7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Konsekvenser avhenger av hvordan lovhjemlene tas i bruk

Innføring av hjemmel for å gi forskrifter om godkjenning av virksomheter og bruk av betegnelser medfører i seg selv ikke økonomiske og administrative konsekvenser. Den konkrete innretningen av eventuelle godkjenningsordninger vil avgjøre hvor ressurskrevende de vil være. Ressursbruk og andre ulemper må på vanlig måte sammenholdes med de forventede fordelene når en konkret forskriftsfesting utredes.

I en forskriftsfestet godkjenningsordning som skal ivareta kvalitet og pasientsikkerhet, vil det være aktuelt å inkludere konkrete minimumskrav, for eksempel til lokaler, utstyr, kompetanse eller bemanning som anses nødvendig for å oppfylle kravet til forsvarlig virksomhet. Kravene må vurderes konkret for det aktuelle tjenestetilbudet og må gjelde likt for både etablerte virksomheter og nye etableringer.

I en forskriftsfestet godkjenningsordning som skal beskytte helsepersonellressurser i offentlige tilbud, må omfanget av ordningen avgrenses og vilkårene for å gi eller nekte godkjenning presiseres. Dette krever en konkret vurdering av kapasitetsbehov og kapasitetsmangel i det aktuelle offentlige tjenestetilbudet, koblet med vurdering av hvilke etableringer eller utvidelser som vil føre til at problemet oppstår eller forverres.

Departementet må konkretisere disse vurderingene når det blir aktuelt å foreslå forskrifter med hjemmel i bestemmelsene om godkjenning og utrede forholdene i henhold til føringene i utredningsinstruksen. Høringsinstansene vil på ordinær måte få anledning til å uttale seg om vurderingene departementet har gjort om økonomiske og administrative konsekvenser av forskriftene.

Det samme vil gjelde forskriftsregulering av bruk av betegnelsene sykehus eller legevakt.

Etablering av godkjenningsordninger vil kreve ressurser til blant annet saksbehandling, veiledning om regelverk, kommunikasjonsarbeid, kompetansehevende arbeid og kontaktmøter med samarbeidende etater. Hvor omfattende disse oppgavene vil være, vil blant annet avhenge av hvordan de konkrete kravene i en godkjenningsordning utformes og hvor mange virksomheter den gjelder. Departementet legger imidlertid til grunn at etablering av en godkjenningsordning vil medføre økte utgifter til saksbehandling og oppfølging av godkjenningen.

Avklaring av hvilken fagkompetanse som er nødvendig i godkjenningsmyndigheten er avhengig av de konkrete vilkårene som blir stilt i forskrifter. I eksisterende godkjenningsordninger for blant annet bioteknologi og røntgeninstitutt er Helsedirektoratet godkjenningsmyndighet. I den tidligere ordningen for sykehusgodkjenning var departementet første instans. Det er naturlig at Helsedirektoratet i en eventuell ny ordning er første instans for godkjenninger som skal sikre forsvarlighet. Direktoratet vil kunne fatte vedtak om å nekte godkjenning når det begrunnes med det offentliges personellbehov, men det kan også vurderes om slike vedtak bør legges til departementet med beslutningsgrunnlag utarbeidet av direktoratet. Departementet anser det ikke som aktuelt å legge godkjenningsmyndighet til kommuner eller helseforetak, men ser behovet for å innhente synspunkter fra disse til bruk i saksbehandlingen.

Det må vurderes konkret hvordan oppfølging av at vilkårene overholdes skal skje. Det må videre framgå av regelverket i hvilke tilfeller en godkjenning skal kunne trekkes tilbake. De aktuelle vilkårene vil også kunne inngå i tilsynsmyndighetenes ordinære grunnlag for vurdering av om en virksomhet drives forsvarlig.

Innhenting av opplysninger utover det som finnes i allerede etablerte registre og nye eller endrede saksbehandlingssystemer vil, avhengig av de konkrete kravene i godkjenningsordningen, også kunne kreve ressurser.

Departementet vil komme tilbake til budsjettkonsekvensene ved etablering av eventuelle godkjenningsordninger i de ordinære budsjettprosessene.

7.2 Hjemmel til å kreve godkjenning av andre helse- og omsorgstjenester enn spesialisthelsetjenester for å ivareta tjenestetilbudets kvalitet mv.

Den foreslåtte hjemmelen i helse- og omsorgstjenesteloven § 12 -7 regulerer hvilke hensyn som kan begrunne etableringen av en godkjenningsordning. Det kan for eksempel være behov for å forsikre seg om at virksomheter som skal tilby enkelte helse- og omsorgstjenester overholder minimumskrav til kvalitet og forsvarlighet ved oppstart eller ved utvidelse av virksomheten. Godkjenningsordninger kan også være et nødvendig virkemiddel for å verne mot uønskede hendelser som tap av liv, helse, miljø eller materielle verdier og for å sikre at kommunene kan ivareta sine plikter i helseberedskapsarbeidet.

