfellet at det skulle vise seg behov for en annen foreldelsesfrist for enkelte overtredelser, foreslår departementet hjemmel i matloven for at dette kan fastsettes i forskrift.

For overtredelsesgebyr mener departementet at fristen bør anses avbrutt når tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller, i de tilfeller forhåndsvarsel ikke gis, fatter vedtak om gebyr.