Del 6
Utvalgets vurderinger og forslag

17 Overordnet om forslagene

I de følgende kapitlene gjør utvalget rede for sine vurderinger av det gjeldende gjenåpningssystemet og forslag til hvordan det kan forbedres. Vurderingene og forslagene fremgår av kapitlene 18–23. I kapittel 25 er de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene belyst. Forslag til lovendringer og merknader til lovbestemmelsene fremgår av kapittel 26.

I kapittel 18 gis noen klargjøringer og presiseringer av hvordan gjenåpningsvilkårene bør forstås, og hvilken betydning dette har for kommisjonens vurderinger i gjenåpningssakene. I kapittel 19 gjør utvalget rede for sitt syn på hva som er funksjonen og «rollen» til de sentrale aktørene i gjenåpningssaker, herunder Gjenopptakelseskommisjonen, påtalemyndigheten, forsvarere og bistandsadvokater.

Utvalgets vurderinger og forslag til endringer av kommisjonens organisasjon og kompetanseregler fremgår av kapittel 20. I punkt 20.2 foreslås det å dele kommisjonskollegiet inn i flere avdelinger, hver med tre kommisjonsmedlemmer. Hensikten med forslaget er å frigjøre tid for de enkelte kommisjonsmedlemmene, ved at hver av dem får færre gjenåpningssaker å vurdere, og dermed muliggjøre en grundigere og mer betryggende behandling av sakene. Inndelingen i avdelinger er videre ment å gjøre det mulig for kommisjonen å behandle et stadig økende antall gjenåpningsbegjæringer og sikre at disse avgjøres innen rimelig tid. For øvrig medfører forslaget i liten grad endringer i øvrige regler. Forslaget forutsetter imidlertid at beslutningskravet for avgjørelser om gjenåpningsspørsmålet endres. Dette spørsmålet er drøftet i punkt 20.6.

Utvalget har i tillegg foreslått en mer omfattende omorganisering av kommisjonen som drøftes i kapittel 24. Dette er utvalgets primære forslag til organisering av kommisjonen. Forslaget er ment å løse de samme problemstillingene som nevnt over. I tillegg er et vesentlig formål med dette forslaget å sørge for at kommisjonsmedlemmene i større grad kan involveres i utredningen av sakene og utformingen av avgjørelsene, samt drive aktiv saksstyring for å sikre en effektiv behandling. Etter utvalgets syn er det en svakhet ved dagens system at de som treffer beslutningene, i liten grad selv bereder grunnlaget og utformer den skriftlige begrunnelsen for avgjørelsen. I kapittel 24 foreslås derfor en ny modell hvor kommisjonsmedlemmene i større grad enn i dag arbeider heltid i kommisjonen.

De øvrige forslagene vil i all hovedsak kunne gjennomføres uavhengig av om dagens kommisjonsmodell består uendret, eller om fleravdelingsmodellen i punkt 20.2 eller den alternative organiseringen i kapittel 24 velges.

18 Økt bevissthet om hva gjenåpning er og ikke er

Ved spørsmål om gjenåpning etter straffeprosessloven § 391 nr. 3 må Gjenopptakelseskommisjonen først vurdere om det er pekt på omstendigheter eller bevis som kan anses «nye» i lovens forstand («nyhetskriteriet»). Dersom det finnes «nye» bevis eller omstendigheter, er spørsmålet om det nye «synes egnet til å føre til» frifinnelse eller annen relevant endring av dommen («egnethetskriteriet»). Høyesterett har uttalt at det er tilstrekkelig at det er en «rimelig mulighet» for at de nye forholdene kan lede til frifinnelse eller annen relevant endring av dommen. Det kreves altså ikke sannsynlighetsovervekt.1

Ved vurderingen av egnethetskriteriet må betydningen av det «nye» ses i sammenheng med det opprinnelige bevisbildet. Vurderingstemaet er ifølge Høyesterett «betydningen av de nye omstendigheter eller bevis dersom de hadde foreligget for retten da saken ble pådømt sett i sammenheng med de øvrige omstendigheter og bevis som forelå for den dømmende rett».2 Det nye må altså vurderes «sammen med de bevis som den gang forelå».3 Det må derfor gjøres en «rekonstruksjon» av bevisbildet i den opprinnelige saken.4

Kommisjonens mulighet til å overprøve bevisvurderingen som ble gjort i domstolen, er underlagt klare begrensninger. Høyesterett har uttalt at det – både ved vurderingen av § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd – har «vesentlig betydning» at den dømmende rett traff sin avgjørelse på grunnlag av umiddelbar bevisførsel. Dette vil normalt gi et «langt bedre grunnlag» for å vurdere holdbarheten av bevisene enn gjenåpningsinstansen vil ha mulighet for «ved lesing av dokumenter der forklaringene er nedtegnet».5

Ettersom rettsforhandlingene normalt ikke er tatt opp med lyd og bilde, har Gjenopptakelseskommisjonen gjennomgående begrenset innsikt i bevisene slik de ble ført for den dømmende rett. Kommisjonen har dermed et betydelig informasjonsunderskudd sammenholdt med dommerne og meddommerne som opprinnelig tok stilling til saken. Dette medfører ifølge Høyesterett at det må utvises «varsomhet» med å overprøve rettens bevisvurdering.6 De hensyn som tilsier at kommisjonen viser varsomhet i overprøvingen, forsterkes også med tiden. Nye forklaringer vil gjennomgående preges av at erindringer svekkes over tid, eller at forklaringer ikke lar seg ikke gjenta. Tekniske bevis vil kunne reduseres i verdi eller gå tapt.7

Det er grunn til å tro at det i fremtiden vil bli tatt lyd- og bildeopptak av rettsforhandlingene i stadig flere straffesaker.8 Ved vurderingen av gjenåpningsspørsmålet vil kommisjonen da ha atskillig bedre innsikt i den opprinnelige bevisførselen enn kommisjonen har i dag. Dette vil samtidig gi bedre informasjon om bevisvurderingen som dommen bygger på. I tillegg vil naturligvis også rettens begrunnelse i dommen gi kommisjonen innsikt i rettens bevisvurdering. Generelt begrunner domstolene i dag gjennomgående bevisresultatet grundigere enn det som følger av minstekravene i straffeprosessloven § 40 fjerde ledd.

Selv om kommisjonen skulle ha god innsikt i bevisvurderingen som lå til grunn for domfellelsen, er det etter utvalgets syn flere hensyn og rettskilder som med styrke taler for at kommisjonen bør være tilbakeholden med å overprøve rettens bevisvurdering. Utvalget mener at kravene til rettslig forutberegnelighet og respekt for rettskraften, det markerte skillet mellom gjenåpning som ekstraordinært rettsmiddel og anke som et ordinært rettsmiddel, systemorienterte vurderinger, maktfordelingshensyn, samt hensynene til rettssikkerhet og tillit, klart taler for at det utvises varsomhet ved overprøvingen av rettens vurdering. I lys av dette mener utvalget at det er nødvendig med noen presiseringer av hva som nærmere bestemt ligger i at kommisjonen skal være tilbakeholden ved overprøvingen.

Både i dansk, svensk og tysk rett9 har man tilsvarende bestemmelser for gjenåpning som i straffeprosessloven § 391 nr. 3. I tysk rett legges bevisvurderingen som ble gjort i den angrepne dommen, til grunn ved vurderingen av om en ny omstendighet eller et nytt bevis er egnet til frifinnelse eller annen relevant endring av dommen.10 Det samme kan se ut til å være tilfellet i dansk rett.11

I Sverige har Högsta domstolen uttalt følgende om hvordan gjenåpningsinstansen skal forholde seg til den opprinnelige bevisførselen og -vurderingen i dommen ved vurderingen av gjenåpning («resning») grunnet nye omstendigheter eller bevis:

«Betydelsen av det nya materialet ska ställas mot den i brottmålet förebringade utredningen. Den utredningen ska i princip värderas och bedömas på det sätt som kommer till uttryck i brottmålsdomen. Relevansen av en i brottmålet åberopad omständighet ska således inte bli föremål för ny bedömning. Inte heller ska någon fristående omvärdering av den i brottmålet framlagda bevisningen göras i resningsärendet. Det sagda hindrar inte att ny utredning kan påverka bedömningen av en tidigare beaktad omständighets relevans liksom ett redan prövat bevismedels bevisvärde.

Att den tidigare framlagda bevisningen i princip inte ska värderas om hindrar inte att styrkan av den bevisning som lagts till grund för den fällande domen kan vara av intresse. Den nya bevisningen måste bedömas med beaktande av den gamla bevisningens bevisvärde för att det ska kunna avgöras om den har sådan vikt att förutsättningar för resning föreligger (NJA II 1940 s. 158).

Att prövningen av den nya utredningens betydelse ska göras med utgångspunkt i de bedömningar som ligger till grund för den lagakraftvunna domen innebär inte att den ska tänkas utförd av just de ledamöter som en gång deltog i avgörandet. Den ska göras objektiverat av domstolen i resningsärendet. Vad resningsdomstolen har att fråga sig är hur den nya utredningen skulle kunna antas ha inverkat på bedömningarna i brottmålet.»12

Högsta domstolen etablerer her et utgangspunkt om at bevisvurderingen i den rettskraftige dommen skal legges til grunn når det vurderes om det nye materialet ville ledet til en endring av dommen. Det gjøres tre modifikasjoner av utgangspunktet.

For det første vil de nye omstendighetene eller bevisene kunne påvirke vurderingen av øvrige omstendigheter og bevis. For eksempel vil en ny analyse av et teknisk bevis eller DNA-bevis kunne påvirke vekten av de øvrige bevisene som lå til grunn for domfellelsen. Et eksempel kan være at en analyse av det nye tekniske beviset viser at en vitneforklaring som knyttet domfelte til åstedet, ikke er forenlig med det nye beviset. Vitneforklaringen må da etter omstendighetene tillegges mindre vekt ved bevisvurderingen enn det som ble gjort i den angrepne dommen.

For det andre vil styrken av de øvrige bevisene ha betydning når det skal tas stilling til om det som er nytt, har så stor vekt at vilkårene for gjenåpning er oppfylt. Dersom nye opplysninger svekker et bevis som ble tillagt stor vekt, kan det være grunn til å tillegge øvrige bevis større vekt enn de ble tillagt ved rettens opprinnelige vurdering. For eksempel kan den nye omstendigheten eller beviset være at et sentralt vitne har trukket eller endret sin opprinnelige forklaring. Det vil da være adgang til å vurdere hvordan dette påvirker kvaliteten og vekten av det øvrige bevisbildet ved vurderingen av om det nye – endret/trukket vitneforklaring – er egnet til å føre til frifinnelse eller annen relevant endring av dommen.

For det tredje klargjøres det at den som vurderer gjenåpning, ikke skal forsøke å sette seg i de opprinnelige dommernes sted og vurdere hva akkurat disse personene ville ha ment om de nye bevisene ut fra deres subjektive oppfatning.13 Vurderingen skal «objektiviseres». Kommisjonsmedlemmene skal spørre seg hvordan det nye etter deres vurdering innvirker på bevisvurderingen som er foretatt i dommen.

Utvalget mener at denne tolkningen av egnethetskriteriet fremstår hensiktsmessig. En slik forståelse ivaretar for det første hensynet til rettskraften og det forhold at gjenåpning er et ekstraordinært rettsmiddel, og ikke anke. Samtidig ivaretas behovet for å gjenåpne fellende straffedommer som fremstår uriktige.

En slik forståelse av egnethetskriteriet vil også bringe større klarhet i forholdet mellom § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd. Ved vurderingen av gjenåpning etter § 391 nr. 3 vil som utgangspunkt bevisførselen og bevisvurderingen i den rettskraftige dommen ligge fast, men med de modifikasjoner som er nevnt foran. Hvis kommisjonen skal gå lenger i en omprøving av bevisene i dommen, må de strenge vilkårene i § 392 andre ledd være oppfylt. Utvalget viser til at en slik forståelse også kan sies å være i samsvar med Høyesteretts presisering av vurderingstemaet for egnethetsvilkåret:

«Vurderingstemaet er betydningen av de nye omstendigheter eller bevis sammen med de bevis som den gang forelå for den dømmende rett, dersom de hadde foreligget for retten da saken ble pådømt» (utvalgets kursivering).14

Det utvalget tar til orde for, er dermed i hovedsak en presisering av gjeldende rett, og ikke en endring.

Straffeprosessloven § 392 andre ledd gir adgang til gjenåpning uten at det foreligger noe «nytt», etter en omprøving av bevisvurderingen i den rettskraftige dommen. Bestemmelsen synes å gå lenger i å tillate gjenåpning på slikt grunnlag enn i de fleste sammenlignbare land. Svensk og tysk rett tillater ikke gjenåpning kun ut fra en revurdering av bevisvurderingen i den angrepne dommen. Utvalget forstår det slik norsk og dansk rett er to av ganske få rettssystemer i Europa som har hjemler for gjenåpning uten krav om at det påvises nye omstendigheter eller bevis.

På samme måte som ved vurderingen av egnethetskriteriet i § 391 nr. 3 har Høyesterett uttalt at det ved vurderingen av § 392 andre ledd har «vesentlig betydning» at skyldspørsmålet i den rettskraftige dommen er avgjort på grunnlag av umiddelbar bevisførsel, mens bevisførselen for gjenåpningsinstansen i hovedsak er «middelbar».15 Som nevnt ovenfor vil det imidlertid kunne forekomme at Gjenopptakelseskommisjonen har relativt god innsikt i bevisvurderingen som lå til grunn for domfellelsen. Ved innføring av lyd- og bildeopptak i stadig flere norske rettssaler vil kommisjonen i større grad ha mulighet til å sette seg inn i bevisførselen slik den opprinnelig fremsto.

Selv om bevisførselen under rettsforhandlingene skulle være godt dokumentert, mener utvalget at flere hensyn taler for at terskelen for gjenåpning etter en omvurdering av det opprinnelige bevisbildet skal være høy. Behovet for å respektere rettskraften, samt at gjenåpningsvurderingen ikke må bli en like intens omprøving av bevisvurderingen som ved anke, taler for dette. Lovens ordlyd trekker i samme retning. Det må etter § 392 andre ledd påvises «særlige forhold» som gjør det «tvilsomt» at dommen er riktig. I tillegg må «tungtveiende hensyn» tale for at spørsmålet om siktedes skyld blir prøvd på ny. Ifølge forarbeidene skal bestemmelsen «brukes med stor varsomhet».16

Det er etter dette nokså klare og grunnleggende svakheter og feil i rettens bevisvurdering som kan danne grunnlag for gjenåpning etter § 392 andre ledd. Som eksempel kan nevnes at bevisvurderingen er ulogisk eller irrasjonell, at den inneholder motstridende uttalelser, eller at det er klare spenningsforhold innad i bevisvurderingen. Det bør ikke være tilstrekkelig at det kan stilles spørsmål ved bevisvurderingen i den rettskraftige dommen. De samme hensynene som taler for tilbakeholdenhet ved vurderingen av § 391 nr. 3, gjør seg i hovedsak gjeldende også ved vurderingen av gjenåpning etter § 392 andre ledd. Det vises til det som er sagt ovenfor om dette.

Utvalget mener også at terskelen bør være høy for gjenåpning etter § 392 andre ledd grunnet saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil.17 Det ordinære rettsmiddelet ved lovanvendelses- og saksbehandlingsfeil er anke. Gjenåpning er derimot et ekstraordinært rettsmiddel.18 De nevnte hensynene tilsier at terskelen for gjenåpning på grunnlag av lovanvendelses- eller saksbehandlingsfeil må ligge atskillig høyere enn adgangen til å overprøve en dom på slikt grunnlag i ankeinstansen.

Utvalget har gjennomgått en rekke avgjørelser avsagt av den samlede kommisjonen i perioden 2021 til 2023, samt en del avgjørelser hvor begjæringen er forkastet av kommisjonens leder eller nestleder alene, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd andre punktum.19 I en del gjenåpningsbegjæringer angripes bevisvurderingen i den angrepne dommen på tilnærmet samme måte som man gjør ved en fullstendig anke (anke over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet) over tingrettens dom.

Utvalget understreker at gjenåpning skal være et ekstraordinært rettsmiddel. I tilfeller hvor det ikke påvises nye bevis eller omstendigheter, må begjæringen vurderes etter de strenge vilkårene i § 392 andre ledd. Ettersom det er ulik adgang til overprøving av bevisvurderingen i den rettskraftige dommen etter § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd, er det viktig at de to bestemmelsene holdes atskilt.20

19 Aktørenes roller i gjenåpningssaker

19.1 Innledning

I dette kapittelet gjør utvalget rede for sitt syn på hva som er funksjonen og «rollen» til de sentrale aktørene i gjenåpningssaker, det vil si Gjenopptakelseskommisjonen, påtalemyndigheten, forsvarere og bistandsadvokater

Påtalemyndighetens rolle behandles først i punkt 19.2. I dette punktet drøftes også spørsmålet om påtalemyndighetens plikt og rett til å etterforske en straffesak som er begjært gjenåpnet for Gjenopptakelseskommisjonen, forholdet mellom kommisjonens utredning og påtalemyndighetens etterforskning, samt spørsmålet om overføring av ansvaret for å behandle gjenåpningssaken til et annet politidistrikt eller statsadvokatembete. Deretter drøftes forsvarerens rolle i punkt 19.3 og bistandsadvokatens rolle i punkt 19.4. Gjenopptakelseskommisjonen omtales til sist i punkt 19.5.

