6 Hjemmel til å regulere bruk av betegnelsene sykehus og legevakt

6.1 Innledning

Departementet foreslår hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 3-8 a og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-8 til å kunne stille vilkår i forskrift for bruk av betegnelsene sykehus og legevakt. Det foreslås også en hjemmel for at departementet kan fastsette regler om overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt bruker en betegnelse i strid med vilkår fastsatt i slik forskrift.

6.2 Gjeldende rett

Benevnelsen «sykehus» er ikke legaldefinert i spesialisthelsetjenesteloven. Den er ikke beskyttet og kan fritt brukes av både offentlige og private virksomheter, i den grad det ikke rammes av markedsføringslovens forbud mot villedende markedsføring. Basert på lovens forarbeider, har det blitt lagt til grunn at sykehustjenester omfatter medisinsk undersøkelse og behandling som tilrettelegges slik at pasienten kan beholdes over natten dersom dette er ønskelig eller nødvendig av medisinske grunner. Sykehus vil i tillegg kunne omfatte poliklinikk, dersom denne er en integrert del av sykehuset.

Markedsføringsloven § 6 forbyr urimelig handelspraksis. Ifølge § 7 er handelspraksis villedende dersom den inneholder uriktige opplysninger og dermed er usannferdig eller på annen måte er egnet til å villede forbrukerne med hensyn til blant annet ytelsens art, hovedegenskaper og pris. I § 8 presiseres dette slik:

En handelspraksis er villedende dersom den, i sin konkrete sammenheng og etter en helhetsvurdering, utelater eller skjuler vesentlige opplysninger som forbrukerne ut fra sammenhengen trenger for å kunne ta en informert økonomisk beslutning eller presenterer opplysningene på en uklar, uforståelig, tvetydig eller uhensiktsmessig måte. En handelspraksis er også villedende dersom det ikke tydelig opplyses om at handelspraksisen har et kommersielt formål og dette ikke allerede fremgår tydelig av sammenhengen. […] Praksisen anses likevel bare som villedende dersom den er egnet til å påvirke forbrukerne til å treffe en økonomisk beslutning som de ellers ikke ville ha truffet.

Foretaksnavneloven § 3-3 første ledd bestemmer at rett til foretaksnavn ikke gir beskyttelse for «deler av navnet som ikke oppfyller de krav til særpreg som gjelder etter varemerkeloven § 14». Etter andre ledd nr. 2 er retten ikke til hinder for at noen i samsvar med god forretningsskikk bruker «angivelser om virksomhetens art eller angivelser som gjelder en i virksomheten utbudt vare eller tjenestes art, beskaffenhet, mengde, formål, verdi, geografiske opprinnelse eller andre egenskaper eller tidspunkt for når varen er fremstilt eller tjenesten utført».

Akuttmedisinforskriften §§ 6 til 9 regulerer kommunens ansvar for å sørge for kommunal legevaktordning, med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven. Reglene gjelder ikke private virksomheter. Kommunen skal tilby «legevaktordning som sikrer befolkningens behov for øyeblikkelig hjelp, og må sørge for at minst en lege er tilgjengelig for legevakt hele døgnet». Det er videre stilt krav til helsepersonellets kompetanse og og utstyr. Forskriften definerer kommunal legevaktordning som «virksomhet som gjennom hele døgnet skal vurdere henvendelser om øyeblikkelig hjelp og foreta nødvendig oppfølging». Legevaktordningen skal blant annet:

• a. vurdere, gi råd og veilede ved henvendelser om øyeblikkelig hjelp

• b. diagnostisere og behandle akutte medisinske tilstander ved legekonsultasjoner og sykebesøk og ved behov henvise til andre tjenester i kommunen, blant annet fastlege, og eventuelt spesialisthelsetjeneste og

• c. yte hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, blant annet rykke ut umiddelbart når det er nødvendig.

Straffeloven av 1902 § 332 inneholdt tidligere straffebud for «den, som under Udøvelsen af en Virksomhed falskelig udgiver sig for dertil at have offentlig Bemyndigelse eller tillægger sig en Benævnelse, der sædvansmæssig alene anvendes paa den, der har offentlig Bemyndigelse». Kun første alternativ ble videreført i gjeldende straffelov § 167, som nå lyder: «Den som utøver et yrke eller en virksomhet uten å ha en nødvendig offentlig tillatelse eller autorisasjon, eller uriktig utgir seg for å ha dette, straffes med bot eller fengsel inntil 6 måneder». Se spesielle merknader til § 167 i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008).