Den foreslåtte bestemmelsen gir departementet hjemmel til å gi forskrift om krav til godkjenning av virksomheter og tjenesteytere som tilbyr eller yter helse- og omsorgstjenester. De nærmere vilkårene for godkjenning må konkretiseres i forskrifter. De økonomiske og administrative konsekvensene vil på vanlig måte måtte utredes og høres før iverksetting av forskrifter om godkjenning.

Kravene som stilles vil i utgangspunktet måtte være like for alle som tilbyr helse- og omsorgstjenester, dvs. både de offentlige og de helprivate virksomhetene. Utvikling av slike krav vil derfor kunne medføre en større grad av standardisering av helse- og omsorgstjenestene. Med større grad av standardisering og detaljerte krav til de tjenestene som tilbys, reduseres den faglige fleksibiliteten innenfor rammen av forsvarlighetskravet. Graden av standardisering vil også kunne reise spørsmål om hvor langt behovet for nasjonale mål tilsier at det er nødvendig å gjøre inngrep i det lokale selvstyret til kommunene.

7.3 Hjemmel til å kreve godkjenning for å ivareta personell og forsvarlighet i offentlig tilbud

Departementet foreslår hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven og i helse- og omsorgstjenesteloven til å etablere en godkjenningsordning som kan bidra til å sikre nødvendige helsepersonellressurser for å opprettholde et forsvarlig offentlig tjenestetilbud. Et krav om godkjenning kan være aktuelt for eksempel for å begrense nyetablering eller utvidelser av private virksomheter som krever bruk av særskilt helsepersonellkompetanse som det foreligger mangel av. Det kan også være behov for å begrense etablering eller utvidelse av virksomheter som krever mye helsepersonell som det er mangel av i det offentlige tjenestetilbudet.

I en forskrift må omfanget av ordningen avgrenses, i tråd med vurderingene av hva som er egnet og nødvendig for å oppfylle formålet. Vilkår for å gi eller nekte godkjenning må også presiseres. Dette krever en konkret vurdering av kapasitetsbehov og kapasitetsmangel i det aktuelle offentlige tjenestetilbudet, koblet med vurdering av hvilke etableringer eller utvidelser som vil føre til at problemet oppstår eller forverres. Departementet må konkretisere slike vurderinger når det blir aktuelt å foreslå forskrifter med hjemmel i bestemmelsen og utrede forholdene i henhold til føringene i utredningsinstruksen. Høringsinstansene vil få anledning til å uttale seg om vurderingene.

Innføring av en godkjenningsordning vil kunne medføre at kostnadene i de offentlige tjenestene øker, for eksempel dersom mer helsepersonell ansettes i den offentlige helse- og omsorgstjenesten. Det vil være avhengig av den konkrete innretningen på godkjenningsordningen og hvor effektivt krav om godkjenning bidrar til å kanalisere helsepersonell til det behovet den offentlige helse- og omsorgstjenesten har. Det er imidlertid mulig å skissere et grovt anslag for allmennleger. Som nevnt i kap. 4.5.1, indikerer data at antall helprivate allmennlegeårsverk utgjorde under 200 årsverk i 2022. Dersom 200 årsverk begynte å arbeide i det offentlige i dag, anslås merutgiften for det offentlige til om lag 300 mill. kroner. I beregningen er det lagt til grunn gjennomsnittlig årsverkskostnad for offentlig ansatte allmennleger på 1,5 mill. kroner. Dersom den offentlige helse- og omsorgstjenesten hadde økt med disse 200 årsverkene i dag, ville kapasiteten i tjenestene økt. Samtidig ville pasientene som i dag får sin behandling i det helprivate markedet, måtte oppsøke de offentlige tjenestene dersom de hadde behov og var kvalifiserte til slik hjelp. Det er derfor ikke gitt at den samlede behandlingskapasiteten ville økt. Eventuelle endringer i rekrutteringen av personell til det offentlige helse- og omsorgstjenestetilbudet vil forutsette framtidig budsjettmessig dekning og prioritering.

Etableringskontroll vil trolig i liten grad redusere etterspørselen etter helprivat helsehjelp, drevet fram av private helseforsikringer og ønske om å få raskere hjelp. Å begrense etableringsretten for private tilbydere vil imidlertid begrense konkurransen mellom tilbydere, noe som kan føre til høyere priser for forbrukerne.

Etableringskontroll kan, avhengig av kravene for godkjenning, begrense omfanget private aktører som leverer tjenester til det offentlige. Med færre private tilbydere, kan helseforetakene og kommunene ha et mindre konkurranseutsatt marked å velge fra under anbudsprosesser. Dette vil eventuelt kunne gi de etablerte leverandørene større forhandlingsmakt og mulighet til å kreve høyere priser.

En eventuell innskrenking av det privatbetalte tilbudet vil kunne lede til at noe flere pasienter søker helsehjelp i andre land, eventuelt at helprivate tilbydere tilpasser seg ved å opprette tilbud i kort avstand til grensen med tilhørende behov for helsepersonell.