19.2 Påtalemyndighetens rolle

19.2.1 Allment om påtalemyndighetens rolle i gjenåpningssaker

Det fremgår av forarbeidene til loven som etablerte Gjenopptakelseskommisjonen at påtalemyndigheten var ment å ha en «tilbaketrukket rolle» i behandlingen av gjenåpningsbegjæringen.21 Det er holdepunkter for at det ikke ble slik i praksis. I riksadvokatens oppsummering fra det årlige statsadvokatmøtet i 2006 uttales det:

«Erfaringene så langt viser at kommisjonen ber om uttalelse i langt større utstrekning enn hva påtalemyndigheten hadde sett for seg før etableringen av nyordningen. Uttalelsene kan være av stor betydning for utfallet av sakene, og fordrer fortsatt mye arbeid. Påtalemyndigheten har i dag nærmest en partsrolle som er tilnærmet lik den vi hadde før det nye systemet ble etablert, og som var ønsket endret.»22

Daværende førstestatsadvokat Jørn Maurud var inne på det samme under Rettssikkerhetskonferansen i 2011. Maurud skal der ha uttalt at Gjenopptakelseskommisjonen i praksis involverte påtalemyndigheten i stor grad i gjenåpningssakene.23 Professor Morten Holmboe har i senere tid også stilt spørsmål om det er «treffende å beskrive påtalemyndighetens rolle som ‘tilbaketrukket’».24

Utvalget har videre – gjennom samtaler med representanter for påtalemyndigheten – fått inntrykk av at det ikke er dekkende å si at påtalemyndigheten generelt har en «tilbaketrukket rolle» ved behandlingen av begjæringer om gjenåpning. Grunnene til dette er sammensatte.

Det følger av straffeprosessloven § 55 andre ledd at påtalemyndighetens tjenestemenn skal opptre objektivt i hele sin virksomhet, herunder når det oppstår spørsmål om gjenåpning.25 Objektivitetsprinsippet er begrunnet i hovedformålet med straffeprosessen, som er å komme til et materielt riktig resultat. En nødvendig konsekvens av dette er at påtalemyndigheten er forpliktet til å bidra til å opplyse om forhold som taler for og imot gjenåpning. Hvis påtalemyndigheten i en gjenåpningssak skulle være overbevist om at en straffesak ikke bør gjenåpnes til gunst, kan den ut fra denne målsettingen ikke holde tilbake sine faktiske og rettslige vurderinger av betydning for gjenåpningsspørsmålet, men må meddele dem til kommisjonen.

Påtalemyndigheten er i lov og retningslinjer pålagt forpliktelser som i praksis gjør det vanskelig å innta en tilbaketrukket rolle. Hvis en begjæring om gjenåpning fra domfelte ikke forkastes av kommisjonen, «skal den forelegges for den annen part» for eventuelle merknader, jf. straffeprosessloven § 397 fjerde ledd første punktum. I slike saker er påtalemyndigheten «den annen part». Dersom den foreløpige prøvingen bygger på andre opplysninger enn dem som fremgår av begjæringen, skal også disse forelegges påtalemyndigheten til uttalelse før avgjørelsen treffes, jf. § 397 fjerde ledd andre punktum. Videre fremgår det av straffeprosessloven § 398 tredje ledd at påtalemyndigheten skal holdes løpende oppdatert og gis mulighet til å uttale seg dersom kommisjonen under saksforberedelsen innhenter eller mottar opplysninger av betydning for avgjørelsen. At påtalemyndigheten skal forelegges alt av faktum (og anførsler om faktum) som avgjørelsesorganet bygger sin avgjørelse på, kan også utledes av ulovfestede krav til kontradiksjon. Påtalemyndigheten bør også høres når kommisjonen vurderer konkrete utredningsskritt, slik som eksempelvis oppnevning av sakkyndige.

Påtalemyndighetens rolle under gjenåpningsprosessen er presisert i retningslinjer fra riksadvokaten.26 Ut fra disse vil påtalemyndighetens første berøring med gjenåpningssaken normalt være når kommisjonen ber om utlån av straffesaksdokumentene. Kommisjonen vil da rutinemessig legge ved en kopi av domfeltes gjenåpningsbegjæring. Rundskrivet angir at påtalemyndigheten bare unntaksvis bør gi uttalelse til begjæringen på dette trinnet av saksbehandlingen. Bakgrunnen er at «[u]ttalelse på dette stadium […] i mange tilfeller [vil] innebære unødig arbeid og forsinke ekspedisjonen av sakene». Dersom begjæringen inneholder feilaktige opplysninger, og det ikke fremgår tydelig av dokumentene, kan dette ifølge rundskrivet likevel ofte med fordel bemerkes.27

Retningslinjene bestemmer videre at politiet skal sende saksdokumentene til kommisjonen via statsadvokaten dersom saken har vært behandlet av statsadvokaten. Grunnen er at statsadvokater som har behandlet saken, skal bli kjent med den på et tidlig tidspunkt.

Rutinene medfører altså at påtalemyndigheten alltid vil være informert om gjenåpningsbegjæringen, også i tilfeller hvor kommisjonens leder/nestleder uten nærmere behandling forkaster begjæringen etter reglene i § 397 tredje ledd. I praksis vil påtalemyndigheten derfor allerede på dette stadiet i saksbehandlingen kunne utøve kontradiksjon, for eksempel ved å korrigere klare feil. Etter utvalgets vurdering er dette viktig for å ivareta målsettingen om å oppnå et materielt riktig resultat.

Riksadvokatens rundskriv gir også retningslinjer for påtalemyndighetens vurdering av om det skal gis uttalelse til gjenåpningsbegjæringen, jf. § 397 fjerde ledd første punktum, eller til nye opplysninger som fremkommer under utredningen av saken, jf. § 398 tredje ledd første punktum. Om dette heter det i rundskrivet:

«På dette stadium er det særlig viktig å opplyse om saken, etter påtalemyndighetens oppfatning, inneholder noe nytt, og hvordan eventuelle nye opplysninger vurderes. Det bør bl.a. opplyses om forhold som ikke klart fremgår av saksdokumentene, for eksempel om de forhold som nå påberopes også var tema under hoved- eller ankeforhandlingen. Er man i tvil om Kommisjonen ønsker å få belyst særskilte sider av saken, kan man be om å få opplyst dette.»

Noen ganger vil også kommisjonen kunne be om uttalelse knyttet til konkrete forhold:

«Kommisjonen ber om uttalelse om konkrete forhold

Kommisjonen skal av eget tiltak sørge for sakens opplysning, og kan i den forbindelse innhente opplysninger på den måte den anser hensiktsmessig, jf. straffeprosessloven § 398 første ledd, bl.a. ved at påtalemyndigheten bes uttale seg om nærmere angitte forhold. Anmodning om uttalelse fra påtalemyndigheten vil formentlig bare være aktuelt i et fåtall av sakene. Dersom påtalemyndigheten anser at også andre forhold enn de som er tatt opp av Kommisjonen bør belyses, er det en fordel at dette inngår i uttalelsen.»28

Avslutningsvis angir retningslinjene at kommisjonen kan oversende påtalemyndigheten saken på ny og be om uttalelse:

«Dersom påtalemyndigheten ikke avgir uttalelse i saken (jf. forrige punkt), eller uttalelsen ikke omfatter de spørsmål som Kommisjonen ønsker å få belyst, kan Kommisjonen anmode om at påtalemyndigheten på ny vurderer om det skal gis (ytterligere) uttalelse til enkelte spørsmål. Dette er ment som ‘sikkerhetsventil’ man rent unntaksvis vil benytte for å sikre best mulig opplysning av saken. Påtalemyndigheten skal i slike tilfeller gjennomgående gi (ytterligere) uttalelse. Kommisjonen sender i disse tilfeller kopi av anmodningen til riksadvokaten. Den som avgir uttalelse sender kopi til riksadvokaten.»29

Når lov og retningslinjer pålegger påtalemyndigheten disse forpliktelsene og partsrettighetene, er det i praksis vanskelig å innta en «tilbaketrukket» rolle.30 Utvalgets inntrykk er at påtalemyndigheten i praksis inntar den rollen som kan utledes av objektivitetsplikten og gjeldende regler og retningslinjer. Inntrykket er videre at Gjenopptakelseskommisjonen gjennomgående ser stor verdi i å få påtalemyndighetens vurderinger av om det er grunnlag for gjenåpning eller ikke. Selv om svikt kan forekomme i enkelttilfeller, er det etter utvalgets syn ikke holdepunkter for å hevde at påtalemyndigheten generelt ikke opptrer i samsvar med objektivitetskravet og målsettingen om materiell sannhet i gjenåpningssaker.31

Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere om regelverk og praksis knyttet til påtalemyndighetens behandling av gjenåpningsbegjæringer er tilfredsstillende. Utvalget mener at dagens regler og praksis i hovedsak er tilfredsstillende. Som utvalget kommer tilbake til i punkt 19.2.4, er det imidlertid grunn til å gi nærmere føringer for vurderingen av om gjenåpningssaken skal overføres til et annet statsadvokatembete eller politidistrikt. Som påpekt i punkt 19.2.3 bør det etter utvalgets syn heller ikke være et krav at det foreligger «særlige grunner» for å kunne anmode påtalemyndigheten om å utføre etterforskningsskritt, jf. straffeprosessloven § 398 b tredje ledd.

Utvalget anbefaler videre at riksadvokatens gjenåpningsrundskriv fra 2004 oppdateres. Beskrivelsen av påtalemyndighetens involvering på de ulike stadiene i gjenåpningsprosessen kan gjøres tydeligere, og rundskrivet bør reflektere at oversendelsen av saksdokumentene i dag normalt skjer elektronisk.

Det bør også på en klarere måte angis i hvilke tilfeller det er aktuelt at påtalemyndigheten inngir anke til gunst for domfelte, jf. § 309.32 Det forekommer fra tid til annen at Gjenopptakelseskommisjonen ber påtalemyndigheten om å vurdere anke til gunst for domfelte, blant annet i tilfeller hvor det er uklart om de materielle vilkårene hjemler gjenåpning. Anke til gunst vil også innebære en enklere og mer effektiv prosess enn når saken først må via kommisjonen som prosessuelt mellomledd.33

19.2.2 Påtalemyndighetens selvstendige rett og plikt til å etterforske når gjenåpning er begjært

Mandatet angir at utvalget skal

«[…] vurdere om påtalemyndigheten har eller bør ha en selvstendig rett, og eventuelt plikt, til å iverksette etterforskning når det foreligger begjæring om gjenåpning. I den forbindelse skal det også vurderes hva som i så fall bør være forholdet til Gjenopptakelseskommisjonens undersøkelser etter straffeprosessloven § 398 flg».34

Lovgiver har bestemt at spørsmål om gjenåpning av straffesaker skal utredes og avgjøres av Gjenopptakelseskommisjonen, jf. straffeprosessloven § 394. Kommisjonen har en sterk rettslig utredningsplikt, jf. § 398 første ledd.35 Kommisjonen har også en rekke lovbestemte virkemidler for å oppfylle denne plikten. Etter § 398 a kan kommisjonen gjennomføre avhør av siktede og vitner. Paragraf 398 b gir kommisjonen rett til å begjære bevisopptak etter domstollovens regler, fremsette begjæring for tingretten om personundersøkelse og observasjon, samt begjære bruk av tvangsmidler etter straffeprosessloven kapittel 14 til 16. Videre kan kommisjonen gi utleveringspålegg etter § 210 første punktum, oppnevne sakkyndige etter reglene i kapittel 11 og foreta gransking etter reglene i kapittel 12. Kommisjonen har videre ansatt politifaglige utredere for å bistå med den faktiske opplysningen av saken. Kommisjonen har dermed både lovhjemler og personell til å utrede saken.

Det fremgår av straffeprosessloven § 398 b tredje ledd at kommisjonen «i særlige tilfeller» kan anmode påtalemyndigheten om å utføre nærmere angitte etterforskningsskritt. Hva som ligger i «særlige tilfeller», er presisert i forarbeidene:

«Det bør […] ikke være slik at kommisjonen rutinemessig ber politiet om å forberede sakene. Dersom det i realiteten er politiet som må stå for sakens opplysning, kan dette svekke tilliten til kommisjonen. Slike anmodninger bør derfor begrenses til saker der spesielle hensyn gjør seg gjeldende, for eksempel hvor det er behov for særlig kompetanse som kommisjonen ikke selv besitter. Anmodningen må være konkret utformet, slik at den spesifiserer hvilke etterforskningsskritt som ønskes gjennomført.»36

Etter dette er det en klar lovgiverintensjon at det er kommisjonen som skal ha ansvaret for å utrede og etterforske saken når det foreligger en begjæring om gjenåpning. Videre fremgår det av loven og forarbeidene at det er kommisjonen som skal styre saksbehandlingen og ta stilling til hvilke utredningsskritt påtalemyndigheten eventuelt skal bistå med.37 Denne forventningen til kommisjonens rolle kommer også til uttrykk i riksadvokatens rundskriv om påtalemyndighetens opptreden i gjenåpningssaker:

«For å kunne avgi uttalelse kan det i noen saker være nødvendig å foreta videre undersøkelser. På dette stadiet av saken bør påtalemyndigheten ikke sette i verk etterforsking uten at spørsmålet er forelagt for Kommisjonen, jf. straffeprosessloven § 398b tredje ledd.»38

Utvalget antar at det er nokså upraktisk at kommisjonen – dersom spørsmålet skulle oppstå og den blir forespurt – vil motsette seg at påtalemyndigheten besørger de undersøkelser som kreves for å få saken forsvarlig utredet. Det er grunn til å tro at dette gjelder generelt.

Utvalget mener at lovens løsning har de beste grunner for seg, og at rettstilstanden bør videreføres. Dersom det var slik at påtalemyndigheten på selvstendig grunnlag hadde en vidtgående generell plikt til å etterforske saken når det ble inngitt en begjæring om gjenåpning, ville det fort kunne kommet i konflikt med Gjenopptakelseskommisjonens plikt til å utrede saken. Både hensynet til et materielt riktig resultat, forutberegnelighetshensyn og effektivitetshensyn taler mot at det etableres et system hvor to organer har et selvstendig, parallelt ansvar for å utrede og etterforske saker når det foreligger en gjenåpningsbegjæring. En annen sak er at det ikke er noe i veien for at påtalemyndigheten overfor kommisjonen formidler sitt syn på hvilke etterforskningsskritt som er mest tjenlige.

Spørsmålet blir så om lovens ordning gjelder uten unntak, eller om påtalemyndigheten i visse tilfeller kan ha en selvstendig rett og plikt til å iverksette etterforskning til tross for at saken er under behandling i kommisjonen.

Påtalemyndigheten har en plikt til å opptre objektivt og søke den materielle sannhet på ethvert trinn av straffesaken, herunder ved spørsmål om gjenåpning.39 Dersom påtalemyndigheten gjøres kjent med forhold som klart er egnet til å reise alvorlig tvil om dommen er korrekt, kan det etter omstendighetene tilsi en plikt til å foreta nærmere undersøkelser av forholdet, selv om domfeltes begjæring behandles av kommisjonen. Dette vil eksempelvis kunne være tilfelle dersom påtalemyndigheten gjennom etterforskningen av en annen straffesak eller gjennom media blir kjent med opplysninger som tilsier at en domfelt som har begjært gjenåpning, trolig er uskyldig. For at en selvstendig plikt til å iverksette etterforskning skal inntre, bør de aktuelle opplysningene forholdsvis klart og umiddelbart gi grunn til å stille spørsmål om domfellelsen er korrekt.40

Med mindre det er fare ved opphold, antar utvalget at spørsmålet om å iverksette etterforskning i slike tilfeller først bør forelegges for kommisjonen. Dersom det er behov for å foreta mer omfattende undersøkelser, bør etterforskningen fortrinnsvis koordineres med kommisjonens behandling.41

Påtalemyndigheten vil med grunnlag i objektivitetsplikten i prinsippet også kunne ha en selvstendig rett til å utføre andre etterforskningsskritt enn kommisjonen beslutter. Utvalget antar imidlertid at en selvstendig rett til å iverksette etterforskning i praksis sjelden vil komme på spissen, idet kommisjonen som nevnt neppe vil motsette seg relevante etterforskningsskritt som foreslås av påtalemyndigheten.

19.2.3 Forholdet mellom påtalemyndighetens etterforskning og kommisjonens undersøkelser

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan forholdet bør være mellom påtalemyndighetens etterforskning og «Gjenopptakelseskommisjonens undersøkelser etter straffeprosessloven § 398 flg».

Utvalget mener at det i all hovedsak fortsatt bør være slik at kommisjonen har det overordnede ansvaret for å etterforske saken når det foreligger en begjæring om gjenåpning. Dersom påtalemyndigheten på selvstendig grunnlag mener at det er behov for visse etterforskningsskritt i saken, bør spørsmålet normalt forelegges for kommisjonen. Det vises til det som er sagt i punkt 19.2.2 om dette.

Et annet spørsmål er hvor ofte, og i hvilke tilfeller, kommisjonen bør anmode påtalemyndigheten om bistand til å utrede gjenåpningssaken. Dette spørsmålet er regulert i straffeprosessloven § 398 b tredje ledd, hvor det heter:

«Kommisjonen kan i særlige tilfeller anmode påtalemyndigheten om å utføre nærmere angitte etterforskningsskritt.»

Utvalget mener at det bør være opp til kommisjonen å avgjøre om den selv skal stå for det meste av utredningen, eller om påtalemyndigheten skal anmodes om å bistå med konkrete etterforskningsskritt, og i hvilken grad. Dette må bedømmes ut fra blant annet sakens karakter og hva slags type utredning som er nødvendig. Slik utvalget ser det, bør anmodninger om etterforskningsbistand ikke forutsette at det gjør seg gjeldende spesielle hensyn. Utvalget foreslår derfor at formuleringen «særlige tilfeller» tas ut av ordlyden. Som i dag bør anmodningene imidlertid være begrenset til konkrete etterforskningsskritt.

