6 Høringsinstansenes syn
Departementet mottok 148 høringssvar til høring om forslag til ny forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn og ny hjemmel i matloven om overtredelsesgebyr. Av disse høringsinstansene var 38 høringssvar fra privatpersoner, der 3 av disse ikke avga merknad. Av høringsinstansene ga 26 konkrete innspill til etablering av ny § 26 a som hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr. De øvrige 122 høringsinstansene hadde innspill til forslag til forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn, hvorav mange støtter at tilsynsmyndigheten har til rådighet effektive sanksjonsmidler ved brudd på forskriften.
Flere av høringsinstansene som ga innspill, uttrykker støtte til forslaget om å etablere en hjemmel i matloven § 26 a for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd. Mange av disse er spesielt knyttet opp mot behovet for en hjemmel for overtredelsesgebyr når det gjelder forslaget til forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler mot barn. Av de som støtter forslaget til hjemmel for overtredelsesgebyr var: Barneombudet, Den norske legeforeningen på vegne av norsk forening for allmennmedisin og norsk barnelegeforening, Den norske tannlegeforeningen, Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet, Fremtiden i våre hender, Helsedirektoratet, Institutt for samfunnsmedisin ved UiT, Kreftforeningen, Mat og Helse i skolen, Mattilsynet, Nasjonalforeningen for folkehelsen – folkehelseforeningen, Nasjonalt råd for ernæring, Norsk Gartnerforbund, Norsk sykepleierforbund, Opplysningskontoret for frukt og grønt, Redd Barna, Regionalt senter for fedmeforskning og innovasjon og fedmepoliklinikken ved St. Olavs hospital, School of Law and Social Jusice at The University of Liverpool and The Open University, og Spiseforstyrrelsesforeningen.
Barneombudet nevner at ungdom de har snakket med «mener at dagens regelverk rundt markedsføring ikke blir godt nok fulgt opp», og at de er enige i dette og derfor støtter en hjemmel for overtredelsesgebyr. De uttaler at håndheving av forskriften bør følges opp med overtredelsesgebyrer «som har en avskrekkende effekt i bransjen, og ikke bare for den enkelte aktør overtredelsen retter seg mot».
Forbrukerrådet mener hjemmelen vil kunne ha en preventiv effekt, og utrykker at det er «positivt at bestemmelsen er utformet slik at det er rom for konkrete vurderinger når det gjelder reaksjon ved overtredelser av forbudet».
Forbrukertilsynet understreker viktigheten ved det å ha et effektivt sanksjonsmiddel, og skriver at for at sanksjonsmidlet skal ha tilstrekkelig preventiv effekt på bransjen, «er det viktig at tilsynsmyndigheten har adgang til å ilegge økonomiske sanksjoner som virker avskrekkende og som er høye nok til at det ikke skal lønne seg for virksomheter å bryte forbudet». De er også positive til at hjemmelen formuleres som en kan-regel, da dette «åpner for at håndhevingen blir mer smidig og ressurssparende, ved at tilsynsmyndigheten selv kan avgjøre hvordan en konkret sak kan løses på en effektiv måte med forholdsmessige reaksjonsmidler». De gjør til slutt oppmerksom på at departementet kan vurdere å oppstille krav til kvalifikasjon for overtredelsene i matlovens hjemmel «ved at overtredelsen enten må anses som vesentlig eller ha skjedd gjentatte ganger», tilsvarende regelen om overtredelsesgebyr i markedsføringsloven § 42. Tine SA uttaler også at de ønsker et kvalifikasjonskrav i hjemmelen for overtredelsesgebyr, der overtredelsene må være vesentlige eller gjentatte for at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr.
Framtiden i våre hender deler departementets vurdering om et behov for hjemmel for overtredelsesgebyr i matloven. De mener en slik mulighet er «avgjørende for at bestemmelsen skal ha tilstrekkelig troverdighet og effekt».
Institutt for samfunnsmedisin ved UiT mener at en obligatorisk ordning med slike gebyrer «vil ha større effekt enn den noverande sjølvreguleringsordninga (Matvarebransjens faglige utval, MFU) som er styrt av bransjen sjølv.».
Nasjonalforeningen for folkehelsen – folkehelseforeningen påpeker at å ilegge økonomiske sanksjoner og inndra profitt fra selskaper som driver markedsføring rettet mot barn «vil sikre at sanksjoner har en reell økonomisk innvirkning, og dermed oppmuntre selskaper til å følge retningslinjer.».
Mattilsynet benyttet høringen til å kommentere at en generell hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter matloven «vil kunne øke regelverksetterlevelsen på matområdet og bidra til å ivareta lovens formål.».
Det kom også flere innsigelser til forslaget om hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd. Spesielt gjelder dette høringssvaret til NHO Mat og drikke, som ble utarbeidet på vegne av bransjen, og støttet av blant annet Coca-Cola Norge AS og Coca-Cola Europacific Partners Norge AS, Dagligvareleverandørens forening, Maarud AS, Mediebedriftenes Landsforening, Nestlé Norge, NHO Reiseliv, NHO Service og Handel, Ringnes AS og TINE SA.
Noen av høringsinstansene peker på at overtredelsesgebyr er å regne som straff etter EMK. NHO Mat og Drikke uttaler til dette at de ikke kan støtte forslaget om en hjemmel for overtredelsesgebyr i matloven. De mener det ikke er forsvarlig å gi hjemmel for betydelige overtredelsesgebyrer slik det er foreslått, og henviser til forslag til forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn, og at denne forskriften er meget inngripende og uklart formulert. De mener det må stilles krav til kompetansen tilsynsmyndigheten har på fagområdet da denne må utvise betydelig skjønn. De har ikke tillit til departementets vurdering om Helsedirektoratet som foreslått tilsynsmyndighet for den konkrete forskriften, og mener direktoratet ikke har tilstrekkelig kompetanse når det gjelder markedsføring.
