4 Gjeldende rett

4.1 Generelt om overtredelsesgebyr

Redegjørelsen under dette punktet om generelle og overordnede spørsmål knyttet til overtredelsesgebyr er hentet fra Prop. 60 L (2017–2018) Endringer i alkoholloven, atomenergiloven, folkehelseloven, legemiddelloven, lov om medisinsk utstyr, strålevernloven og tobakksskadeloven mv. (overtredelsesgebyr mv.) kapittel 4 og Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) kapittel 4.

Overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon ved brudd på en plikt (handlingsnorm), og er i forvaltningsloven § 43 andre ledd definert som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon».

Overtredelsesgebyr som administrativt sanksjonsmiddel har et fremtredende straffeelement. Det er en straffelignende reaksjon og er særlig et alternativ til ordinær straff. Sanksjonen skiller seg fra bøtestraff blant annet ved at det er forvaltningen som ilegger gebyret.

Formålet med overtredelsesgebyr er å forebygge overtredelser ved å påføre den som står for regelbruddet et onde. Overtredelsesgebyr har ikke som formål å rette opp et ulovlig forhold. Dette skiller overtredelsesgebyr fra tvangsmulkt hvor formålet er å bruke kravet om å betale et pengebeløp som et middel for å stoppe en pågående overtredelse og slik sikre etterlevelse av regelverket. Overtredelsesgebyr skiller seg også fra alminnelige gebyrer, da slike gebyrer er betaling for en tjeneste og ikke har grunnlag i et regelbrudd.

Det er stor variasjon når det gjelder hvilke typer regelbrudd overtredelsesgebyr brukes som sanksjonsmiddel for. I noen tilfeller brukes overtredelsesgebyr til å sanksjonere mindre alvorlige overtredelser, typisk masseovertredelser. Sanksjonen vil da ofte være rettet mot fysiske personer, ansvaret vil ofte være tilnærmet objektivt og pengebeløpet som skal betales er ikke så høyt. Eksempler på dette er gebyr ved parkeringsovertredelser og gebyr for manglende registrering eller innsending av skjemaer.

I andre tilfeller er det de mer alvorlige overtredelsene som sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dette vil ofte være overtredelser foretatt i næringsvirksomhet og som har potensielt vidtrekkende konsekvenser for samfunnet og andre aktører, for eksempel brudd på konkurranselovgivningen. De ansvarlige rettssubjektene vil i slike tilfeller normalt være foretak.

I lover som inneholder bestemmelser om overtredelsesgebyr, er dette bare ett av flere reaksjonsmidler. Andre reaksjonsmidler i samme lov kan for eksempel være pålegg om retting, stenging, tilbakekall av tillatelse, tvangsmulkt og straff.

4.2 Forholdet til forvaltningsloven

Vedtak om overtredelsesgebyr er omfattet av forvaltningslovens bestemmelser. I tillegg til de alminnelige bestemmelsene knyttet til enkeltvedtak mv., inneholder forvaltningsloven kapittel IX bestemmelser som er felles for alle saker om administrative sanksjoner (forvaltningsloven § 43 og §§ 46–50). Overtredelsesgebyr faller inn under definisjonen av administrativ sanksjon, slik det er definert i § 43 i forvaltningsloven. At overtredelsesgebyr regnes som en administrativ sanksjon, innebærer at forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner i kapittel IX kommer til anvendelse på overtredelsesgebyr. I tillegg er overtredelsesgebyr særskilt regulert i forvaltningsloven § 44.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder med mindre annet er bestemt i særlov, jf. forvaltningsloven § 1 første punktum. Dette innebærer at også bestemmelsene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kan fravikes i særlovgivningen. Hensynet til enhetlig regulering og oppfyllelse av rettsikkerhetsgarantiene etter Den europeiske menneskerettskonvensjon tilsier at det ved utarbeidelse av særlovgivning bør utvises forsiktighet med fravikelse av forvaltningslovens regler, se Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), punkt 8.4.4. Dersom særloven likevel fraviker forvaltningslovens regler, bør dette framgå uttrykkelig av den enkelte bestemmelsen i særloven slik at det ikke oppstår tvil om dette spørsmålet.

4.3 Forholdet til Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon

Etter Grunnloven § 96 første ledd kan ingen ilegges «straff uten etter dom». Overtredelsesgebyr anses normalt ikke som straff etter Grunnloven, men kan, hvis det er særlige forhold knyttet til ordningen, likevel falle inn under straffebegrepet i Grunnloven § 96. For disse tilfellene kan den administrative sanksjonen, overtredelsesgebyret, ikke ilegges av et forvaltningsorgan. Grunnloven § 96 trygger en særlig rettssikker behandlingsmåte for visse av samfunnets reaksjoner overfor den enkelte. Ved fastleggingen av hvilke reaksjoner som anses som straff etter § 96, er bestemmelsens formål og de rettssikkerhetsgarantier som gjelder utenfor grunnlovsbestemmelsens virkeområde viktige momenter, jf. Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2014 side 620 avsnitt 48. Men også andre momenter må tas i betraktning. Det vises til nærmere omtale av dette i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 4.1.

Departementet har vurdert at ileggelse av overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel ved brudd på forskrifter fastsatt etter matloven § 10 tredje ledd ikke har som formål å påføre overtreder straff. Formålet er å forebygge overtredelser ved å påføre den som står for regelbrudd et onde. Overtredelsesgebyret har ikke som hovedformål å rette opp et ulovlig forhold. Muligheten for å bli påført et økonomisk onde er imidlertid et preventivt virkemiddel for å redusere antall overtredelser, særlig i de tilfeller det ikke er andre hensiktsmessige reaksjoner. Det er personer som opptrer i næringsvirksomhet på avgrensede områder som omfattes, og i de fleste tilfeller vil dette være juridiske personer. Videre vil overtreder ha gode rettsikkerhetsgarantier, blant annet klageordninger og domstolsprøving. Departementet mener på denne bakgrunn at overtredelsesgebyr som foreslått i denne proposisjonen, ikke er straff i Grunnlovens forstand.

Selv om overtredelsesgebyr som foreslås i denne proposisjonen ikke anses som straff etter Grunnloven, regnes overtredelsesgebyr imidlertid alltid som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Dette innebærer at rettsikkerhetsgarantier som gjelder etter EMK må være oppfylt ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Forholdet til EMK er nærmere beskrevet i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), og er tatt hensyn til ved utarbeidelsen av forslaget til matloven § 26 a.

4.4 Lovhjemmel for overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr må ha klar lovhjemmel. Dette følger både av legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og av EMK artikkel 7, da overtredelsesgebyr er å anse som straff etter EMK. Lovhjemmelen for å ilegge reaksjoner, må oppfylle kravene til tilgjengelighet og forutberegnelighet som er utviklet gjennom Den europeiske menneskerettsdomstolens praksis. Hjemmelen må være tilgjengelig og tilstrekkelig presist utformet, slik at individene i rimelig utstrekning kan forutberegne når overtredelsesgebyr kan ilegges.