Hovedbegrunnelsen for at kommisjonen etter gjeldende regler skal begrense anmodninger om etterforskningsbistand til «særlige tilfeller», er ifølge forarbeidene at det kan svekke tilliten til kommisjonen dersom det «i realiteten er politiet som må stå for sakens opplysning». Departementet mente derfor at «[s]like anmodninger bør […] begrenses til saker der spesielle hensyn gjør seg gjeldende, for eksempel hvor det er behov for særlig kompetanse som kommisjonen ikke selv besitter».42

Utvalget er ikke enig i forarbeidenes synspunkt om at det på generelt grunnlag kan svekke tilliten til kommisjonen dersom det i realiteten er politiet som står for sakens opplysning. Påtalemyndighetens undersøkelser skal som den klare hovedregel skje i regi av kommisjonen. Så lenge dette er tilfellet, kan ikke utvalget se at tilliten til kommisjonen vil bli nevneverdig svekket. Systemet må nødvendigvis forutsette at politi og påtalemyndighet er i stand til å opptre objektivt ved utføringen av sine arbeidsoppgaver. Dersom det i konkrete saker skulle oppstå tvil om påtalemyndighetens etterforskning kan utføres objektivt og tillitvekkende, bør dette i så fall løses gjennom en vurdering av hvem i påtalemyndigheten som håndterer anmodningen.43

Utvalgets inntrykk er for øvrig at behovet er større enn tidligere for at påtalemyndigheten bistår kommisjonen med å utføre ulike etterforskningsskritt. Det er flere grunner til dette.

For det første mottar kommisjonen stadig flere gjenåpningsbegjæringer som gjelder store og komplekse saker. Disse sakene krever gjennomgående at det gjøres et større utredningsarbeid. Å tilføre kommisjonen ressurser i en størrelsesorden som gjør den i stand til selv å stå for all nødvendig utredning, fremstår verken hensiktsmessig eller økonomisk forsvarlig. Det vil i så fall kreve tilførsel av spesialkompetanse innen et bredt spekter av sakstyper. Dersom påtalemyndigheten ikke gir nødvendig bistand, er det en risiko for at kommisjonen ikke vil være i stand til å utføre det arbeidet den er satt til å gjøre.

Videre har den teknologiske utviklingen medført at kommisjonen har et større behov for bistand enn tidligere, for eksempel ved etterforskning av digitale bevis. Forsker Nina Sunde ved Politihøgskolen har undersøkt hvilken betydning digitale bevis har i gjenåpningssaker ved å se på samtlige av kommisjonens 307 gjenåpningsavgjørelser fra opprettelsen av kommisjonen i 2004 til og med august 2019.44 Sundes gjennomgang viste at det var «svært få av de gjenåpnede sakene hvor digitale bevis hadde betydning for beslutningen. De 6 sakene med digitale bevis [utgjorde] 1,9 % av gjenåpnede sakene».45 I sakene som ikke ble gjenåpnet, ble det i 65 tilfeller påberopt feil eller usikkerheter ved digitale bevis.46 Ifølge Sunde viser undersøkelsen at «domfelte svært sjelden får positivt svar på sin gjenåpningsbegjæring hvor digitale bevis inngår som hele eller deler av begrunnelsen». Det relativt lave antallet gjenåpnede saker hvor slike bevis hadde betydning, gjør at Sunde stiller «spørsmål om feil og usikkerhetsmomenter omkring digitale bevis og presentasjonen av disse ‘går under radaren’ i større grad enn andre bevis».47

Digitale bevis er i dag er helt sentrale i mange straffesaker. Det er derfor grunn til å vente at Gjenopptakelseskommisjonen i fremtiden i langt større grad enn i dag vil måtte forholde seg til og gjøre vurderinger av dem. I forbindelse med Etterforskningsløftet er det etablert omfattende kompetansekrav for dataetterforskere.48 Etterforskning av digitale bevis krever solide og større fagmiljøer. Det vil etter utvalgets syn ikke være hensiktsmessig å møte det voksende behovet for ekspertise om digitale bevis ved å forsøke å bygge opp tilsvarende spesialkompetanse internt i kommisjonen.

For det tredje antar utvalget at det unntaksvis vil kunne oppstå behov for bruk av tvangsmidler som kommisjonen ikke selv har hjemmel til å benytte, se straffeprosessloven § 398 b. Eksempler er avlytting og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg (kommunikasjonskontroll), jf. kapittel 16a, annen avlytting av samtaler ved tekniske midler, jf. kapittel 16 b, og dataavlesning, jf. kapittel 16 d. Bruk av slike tvangsmidler forutsetter naturligvis at vilkårene for dette er oppfylt, herunder mistankekravet og kravet til forholdsmessighet i § 170 a.

Utvalget har for øvrig fått opplyst at anmodninger om etterforskningsbistand normalt rettes skriftlig fra kommisjonens leder til Kripos. Utvalgets inntrykk er at denne ordningen fungerer godt. Det samme gjelder samarbeidet med politiet ved gjennomføringen av etterforskningsskritt.

19.2.4 Når bør gjenåpningssaken overføres til andre i påtalemyndigheten?

Innledning

Mandatet angir at utvalget skal utrede om, og eventuelt i hvilke tilfeller og på hvilket stadium, gjenåpningssaken bør overføres til et annet politidistrikt og statsadvokatembete enn det som behandlet den opprinnelige straffesaken.

Nedenfor gjøres det rede for bakgrunnen for problemstillingen og gjeldende praksis i påtalemyndigheten. Deretter gis en oversikt over tidligere utredninger av spørsmålet om hvem i påtalemyndigheten som bør behandle gjenåpningssaken. Utvalgets vurderinger presenteres til sist.

Bakgrunn

Straffeprosessloven § 397 fjerde ledd fastslår at en gjenåpningsbegjæring som ikke forkastes etter reglene i tredje ledd, skal forelegges for den annen part. Der domfelte har begjært gjenåpning, er påtalemyndigheten motpart.

Praksis i påtalemyndigheten er at begjæringen som regel behandles av det samme politidistriktet og statsadvokatembetet som hadde den opprinnelige straffesaken.49 Praksis er også at samme statsadvokatembete og politidistrikt har ansvaret for den nye behandlingen av saken etter besluttet gjenåpning.50 Dette gjelder også i tilfeller hvor påtalemyndigheten motsatte seg gjenåpning mens saken sto for kommisjonen.

Det finnes ingen generelle regler eller retningslinjer som forhindrer at tjenestepersonene i påtalemyndigheten som behandlet den opprinnelige straffesaken, også er ansvarlige for behandlingen av begjæringen om gjenåpning. Det er heller ikke noe forbud mot at de samme tjenestepersonene er ansvarlige for den videre behandlingen av straffesaken etter eventuell gjenåpning. Tvert imot er praksis at gjenåpningssaken – om mulig – behandles av tjenestepersonen som var aktor i den opprinnelige straffesaken. Begrunnelsen er at forutgående kjennskap til saken og bevisføringen i retten anses som en fordel ved behandlingen av saken. Unntak gjelder hvis tjenestepersonen må anses inhabil, jf. straffeprosessloven § 60. Det klare utgangspunktet er imidlertid at tidligere befatning med saken ikke medfører inhabilitet.51

Det kan gjøres unntak fra den nevnte hovedregelen i den enkelte sak. På generelt grunnlag kan overordnet påtalemyndighet alltid helt eller delvis overta behandlingen av en sak som hører under en underordnet, eller ved beslutning i det enkelte tilfellet overføre behandlingen til en annen underordnet, jf. straffeprosessloven § 59 første ledd. Bestemmelsen gjelder også i gjenåpningssaker. Adgangen til å omfordele saker er etter ordlyden uttrykkelig avgrenset til å gjelde i konkrete enkelttilfeller.52

Baneheia-saken er et eksempel på at ansvaret for en gjenåpningssak ble overført til et annet statsadvokatembete enn det som behandlet den opprinnelige straffesaken. I februar 2021 ble den videre behandlingen av den gjenåpnede saken mot Viggo Kristiansen flyttet fra Agder statsadvokatembeter til Oslo statsadvokatembeter. Dette skjedde etter forslag fra Agder statsadvokatembeter, som hadde motsatt seg gjenåpning mens saken sto for Gjenopptakelseskommisjonen. Selv om standpunktet ikke medførte inhabilitet, mente embetslederen i Agder at gode grunner talte for at «friske øyne» så på saken og avga sin tilrådning til riksadvokaten.

Riksadvokaten fremhevet i beslutningen om å overføre saken at gode grunner talte for å legge til rette for en behandling som best mulig sikret ivaretakelsen av påtalemyndighetens objektivitetsplikt, i tråd med embetsleders tilrådning. At embetsleder hadde bedt om overføring, ble også tillagt betydelig vekt. Både sakens karakter og hensynet til de involverte tilsa en meget grundig behandling, og en flytting av saken ville «i så måte bidra til å sikre et så forsvarlig avgjørelsesgrunnlag som mulig før riksadvokaten treffer sin avgjørelse». Riksadvokaten fremhevet at også ressurshensyn tilsa overføring til et større statsadvokatembete.

Den 2. september 2022 innstilte Oslo statsadvokatembeter – etter en omfattende etterforskning og saksgjennomgang – på at Kristiansen skulle frifinnes.53 Oslo statsadvokatembeters oppfatning stred på mange punkter mot oppfatningen Agder statsadvokatembeter hadde gitt utrykk for i forbindelse med gjenåpningssaken. Dette har skapt diskusjon om det er grunn til å endre dagens ordning,54 og utgjør en del av bakgrunnen for at spørsmålet er særskilt fremhevet i utvalgets mandat.

Oversikt over tidligere utredninger av spørsmålet

Spørsmålet om det bør innføres generelle regler som sikrer at gjenåpningssaken behandles av andre i påtalemyndigheten enn de som hadde ansvaret for saken før domfellelsen, har blitt diskutert ved flere anledninger.

Problemstillingen ble tatt opp av utvalget som gransket Liland-saken.55 Selv om den gjeldende ordningen var blitt sterkt kritisert fra forsvarerhold, fant utvalget ikke grunn til å foreslå endringer i regler og praksis. Utvalget vektla at gjeldende praksis hadde klare praktiske fordeler, ettersom forutgående kjennskap til saken normalt vil være av stor betydning ved opplysningen av gjenåpningssaken. Utvalget var heller ikke overbevist om at påtalemyndigheten generelt sett lettere ville begjære gjenåpning eller slutte seg til en slik begjæring dersom gjenåpningsspørsmålet ble behandlet av personer innen påtalemyndigheten som ikke har hatt med saken å gjøre.56 I stedet viste utvalget til at det uansett må gjøres en vurdering av tjenestemannens habilitet etter straffeprosessloven § 60, hvor partenes og allmennhetens tillit til saksbehandlingen var viktige hensyn.

Etter at utvalget la frem utredningen, vurderte riksadvokaten om det var behov for en omlegging av påtalemyndighetens praksis, slik at gjenåpningsbegjæringen skulle behandles av andre enn den som var i aktor i saken. Etter å ha innhentet synspunkter fra alle landets statsadvokatembeter konkluderte riksadvokaten med at gjeldende praksis burde videreføres. Riksadvokaten pekte særlig på behovet for kunnskap om den opprinnelige domstolsbehandlingen:

«Etter at gjenopptakelsesbegjæringer ikke lenger skal vurderes av de dommere som har avsagt den angrepne avgjørelse […], er påtalemyndigheten alene om å kunne vurdere på en tilfredsstillende måte det som anføres i begjæringen opp mot det som fremkom under sakens behandling i retten. Etter straffeprosessloven § 391 nr. 3 kan gjenopptakelse kreves ‘når det opplyses en ny omstendighet eller skaffes frem et nytt bevis’. Overføres saken til en annen påtalejurist eller et annet embete, reduseres muligheten for å vurdere om det som anføres virkelig er noe nytt.

Overføres saken til en annen påtalejurist svekkes også muligheten for imøtegåelse av påstander om feil eller uregelmessigheter under hovedforhandlingen.

To-instansreformen, og endringen i gjenopptakelsesreglene ved lov 11. juni 1993 nr. 80, har som kjent økt mulighetene for gjentatt prøvelse av skyldspørsmålet i straffesaker. Det styrker behovet for kontinuitet i den påtalemessige behandling.»57

Problemstillingen ble tatt opp på ny i forbindelse med opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen. Blant annet drøftet Oslo statsadvokatembeter i sitt høringssvar om ansvaret for å etterforske gjenåpnede saker burde overføres til et annet statsadvokatembete eller politidistrikt. Embetet mente at de beste grunnene talte for at spørsmålet løses konkret, fra sak til sak:

«Vi har vært noe i tvil om også aktoratet bør overføres til et annet statsadvokatembete, eventuelt annet politidistrikt dersom påtalekompetansen tilligger politiet. På den ene siden kan det forhindre påstander om ‘partiskhet’, manglende evne til å se egne ‘feil’ og at det er gått ‘prestisje’ i saken fra påtalemyndighetens side. […] På den annen side tilsier prosessøkonomiske grunner at saken behandles av den som allerede kjenner den, dels gjennom den ordinære behandlingen ved domstolene, dels gjennom behandlingen av gjenopptagelsesbegjæringen. Etter vår oppfatning vil spørsmål om hvem som bør behandle saken i påtalemyndigheten kunne stille seg forskjellig avhengig av bl.a. av sakens karakter og påtalemyndighetens engasjement. Spørsmålet bør derfor vurderes fra sak til sak av påtalemyndigheten selv, på samme måte som spørsmål om habilitet etter straffeprosessloven § 61.»58

I lovproposisjonen om Gjenopptakelseskommisjonen konkluderte departementet med at det ikke var grunn til å gi bestemmelser i lov eller påtaleinstruks som påla påtalemyndigheten å endre gjeldende praksis. Ved siden av Liland-utvalgets og riksadvokatens synspunkter ble det vist til at påtalemyndigheten ville få en mer tilbaketrukket rolle i gjenåpningssakene enn etter de tidligere reglene. Departementet la til grunn at spørsmålet burde vurderes på nytt i forbindelse med den planlagte etterkontrollen av kommisjonen.59 Avslutningsvis presiserte departementet at ansvaret for å behandle saken kan overføres til en annen tjenesteperson innen påtalemyndigheten etter en konkret vurdering i den enkelte sak:

«I lys av erfaringene fra Lilandsaken vil det dessuten være naturlig at påtalemyndigheten i den enkelte sak – selv om det ikke foreligger inhabilitet – vurderer om det finnes trekk ved saken som gjør at forutgående kjennskap til saken kan være en ulempe sett fra et rettssikkerhetsmessig ståsted. I slike tilfeller vil den beste løsningen ofte være å la en annen tjenestemann behandle saken, og eventuelt supplere med opplysninger fra den som den gang var påtalemyndighetens representant.»60

Utvalgets vurdering

Utvalget har kommet til at det ikke er grunn til å foreslå endringer som pålegger påtalemyndigheten å endre dagens praksis om hvem i påtalemyndigheten som behandler gjenåpningssaken.

Den nåværende ordningen er begrunnet med at tjenestepersonene som behandlet den opprinnelige straffesaken, kjenner saken best. Gjennom sitt kjennskap til saken og den opprinnelige domstolsbehandlingen vil disse kunne sitte på opplysninger som kan være av stor interesse i gjenåpningssaken. Dette gjelder også sakens rettslige og prosessuelle sider. Vedkommende tjenesteperson vil dermed ha gode forutsetninger for å bedømme om vilkårene for gjenåpning er oppfylt, noe som vil kunne bidra til å sikre et materielt riktig resultat. Et annet argument er ressurshensyn. Det innebærer en klar effektivitetsgevinst at de samme tjenestepersonene som behandlet straffesaken, også behandler domfeltes begjæring om gjenåpning. De nevnte fordelene vil – slik utvalget ser det – ikke oppveies fullt ut av at vedkommende tjenesteperson høres som vitne.61

Et spørsmål er om hensynet til tillit til påtalemyndighetens behandling likevel tilsier at gjenåpningssaken alltid bør behandles av et annet statsadvokatembete eller politidistrikt enn det som behandlet den opprinnelige straffesaken. Dersom påtalemyndigheten motsatte seg gjenåpning, er spørsmålet om det samme bør gjelde ved den nye behandlingen av saken etter at gjenåpning er besluttet. Et ytterligere spørsmål er om det bør gjelde et forbud mot at tjenestepersonene som deltok ved den opprinnelige domstolsbehandlingen, kan delta ved behandlingen av gjenåpningssaken.62

Professor Morten Holmboe har nylig tatt til orde for at de nevnte spørsmålene bør besvares bekreftende. Holmboe peker blant annet på argumentene som førte til at man ved innføringen av dagens straffeprosesslov endret reglene for domstolenes behandling av gjenåpningssaker. Det ble da innført en regel om at dommerne som hadde avsagt den angrepne dommen, ikke kunne delta hverken ved behandlingen av gjenåpningsbegjæringen eller ved den nye behandlingen av saken etter gjenåpning. Ved opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen innførte man videre en regel om at gjenåpnede saker skal behandles av en domstol sideordnet til den som avsa den angrepne dommen. Begrunnelsen var i begge tilfeller at man ønsket å øke tilliten til at gjenåpningssakene behandles på en objektiv måte. Ifølge Holmboe bør de samme hensynene ha stor vekt også ved vurderingen av hvilke regler som skal gjelde for påtalemyndigheten i saker om gjenåpning.63 Eventuelle fordeler ved at tjenestepersonen kjenner saken, vil ifølge ham «antakelig mer enn oppveies ved at det er vanskelig for et menneske å omvurdere en beslutning man har som kan ha påført en mulig uskyld mistenkt straff – og i verste fall mange år i fengsel». Han mener også at det kan være vanskelig å se med et friskt blikk på vurderinger av bevisene som eldre og respekterte kolleger har vurdert som tilstrekkelige for tiltale og domfellelse. Saken bør derfor flyttes til et annet statsadvokatembete eller politidistrikt.64

Ifølge Holmboe taler også den betydelige rettsutviklingen som har skjedd i retning av å stille skjerpede krav til habilitet, samt økt oppmerksomhet omkring behovet for å understreke påtalemyndighetens objektivitetsplikt, for å legge om det nåværende systemet. Holmboe mener at tjenestepersonene som deltok ved den opprinnelige behandlingen, ikke bør delta i saksbehandlingen, selv om de eventuelt skulle ha skiftet arbeidssted. Ettersom personene kan ha opplysninger av interesse for saken, bør de imidlertid kunne høres som vitner.