Orkla ASA, Orkla Foods Norge AS, Orkla Confectionery og Snacks Norge AS, Orkla Health AS mener også at overtredelsesgebyr slik departementet foreslår, vil utgjøre straff i EMKs forstand. Med utgangspunkt i den foreslåtte forskriften om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn skriver de at «med uklare bestemmelser og anvendelsesområde, samt vide skjønnsmarginer for de som skal føre tilsyn og håndheve regelverket, kan ikke overtredelse av regelverket være gjenstand for overtredelsesgebyr. Det fordrer et helt annet presisjonsnivå for ikke å være i strid med legalitetsprinsippet og dets klarhetskrav som går ut på at det må være mulig å forutberegne sin rettsstilling.»
NHO Reiseliv uttrykker også bekymring for balansen mellom skjønnsmessige forskriftsregler og muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr, og mener at bruken av reglene utformet i forslag til forskrift om forbud av markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn, i stor grad vil baseres på skjønn. De mener at dette vil «skape en betydelig usikkerhet for de næringsdrivende som skal vurdere ulike markedsføringstiltak». Her peker de på hvordan næringsdrivendes markedsføring som kan bli ansett som å rette seg mot barn, enten må «unnlate å gjennomføre markedsføringen, eller risikere å bli rammet av et radikalt høyt overtredelsesgebyr».
World Federation of Advertisers uttaler at forslaget om overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel for brudd på den foreslåtte forskriften er uproporsjonalt. De skriver at «The level of fine foreseen by the regulation should also be proportionate to the level of consumer harm reasonably caused by an act of non-compliance. As such, the consumer harm caused by exposure to a food ad is hardly equal to the level of harm caused by the distribution and sale of unsafe food products. Therefore, we would oppose sourcing the provisions on fines from the Norwegian Food Act and recommend a more proportionate approach to sanctions on a business.»
NHO har kommet med konkrete innspill til den foreslåtte hjemmelen for overtredelsesgebyr i § 26 a. De påpeker at regelen om overtredelsesgebyrer gjelder «virksomheter som forsettlig eller uaktsomt overtrer forskrifter», men mener at det er «imidlertid sikker rett at en juridisk person ikke kan utvise skyld», og at et skyldkrav «må derfor knyttes til noen andre». Her viser de til Innst. 386 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven, som sier at «forvaltningen i praksis alltid må vurdere skyldspørsmålet», og at det «må dessuten alltid vurderes om slikt ansvar ligger innenfor rammene av EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7».
NHO uttaler seg også om forslaget om subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen ved ileggelse av overtredelsesgebyr. De skriver at «regler som gir et morselskap instruksjonsplikt overfor styret i strid med selskapsrettslige regler kan få forrang foran de selskapsrettslige reglene. Derfor bør man vurdere hensynene bak selskapsrettens kompetansefordeling når man vurderer å gi sektorspesifikke unntak fra denne. For eksempel må det sees hen til styremedlemmenes personlige ansvar. Direkte gjennomskjæring bør normalt være begrunnet i tungtveiende hensyn, for å sikre at ansvarsbegrensningen ikke uthules ved flere mindre unntak». Videre fremgår det at de «mener dette tilsier tilbakeholdenhet med å pålegge morselskap ansvar for datterselskaps forpliktelser i andre tilfeller enn der formålet gjør det helt nødvendig».
Skattedirektoratet peker på utformingen av § 26 a andre ledd om subsidiære ansvar for betalingsforpliktelsen hos foretak som inngår i konsern, og bemerker at det er «noe uklart på hvilket tidspunkt det er tenkt at det subsidiære ansvaret skal inntre, og om dette er en vurdering som innkrevingsmyndigheten eventuelt må ta i hver enkelt sak». Ved å se på den tilsvarende bestemmelsen i akvakulturloven § 30 som departementet har vist til i høringsnotatet, mener de det legges opp til at saksbehandler må vurdere hver enkelt sak, som etter Skattedirektoratets vurdering «ikke vil være en ønskelig eller hensiktsmessig løsning». Skattedirektoratet ber derfor departementet klargjøre nærmere når det subsidiære ansvaret skal inntre, og om det er en vurdering som innkrevingsmyndigheten må foreta i den enkelte sak. Når det gjelder den foreslåtte forskriftshjemmelen i § 26 a fjerde ledd og departementets vurderinger i høringsnotatet om betalingsutsettelse, peker Skattedirektoratet på at «Hvis Statens innkrevingssentral skal kreve inn overtredelsesgebyret vil reglene om betalingsutsettelse i SI-loven § 8 komme til anvendelse, med mindre det gjøres unntak i SI-forskriften. Skattedirektoratet er usikre på om departementet har vært oppmerksom på denne bestemmelsen». Den foreslåtte forskriftshjemmelen i fjerde ledd gir også hjemmel for at det (på sikt) kan gis regler om tilleggsgebyr som forsinkelsesreaksjon. Her viser Skattedirektoratet til høringsnotatet til ny innkrevingslov, hvor det fremgår «at adgangen til å ilegge tilleggsgebyr ved forsinket betaling bør begrenses for å oppnå en likest mulig regulering på tvers av kravstypene».