6.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet hjemmel for at departementet i forskrift kan stille vilkår for bruk av betegnelsene sykehus og legevakt, og fastsette forbud mot misbruk av betegnelsene, i henholdsvis spesialisthelsetjenesteloven ny § 3-8 a og helse- og omsorgstjenesteloven ny § 12-8. Det ble også foreslått hjemmel for at departementet kan fastsette regler om overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt bruker en betegnelse i strid med vilkår fastsatt i slik forskrift.

6.4 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, er et stort flertall positive. Flere av høringsinstansene, blant annet Helse Vest RHF, Helse Nord RHF, Haukeland Universitetssykehus og Pasient- og brukerombudet, viser til at det vil gjøre det lettere for pasienter å skille mellom offentlige og private tilbud og om hva som faktisk tilbys.

Pasient- og brukerombudet uttaler:

Forslaget om å innføre hjemmel til å regulere bruken av betegnelsen «sykehus» og «legevakt» vil gjøre det lettere for pasienter å skille mellom ulike typer helsetjenester. Det må være tydelig for pasientene hva som er sykehus med de funksjoner man da forventes å ha, og hva som er private sykehus som ikke tilbyr disse funksjonene. Innholdet og bredden i tjenestene varierer også i offentlige sykehus, men betegnelsen sykehus innebærer noen fellestrekk, som døgnåpen institusjon med flere typer spesialiteter, og mulighet for døgninnleggelser. Private tilbydere som tilbyr spesialisthelsetjenester mot privat betaling har drift på dagtid, eventuelt noe kveldstid, men har vanligvis ikke døgn eller helgeåpent. Tilsvarende gjelder for legevakttjenester. Det bør derfor stilles vilkår for å bruke betegnelsen «sykehus» og «legevakt», og eventuelt legge ned forbud. Ved regelbrudd er vi enig i at man kan gi gebyr.

Haukeland Universitetssykehus uttaler:

Pasientane forventar at verksemder som kallar seg sjukehus har døgnopen bemanning heile året, akuttberedskap, spesialiserte tenester, moglegheiter for akutt og planlagt innlegging, osv. Dersom bruk av nemninga ikkje blir regulert, kan vi risikere at pasientar forvekslar offentleg tilbod med private kommersielle tilbod, der sistnemnde ikkje har same breidde eller kvalitet som dei offentlege eller private ideelle sjukehusa, og i tillegg krev full betaling frå pasientane. Med eit aukande tal private kommersielle tilbydarar av helse- og omsorgstenester, meiner vi at det er formålstenleg å etablere føreslått heimel.

Legeforeningen støtter også forslaget med en litt annen begrunnelse og uttaler:

Legeforeningen mener at de fleste pasienter er i stand til å skille mellom privat og offentlig legevakt/sykehus. Det er likevel gode grunner til å støtte forslaget om en hjemmel som gir adgang til å nærmere definere krav til virksomheter som ønsker å benytte betegnelsene «sykehus» og «legevakt». Krav til innholdet og omfanget av disse tjenestene i forskrift kan også bidra til å sikre kvalitet og pasientsikkerhet. Dette vil være enda viktigere fordi det er en stadig økning private helsetjenester som gjør det vanskeligere for befolkningen å orientere seg om hva som tilbys, hvem som er tilbyder og om tjenestene er offentlig finansiert

Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin (NKLM) uttaler følgende om legevakt:

NKLM støtter at det bør stilles krav til innhold for at betegnelsen legevakt skal brukes. Betegnelsen legevakt bør være forbeholdt den etablerte offentlige kommunale legevakttjenesten som beskrevet i akuttmedisinforskriften. Den har en lang rekke funksjoner som ikke nødvendigvis ivaretas av private aktører, både med hensyn til kvalitet, samhandling med øvrige helsetjenester (epikrise til fastlege, ambulanse, AMK, kommunalt kriseteam osv.) og tjenester den skal tilby (rådgiving, diagnostikk, behandling ved konsultasjon og sykebesøk). Private tjenester som i dag kaller seg legevakt bør finne andre betegnelser som beskriver tjenesten mer presist, for eksempel: akutt allmennlegetjeneste, kveldsåpen allmennpraksis og sykebesøkstjeneste, drop-in legetjenester osv.