Utvalget har vurdert problemstillingene, men har kommet til at det vil føre for langt å oppstille slike absolutte regler. En vesentlig innvending er at reglene nødvendigvis vil måtte innebære at påtaleansvaret overføres i en god del tilfeller hvor det ikke er behov for det. Dette vil medføre unødvendig bruk av tid og ressurser. Påtalemyndighetens objektivitetsplikt gjelder også etter at dommen er rettskraftig, jf. straffeprosessloven § 55 andre ledd. Utgangspunktet er at det må kunne forventes at påtalemyndighetens tjenestepersoner evner å være objektive også i en slik sammenheng.

Utvalget mener at risikoen for forutinntatthet og manglende objektivitet ikke er av en slik karakter at det kan forsvares å gi absolutte regler som omfatter alle gjenåpningsaker, og som ikke åpner for å ta hensyn til særtrekkene ved den enkelte sak. Etter utvalgets vurdering er det en atskillig bedre løsning at spørsmålet om eventuell flytting avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak, slik som i dag. Det er på det rene at det iblant vil kunne være forhold som gjør det krevende å etterleve objektivitetskravet i praksis.65 Det kan også ha oppstått et inntrykk i allmennheten om at påtalemyndigheten er påvirket av prestisjehensyn. Etter omstendighetene kan dette tilsi at saken flyttes til en annen tjenesteperson eller til et annet embete eller distrikt. For å sikre at overføring skjer i de «riktige» sakene, mener utvalget at riksadvokaten bør vurdere å gi nærmere føringer. Utvalget kommer tilbake til dette under.

Slik utvalget vurderer det, har endringene i reglene for dommere begrenset overføringsverdi til den foreliggende problemstillingen. Selv om påtalemyndigheten initierer straffeforfølgningen, er det til syvende og sist domstolene som avgjør spørsmålet om straffeskyld. Tillitshensynet er dermed mer tungtveiende for domstolene enn for påtalemyndigheten, som er underlagt en streng objektivitetsplikt. Gjennom sitt kjennskap til etterforskningen og saksdokumentene vil tjenestepersonen i påtalemyndigheten dessuten ofte ha bedre kunnskap om den opprinnelige straffesaken enn dommerne i den rett som behandlet saken. Det kan derfor hevdes at de praktiske ulempene med å endre praksis i samme retning for påtalemyndigheten vil være større.

En fordel med en absolutt regel om overføring til et annet embete eller distrikt er at man oppnår rettstekniske fordeler ved at påtalemyndigheten slipper å vurdere spørsmålet i den enkelte sak. Som Holmboe er inne på, er omleggingen imidlertid ikke fri for komplikasjoner.66 Hensynene bak den absolutte regelen – å ivareta tilliten til saksbehandlingen og redusere forutinntatthet – tilsier at saken må flyttes til et nytt embete eller distrikt hver gang domfelte begjærer gjenåpning i samme sak.67 At domfelte fremmer gjentatte begjæringer, er ikke uvanlig, og det er ikke utenkelig at regelen vil innebære et ytterligere insentiv i så måte.68 Dersom saken alltid må overføres når domfelte fremmer en ny gjenåpningsbegjæring, vil man kunne komme i den situasjon at det ikke er flere statsadvokatembeter å ta av.69

En slik ordning er neppe prosessøkonomisk forsvarlig. Et system som legger opp til at landets statsadvokatembeter etter tur behandler det samme gjenåpningsspørsmålet, uavhengig av sakens karakter og alvor og andre forhold, vil medføre lite fornuftig bruk av tid og ressurser. Det er ikke nødvendigvis de viktigste og mest alvorlige sakene som blir gjenstand for repetitive gjenåpningsbegjæringer. Et alternativ er å utarbeide mer finmaskede regler, som skiller mellom lovbruddets strafferamme og muligens også det påberopte gjenåpningsgrunnlaget. Det er imidlertid krevende å identifisere treffende kriterier som ikke samtidig forutsetter skjønnsmessige vurderinger. Også slike regler vil dessuten innebære unødvendig ressursbruk ved at saker må overføres i tilfeller hvor det reelt sett ikke er grunn til det, kanskje mange ganger. Et synspunkt om at det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig at samme statsadvokatembete behandler visse kategorier av gjenåpningssaker, men ikke andre, er dessuten problematisk fra et prinsipielt ståsted.

Som nevnt i punkt 19.2.1 bør riksadvokaten vurdere å oppdatere retningslinjene for påtalemyndighetens rolle i gjenåpningssaker. Det gjeldende rundskrivet er fra 2004. I den forbindelse vil det være naturlig å også gi føringer for når ansvaret for gjenåpningssaker bør overføres. I det følgende pekes det på momenter som synes relevante i den forbindelse.

Det overordnede spørsmålet bør være om det er trekk ved saken som tilsier at den bør vurderes med «friske øyne». I den forbindelse må det vurderes om det er forhold ved saken som gjør at tilliten til påtalemyndighetens objektivitet kan komme i spill. Ved vurderingen bør det blant annet ses hen til sakens karakter og alvor, om det har blitt rettet kritikk mot påtalemyndighetens opptreden, konfliktnivået mellom aktørene og om saken har fått mye medieoppmerksomhet. Det påberopte gjenåpningsgrunnlaget i domfeltes begjæring er også relevant. Det taler generelt mot flytting dersom begjæringen utelukkende er begrunnet med at det er begått rettsanvendelses- eller saksbehandlingsfeil. Et støttemoment er om embetet eller distriktet som gjenåpningssaken i utgangspunktet hører under, har tilstrekkelige ressurser til å behandle saken på en grundig og forsvarlig måte.70

Hvilket stadium gjenåpningssaken er på, har også betydning. Dersom påtalemyndigheten har motsatt seg gjenåpning, men kommisjonen til tross for dette gjenåpner saken, vil det isolert sett trekke i retning av at ansvaret for den videre behandlingen flyttes. Utvalget antar at overføring heller ikke i denne situasjonen bør være en absolutt regel, men spørsmålet må i slike tilfeller vurderes ekstra grundig.

Det bør vurderes konkret om de nevnte momentene tilsier at påtalemyndigheten i gjenåpningssaker bør representeres av et annet statsadvokatembete eller politidistrikt enn i den opprinnelige straffesaken, eller om det er tilstrekkelig at en annen tjenesteperson ved samme embete eller distrikt behandler saken. Utvalget antar at valget bør bero på en vurdering av hva som er formålstjenlig i den enkelte sak. I noen tilfeller vil det å overlate saken til en annen tjenesteperson være nok for å oppnå den nødvendige distanse. Størrelsen på statsadvokatembetet eller politidistriktet vil her kunne ha betydning.

Etter utvalgets syn har embetsleder og politimesteren et særlig ansvar for å sikre at saken flyttes når det er grunn til det. Den aktuelle tjenestepersonens egen vurdering av om det finnes forhold som kan utfordre tillitshensynet og objektivitetskravet, bør vektlegges, men ikke nødvendigvis være avgjørende. Dersom personen selv er i tvil om han eller hun er i stand til å handle objektivt, eller gir uttrykk for at det beste vil være om en annen tjenesteperson behandler saken, bør det imidlertid veie tungt i retning av at det gjøres unntak fra hovedregelen.

Er det trekk ved saken som tilsier at saken bør overføres til et annet embete eller distrikt, bør spørsmålet som regel løftes til overordnet påtalemyndighet sammen med en kort redegjørelse for saken, jf. straffeprosessloven § 59 første ledd. Utvalget mener at dette også bør gjøres i tilfeller hvor embetslederen eller politimesteren finner spørsmålet tvilsomt. Dersom statsadvokatembetet eller politidistriktet tilråder at saken flyttes, bør det tillegges betydelig vekt. Fremstår det etter en foreløpig vurdering som klart at det ikke er grunn til å overføre saken, er det imidlertid normalt ikke grunn til å involvere overordnet påtalemyndighet.

19.3 Forsvarerens rolle

19.3.1 Behovet for forsvarer i gjenåpningssaken

Det følger av straffeprosessloven § 397 andre ledd første punktum at kommisjonen kan oppnevne offentlig forsvarer for siktede når «særlige grunner» tilsier det. I forarbeidene ble det uttalt at det normalt ikke ville være nødvendig med forsvarer for å dekke siktedes behov for rettshjelp i gjenåpningssaker. Grunnen var at Gjenopptakelseskommisjonen, og ikke partene, skulle ha hovedansvaret for opplysning av sakens faktiske og rettslige sider.71

Som vist i punkt 19.2.1 mener utvalget at det ikke er helt dekkende å beskrive det slik at partene har en «tilbaketrukket» rolle i behandlingen av gjenåpningssaker. Gjenåpningsprosessen er i stor grad partsorientert, og domfelte og påtalemyndigheten er gitt omfattende rettigheter ved behandlingen av saken til innsyn og kontradiksjon mv. Samtidig har kommisjonen en sterk rettslig plikt til å sørge for at saken blir så godt opplyst som mulig, jf. straffeprosessloven § 398 første ledd første punktum.

For at kommisjonen skal ha mulighet til å undersøke saken, er den avhengig av at domfelte utviser en viss aktivitet. Loven krever at gjenåpningsbegjæringen opplyser om hvilken avgjørelse som angripes, grunnlaget for gjenåpning og bevis av betydning for saken, jf. straffeprosessloven § 394 første ledd andre punktum. Kommisjonen kan ikke gjenåpne saken på eget initiativ.72 Kommisjonen er derfor avhengig av at domfelte kan gi informasjon om hvorfor saken bør gjenåpnes. Jo bedre denne presentasjonen er, desto større er muligheten for at kommisjonen vil komme til et materielt riktig resultat.73

Utvalget har sett nærmere på omfanget av forsvareroppnevninger hos kommisjonen. Kommisjonens praksis ved forsvareroppnevning kan synes å ha blitt liberalisert de siste årene. Fra 2019 til 2023 har antallet forsvareroppnevninger økt gradvis, fra 25 i 2019 til 77 i 2023. Økningen må ses i lys av at kommisjonen også har mottatt flere saker enn tidligere. Målt opp mot antall mottatte saker har imidlertid også andelen forsvareroppnevninger økt, fra 16 % i 2019 til 30 % i 2023. Det er videre grunn til å tro at andelen saker det er oppnevnt forsvarer i, i realiteten er høyere enn den prosentvise andelen skissert her.74 Utgifter til offentlig oppnevnt forsvarer var i 2021 på 1 842 990 kroner, i 2022 på 844 081 kroner, og i 2023 på 1 676 304 kroner.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at forsvarere har en forholdsvis sentral rolle i behandlingen av gjenåpningssaker. Forarbeidenes uttalelser om at det normalt ikke vil være nødvendig med forsvarer for å dekke siktedes behov for rettshjelp i gjenåpningsprosessen, er etter utvalgets syn lite treffende. I det følgende ser utvalget nærmere på hvilke hensyn som taler for at forsvarer oppnevnes i gjenåpningssaken.

19.3.2 Når bør forsvarer oppnevnes?

Retten til å få offentlig oppnevnt forsvarer i straffesaker følger av straffeprosessloven § 100. Det følger av paragrafens andre ledd at retten – også utenfor tilfellene hvor siktede har rett på forsvarer – kan oppnevne forsvarer hvis «særlige grunner» taler for det. Etter § 397 andre ledd første punktum kan kommisjonen på samme vilkår oppnevne forsvarer for siktede eller domfelte i gjenåpningssaker. Bestemmelsen i § 397 andre ledd er basert på bestemmelsen i § 100, som tidligere gjaldt også for gjenåpningssakene da gjenåpning foregikk i domstolene.75

Adgangen til å få oppnevnt forsvarer i medhold av straffeprosessloven § 100 andre ledd har blitt noe utvidet i praksis de siste årene.76 At praksis har blitt noe liberalisert, skyldes at mistenktes rettsstilling er viet mye oppmerksomhet i senere år, både nasjonalt og internasjonalt.77 De samme hensynene kan tilsi at praksis for forsvareroppnevning også bør liberaliseres noe i gjenåpningssaker.

Utvalget mener videre at effektivitetshensyn med styrke taler for at domfelte bistås av forsvarer under gjenåpningsprosessen. Som i straffesaken vil en forsvarer kunne gi klare rettsråd om vilkårene for gjenåpning. Forsvareren vil også kunne medvirke til et presist og spisset fokus fra domfeltes side når det gjelder gjennomføringen av gjenåpningsprosessen og hvilke anførsler som fremmes, og slik sikre at saken ikke vidløftiggjøres. Oppnevning av forsvarer kan dermed bidra til å redusere saksbehandlingstiden. Utvalget forstår det slik at kommisjonen til dels også oppnevner forsvarer ut fra slike betraktninger i dag.

Utvalget mener at adgangen til å få oppnevnt offentlig forsvarer fortsatt bør reguleres som i dagens § 397 andre ledd. De relevante momentene i helhetsvurderingen av om det foreligger «særlige grunner», vil i stor grad være de samme som etter straffeprosessloven § 100 andre ledd. I vurderingen må det blant annet ses hen til sakens alvor, sakens betydning for domfelte, om faktum og lovanvendelsen er uklar(t) eller komplisert, domfeltes alder og helse, samt manglende språk- eller samfunnskunnskaper hos utlendinger.78

Sakens alvor bør etter utvalgets syn være et sentralt moment. Utvalget mener at domfelte som den klare hovedregel bør få offentlig oppnevnt forsvarer under gjenåpningsprosessen hvis vedkommende er dømt til en ubetinget fengselsstraff på mer enn ett år. I disse tilfellene tilsier sakens alvor med styrke at det foreligger «særlige grunner».79 I saker hvor det er idømt lengre fengselsstraffer, for eksempel i saker om voldtekt, er det etter utvalgets syn vanskelig å se for seg at domfelte ikke skal få oppnevnt forsvarer. Utvalget presiserer at saken kan stille seg annerledes i tilfeller hvor domfelte fremsetter gjentatte begjæringer for kommisjonen, eller det er åpenbart at begjæringen ikke kan føre frem. For øvrig mener utvalget at det generelt bør ha betydning om domfelte er dømt til fengselsstraff, og om vedkommende fortsatt soner.

I saker som gjelder tilregnelighet, bør det gjennomgående oppnevnes forsvarer. Dette er også praksis i dag. I tilfeller hvor kommisjonen oppnevner bistandsadvokat for fornærmede, bør det også oppnevnes forsvarer for domfelte.80

Etter utvalgets syn bør kommisjonen oppnevne forsvarer i tilfeller hvor de nevnte hensynene taler for det, også dersom domfelte bistås av ikke-juridiske «medhjelpere».

Baneheia-saken er et eksempel på en sak hvor domfeltes medhjelpere (medlemmene av Viggo Kristiansens «støttegruppe») la ned et omfattende arbeid, som etter utvalgets syn bør anerkjennes og respekteres. Utvalget forstår det slik at bistand fra medhjelpere uten juridisk kompetanse forekommer relativt hyppig også i andre saker. En stor andel av disse gjør arbeidet av idealistiske årsaker, uten å ta seg betalt. Noen krever imidlertid betalt og/eller mottar betaling for arbeidet som legges ned.

Utvalget bemerker at det normalt vil kreves juridisk kompetanse for å gi domfelte tilstrekkelig bistand i gjenåpningssaken. Reglene om gjenåpning av straffesaker er omfattende og til dels kompliserte. Det gjelder både de materielle og prosessuelle reglene. Bistand fra personer uten juridisk kompetanse kan ikke erstatte bistand fra en forsvarer.

Utvalget mener for øvrig at kommisjonen bør ha mulighet til å pålegge domfelte å la seg bistå av forsvarer i gjenåpningssaken. Dette gjøres også i dag, særlig i tilregnelighetssaker. Av pedagogiske hensyn foreslås det at denne adgangen lovfestes i et nytt tredje punktum i straffeprosessloven § 397 andre ledd. Det vises til den nærmere redegjørelsen for bestemmelsen i spesialmerknadene i punkt 26.1.2.

19.3.3 Prosedyren for forsvareroppnevning

Det fremgår av straffeprosessloven § 397 andre ledd andre punktum at reglene i §§ 101–107 gjelder tilsvarende når det oppnevnes offentlig forsvarer for kommisjonen. I tilfellene hvor siktede ikke selv har valgt forsvarer, følger det av § 103 at en av de faste forsvarerne skal oppnevnes. Faste forsvarere oppnevnes av domstolene etter søknad fra forsvarerne.

Utvalget mener at kommisjonen bør vurdere å etablere en gruppe med faste forsvarere for gjenåpningssaker. Dette kan sikre at forsvarerne som oppnevnes i gjenåpningssakene, har erfaring fra slike saker. At forsvareren har erfaring med gjenåpningssaker, kan bidra til å effektivisere gjenåpningsprosessen og gi domfelte et bedre forsvar.

Utvalget har fått opplyst at kommisjonen gjennomgående ikke tar stilling til spørsmålet om oppnevning av forsvarer før den saksansvarlige juristen har hatt mulighet til å vurdere saken nærmere. Etter omstendighetene kan dette ta lang tid. Kommisjonen opplyser for tiden om at det normalt tar mer enn et år fra saken kommer inn til kommisjonen, til den tas under «aktiv håndtering» av saksbehandleren.

Etter utvalgets syn er det uheldig at spørsmålet om forsvareroppnevning ikke vurderes på et tidligere stadium. Det fører blant annet til at forsvarere som har bistått med å utarbeide gjenåpningsbegjæringen, ikke får betalt før etter lang tid. Utvalget mener at praksisen bør endres. Kommisjonen bør – på samme måte som i domstolene – gjøre vurderingen av om det skal oppnevnes forsvarer, uten ugrunnet opphold når saken kommer inn. Med andre ord bør spørsmålet om forsvareroppnevning vurderes kort tid etter at begjæringen kommer inn til kommisjonen, selv om saken først senere blir utredet nærmere. Utvalget antar at dette normalt vil la seg gjøre. Muligheten for å legge om kommisjonens praksis på denne måten har også blitt tatt opp av ansatte i kommisjonen.

