5 Høringsforslaget

5.1 Generelt om høringsforslaget

Departementet sendte 22. august 2024 på høring et forslag om hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter hjemlet i matloven § 10 tredje ledd, sammen med høring av forslag til ny forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn. Per nå er det kun den foreslåtte forskriften om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn som er forslått hjemlet i matloven § 10 tredje ledd.

Hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ble i høringen foreslått inntatt som ny § 26 a i matlovens kapittel V om administrative bestemmelser, sanksjoner og straff. Dette ble forslått da plasseringen samsvarer med lovens system og bidrar til at matlovens hjemler om reaksjoner er plassert i nær tilknytning til hverandre.

5.2 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr

Departementet foreslo i høringen at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges «virksomheter», jf. forslag til ny § 26 a første ledd. Begrepet virksomhet er definert i matloven § 4 nr. 1. Begrepet omfatter både foretak og fysiske personer som opptrer i næringssammenheng, men avgrenses mot fysiske personer som opptrer som privatpersoner. Om ansatte handler på vegne av en virksomhet, er det virksomheten som kan ilegges gebyret og ikke den enkelte ansatte.

Det er virksomheter som driver aktivitet omfattet av matloven, som ble foreslått omfattet. Matloven omfatter etter § 2 «alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann […]». I forarbeidene Ot.prp. nr. 100 (2002–2003) Om lov om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) s. 135 under merknader til § 2, framgår det at hensikten er å omfatte produksjonsledd fra og med primærproduksjon til overlevering til forbruker. Senere produksjonsledd omfattes også, slik som produksjon, import til og med pakking, lagring, transport og omsetning, eller eksport. Virkeområdet er formulert vidt for å fange opp hele kjeden fra fjord/jord til bord.

Departementet anså det som nødvendig at overtredelsesgebyr etter matloven ikke ble begrenset til å gjelde «foretak». Ved å benytte virksomhetsbegrepet i matloven vil både foretak slik det er formulert i forvaltningsloven § 46 og enkeltpersonforetak kunne ilegges overtredelsesgebyr.

5.3 Skyldkrav

I høringsforslaget uttalte departementet at ettersom forslaget er at overtredelsesgebyr etter matloven skal kunne rettes mot «virksomheter», vil dette omfatte både fysiske personer og foretak som overtrer handlingsnormene ved utøvelse av næringsvirksomhet. Skyldkravet kan være felles for fysiske personer og foretak.

Etter departementets vurdering i høringen ble det ikke ansett å være behov for å fastsette et objektivt ansvar for foretak for forskrifter hjemlet i formålet «å fremme helse».

Departementet foreslo i høringen å innføre krav til skyld både for fysiske personer og foretak i ny § 26 a. Departementet foreslo at skyldkravet kunne være forsett eller uaktsomhet. Tilsvarende som etter forvaltningsloven § 46 første ledd, var forslaget i høringen at «uaktsomhet» i matloven § 26 a skal forstås som alminnelig (simpel) uaktsomhet.

5.4 Tilsynsmyndighet

Departementet viste i høringsnotatet til at hovedregelen etter matloven § 23 første ledd er at Mattilsynet fører tilsyn og fatter nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av matloven, men at myndigheten kan delegeres til andre.

Hvilken myndighet som skal ha tilsynsmyndighet må vurderes konkret for den enkelte forskrift som hjemles i matloven § 10 tredje ledd. Departementet foreslo derfor ingen lovfesting av konkret tilsynsmyndighet i høringsforslaget.

5.5 Klageorgan

Det er vanlig at klageorganet vil være nærmeste overordnet organ til det organet som fatter første vedtak. For statlige tilsynsmyndigheter som f.eks. Helsedirektoratet, er dette Helse- og omsorgsdepartementet. På enkelte områder er klagebehandlingen imidlertid lagt til særlige organer. Matloven § 23 første ledd siste setning åpner for en slik løsning. I høringen ble det ikke foreslått et fast klageorgan etter ny § 26 a. Departementet la til grunn at det må tas stilling til hvem som blir klageorgan i de konkrete forskriftene som hjemles i matloven § 10 tredje ledd.

5.6 Om det skal være plikt til å ilegge overtredelsesgebyr

I høringsforslaget mente departementet at det ikke foreligger særlige forhold som tilsier at tilsynsmyndigheten bør ha en plikt til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser. Departementet foreslo derfor at tilsynsmyndigheten «kan» ilegge overtredelsesgebyr, jf. forslag til matloven ny § 26 a første ledd.

Departementet foreslo i ny § 26 a tredje ledd at det skal kunne fastsettes nærmere bestemmelser i forskrift om hvilke hensyn det kan eller skal legges vekt på i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

5.7 Om utmåling og betaling

5.7.1 Ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr

Departementet foreslo i høringsnotatet å innta forskriftshjemler i ny § 26 a tredje og fjerde ledd, som gir departementet anledning til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om ileggelse, utmåling og betaling av overtredelsesgebyret.