Dersom private likevel skal bruke betegnelsen legevakt bør visse vilkår være oppfylt. Blant annet bør kompetanse hos lege og annet personell og tjenestene som tilbys reflektere krav til legevakt i akuttmedisinforskriften. Forhold beskrevet i veileder for legevaktsentral og legevakt utgitt av Helsedirektoratet bør også være veiledende for private legevakter. Dersom ikke disse vilkår imøtekommes vil ikke tjenesten være en legevakt i norsk sammenheng.

Hvis det åpnes for bruk av legevakt også for private aktører er NKLM eng i at det er viktig å stille krav om at det klart framgår av betegnelsen om legevakten er privat eller offentlig. Det bør være forbud mot misbruk av betegnelsen legevakt og betegnelser som er egnet til å forveksles med betegnelsen legevakt. Vi mener at begrepet legevakt brukt alene forbeholdes kommunal legevakt, mens det for private legevakttjenester må benevnes privat legevakt. Det vil være uhensiktsmessig om alle landets 167 legevakter skal skifte navn til kommunal legevakt for at det klart skal fremgå at dette er en legevakt i offentlig regi. Legevakter som drives av private på vegne av kommunen og som dekker kommunens plikt til å organisere legevakt, må kunne bruke betegnelsen legevakt.

NHO Geneo og Privathospitalet Fana Medisinske Senter støtter ikke forslaget. Sistnevnte uttaler følgende:

FMS støtter ikke dette forslaget. Å lovfeste en bestemt bruk av etablerte norske ord virker som et fremmed og strengt virkemiddel. Det er et viktig poeng å klargjøre forskjell på offentlig og privat virksomhet for pasientene, men dette kan oppnås ved at private virksomheter bør inkludere egennavn (for eksempel (Aleris sykehus) og/eller «privat» i navnet (for eksempel Privatsykehus).

6.5 Departementets vurderinger og forslag

6.5.1 Behovet for regulering

I en tid der det vokser fram flere og flere tilbud, kan det være viktig at pasienter og pårørende kan skille klart mellom hva som faktisk er sykehus og hva som ikke er det. Det samme gjelder legevakt. Etter hvert som omfanget av privatbetalte helse- og omsorgstjenester øker, kan det bli vanskeligere for befolkningen å orientere seg om hva som tilbys, hvem som er tilbyder og om det offentlige betaler for tjenestene. Ett problem er at det kan oppstå fare for forveksling mellom de offentlige tilbudene med lav egenbetaling og private tilbud hvor pasientene må betale fullt ut selv, eller gjennom privat forsikring. Det kan også være et problem at pasientene tror de får et tilbud hos virksomheter som kaller seg sykehus eller legevakt, som ikke samsvarer med de forventningene som betegnelsene gir opphav til. I tillegg kan det være forventninger om tilgjengelighet og åpningstider. Det er uheldig dersom pasientene ikke er tilstrekkelig klar over pris, innhold og tilgjengelighet før de benytter tilbudet.

Dette støttes av de de fleste som som uttaler seg om forslaget om regulering av betegnelsene sykehus og legevakt. Pasient- og brukerombudet uttaler at forslaget vil gjøre det lettere for pasienter å skille mellom ulike typer helsetjenester. Legeforeningen støtter også forslaget og viser til at forskriftsfestede krav til innholdet og omfanget av disse tjenestene vil bidra til å sikre kvalitet og pasientsikkerhet. Det pekes på at dette vil være enda viktigere fordi en stadig økning private helsetjenester gjør det vanskeligere for befolkningen å orientere seg om hva som tilbys, hvem som er tilbyder og om tjenestene er offentlig finansiert.