Utvalget forstår det slik at kommisjonen ikke regelmessig gjør foreløpige avregninger av salærkrav, jf. salærforskriften § 6 tredje ledd første punktum. Det gjelder selv om forsvareren har lagt ned betydelig arbeid ved utarbeidelsen av gjenåpningsbegjæringen, og behandlingen av saken trekker ut grunnet lang behandlingstid.

Salærforskriften synes å åpne for at kommisjonen i slike tilfeller kan avregne salærkravet etappevis. Den nevnte bestemmelsen lyder slik: «Dersom en sak er spesielt langvarig og tidkrevende, kan det utbetales et forskudd tilsvarende det salær som hittil er opptjent i saken». Formålet med bestemmelsen er nettopp å forhindre at den som har utført arbeidet, får likviditetsproblemer i saker som tar lang tid. En forutsetning for utbetaling av det fulle kravet er imidlertid at forsvareren ikke har «benyttet lengre tid enn hva som er rimelig og nødvendig», jf. forskriften § 7.

19.4 Bistandsadvokatens rolle

Straffeprosessloven § 397 andre ledd tredje og fjerde punktum regulerer oppnevning av bistandsadvokat for Gjenopptakelseskommisjonen. Bestemmelsene lyder slik:

«Kommisjonen kan oppnevne bistandsadvokat etter reglene i § 107 a. Reglene i §§ 107 b–107 g gjelder så langt de passer.»

Ordet «kan» innebærer at det er opp til kommisjonens skjønn om bistandsadvokat skal oppnevnes i det enkelte tilfellet dersom vilkårene i § 107 a er oppfylt. Dette er også forutsatt i forarbeidene.81 Flere momenter som er relevante ved vurderingen av forsvareroppnevning etter § 100 andre ledd, vil ha overføringsverdi til vurderingen av om bistandsadvokat skal oppnevnes, som for eksempel hvor alvorlig saken er, og hvilken betydning den har for fornærmede. Et moment i vurderingen vil videre være om fornærmede hadde bistandsadvokat under straffesaken. Dette er imidlertid ikke avgjørende i seg selv. Det avgjørende er om fornærmede «har behov for bistandsadvokat i forbindelse med kommisjonens behandling av en begjæring om gjenåpning».82

Fornærmedeutvalget uttalte at bistandsadvokat bør oppnevnes når gjenåpningsbegjæringen retter seg mot troverdigheten av fornærmedes forklaring i den angrepne saken, eller dersom fornærmede innkalles til muntlig avhør for kommisjonen.83 Straffeprosessutvalget uttalte i samme retning at det nok oftere vil være behov for oppnevning av bistandsadvokat for fornærmede enn for etterlatte, «og da først og fremst i saker der fornærmedes forklaring står sentralt for spørsmålet om gjenåpning».84 Straffeprosessutvalget pekte videre på at det kan være behov for å oppnevne bistandsadvokat i saker hvor gjenåpningsbegjæringen knytter seg til bevisbedømmelsen, og domfelte er død. I slike saker skal det avsies dom uten hovedforhandling dersom saken gjenåpnes,85 og kommisjonen får dermed i praksis «det siste ord med hensyn til sakens utfall».86

Ved vurderingen av om bistandsadvokat skal oppnevnes, er det etter utvalgets syn sentralt å se hen til hvilken rolle bistandsadvokaten skal ha i gjenåpningsprosessen. Den kanskje mest sentrale oppgaven for bistandsadvokaten under hovedforhandlingen er å fremme et eventuelt sivilt krav på vegne av fornærmede eller etterlatte, jf. straffeprosessloven § 428. Det er gjennom et eventuelt slikt krav fremmet av fornærmede selv at fornærmede oppnår status som «part», og partsstatusen relaterer seg kun til behandlingen av det sivile kravet, jf. § 428 andre ledd.87 Sivile krav pådømt i forbindelse med straffesaken vurderes derimot ikke av Gjenopptakelseskommisjonen. En eventuell endring av det sivile kravet må eventuelt vurderes av domstolene i forbindelse med den nye behandlingen av straffesaken etter gjenåpning.88 Dette tilsier at det i mindre grad er behov for oppnevning av bistandsadvokat under gjenåpningsprosessen. I forarbeidene er det også påpekt at det i vurderingen må tas i betraktning at «kommisjonen ikkje tar stilling til spørsmål om skadebot, slik domstolane gjer i mange straffesaker».89

Bistandsadvokaten skal imidlertid også ivareta andre funksjoner i straffesaker. Straffeprosessloven § 107 c første ledd sier om bistandsadvokatens rolle ved etterforskningen og pådømmelsen av straffesaken:

«Bistandsadvokaten skal vareta fornærmedes og etterlattes interesser i forbindelse med etterforsking og hovedforhandling i saken. Bistandsadvokaten skal også gi slik annen hjelp og støtte som er naturlig og rimelig i forbindelse med saken.»

I praksis innebærer dette at bistandsadvokaten skal varsles om, og har rett til å være til stede i rettsmøter i den utstrekning retten finner det nødvendig. Det samme gjelder ved andre etterforskingsskritt som åstedsbefaringer, rekonstruksjoner og lignende, når fornærmede eller etterlatte selv skal delta. Bistandsadvokaten skal også varsles om, og har rett til å være til stede ved politiets avhør av fornærmede under etterforskningen. Bistandsadvokaten kan videre anmode om at det foretas ytterligere etterforskningsskritt.

Fornærmedes og etterlattes «interesser», jf. § 107 c første punktum, må forstås slik at de i stor grad relaterer seg til eventuelle sivile krav. Fornærmede kan imidlertid også ha en selvstendig interesse i å få saken tilstrekkelig opplyst, herunder gjennom egen vitneforklaring, og å holdes informert om sakens utvikling. Bistandsadvokaten kan bistå i den forbindelse. På den annen side skal bistandsadvokaten ikke ivareta fornærmedes eller etterlattes eventuelle interesse i at siktede blir domfelt. Bistandsadvokaten kan bidra til å få saken opplyst, men har ikke – i motsetning til aktor – som oppgave å forsøke å få den tiltalte dømt i tråd med tiltalen. Det samme må gjelde i relasjon til gjenåpning. Det bør ikke være bistandsadvokatens rolle å arbeide aktivt for å forhindre at saken blir gjenåpnet.

Ved vurderingen av om bistandsadvokat skal oppnevnes, må det videre tas i betraktning at fornærmedes interesse i utfallet av gjenåpningssaken er av mer avledet karakter enn ved behandlingen av den opprinnelige straffesaken. Kommisjonens eventuelle gjenåpningsavgjørelse medfører kun at saken behandles på nytt, og det er opp til domstolene å avgjøre om domfelte skal frifinnes eller dømmes igjen.90 Ved den nye domstolsbehandlingen vil fornærmede og eventuelt etterlatte igjen kunne gjøre krav på rettighetene som vedkommende er gitt etter straffeprosesslovens øvrige regler, og det kan bli aktuelt å oppnevne bistandsadvokat dersom vilkårene for det er oppfylt.

Etter § 107 c første ledd andre punktum skal bistandsadvokaten også gi «slik annen hjelp og støtte som er naturlig og rimelig». Hvordan denne oppgaven skal utføres, må langt på vei overlates til bistandsadvokaten i lys av de konkrete forholdene i den aktuelle saken. Bistandsadvokaten skal imidlertid ikke påta seg en ren «psykologfunksjon», løsrevet fra den faglige rollen som rettslig veileder. Samtidig vil det likevel – gitt sakens karakter – kunne være naturlig at det gis en form for psykisk støtte gjennom samtaler med fornærmede og etterlatte.91 Anne Robberstad skriver om dette:

«Det er viktig at advokatene bruker sine egne særlige forutsetninger og at de ikke prøver å gjøre noe de slett ikke kan, som å behandle. Særlig viktig er dette i en ordning hvis fundament tilsynelatende inviterer til å gå ut over den faglige rollen (med annen hjelp og støtte). Både av hensyn til klienten og av hensyn til seg selv bør advokaten holde seg innenfor den vanlige advokatrollen, slik denne er forstått og praktisert innenfor profesjonens egen tradisjon. Hvis advokaten i sin virksomhet går utenfor den rollen hun behersker, vil det kunne minne om kvakksalveri. Særlig farlig er dette på et område hvor klientene er i en så utsatt posisjon som en som har vært utsatt for en av de straffbare handlingene som strpl § 107 a omhandler.»92

Utvalget er enig i disse betraktningene.

Utvalget har innhentet opplysninger om hvordan kommisjonen vurderer eventuell bistandsadvokatoppnevning, og hvor ofte bistandsadvokat oppnevnes. Kommisjonen har gitt uttrykk for at det nok har vært noe delte oppfatninger om hvordan loven skal forstås på dette punktet. Noen utredere har forstått loven slik at det skal oppnevnes bistandsadvokat i alle tilfeller hvor fornærmede hadde krav på dette under behandlingen av straffesaken, mens andre har vurdert spørsmålet mer skjønnsmessig. Som nevnt over mener utvalget at sistnevnte forståelse er i tråd med forarbeidene og lovens system.

I punkt 15.7 er det gjort rede for hvor ofte kommisjonen har oppnevnt bistandsadvokat for de enkelte årene i perioden 2015–2023. Antallet saker med oppnevnt bistandsadvokat tyder på at kommisjonen for det meste synes å ha hatt en forholdsvis restriktiv tilnærming til spørsmålet, og at bistandsadvokat først og fremst har blitt oppnevnt ved klare behov. Antall saker med oppnevnt bistandsadvokat er gjennomgående betydelig lavere enn antallet saker med oppnevnt forsvarer. Også utgiftene til bistandsadvokatene synes å være forholdsvis moderate. Utgiftene til oppnevning av bistandsadvokat var i 2021 på 318 799 kroner, i 2022 på 23 204 kroner, og i 2023 på 225 608 kroner. Disse utgiftene er langt lavere enn utgiftene som følge av forsvareroppnevninger i samme periode, se punkt 19.3.1.

I lys av utvalgets syn på bistandsadvokatens rolle i gjenåpningssaker mener utvalget at kommisjonens gjeldende praksis for oppnevning av bistandsadvokater fremstår som hensiktsmessig.

19.5 Gjenopptakelseskommisjonens rolle

Et av hovedformålene med opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen var å sørge for at gjenåpningsinstansen fikk en omfattende utredningsplikt. Departementet mente at det i større grad burde være samfunnets, og ikke domfeltes, ansvar å sørge for at justismord avdekkes.93

Gjenopptakelseskommisjonen ble derfor etablert som et domstollignende organ utenfor det ordinære domstolsapparat, med en særskilt utredningsplikt og egne utredere som skulle sørge for både faktisk og rettslig opplysning av saken. Det ble uttalt at utredningsplikten «favner atskillig videre enn den plikten som påhviler domstolene etter § 294».94 Den mest vesentlige forskjellen mellom kommisjonens og domstolenes utredningsplikt er ifølge forarbeidene at «kommisjonen skal ta initiativ og gå aktivt til verks for å belyse sakens faktiske og rettslige sider».95 Samtidig skulle partene – og særlig påtalemyndigheten – ha en mer «tilbaketrukket rolle» enn etter det domstolbaserte gjenåpningssystemet,96 se punkt 19.2.1.

Etter utvalgets syn er det mye som tyder på at forarbeidenes intensjon om tilbaketrukkede parter og en kommisjon som aktivt leder utredningen og styrer prosessen i gjenåpningssakene, ikke er helt dekkende for hvordan behandlingen av gjenåpningssakene normalt foregår. Partenes roller i gjenåpningssakene kan i korte trekk oppsummeres slik:

Gjenåpningssaken igangsettes normalt ved at domfelte fremsetter begjæring om gjenåpning. Her angis avgjørelsen som angripes, grunnlaget for gjenåpning og bevis av betydning for saken, jf. straffeprosessloven § 394 første ledd. Hvis domfelte ikke er representert ved advokat, gjennomfører kommisjonen normalt en samtale med domfelte. Det gjøres som utgangspunkt ikke hvis domfelte er bistått av advokat.97

Normalt forkastes rundt halvparten av begjæringene av leder eller nestleder alene, uten at saken underlegges nærmere behandling eller oversendes påtalemyndigheten og fornærmede/etterlatte for uttalelse.98 Hvis saken ikke forkastes, utredes saken nærmere av kommisjonen. Påtalemyndigheten – og eventuelt siktede dersom det er snakk om gjenåpning til skade – forelegges da begjæringen for uttalelse, jf. Straffeprosessloven § 397 fjerde ledd første punktum. Det samme gjelder for eventuelle fornærmede eller etterlatte, jf. § 397 femte ledd første punktum

Som ledd i utredningen skal domfelte og påtalemyndigheten gis mulighet til å uttale seg om kommisjonens gjennomføring av utredningsskritt, oppnevning av sakkyndige mv. Det følger av ulovfestede regler om kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling og fremgår til dels uttrykkelig av straffeprosessloven § 398 tredje ledd første punktum:

«Dersom kommisjonen under saksforberedelsen innhenter eller mottar opplysninger av betydning for avgjørelsen, skal siktede og påtalemyndigheten gjøres kjent med opplysningene og få uttale seg om dem.»

I tillegg til at påtalemyndigheten gis anledning til å uttale seg om begjæringen og nye opplysninger, fremgår det av riksadvokatens rundskriv at påtalemyndigheten i noen tilfeller også gis en ytterligere mulighet til å inngi merknader før saken avgjøres av kommisjonen:

«Dersom påtalemyndigheten ikke avgir uttalelse i saken […], eller uttalelsen ikke omfatter de spørsmål som Kommisjonen ønsker å få belyst, kan Kommisjonen anmode om at påtalemyndigheten på ny vurderer om det skal gis (ytterligere) uttalelse til enkelte spørsmål.»99

Påtalemyndigheten kan også bidra med konkrete etterforskningsskritt etter anmodning fra kommisjonen, jf. § 398 b tredje ledd.

I lys av det nevnte mener utvalget at partene i praksis har en forholdsvis sentral og fremskutt rolle i gjenåpningsprosessen. Utvalget mener videre at en slik partsorientert prosess i det store og hele har vært riktig, særlig ved behandlingen av større og mer alvorlige saker. At partene deltar i prosessen og utøver partsrettigheter, kan bidra til opplysning av saken og sikre et materielt riktig resultat. Erfaringen viser etter utvalgets syn at forarbeidenes intensjon om en svært aktiv, styrende kommisjon og tilbaketrukkede parter i praksis ikke har vært – og kanskje heller ikke er – helt gjennomførbar.

Når partene i praksis har roller som beskrevet ovenfor, er det også naturlig at kommisjonens rolle forstås på en noe annen måte enn slik den er beskrevet i forarbeidene. Dette gjelder også for kommisjonens utredningsplikt, som er nedfelt i straffeprosessloven § 398 første ledd første punktum. Det fremgår der at kommisjonen «av eget tiltak» skal sørge for at «saken er så godt opplyst som mulig før den avgjør om begjæringen skal tas til følge». Som nevnt foran følger det av forarbeidene av kommisjonens utredningsplikt er atskillig mer vidtrekkende enn plikten som gjelder for domstolene etter § 294.100

Når partene i praksis bidrar til opplysningen av sakene i stor grad, fører det til at det reelt sett blir et mindre faktisk behov for at kommisjonen selv initierer og gjennomfører utredningsskritt, uten at dette er initiert av partene. Det betyr imidlertid ikke at kommisjonen har en mindre omfattende rettslig plikt til å sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst før den avgjøres.

Kommisjonens utredningsplikt har slik sett likhetstrekk med domstolenes utredningsplikt i straffesaker, jf. straffeprosessloven § 294 første punktum. Domstolens ansvar for sakens opplysning etter § 294 er i prinsippet vidtgående. Domstolene må sørge for at bevisgrunnlaget er tilstrekkelig før saken tas opp til doms. I alvorlige straffesaker må domstolen som hovedregel sørge for at potensielt relevante bevis blir innhentet og undersøkt før saken pådømmes. Hvis det er svært vanskelig eller umulig å innhente og undersøke et potensielt relevant bevis, vil det ofte lede til frifinnelse. Den sterke rettslige forpliktelsen kommer imidlertid i praksis sjelden på spissen. Grunnen er at påtalemyndigheten gjennomgående gjør et grundig arbeid, og at påtalemyndigheten ikke skal ta saken til retten dersom det er flere «løse tråder». I saker hvor siktede ikke har forsvarer, er det på den annen side et større faktisk behov for at dommeren er oppmerksom på ansvaret for sakens opplysning i § 294.101

På denne bakgrunn må det legges til grunn at både domstolene og kommisjonen er underlagt en sterk og vidtgående rettslig plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før saken avgjøres. Eventuelle forskjeller mellom den rettslige utredningsplikten som er pålagt henholdsvis kommisjonen og domstolene, får i realiteten mindre betydning. Den overordnede retningslinjen er i begge tilfeller at avgjørelsesgrunnlaget må være så grundig at hensynet til et materielt riktig resultat ikke kommer i spill. I Rt. 2008 s. 605 uttaler Høyesterett følgende om rettens ansvar for sakens opplysning i straffesaker, som også kan ha relevans ved forståelsen av kommisjonens utredningsplikt etter § 398:

«Retten har etter § 294 en selvstendig plikt til å sørge for at nødvendige opplysninger blir innhentet. Dette gjelder selv om partene måtte mene at ytterligere opplysning av saken ikke er nødvendig, men desto mer dersom partene er uenige om behovet eller muligheten – typisk når politiet motsetter seg å innhente opplysninger tiltalte ønsker fremlagt. Rekkevidden av rettens plikt etter § 294 beror på sakens omstendigheter, med det generelle bevisbilde som utgangspunkt for vurderingen. Et sentralt moment er hvor alvorlig saken er. I tillegg vil det kunne ha betydning om opplysningene gjelder et viktig punkt i saken, om de antas å være til tiltaltes gunst, og om de kan fremskaffes ved rimelig innsats av tid, penger og andre ressurser i forhold til hva man må regne med kan oppnås.»102

Hvor stort faktisk behov det er for å initiere og gjennomføre undersøkelser, beror både i domstolsprosessen og i gjenåpningsprosessen på hvor aktive og kompetente partene er. Det som er mest særegent for kommisjonen sammenlignet med domstolene, er at de har ansatt politifaglige utredere. Det medfører at kommisjonen selv vil gjennomføre en form for etterforskning av saken. Hvis domstolene mener at saken bør utredes nærmere, kan det besluttes at nye bevis skal innhentes, jf. straffeprosessloven § 294 andre punktum. Det gjøres imidlertid av påtalemyndigheten.