De økonomiske og administrative konsekvensene av forskrift om en godkjenningsordning vil på vanlig måte måtte utredes og høres før iverksetting.

7.4 Administrative konsekvenser

En godkjenningsordning vil kreve administrative ressurser til etablering og saksbehandling hos godkjenningsmyndigheten og klageorganet. Kostnadsomfanget vil være avhengig av hvor mange virksomheter det er forventet vil omfattes av krav om godkjenning og hvor bredt vilkårene for en godkjenning utformes.

Vurderingene og vilkårene som skal ligge til grunn for en godkjenningsordning krever godt datagrunnlag. Det vil blant annet være behov for god oversikt over eksisterende, planlagte og framskrevne personellbehov i helse- og omsorgstjenestene, både geografisk og innenfor ulike profesjoner og spesialiteter, dersom det etableres godkjenningsordninger som skal ivareta det offentliges behov for personell.

Flere høringsinstanser, blant annet Helsedirektoratet, Seksjon for spesialisthelse ved Statsforvalteren i Vestland og Legeforeningen, peker på behovet for oppfølging og kontroll av godkjente virksomheter for følge med på om vilkårene for godkjenning overholdes. Behovet for oppfølging og kontroll, samt de ressursmessige og administrative konsekvensene av løpende kontroll og etterkontroll, må vurderes konkret i forskriftsarbeidet. Det må for eksempel antas at behovet for løpende eller etterfølgende kontroller er større dersom det etableres en godkjenningsordning for å ivareta kvalitet og pasientsikkerhet enn der godkjenningen er knyttet til de offentlige tjenestenes tilgang på kvalifisert personell. Grensesnittet mellom godkjenningsmyndigheten og tilsynsmyndighetenes må tydelig framkomme i regelverk, og ivareta tilsynsmyndighetenes uavhengighet.

Det er allerede stilt krav om at privatfinansierte spesialisthelsetjenester og privatfinansierte kommunale helse- og omsorgstjenester skal registrere aktiviteten sin i Norsk pasientregister (NPR) og kommunalt pasient- og brukerregister (KPR). Dette vil gi bedre innsikt i de utfordringene helse- og omsorgstjenesten står overfor og legge grunnlaget for gode helseanalyser, kvalitetsforbedringsarbeid og forskning. Dette vil kreve videreutvikling av registrene og utvidet kapasitet til forvaltning, kvalitetssikring og analysearbeid. FHI er i gang med utredning og klargjøring for automatisert innrapportering av disse dataene.

7.5 Involvering av kommuner og helseforetak ved vedtak

Mange kommuner har erfaring med å anskaffe helse- og omsorgstjenester og er godt kjent med vurderinger knyttet til om og hvordan private aktørers virksomhet vil gi virkninger for det offentlige tilbudet i kommunen. Dels dreier dette seg om vurdering av om private leverandører vil kunne påvirke rekrutteringen til egne helse- og omsorgstjenester og dels knytter det seg til vurderinger av kvalitet på det tilbudet leverandørene skal stå for. Kommunene driver også aktiv næringsutvikling og legger til rette for næringslivsvekst gjennom for eksempel aktive rekrutteringstiltak, stedsutvikling og initiativ for å utvikle og etablere nye utdanningstilbud lokalt. Utvikling av næringsplaner for å motvirke fraflytting og å skape sysselsetting er sentralt i mange kommuners utviklingsarbeid. Det å kunne påvirke tilgangen til arbeidsplasser lokalt og sikre skatteinntekter er en viktig faktor i det kommunale selvstyret. Selv om etablering av slik virksomhet vil kunne virke i konkurranse med kommunens mulighet til å rekruttere egnet personell til egne helse- og omsorgstjenester, vil kommunen likevel sies å være nærmest til å vurdere konsekvensene av en etablering.

Dette tilsier at det ved utformingen av konkrete forskriftsfestede godkjenningsordninger og krav til saksbehandling for enkeltvedtak skal legges vekt på å innhente synspunkter fra berørte kommuner ved vurdering av om godkjenning skal gis til etablering eller utvidelser av eksisterende virksomhet i kommunen. Det vil være tilsvarende behov for å innhente synspunkter fra regionale helseforetak og helseforetak.

De høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter departementets vektlegging av at det ved både utformingen av konkrete forskrifter og i saksbehandling skal innhentes synspunkter fra de berørte kommunene og helseforetakene. Kommunene Ørland, Frøya og Heim understreker at det er viktig at det innhentes synspunkter fra de berørte kommunene og viser til at tjenestetilbydere etableres i kommunen, uten at kommunen har mulighet til uttalelse. Helse Vest RHF, Helse Nord RHF og Haukeland Universitetssykehus støtter også dette. Departementet viser til at forvaltningsloven allerede stiller krav om høring av forskrifter og at det er naturlig å forskriftsfeste krav om innhenting av synspunkter i forbindelse med enkeltvedtak.