5.7.2 Betalingsfrist

Departementet vurderte i høringen at det ikke foreligger hensyn som tilsier at en bør avvike fra samme betalingsfrist som følger av forvaltningsloven § 44 femte ledd, med frist på fire uker. Hovedregelen på fire uker innebærer at den alminnelige klagefristen på tre uker løper ut før betalingsfristen, slik at klager kan vurdere om saken skal påklages og utsatt iverksettelse begjæres. Kortere frister enn fire uker må vedtas i lov eller forskrift.

Ettersom departementet foreslo at hovedregelen i forvaltningsloven også skal gjelde etter matloven § 26 a, anså departementet ikke at det forelå behov for å regulere betalingsfristen i bestemmelsen om overtredelsesgebyr i matloven. I tilfelle det likevel skulle vise seg behov for å kunne fastsette andre frister enn det som følger av forvaltningsloven, foreslo departementet at det gis en forskriftshjemmel til å kunne fastsette dette, jf. forslag til ny § 26 a fjerde ledd.

5.7.3 Renter og tilleggsgebyr

Dersom overtredelsesgebyr ikke betales innen den fastsatte oppfyllelsesfristen, kan skyldneren tenkes å oppnå en rentefordel. Risikoen for å bli pålagt renter gir et press på å betale i rett tid. Det kan derfor være grunn til å ha regler om at forsinket betaling skal medføre forsinkelsesrenter. Departementet foreslo i høringen at det tas inn en hjemmel om at forsinkelsesrente og regler om tilleggsgebyr kan fastsettes i forskrift. Se forslag til ny § 26 a fjerde ledd.

For overtredelsesgebyr som innkreves gjennom Statens innkrevingssentral (SI) følger plikten til å betale forsinkelsesrenter av lov 11. januar 2013 nr. 3 om Statens innkrevingssentral (SI-loven) § 7 første ledd, med mindre det er gjort unntak i forskrift 1. juni 2013 nr. 565 til SI-loven (SI-forskriften).

5.7.4 Subsidiært ansvar for betaling av overtredelsesgebyr

Departementet foreslo i høringsnotatet at bestemmelsen i matloven skal inkludere et subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen ved ileggelse av overtredelsesgebyr for foretak som inngår i et konsern, se forslag til ny § 26 a andre ledd. Hovedregelen er at krav om overtredelsesgebyr bør inndrives hos foretaket som er ansvarlig for overtredelsen. Dersom foretaket derimot mangler betalingsevne, vil foretakets morselskap og morselskapet i det konsernet foretaket er en del av, hefte subsidiært for beløpet. Dette er en løsning som også er valgt i annet lovverk, f.eks. akvakulturloven.

Hensikten med denne løsningen er å sikre en effektiv inndrivelse av forfalte krav, sørge for at foretak ikke skal kunne organisere seg bort fra et ansvar, samt fungere som en sikkerhetsventil for å verne mot manglende betalingsvilje hos den/de som er ansvarlige. Departementet påpekte imidlertid i høringsnotatet at slikt subsidiært ansvar sjeldent vil bli aktuelt.

5.7.5 Tvangsfullbyrdelse

Departementet foreslo i høringsnotatet å ikke presisere i lovteksten at vedtak om overtredelsesgebyr utgjør et særlig tvangsgrunnlag, da det følger direkte av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 d. Det ble foreslått at dette må særreguleres dersom andre enn den som ilegges gebyret skal være subsidiært ansvarlig for betalingsforpliktelsen. Det ble også foreslått å innta i bestemmelsen at morselskapers betalingsforpliktelse er tvangsgrunnlag for utlegg.

5.7.6 Bestemmelser om innkreving

Hovedregelen er at overtredelsesgebyret skal tilfalle statskassen, jf. forvaltningsloven § 44. Departementet så i høringsnotatet ikke noen grunn til å fravike denne hovedregelen.

Departementet foreslo i høringsnotatet at SI skal kreve inn overtredelsesgebyr etter matloven § 26 a. Det er da tilstrekkelig at SI-forskriften § 1 bokstav g som omhandler overtredelsesgebyr endres ved at matloven § 26 a legges til i oversikten.

5.7.7 Foreldelse

Departementet foreslo i høringsnotatet at foreldelsesfristen regnes fra det tidspunktet handlingsnormen ble overtrådt. Det konkrete tidspunktet for når en handling kan sies å ha funnet sted, vil variere med type normbrudd.

Ved vurderingen av fristens lengde, veies flere hensyn opp mot hverandre. Departementet uttalte i høringsnotatet at en frist på to år ivaretar hensynene til både lovovertrederen og forvaltningen på en rimelig måte. Dette er den foreldelsesfristen som er valgt i akvakulturloven og som gjelder for foreldelse av straffeansvar etter straffeloven når overtredelsen kan gi inntil 1 års fengsel, mens det etter konkurranseloven er lengre frister (5 og 10 år).

Departementet foreslo en hjemmel i matloven for at annen foreldelsesfrist kan fastsettes i forskrift.