Et annet spørsmål om forholdet mellom kommisjonen og partene i gjenåpningssaken er om, og eventuelt i hvilken grad, kommisjonen er bundet av partenes prosesshandlinger. Parallellen til straffesaksbehandlingen i domstolene er straffeprosessloven § 38. Et sentralt spørsmål er om kommisjonen bør kunne gå utenfor de gjenåpningsgrunnene som er anført av partene. Spørsmålet oppstår særlig ved gjenåpning til skade eller dersom det er aktuelt å vurdere et grunnlag for gjenåpning som domfelte selv ikke ønsker å påberope, for eksempel om tilregnelighet.

Straffeprosessutvalget drøftet spørsmålet i sin utredning. Straffeprosessutvalget mente for det første at kommisjonen burde utvise «stor varsomhet» med å gå utenfor de anførte gjenåpningsgrunnene for å vurdere gjenåpning til skade. Etter Straffeprosessutvalgets syn kunne det få betydning for tilliten til kommisjonen og funksjonsfordelingen mellom kommisjonen og påtalemyndigheten dersom kommisjonen skulle ta «selvstendig initiativ» til å opplyse saken til domfeltes ugunst.103

Når det gjaldt gjenåpning til gunst, uttalte Straffeprosessutvalget at «det klare utgangspunktet» vil være at kommisjonens behandling holder seg innenfor rammene av begjæringen, ettersom den domfeltes interesser normalt vil være sammenfallende med samfunnets interesse i å få korrigert uriktige avgjørelser.104 Standpunktet presiseres slik:

«[N]år det først er begjært gjenåpning, bør kommisjonen stå fritt til å vurdere grunnlag den kommer over, og som kan tilsi gjenåpning til domfeltes gunst. I forlengelsen bør også oppnevnte forsvarere innenfor det advokatetiske regelverket stå fritt til å argumentere for gjenåpning på andre grunnlag enn de domfelte har gjort gjeldende. Domfelte vil riktignok kunne trekke begjæringen, men det kan da være aktuelt at påtalemyndigheten ut fra sitt objektivitetsideal begjærer gjenåpning til vedkommendes gunst.

Kommisjonen bør utvise varsomhet og tilbakeholdenhet med å gå utenfor gjenåpningsgrunnen som er gjort gjeldende. For det første fordi det vil være en sterk presumsjon for at det ikke hefter noe ved andre sider ved dommen, men også fordi domfelte kan være best tjent med at dommen blir stående, og samfunnets interesser i å få rettet opp avgjørelsen kan være begrenset. En slik praksis vil være å anse som utslag av den generelle tanken om rettskraftens gjennomslagskraft […]»105

Utvalget tiltrer disse presiseringene, som antakeligvis er dekkende også for dagens praksis.

20 Kommisjonens organisering og kompetanse

20.1 Innledning

I representantforslaget som ligger til grunn for gjennomgangen av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet, er det pekt på flere sider ved kommisjonen som særlig, men ikke utelukkende, bør vurderes.106 Det vises for det første til «sekretariatets rolle», spesielt med tanke på sekretariatets «innflytelse på avgjørelsene som blir tatt av kommisjonen».107 I tillegg pekes det på at kommisjonsmedlemmene arbeider deltid hos kommisjonen, som et verv, og har andre jobber ved siden av.108 Dette får betydning for arbeidsdelingen mellom sekretariatet og kommisjonsmedlemmene og kan føre til at sekretariatet i praksis får stor innflytelse på avgjørelsene som tas.

Videre har kommisjonen i senere år mottatt flere begjæringer enn tidligere, og restansene har økt.109 Dette har bidratt til at saksbehandlingstiden for kommisjonen er lang.110 Økningen i antall saker har også betydning for kommisjonsmedlemmenes mulighet til å sette seg inn i sakene som legges frem for dem, og dermed for kommisjonens mulighet til å treffe innholdsmessig gode avgjørelser.

På bakgrunn av dette har utvalget kartlagt kommisjonens nåværende arbeidsform og sett nærmere på alternative modeller for organisering av kommisjonen. Et overordnet siktemål er å sørge for at de enkelte kommisjonsmedlemmene får færre saker å vurdere, og dermed skape mulighet for en grundigere og mer betryggende avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet. Videre fremmes flere forslag som tar sikte på å redusere saksbehandlingstiden.

I punkt 20.2 tas det til orde for å dele kommisjonen inn i flere avdelinger. Forslaget bygger på en forutsetning om at kommisjonsmedlemmene fortsatt arbeider deltid i kommisjonen.

Etter utvalgets syn er det også grunn til å se nærmere på innretninger hvor flere av de som treffer avgjørelsene av gjenåpningsspørsmålet, jobber heltid. Dette vil kreve en mer omfattende omstrukturering av kommisjonen og presenteres derfor i et eget kapittel, se kapittel 24. I likhet med forslaget i punkt 20.2 er en grunntanke også her at kommisjonen bør deles inn i flere avdelinger for å effektivisere saksbehandlingen og sørge for at de enkelte kommisjonsmedlemmene får færre saker å vurdere. I tillegg er et vesentlig formål med dette forslaget å sørge for at kommisjonsmedlemmene i større grad kan involveres i utredningen av sakene og utformingen av avgjørelsene. En svakhet ved dagens system er at de som treffer beslutningene, i liten grad selv bereder grunnlaget og utformer den skriftlige begrunnelsen for avgjørelsen. Den alternative organisasjonsstrukturen i kapittel 24 er derfor utvalgets primære forslag.

I de videre punktene i kapittel 20 fremmes en rekke forslag om endringer i kommisjonens organisering og kompetanseregler som er ment å sikre en mer betryggende og effektiv behandling av gjenåpningssakene.

I punkt 20.3 foreslås det å opprette en ny stilling som utredningsleder for sekretariatet og å fjerne lederens «doble» lederansvar. Utvalget antar at en slik stilling vil bli mindre aktuell dersom organiseringen foreslått i kapittel 24 gjennomføres.

De øvrige forslagene som presenteres i dette kapittelet, er i hovedsak ment å kunne gjennomføres uavhengig av om kommisjonsmodellen består som i dag, eller om forslaget i punkt 20.2 eller kapittel 24 gjennomføres. I punkt 20.4 foreslås det å innføre åremål for kommisjonens utredere. I punkt 20.5 tas det til orde for at vervet som kommisjonsmedlem bør lyses ut offentlig. I tillegg foreslås en reduksjon i total funksjonstid for kommisjonens leder dersom vedkommende tidligere har vært kommisjonsmedlem.

Beslutningskravet for kommisjonens avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet er belyst i punkt 20.6. Det foreslås der å endre kravet slik at det kreves enstemmighet for å nekte gjenåpning. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om å dele kommisjonen inn i flere avdelinger, hver med tre kommisjonsmedlemmer, jf. punkt 20.2 og kapittel 24. Utvalget mener imidlertid at en regel om bestemmende mindretall for gjenåpning bør vurderes også dersom dagens modell med et kommisjonskollegium på fem medlemmer består. I forslaget er det derfor pekt på ulike alternativer avhengig av hvordan kommisjonskollegiet innrettes.

I punkt 20.7 fremmes forslag om endringer i kommisjonens praktisering av hjemmelen for å forkaste begjæringer, jf. § 397 tredje ledd. Det foreslås videre i punkt 20.8 en ny regel om at kommisjonens leder og nestleder kan beslutte gjenåpning dersom det er «åpenbart» at begjæringen fører frem.

Utvalget har vurdert om det bør gjøres endringer i kommisjonens kompetanse når det gjelder saker om tilregnelighet og saker som hovedsakelig gjelder rettsanvendelsesfeil, men har kommet til at det ikke er grunn til det. Dette spørsmålet drøftes i punkt 20.9.

20.2 Etablering av tre, alternativt to avdelinger i kommisjonen

20.2.1 Bakgrunn

Etter utvalgets syn tilsier flere forhold at det er utilrådelig for Gjenopptakelseskommisjonen å fortsette med sin nåværende organisering. Utvalget mener for det første at den lange saksbehandlingstiden og den store arbeidsmengden for kommisjonsmedlemmene er bekymringsfull.

Som vist i punkt 14.4 har kommisjonsmedlemmene de siste tre årene hatt en gjennomsnittlig stillingsprosent for vervet på rundt 22 %. Det er videre grunn til å tro at arbeidsmengden for kommisjonsmedlemmene vil øke. Antallet mottatte saker har økt kraftig de siste årene. Selv om kommisjonen også har avsluttet flere saker enn i tidligere år, har den ikke evnet å holde tritt med det økte sakstilfanget. Restansene har derfor økt,111 og saksbehandlingstiden er gjennomgående lang.112 Kommisjonen har av den grunn fått økte bevilgninger til et midlertidig prosjekt i perioden 2024–2026 for å bygge ned restansene og redusere saksbehandlingstiden.113 Bevilgningen har ført til at kommisjonens sekretariat er utvidet til totalt 14 jurister og 4 politifaglige utredere.114 Kommisjonen har uttrykt bekymring for at det vil kunne bli vanskelig å holde restansene nede dersom den midlertidige utvidelsen ikke opprettholdes.

Det økte sakstilfanget og utvidelsen av sekretariatet medfører at også saksmengden for kommisjonsmedlemmene vil øke. Normalt har kommisjonsmedlemmene avholdt møter med ca. 4–6 ukers mellomrom, med to dager per sesjon. I 2023 og 2024 har det etter hvert blitt vanligere at møtene går over tre dager. Kommisjonen har gitt uttrykk for at det kan bli nødvendig å utvide sesjonene til møter over fire dager i en periode.115

Etter utvalgets syn er det på bakgrunn av dette tvilsomt om dagens kommisjonsstruktur er egnet til å muliggjøre målsetningen om å redusere saksbehandlingstiden og å sikre en tilstrekkelig grundig og betryggende behandling av gjenåpningssakene. Utvalget mener videre at det er grunn til å stille spørsmål om deltidsvervet som kommisjonsmedlem i praksis er – og i økende grad vil bli – for omfattende til å kunne kombinere med annet heltidsarbeid.

Et bierverv som overstiger 20 %, medfører at kommisjonsmedlemmet jevnt over må arbeide mer enn én ekstra arbeidsdag per uke. Utvalgets inntrykk er at kommisjonsmedlemmene i all hovedsak setter seg grundig inn i sakene som presenteres for dem. Flere utredere i kommisjonen har pekt på at kommisjonsmedlemmene generelt synes å være godt forberedt til møtene, og at det regelmessig reises detaljerte spørsmål om ulike sider av sakene. Samtidig har flere kommisjonsmedlemmer – både nåværende og tidligere – gitt utrykk for at vervet som kommisjonsmedlem i praksis kan være krevende å kombinere med annet arbeid. Som nevnt i punkt 14.4 vil det variere med den enkelte arbeidsgiver i hvilken grad arbeidet kan reduseres eller for øvrig tilpasses vervet som kommisjonsmedlem, utover at det gis permisjon til møtene. Noen medlemmer utvalget har snakket med, har oppgitt at det som utgangspunkt forventes at de arbeider i samme omfang som ellers, med unntak av selve møtene. Forberedelsene til kommisjonsmøtene må derfor i hovedsak skje i helgene og på fritiden.

En generell tilbakemelding er videre at avlønningsnormen på to timer forberedelse per time i kommisjonsmøtet ikke alltid gjenspeiler arbeidsmengden som kreves for å gjøre en samvittighetsfull jobb. Begjæringene som presenteres for kommisjonen, vil ofte dreie seg om omfattende og komplekse straffesaker, hvor gjenåpningsspørsmålet ikke fremstår «åpenbart». De «åpenbare» sakene vil i stor grad være forkastet av lederen eller nestlederen alene, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd. For å ta stilling til gjenåpningsspørsmålet kan det derfor være nødvendig å sette seg inn i et stort antall straffesaksdokumenter og i mange tilfeller en stor mengde rapporter, tilsvar mv. som er utarbeidet i forbindelse med gjenåpningssaken. Etter utvalgets syn er dette bekymringsfullt med tanke på det økte sakstilfanget i kommisjonen.

20.2.2 Avdelingsmodellen

På bakgrunn av dette foreslår utvalget at dagens kollegium på åtte kommisjonsmedlemmer (fem faste og tre varamedlemmer) inndeles på en annen måte enn i dag. Utvalget foreslår at kommisjonsmodellen endres slik at det opprettes flere avdelinger med kommisjonsmedlemmer for å ta stilling til gjenåpningsspørsmålet.116 Modellen er skissert i figur 20.1.

En oppsplitting i avdelinger vil enkelt sagt føre til at kommisjonsmedlemmene ved behov får mer tid til å vurdere den enkelte sak enn i dag.117 Utvalget antar at en slik innretning vil bidra til grundigere vurderinger i sakene som legges frem for kommisjonen, både i forberedelsene og ved drøftelsene i møtet. Det legges til grunn at en slik modell vil muliggjøre at kommisjonsmedlemmene i noe større grad får anledning til å lønnes etter medgått tid, og ikke etter en fastsatt norm basert på møtetiden. En mulig effekt er videre at kommisjonen i større grad vil kunne åpne for muntlig høringer og utspørring av for eksempel sakkyndige før avgjørelsen treffes. Denne muligheten benyttes i praksis ikke i dag.

Utvalget antar også at en slik modell vil kunne føre til at de enkelte kommisjonsmedlemmenes totale arbeidstid for kommisjonen reduseres. Det forutsettes med andre ord ikke at kommisjonsmedlemmene nødvendigvis vil arbeide like mye for kommisjonen som i dag. Dette vil kunne bidra til å gjøre vervet som kommisjonsmedlem enklere å forene med øvrig arbeid.

Forslaget er videre ment å muliggjøre at kommisjonens saksbehandlingstid reduseres. Som nevnt i forrige punkt er kommisjonens sekretariat utvidet gjennom en økt bevilgning fra Stortinget som trolig vil utvides til å gjelde også for 2025 og 2026.118 Bevilgningen er gitt for å sikre raskere saksbehandling og nedbygging av restanser i kommisjonen. Dersom denne målsetningen skal nås, må også kommisjonskollegiet innrettes slik at det vil være i stand til å behandle flere saker enn i dag.

I tillegg er forslaget ment å muliggjøre at kommisjonsmedlemmene får økt kontroll og innflytelse over utredningen av sakene og utformingen av avgjørelsene. Dette temaet belyses nærmere i punkt 20.2.3.

Utvalget foreslår primært at det opprettes tre avdelinger, hver med tre kommisjonsmedlemmer. I lys av den omfattende saksmengden og den lange saksbehandlingstiden antar utvalget at tre avdelinger som utgangspunkt vil være nødvendig. Kommisjonen har i dag en beholdning på om lag 400 uavsluttede saker.119 Ved utløpet av august 2024 hadde kommisjonen videre 56 pågående saker med en behandlingstid på over et år, hvor domfelte soner.120 Antallet avdelinger i kommisjonen kan på sikt eventuelt reduseres eller økes dersom saksmengden gjør det tilrådelig.

Forslaget innebærer som utgangspunkt at det oppnevnes ni faste kommisjonsmedlemmer, men dette vil avhenge av antall avdelinger.121 Sakene avgjøres i avdelinger med tre faste medlemmer. Utvalget ønsker så langt mulig å videreføre gjeldende fordeling mellom jurister og lekfolk. Som faste medlemmer oppnevnes i hver avdeling derfor to jurister og én lekperson. Det foreslås at avdelingene alltid skal bestå av tre medlemmer, hvorav minst én jurist, og at dette er en forutsetning for at kollegiet skal være beslutningsdyktig. Ved behov kan kollegiet altså settes med to lekpersoner og én jurist.122 Se nærmere om varaenes oppmøte og sammensetningen av kollegiet i punkt 20.2.4.

En konsekvens av forslagene det tas til orde for her, er at de enkelte gjenåpningssakene vil bli vurdert av færre kommisjonsmedlemmer. Det kan ha betydning for vurderingen av gjenåpningsspørsmålet. En fordel med et større kollegium er at flere perspektiver fra personer med ulik erfaring kommer inn i vurderingen.

Etter utvalgets syn bør det derfor vurderes om konstellasjonene i avdelingene iblant eller regelmessig bør rullere. Dette kan bidra til erfaringsutveksling mellom medlemmene, sikre tilførsel av nye perspektiver og sørge for en enhetlig behandling på tvers av avdelingene. Det vises til at kommisjonen allerede har endret praksis slik at samme saksbehandler ikke lenger behandler gjentatte begjæringer i samme sak.123 Hensikten er å sikre at den nye begjæringen vurderes «med friske øyne» i sekretariatet. Det samme hensynet kan tilsi at en lignende praksis bør vurderes også for kommisjonsmedlemmenes behandling av begjæringen.124

Utvalget viser videre til at kollegier med tre medlemmer finnes i flere sammenlignbare institusjoner, for eksempel i Utlendingsnemnda (UNE)125 og den engelske gjenopptakelseskommisjonen (CCRC)126. I begge disse organene varierer sammensetningen av medlemmene i kollegiene fra sak til sak.127 For øvrig er også den skotske kommisjonen (SCCRC) beslutningsdyktig med tre kommisjonsmedlemmer, selv om det normalt vil være flere medlemmer til stede når avgjørelsene treffes.128

Også i domstolene avgjøres saken som oftest av tre eller færre dommere. I sivile saker settes retten normalt med én dommer i tingretten, jf. domstolloven § 21 andre ledd, og tre dommere i lagmannsretten, jf. domstolloven § 12 første ledd. I straffesaker settes retten normalt med én fagdommer og to meddommere i tingretten, jf. straffeprosessloven § 276. I lagmannsretten avgjøres straffesaker av tre fagdommere dersom anken ikke gjelder bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet eller straffutmålingen i saker med strafferamme over seks år, jf. domstolloven § 12 første ledd, jf. straffeprosessloven § 332 første ledd. Også spørsmål om siling av anker i straffesaker, jf. straffeprosessloven § 321, avgjøres av tre dommere, jf. utgangspunktet i domstolloven § 12. Når Høyesteretts ankeutvalg avgjør om det skal gis samtykke til anke til Høyesterett, jf. straffeprosessloven § 323, består ankeutvalget av tre høyesterettsdommere, jf. domstolloven § 5 første ledd.