Privathospitalet Fana Medisinske Senter AS mener det å lovfeste en bestemt bruk av etablerte norske ord virker som et fremmed og strengt virkemiddel, og at forskjellen på offentlig og privat virksomhet kan synliggjøres ved at private virksomheter inkluderer egennavn eller ordet «privat» i navnet. Departementet mener at bruk av egennavnet ikke alltid vil hjelpe pasientene i å skille mellom offentlige og private tilbud. Videre vil også en forskrift som pålegger virksomheter å inkludere «privat» i navnet kreve lovhjemmel.

Departementet vurderer at det, i tillegg til forskriftshjemmel for å stille vilkår for bruk av betegnelsene sykehus og legevakt, vil være overflødig å lovfeste også hjemmel til å forby misbruk av betegnelsene. Det skyldes at det er en klar forutsetning for å stille vilkår for bruk av betegnelsene i forskrift at bruk av betegnelsene uten å fylle vilkårene ikke vil være tillatt.

6.5.2 Legevakt

Mange private virksomheter markedsfører seg som «legevakt», «akutten» eller lignende både i foretaksnavn og øvrig informasjon. Søk på internett etter legevakt i Oslo, viser for eksempel flere private alternativer før Oslo kommunes legevakt. Alle eller de fleste private tilbudene oppgir at de er private tilbud hvor pasienten selv må betale konsultasjonen, enten i foretaksnavnet, i annonse eller på nettside. Departementet er ikke kjent med at private virksomheter feilaktig opplyser om at de er kommunal legevakt.

Rent språklig, er det naturlig å oppfatte benevnelsen legevakt som et tilbud om å oppsøke lege for hjelp med tilstander som pasienten selv mener haster så mye at vedkommende ikke ønsker å vente på et ordinært tilbud om allmennlege. Det kan være etter at fastlegen har avsluttet kontortid, som kveld, natt og helg, men det kan også omfatte henvendelser på dagtid når pasienten oppholder seg langt hjemmefra eller fastlegen ikke er tilgjengelig. Betegnelsen legevakt er kun legaldefinert i akuttmedisinforskriften for kommunens tilbud om «kommunal legevakt». Betegnelsen er også benyttet i andre sammenhenger og av andre tilbydere enn de som er tilknyttet det offentlige over lenger tid. Terskelen for å anse private virksomheters markedsføring av «legevakt» som villedende markedsføring eller i strid med foretaksnavneloven er derfor trolig høy, med mindre de utgir seg for å være «kommunal legevakt».

Det kan likevel være slik at bruk av betegnelsen legevakt kan skape usikkerhet hos noen pasienter hvorvidt man oppsøker et offentlig eller privat tilbud, og om hvilket tilbud de får. Det er ikke nødvendigvis gitt at alle pasienter forstår at det er et skille mellom «kommunal legevakt» og «legevakt». Videre kan det stilles spørsmål om behovet for at privat virksomhet skal kunne benytte seg av ordet «legevakt» istedenfor «allmennlegetjeneste» eller lignende.

Det er i begrenset grad stilt spesifikke formkrav til innholdet i et kommunalt legevakttilbud, samtidig som akuttmedisinforskriften stiller relativt detaljerte krav til kompetanse hos personell i legevakt og legevaktsentral, samt noen krav til utstyr. Sammenliknet med andre deler av helse- og omsorgstjenesten har akuttmedisinforskriften relativt detaljert regulering av blant annet legevakt. Likevel vil tilbudet og organiseringen innenfor rammen av forsvarlighetskravet og kravene i akuttmedisinforskriften, variere ut fra lokale forhold og behov. Større kommuner har døgnåpen legevakt med egen fysisk lokalisering og varierende grad av ansatte leger. I andre kommuner benyttes forskjellige løsninger gjennom døgnet, også på forskjellige lokasjoner. For eksempel kan «daglegevakt» ivaretas av kommunens fastleger på omgang på fastlegekontorene, mens kveldslegevakt innebærer at næringsdrivende leger (ofte fastleger) yter tjenesten fra kommunens felles legevaktslokale. På natten kan det være interkommunal legevakt som fysisk kan befinne seg i annen kommune. Videre vil kun et fåtall kommunale legevakter tilby tjenester som røntgen.

Ut over disse kravene til kommunale legevakter, kan det være behov for å forbeholde betegnelsen legevakt for offentlige tilbud som oppfyller kravene i akuttmedisinforskriften eller oppstille minimumskrav også til private virksomheter for at pasienter kan skille hva som faktisk er legevakt og hva som ikke er det. Det kan også være aktuelt å stille krav om at private tilbud skal bruke betegnelsen «privat legevakt».