Utvalget bemerker videre at den norske kommisjonsmodellen er basert på en forutsetning om at behovet for sakkyndige vurderinger som utgangspunkt dekkes ved innhenting av ekstern bistand, se punkt 7.3.4. Den norske kommisjonens størrelse gjør at det – i mindre grad enn for eksempel i den engelske kommisjonen – er realistisk å dekke behovet for sakkyndig kompetanse internt i kommisjonskollegiet som treffer avgjørelsene.

Utvalget legger til grunn at det vil være naturlig at kommisjonsmøtene i en av avdelingene – som i dag – ledes av kommisjonens leder. Trolig vil det være naturlig at kommisjonens nestleder har en lignende rolle i avdeling nummer to. Etter utvalgets syn bør også den tredje avdelingen ledes av et kommisjonsmedlem med tilsvarende kompetanse. Det foreslås derfor en endring i straffeprosessloven § 395 som klargjør at det kan oppnevnes flere nestledere. De ulike nestlederne som leder hver sin avdeling, vil dermed ha kompetanse til blant annet å forkaste begjæringer, jf. § 397 tredje ledd, og til å innvilge åpenbare begjæringer, se utvalgets forslag i punkt 20.8. Det antas for øvrig at kommisjonens leder vil danne et «bindeledd» mellom de øvrige avdelingslederne og utredningslederen, som etter utvalgets forslag vil ha ansvaret for det daglige utredningsarbeidet i sekretariatet, se utvalgets forslag i punkt 20.3.

Uansett om det opprettes to eller tre avdelinger, er det mye som tyder på at en slik organisering vil kunne bidra til å redusere kommisjonens samlede lønnsutgifter til kommisjonsmedlemmene. Dette er en naturlig følge av at de enkelte sakene vil bli vurdert av færre kommisjonsmedlemmer. Samtidig vil modellen trolig innebære at kommisjonsmedlemmene i praksis vil benytte noe mer tid per sak enn i dag til forberedelser og drøftelser i møtene. En slik utvikling er til dels ønskelig, og i tråd med målsetningen om å skape mer betryggende avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet. Dette vil redusere innsparingen noe.

Forslaget forutsetter at det gjøres endringer i straffeprosessloven §§ 395 og 399. Det vises til omtalen av lovendringene og merknadene til disse i kapittel 26. Det vises for øvrig til utvalgets forslag om å endre beslutningskravet for avgjørelser om å gjenåpne til gunst i punkt 20.6.

20.2.3 Arbeidsdelingen mellom sekretariatet og kommisjonsmedlemmene

Utvalget legger til grunn at en inndeling i flere avdelinger vil frigjøre tid for kommisjonsmedlemmene. Dette vil muliggjøre at de involveres tettere i behandlingen av sakene, og at de får økt innflytelse og kontroll ved utredningen og utformingen av avgjørelsene.

Kommisjonsmedlemmenes begrensede mulighet til å kontrollere utredningen av gjenåpningssakene har lenge vært gjenstand for debatt, blant annet i forbindelse med arbeidsgruppens evaluering i 2012.129 For å sikre kommisjonsmedlemmene mulighet til å vurdere om saken er godt nok opplyst før avgjørelsen tas, anbefalte arbeidsgruppen at utrederen som hovedregel burde presentere for kommisjonen en oversikt over etterforskningsskritt som er utført i kommisjonens regi, og at også fravær av utredningsskritt kort burde angis og begrunnes før utvalget treffer sin avgjørelse.130

Utvalget er enig i denne anbefalingen. Utvalget forstår det slik at dette i stor grad er praksis i kommisjonen i dag, men vil likevel understreke betydningen av at dette gjøres. Det er avgjørende at kommisjonsmedlemmene er kjent med hvilke utredningskritt som er gjort, og resultatet av dem, for å kunne ta stilling til gjenåpningsbegjæringen. Utvalget vil også understreke behovet for informasjon om utredningskritt som er begjært, men ikke utført. Som arbeidsgruppen pekte på, har kommisjonsmedlemmene en plikt til å påse at sakene er tilstrekkelig utredet, og – om nødvendig – kreve ytterligere utredning før avgjørelsen tas.131 Kommisjonen bør videre – slik praksis delvis er i dag – holdes løpende oppdatert om utredningen av sakene, spesielt i større saker som behandles over lengre tid.

Arbeidsgruppen foreslo også tiltak som var ment å sikre kommisjonsmedlemmene større innflytelse over overveielsen og utformingen av kommisjonens avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet. Arbeidsgruppen pekte på at utrederen som regel skrev et fullstendig utkast til avgjørelse, og mente at dette kunne «virke bindende for tanken og debatten» i kommisjonsmøtene.132 Arbeidsgruppen mente at kommisjonsmedlemmene ville stå i friere i sin vurdering dersom de kun fikk presentert en redegjørelse for faktum og juss, uten et ferdig utformet utkast til avgjørelse.

Utvalget er enig i dette. Et av siktemålene med forslaget om å dele kommisjonen inn i flere avdelinger er å sikre at kommisjonsmedlemmene får mulighet til å drøfte utrederens forslag grundigere og involvere seg i større grad i utformingen av avgjørelsen.

Etter gjeldende retningslinjer har utrederen adgang til å presentere saken uten å legge inn forslag til kommisjonens vurderinger og konklusjon. Utvalget forstår det slik at dette gjøres noe oftere i dag enn tidligere, men at det fortsatt kun skjer unntaksvis. Utvalget mener at dette utgangspunktet bør snus, og at hovedregelen – i hvert fall i komplekse bevissaker – bør være at det ikke utformes et fullstendig utkast som inkluderer kommisjonens vurdering og konklusjon. Så langt mulig bør den nærmere vurderingen og konklusjonen holdes åpen, og heller føyes til etter kommisjonsmøtet i tråd med kommisjonens beslutning. Utvalget mener at en slik praksis vil kunne bidra til friere og mer veloverveide vurderinger av gjenåpningsspørsmålet, og i tillegg til bedre begrunnelser i vedtakene, hvor både hensyn som taler for og imot gjenåpning, kommer frem.133

20.2.4 Varaenes oppmøte

Etter regelen i straffeprosessloven § 395 første punktum tiltrer varamedlemmene «ved forfall». Varaene har ikke stemmerett, med mindre de trer i stedet for et fast medlem som ikke er til stede. I praksis har det imidlertid – helt siden kommisjonen ble etablert – vært vanlig at samtlige varamedlemmer møter til alle kommisjonsmøter,134 uavhengig om det er forfall, og at de deltar med synspunkter i diskusjonene.135 Utvalget forstår det slik at varaene som regel også forbereder seg til møtene på lik linje med de faste medlemmene.

Denne praksisen har vært begrunnet i at det kan være vanskelig å sette seg inn i sakene på en god nok måte dersom behovet for tiltredelse først blir avklart i kort tid før møtet. Praksisen bidrar videre til å holde varemedlemmene oppdatert om saker som løper over tid, og er en enkel måte å sikre varamedlemmene opplæring på. I tillegg har det vært en oppfatning om at varamedlemmenes perspektiver bidrar positivt til vurderingen av gjenåpningsspørsmålet.

Utvalget oppfordrer kommisjonen til å vurdere om denne praksisen er nødvendig, og om det er mulig å innrette normen for varaenes oppmøte på en måte som er mer i tråd med lovens utgangspunkt. Gjeldende praksis innebærer at kommisjonen normalt lønner tre kommisjonsmedlemmer som ikke er stemmeberettiget, ved avgjørelsene som tas og forberedelsene til disse. Det bør vurderes om varaene heller først og fremst bør møte ved forfall, i alle fall dersom det aktuelle varamedlemmet har arbeidet for kommisjonen i noe tid, slik at behovet for opplæring og erfaring er mindre.

I den foreslåtte avdelingsmodellen vil det være opp til kommisjonen å avgjøre hvor mange varamedlemmer som skal oppnevnes og den nærmere fordelingen mellom jurister og lekpersoner. For å være beslutningsdyktig kreves det at minst tre medlemmer er til stede, men det forutsettes kun at minst én av disse er jurist. Dette åpner for at kommisjonen kan være beslutningsdyktig for eksempel dersom ett av de faste juristmedlemmene har forfall og erstattes av en lekperson som vara, slik at avdelingen vil bestå av to lekpersoner og en jurist.

Denne fleksibiliteten vil blant annet gjøre det mulig at et varemedlem som deltar i kommisjonsmøtene i en opplæringsfase, kan tre inn for et av de faste medlemmene ved forfall, uavhengig av om varamedlemmet er lekperson eller jurist. Fleksibiliteten vil altså gjøre det enklere for kommisjonen å utvikle nye normer for varaoppmøte som ivaretar behovet for opplæring og samtidig begrenser kommisjonens utgifter. Utvalget mener samtidig at det i alvorlige saker, eller saker som reiser rettslige spørsmål av betydning, bør tilstrebes at avgjørelsen tas med to jurister til stede. Det bør også etterstrebes at én lekperson deltar ved avgjørelser som reiser bevisspørsmål.

Utvalget mener for øvrig at en endring i normen for varaenes oppmøte som skissert over, bør vurderes også dersom det ikke gjøres endringer i den gjeldende organiseringen av kommisjonen.

20.2.5 Andre alternativer

Utvalgets primære forslag til organisering av Gjenopptakelseskommisjonen er beskrevet i kapittel 24. Utvalget foreslår der at kommisjonen deles inn i avdelinger med tre heltids- og deltidsansatte kommisjonsmedlemmer som treffer avgjørelsene. I saker som reiser bevisspørsmål, vil avdelingene etter en nærmere vurdering av blant annet sakens kompleksitet og alvor kunne settes med ytterligere to lekpersoner, se punkt 24.3.4. En lignende ordning med utvidelse av kommisjonskollegiet i komplekse bevissaker kan vurderes også dersom avdelingsmodellen skissert i dette kapittelet gjennomføres.

Selv om dagens kollegium med fem kommisjonsmedlemmer opprettholdes, mener utvalget at det bør vurderes å opprette flere avdelinger i Gjenopptakelseskommisjonen. En inndeling i flere avdelinger med fem kommisjonsmedlemmer vil kunne bidra til å redusere saksbehandlingstiden, sikre at saksmengden for det enkelte kommisjonsmedlem ikke blir for stor og skape mulighet for grundigere og mer betryggende behandling av sakene. Ettersom medlemmene lønnes på timebasis, vil en slik organisering heller ikke nødvendigvis medføre økte utgifter.

En slik innretning vil imidlertid ikke frigjøre mer tid til behandlingen av den enkelte sak innenfor gjeldende budsjettrammer, slik forslaget i punkt 20.2.2 også tar sikte på. De enkelte sakene vil fortsatt behandles av fem kommisjonsmedlemmer. En slik innretning vil heller ikke muliggjøre at kommisjonsmedlemmene selv styrer utredningen av sakene og utformer avgjørelsene av gjenåpningsspørsmålet. Dette er et vesentlig formål med forslaget i kapittel 24.

Uansett innretning mener utvalget at normen for varaoppmøte bør endres, se punkt 20.2.4.

20.3 Innføring av utredningsleder og oppsplitting av lederens doble rolle

I representantforslaget som ligger til grunn for utvalgets gjennomgang av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet, er det pekt på at kommisjonens leder også er leder for sekretariatet. Dette innebærer ifølge forslaget at

«[…] leder drøfter saken med sekretariatet og har ansvar for både utredninger og konklusjoner. Det kan medføre at leder føler en lojalitet til sine ansattes innstillinger. Det bør vurderes om det bør innføres et skille mellom sekretariatets leder og kommisjonens leder.»136

Etter straffeprosessloven § 395 første ledd andre punktum skal kommisjonen ha en leder og en nestleder som begge er faste kommisjonsmedlemmer. Både lederen og nestlederen har kompetanse til å treffe en rekke avgjørelser alene, jf. § 395 tredje ledd andre punktum, herunder om å forkaste begjæringer etter forenklet behandling, jf. § 397 tredje ledd tredje punktum, og å avhente vitner med tvang, jf. § 398 a tredje ledd.

For øvrig sier loven og forarbeidene lite om ledelsen av sekretariatet.137 I praksis har en av kommisjonens erfarne utredere bistått lederen ved å treffe enkelte avgjørelser etter fullmakt ved lederens fravær. Dette har særlig vært aktuelt for avgjørelser som medfører utgifter, typisk om oppnevning av forsvarer. Vedkommende har imidlertid ingen formell lederrolle og har heller ikke i praksis fungert som en leder for sekretariatet, utover å gi faglige råd og treffe avgjørelser etter delegasjon.138 Kommisjonens leder har både hatt personalansvaret og ansvaret for det løpende utredningsarbeidet i sekretariatet.

Lederen for kommisjonen har dermed en «dobbel rolle», i den forstand at vedkommende både er leder for kollegiet av medlemmer som treffer avgjørelsene, og i tillegg den som har ansvar for sekretariatets utredning. Denne innretningen har delvis støtte i forarbeidene, hvor det ble uttrykt at lederen burde få «reell mulighet til å lede det daglige arbeidet i kommisjonen og til å styre arbeidet med sakene».139 Samtidig har innretningen skapt diskusjon. I arbeidsgruppens etterkontrollrapport ble det pekt på at «[i]nnholdet og rammene for lederrollen i den norske kommisjon er svakt formalisert», og lederens «dobbeltrolle» ble drøftet særskilt.140 Arbeidsgruppen pekte på faren for at lederen «identifiserer seg så sterkt med sekretariatet, at både lederen og kommisjonsmedlemmenes uavhengige vurdering av sakene svekkes».141 I tillegg viste arbeidsgruppen til at den doble rollen gir lederen «en privilegert posisjon i forhold til de øvrige medlemmene, som kan komme til å svekke kommisjonen som kollegialt organ».142 Arbeidsgruppens anbefaling var at «kommisjonslederrollen [burde] tydeliggjøres og […] nestlederollen for sekretariatet styrkes».143

Etter utvalgets syn er den doble lederrollen uheldig. Utvalget slutter seg til arbeidsgruppens syn om at dobbeltrollen kan føre til at lederen – ved avgjørelsen av gjenåpningsspørsmålet – blir påvirket av valgene som tas under utredningen av saken. For eksempel vil vurderingene som gjøres i kommisjonsmøtene, kunne bli påvirket av om utrederen – ofte i samråd med lederen – har funnet det unødvendig å foreta nærmere utredningsskritt i saken. Den doble lederrollen kan dermed føre til en mindre åpen innstilling ved avgjørelsen av gjenåpningsspørsmålet. Dette er også påpekt av flere forsvarere i utvalgets spørreundersøkelse.

Videre er det etter utvalgets syn uheldig at lederen – gjennom ledelsen av sekretariatet – vil kunne opparbeide seg en kjennskap til saken som langt overskrider de andre kommisjonsmedlemmenes forståelse. Dette kan føre til at lederens oppfatning betraktes som mer «opplyst», og at lederens synspunkter derfor – mer eller mindre bevisst – tillegges større vekt enn de øvrige medlemmenes.

Utvalget foreslår derfor at det opprettes en ny stilling som utredningsleder i kommisjonen, som vil ha ansvar for å lede det daglige utredningsarbeidet i sekretariatet. Forslaget er også ment å lette arbeidsbyrden for lederen, som i dag fungerer både som utredningsleder, kommisjonsmedlem og overordnet administrativ sjef for virksomheten. En målsetning er å legge til rette for at lederen kan treffe avgjørelser om å gjenåpne enkle saker alene,144 samt frigjøre mer tid til den overordnede, administrative driften av virksomheten. Videre vil utredningslederen kunne bidra til å skape en mer betryggende behandling av avgjørelser om å forkaste begjæringer, jf. § 397 tredje ledd.145

Et siktemål med forslaget er i tillegg å skape mulighet for økt oppfølging av utrederne. Det omfattende ansvaret lederen har i dag, kan gjøre det vanskelig å følge opp den daglige utredningen på en grundig måte, samt å føre tilstrekkelig oversyn med fremdriften i sakene. Muligheten for å opprette en slik stilling har også blitt tatt opp av enkelte ansatte i sekretariatet, som særlig har vist til et ønske om tettere oppfølging og faglig «sparring». Utvalget antar at behovet for en koordinerende rolle i sekretariatet også vil øke, med tanke på økningen i antall begjæringer som fremmes for kommisjonen og den nylige utvidelsen av sekretariatet.146

Utvalget viser for øvrig til at lignende stillinger finnes i den engelske og delvis i den skotske gjenopptakelseskommisjonen. I den skotske kommisjonen fungerer én person både som overordnet administrativ leder og leder for utredningsenheten, og er ikke medlem av kollegiet som treffer avgjørelsene.

Utvalget antar at utredningslederen bør ansettes av kommisjonen i en heltidsstilling etter ordinære regler for ansettelse i det offentlige. I straffeprosessloven § 395 fjerde ledd andre punktum heter det at kommisjonen «tilsetter et nødvendig antall saksforberedere». Utvalget legger til grunn at også utredningslederen vil omfattes av denne bestemmelsen.