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å lovregulere betegnelsen legevakt støtter dette. Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin, NKLM, uttaler at betegnelsen legevakt bør være forbeholdt den etablerte offentlige kommunale legevakttjenesten som beskrevet i akuttmedisinforskriften. Det vises i denne forbindelse til at de offentlige kommunale legevaktene har en lang rekke funksjoner som ikke nødvendigvis ivaretas av private aktører. NKLM uttaler videre at private tjenester som i dag kaller seg legevakt bør finne andre betegnelser som beskriver tjenesten mer presist, for eksempel: akutt allmennlegetjeneste, kveldsåpen allmennpraksis og sykebesøkstjeneste, drop-in legetjenester osv.

Departementet har merket seg støtten fra høringsinstansene og foreslår en hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven til ved behov å stille vilkår for at virksomheter kan bruke betegnelsen legevakt. Bruk av betegnelsen legevakt uten å oppfylle vilkårene fastsatt i forskrift, vil være forbudt.

6.5.3 Sykehus

I den grad det i lov eller forskrift stilles faglige krav til spesialisthelsetjenester som ytes av sykehus, vil departementet ha hjemmel til å definere sykehusbegrepet som ledd i avgrensning av virkeområdet.

For en pasient vil det være av begrenset betydning om helsehjelp ytes av et sykehus, klinikk eller annen kategori spesialisthelsetjeneste, så lenge hjelpen ytes i tråd med kravene i helselovgivningen. Innholdet og bredden av faktiske tjenester varierer i offentlige sykehus. Betegnelsen sykehus vil likevel peke på noen fellestrekk, som en døgnåpen institusjon med flere typer spesialisthelsetjenester og overnattingsplasser for pasienter. De fleste vil ha et øyeblikk hjelp-tilbud. Private tilbydere som tilbyr spesialisthelsetjenester mot privat betaling har drift på dagtid og eventuelt noe på kveldstid, men er vanligvis ikke åpne hele døgnet eller i helger.

Det har blitt flere tilbydere av ulike private helsetjenester og det kan derfor oppstå behov for å stille nærmere helsefaglige krav til hvilke virksomheter som skal kunne bruke betegnelsen sykehus for at befolkningen kan skille hva som faktisk er sykehus og hva som ikke er det. Det kan blant annet være aktuelt å forbeholde betegnelsen sykehus for virksomheter som tilbyr overnatting.

Av høringsinstansene som uttaler seg om dette forslaget, støtter de fleste forslaget. Mange av høringsinstansene viser til at en regulering av bruken av betegnelsen sykehus vil gjøre det lettere for pasienter å skille mellom offentlige og private tilbud, og hva som faktisk tilbys. Haukeland Universitetssjukehus viser til at pasientene forventer at et sykehus har døgnåpne bemanning hele året, akuttberedskap, spesialiserte tjenester, muligheter for akutt og planlagt innlegging, osv. Det uttales videre at uten manglende regulering kan vi risikere at pasienter forveksler offentlige tilbud med private kommersielle tilbud. Dette mener Haukeland Universitetssjukehus er uheldig fordi private kommersielle sykehus ikke har samme bredde eller kvalitet som de offentlige eller private ideelle sykehusene, og videre vil de kommersielle sykehusene kreve full betaling fra pasientene. Sykehuset viser til det økende antallet private kommersielle tilbydere av helse- og omsorgstjenester og at det derfor er formålstjenlig å etablere en hjemmel.

Departementet foreslår derfor hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven til ved behov å stille vilkår for at virksomheter kan bruke betegnelsen sykehus. Bruk av betegnelsen sykehus uten å oppfylle vilkårene fastsatt i forskrift, vil være forbudt.

6.5.4 Overtredelsesgebyr

Det er kun Pasient- og brukerombudet som uttaler seg om forslaget om hjemmel til å fastsette regler om overtredelsesgebyr. Pasient- og brukerombudet støtter forslaget.

Departementet foreslår hjemmel for å at departementet kan fastsette regler om overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt bruker en betegnelse i strid med vilkår fastsatt i forskrift.