Den foreslåtte bestemmelsen om at utrederne kan ansettes på åremål, er også ment å omfatte utredningslederen, se utvalgets forslag i punkt 20.4. Det forutsettes at denne adgangen benyttes. For å sikre en viss fleksibilitet mener utvalget imidlertid at eventuell tid som utreder ikke bør telle med i åremålsperioden for utredningslederen dersom denne først har vært ansatt som utreder.

For øvrig mener utvalget at lederens og nestlederens rolle og kompetanse bør opprettholdes som i dag. Det foreslås derfor ingen øvrige endringer i reglene som omhandler dem.147 Utvalget antar videre at utredningslederen vil få delegert kompetanse fra lederen til å ta avgjørelser som omhandler utredningsarbeidet, herunder om å oppnevne forsvarer, oppnevne sakkyndig, begjære etterforskningsskritt fra påtalemyndigheten mv. Inntrykket er for øvrig at de ovennevnte hjemlene for å avhente vitner med tvang og lignende sjelden brukes praksis. Det foreslås derfor heller ingen utvidelse av kompetansereglene i loven.

20.4 Åremål for utrederne

Etter gjeldende regler gjelder ingen begrensning for hvor lenge utrederne i sekretariatet kan være ansatt i Gjenopptakelseskommisjonen. Om utrederne – i likhet med kommisjonsmedlemmene – burde være ansatt på åremål, er ikke vurdert i proposisjonen som lå til grunn for opprettelsen av kommisjonen.148 Sekretariatets sammensetning og arbeidsbetingelser ble i liten grad drøftet i lovforarbeidene.

Spørsmålet ble tatt opp av arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012. I intervjuer med arbeidsgruppen uttrykte noen av de ansatte i sekretariatet «en viss bekymring for at kommisjonens utredere over tid kan utvikle mindre åpenhet for at ‘her kan det være noe feil’», og mente at «utredere på åremål bør vurderes».149 Arbeidsgruppen pekte også på at «[å]remålsstillinger kan hindre at utrederne ‘gror fast’ i rollen», men foreslo likevel ikke å innføre åremål for sekretariatet. Arbeidsgruppen viste til at åremålsstillinger «ellers ikke er vanlig i forvaltningsorganer», og at det ikke var noe særskilt behov for en slik løsning for utrederne i Gjenopptakelseskommisjonen.150

I senere tid har spørsmålet blitt tatt opp på ny, blant annet i forbindelse med kommisjonens behandling av Viggo Kristiansens begjæringer i Baneheia-saken. Et spørsmål som særlig har vært diskutert, er om det er nødvendig å begrense funksjonstiden for utrederne for å sikre tilstrekkelig oppdatert etterforskningskompetanse.151

Etter utvalgets syn tilsier den raske teknologiske utviklingen i etterforskningsfaget at det er grunn til å sikre en viss sirkulasjon blant de politifaglige utrederne i kommisjonen. Også for de juridiske utrederne er det grunn til å etterstrebe oppdatert fagkompetanse og at kommisjonen jevnlig tilføres erfaring og impulser fra andre deler av rettsvesenet. Utvalget mener videre at åremålsstillinger kan bidra til å sikre at begjæringene møtes med åpenhet og nysgjerrighet.

Utvalget viser for øvrig til forslagene i punkt 20.2, hvor betydningen av å øke kommisjonsmedlemmenes innflytelse over utredningen og avgjørelsen av gjenåpningssakene fremheves. Utrederne er formelt sett bare ansvarlige for utredningen av gjenåpningssakene, men har i praksis også stor innflytelse på kommisjonens avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet. Det kan være uheldig om enkelte utredere får en for fremtredende rolle og innflytelse over kommisjonens avgjørelser og – med tiden – over kommisjonens praksis. Etter utvalgets syn er det derfor naturlig at utrederne – i likhet med kommisjonsmedlemmene – ansettes på åremål. Utvalget viser ellers til at en slik ordning ble innført for utrederne i Høyesterett i 2001,152 hvor lignende hensyn delvis gjør seg gjeldende.

Gjeldende praksis for utrederne i Høyesterett er at åremålet settes til syv år. Etter utvalgets syn vil åremål på syv år – som for øvrig gjelder for kommisjonens leder – være naturlig også for utrederne i kommisjonen.

Det følger av statsansatteloven § 10 at åremålsstillinger forutsetter lovhjemmel eller stortingsvedtak. Utvalget foreslår at adgangen til å ansette utrederne på åremål lovfestes i straffeprosessloven § 395 nytt tredje ledd tredje punktum, se nærmere om lovforslaget i kapittel 26. I likhet med det som gjelder for Høyesterett, jf. domstolloven § 61, foreslås en bestemmelse som åpner for at kommisjonens utredere «kan» ansettes på åremål. Det forutsettes imidlertid at denne adgangen benyttes.

Bestemmelsen vil også omfatte utredningslederen, se forslaget i punkt 20.3. Utvalget mener at adgangen til å ansette på åremål også bør benyttes for utredningslederen, og at en åremålsperiode på syv år vil være naturlig også for denne. For å sikre en viss fleksibilitet mener utvalget imidlertid at eventuell tid som utreder ikke bør telle med i åremålsperioden for utredningslederen dersom vedkommende først har vært ansatt som utreder.

20.5 Vervet som kommisjonsmedlem: funksjonstid og offentlig utlysning

Reglene for oppnevning av kommisjonsmedlemmene er regulert i straffeprosessloven § 395 andre ledd. Det heter der at

«[k]ommisjonens leder utnevnes av Kongen i statsråd for en periode på 7 år uten adgang til gjenutnevning. Kommisjonens øvrige medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Kongen i statsråd for en periode på 3 år med adgang til én gjenoppnevning.»

Bestemmelsene er forstått slik at funksjonstiden som leder ikke påvirkes av eventuell tidligere tid som kommisjonsmedlem. Dersom et kommisjonsmedlem senere ansettes som leder for kommisjonen, vil vedkommende derfor i praksis kunne fungere som kommisjonsmedlem i til sammen 13 år.

Ordningen har skapt debatt, blant annet ved utnevnelsen av Helen Sæter som kommisjonsleder i 2010.153 Arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012, var også inne på spørsmålet. Arbeidsgruppen mente at det kunne stilles spørsmål ved hvor heldig det er at kommisjonens leder tidligere har vært kommisjonsmedlem, og pekte på at vedkommende vil kunne fungere som medlem i totalt 13 år.154 For å «unngå at kommisjonens leder blir sittende for lenge i kommisjonen» mente arbeidsgruppen at det burde innføres en samlet funksjonstid på 10 år for tilfeller hvor kommisjonens leder tidligere har vært kommisjonsmedlem eller varamedlem.155

Utvalget slutter seg til arbeidsgruppens vurdering. Ut fra hensynene som begrunner åremålsreglene for kommisjonens medlemmer, er det etter utvalgets syn uheldig at et kommisjonsmedlem – ved senere å bli utnevnt som leder – kan delta i kommisjonskollegiet i totalt 13 år. Ønsket om å sikre nysgjerrighet og tilførsel av nye impulser i kommisjonen taler for at funksjonstiden som leder bør påvirkes av om vedkommende tidligere har vært kommisjonsmedlem.

Samtidig mener utvalget at det bør være adgang til at et tidligere medlem som har fungert i to åremålsperioder, kan bli utnevnt som leder. Det kan være en fordel at lederen har erfaring fra tidligere arbeid i kommisjonen. Utvalget foreslår derfor – som arbeidsgruppen – at den totale funksjonstiden i slike tilfeller begrenses til 10 år. Etter forslaget skal begrensningen gjelde uavhengig av om det har gått noe tid fra personen var medlem av kommisjonen, og frem til vedkommende ble utnevnt til leder.

Utvalget mener videre at det bør gjøres endringer i prosedyren for oppnevnelse av kommisjonsmedlemmene.

De nærmere rutinene for oppnevnelsen av kommisjonsmedlemmene er i liten grad formalisert. Utvalget har derfor vært i kontakt med Justis- og beredskapsdepartementet for å få nærmere informasjon om hvordan oppnevnelsene skjer i praksis.

For kommisjonens leder skjer tilsettingen gjennom en ordinær ansettelsesprosess, etter at stillingen er lyst ut offentlig. Departementet vil i den forbindelse innhente synspunkter fra diverse berørte grupper, som Dommerforeningen og Advokatforeningen, før utlysningen. Formelt oppnevnes lederen deretter av Kongen i statsråd.

Ved oppnevnelsen av de øvrige kommisjonsmedlemmene er praksis derimot at stillingen ikke lyses ut offentlig. I praksis skjer oppnevningen av disse ved at departementet utarbeider et forslag med aktuelle kandidater som oversendes til regjeringen. Forslagene vil være basert på innspill fra berørte interesseorganisasjoner, som ofte vil ha sondert med sine medlemmer i forkant. Hvilke interessegrupper som kontaktes, er delvis avhengig av hvilken faglig bakgrunn det er ønskelig at det nye kommisjonsmedlemmet skal ha. Dersom det for eksempel er ønskelig å oppnevne en person med dommerbakgrunn, vil departementet kontakte Dommerforeningen. I tråd med forutsetningene i forarbeidene etterstreber kommisjonen at juristmedlemmene skal ha variert erfaring fra ulike deler av strafferettspleien.156 Departementet foretar deretter en intern vurdering av aktuelle kandidater før forslagene oversendes til Kongen i statsråd for oppnevnelse. Før forslagene oversendes, kan det også være aktuelt å kontakte kommisjonen for innspill.

Oppnevningsprosedyren ble kritisert av arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012. Arbeidsgruppen skrev at det var «uklart» for dem hvordan departementet gikk frem for å rekruttere kommisjonsmedlemmene, og at rekrutteringen syntes å skje gjennom «lukkede og lite forutsigbare prosesser.»157 Arbeidsgruppen vurderte ordningen slik:

«Selv om rekrutteringsprosessen til kommisjonen nok ikke skiller seg vesentlig fra andre lignende rekrutteringsprosesser, er det grunn til å understreke at en lukket og lite forutsigbar prosess ikke er uproblematisk. Det er en viss fare for at rekrutteringen da skjer gjennom rekrutterernes egne nettverk, som igjen kan begrense ‘synsfeltet’ og føre til at dyktige kandidater overses. Det at prosessen er lukket kan også i seg selv svekke tilliten til prosessen og i ytterste instans tilliten til kommisjonen. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at rekrutteringen gjøres åpen gjennom en offentlig utlysning.»158

Arbeidsgruppen pekte videre på at både kommisjonen i England og Skottland utnevner sine medlemmer etter offentlig utlysning.159 Utvalget forstår det slik at det samme gjelder i dag.

Utvalget slutter seg til arbeidsgruppens vurdering. Selv om departementet i praksis synes å gjennomføre en forholdsvis bred vurdering av aktuelle kommisjonsmedlemmer, hvor berørte organisasjoner får komme med innspill, er det etter utvalgets syn et selvstendig poeng at rekrutteringsprosessen bør være offentlig og åpen for allmennheten. Dette har betydning for allmennhetens tillit til kommisjonen.

En offentlig rekrutteringsprosess kan også bidra til å sikre et bredere rekrutteringsgrunnlag. Dette ble påpekt av Riksadvokatembetet i høringssvaret til etterkontrollrapporten.160 Riksadvokaten pekte videre på at spørsmål om offentlig utlysning også var reist med tanke på utnevning av medlemmer til Den rettsmedisinske kommisjon, og at man i Spesialenheten for politisaker hadde gått over til offentlig utlysning av vervene i etaten.161 Etter gjeldende retningslinjer oppnevnes medlemmene til Den rettsmedisinske kommisjonen nå etter offentlig utlysning.162

Utvalget foreslår derfor at kommisjonsmedlemmene rekrutteres gjennom offentlig utlysning. Medlemmene skal fortsatt oppnevnes av Kongen i statsråd, men det forutsettes altså at aktuelle kandidater som søker på stillingen, vurderes i den sammenheng. Utvalget antar at det ikke vil være nødvendig å lyse ut vervet dersom kommisjonsmedlemmet ønsker gjenoppnevning.

Departementets adgang til å oppnevne stedfortredere dersom kommisjonen «ellers ikke vil være vedtaksfør», jf. § 395 andre ledd tredje punktum, opprettholdes.163

20.6 Bestemmende mindretall for avgjørelser om å gjenåpne

Det følger av straffeprosessloven § 395 første ledd at kommisjonen skal ha fem faste medlemmer og tre varamedlemmer som tiltrer ved forfall. I § 399 andre punktum er det bestemt at fem medlemmer, hvorav tre jurister, avgjør om gjenåpningsbegjæringen skal tas til følge. Avgjørelsen treffes med alminnelig flertall, jf. § 395 tredje ledd andre punktum, med mindre begjæringen forkastes av leder eller nestleder alene, jf. § 397 tredje ledd.

Utvalget har i punkt 20.2 tatt til orde for å dele kommisjonen inn i avdelinger som hver skal bestå av tre kommisjonsmedlemmer. En slik inndeling innebærer at kravet til antall stemmer for å gjenåpne en sak vil endres. Dersom kravet om alminnelig flertall opprettholdes, vil gjenåpning forutsette at to av tre kommisjonsmedlemmer stemmer for gjenåpning. Etter dagens inndeling kreves det derimot kun at tre av fem kommisjonsmedlemmer stemmer for å gjenåpne, altså en noe lavere brøk.

Utvalget mener at stemmekravet for avgjørelser om å innvilge gjenåpning bør endres, slik at det vil være tilstrekkelig for gjenåpning at ett av tre kommisjonsmedlemmer stemmer for gjenåpning. En regel om «bestemmende mindretall» for gjenåpning vil etter utvalgets syn føre til en mer rettssikker og tillitvekkende behandling av gjenåpningsspørsmålet. Etter dagens ordning kan gjenåpning nektes selv om to kommisjonsmedlemmer har stemt for gjenåpning. Et slikt utfall kan virke lite tillitvekkende og føre til spekulasjon om hvordan utfallet av saken hadde blitt med en annen sammensetning av kollegiet. Etter utvalgets forslag vil det derimot kreves enstemmighet for å nekte gjenåpning.

Etter utvalgets syn vil et slikt beslutningskrav også være mer i tråd med de materielle vilkårene for gjenåpning. Etter straffeprosessloven § 391 nr. 3 kan gjenåpning kreves dersom en ny omstendighet eller et nytt bevis «synes egnet» til å føre til frifinnelse eller lavere straff. Høyesterett har uttalt at en «rimelig mulighet» for frifinnelse er tilstrekkelig, og at det ikke kreves sannsynlighetsovervekt.164 Etter § 392 andre ledd kan gjenåpning skje dersom særlige forhold gjør det «tvilsomt» om dommen er riktig, og tungtveiende hensyn tilsier at spørsmålet om siktedes skyld blir prøvd på ny. I tilfeller hvor ett eller flere kommisjonsmedlemmer mener at vilkårene er oppfylt, kan det hevdes at det er naturlig å se det slik at det er en «rimelig mulighet» for frifinnelse, eller at dommen fremstår «tvilsom» – selv om et flertall kommer til motsatt resultat.165

Det kan fremstå betenkelig at en så viktig avgjørelse som gjenåpning av rettskraftige straffedommer vil kunne avgjøres av én persons stemme. Utvalget viser i den sammenheng til at regler om bestemmende mindretall finnes på flere områder i straffeprosessen. For eksempel kreves det enstemmighet for avgjørelser om å nekte samtykke eller om å nekte anken fremmet til ankeforhandling i lagmannsretten, jf. straffeprosessloven § 321 tredje ledd. Etter straffeprosessloven § 35 første ledd kreves det fem av syv stemmer, hvorav minst én fra en fagdommer, for å avgjøre skyldspørsmålet til ugunst for siktede i lagmannsretten. Et mindretall på tre kan altså frifinne.

Utvalget antar at en regel om bestemmende mindretall kun vil få betydning i et begrenset antall saker. Undersøkelser har vist at dissenser forekommer relativt sjelden i kommisjonen. I perioden 2015–2020 forekom dissenser i rundt 6 % av gjenåpnede saker og i rundt 4 % av sakene behandlet av kommisjonen som kollegium som ikke ble tatt til følge.166 Det er videre grunn til å tro at andelen dissensavgjørelser vil bli mindre dersom antallet kommisjonsmedlemmer som treffer avgjørelsene, reduseres fra fem til tre.

Endringen foreslås gjennomført ved en ny bestemmelse i § 399 nytt andre ledd andre punktum om at kommisjonens avgjørelse om å nekte gjenåpning til gunst krever enstemmighet. Bestemmelsen innebærer at én stemme vil være tilstrekkelig for gjenåpning, og må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å redusere antallet kommisjonsmedlemmer i kollegiet fra fem til tre per avdeling. Utvalget mener likevel at det kan være grunn til å innføre en regel om bestemmende mindretall for gjenåpning til gunst også dersom forslaget om å dele kommisjonen inn i avdelinger med tre kommisjonsmedlemmer ikke blir fulgt opp. I så fall bør det vurderes om gjenåpning skal kreve to, og ikke bare én, stemme. Utvalget antar at det i så fall vil være naturlig å kreve at minst to av fem medlemmer stemmer for gjenåpning.

Bestemmelsen gjelder avgjørelser i kommisjonskollegiet som tar stilling til gjenåpningsspørsmålet. For øvrig foreslås bestemmelsen i nåværende § 395 tredje ledd andre punktum videreført, slik at utgangspunktet for andre typer avgjørelser – for eksempel om prosessuelle spørsmål dersom disse vurderes av kommisjonskollegiet – vil være at de treffes ved alminnelig flertall.167 Utvalget legger imidlertid til grunn at den nye bestemmelsen også vil omfatte kommisjonens vurdering av om en tidligere avgjørelse om å nekte gjenåpning skal omgjøres, slik at det vil være tilstrekkelig med én stemme for å omgjøre til domfeltes gunst.

Bestemmelsen gjelder kun for avgjørelser om å gjenåpne til gunst. Etter utvalgets syn tilsier de nevnte hensynene som ligger til grunn for forslaget, at bestemmelsen bør avgrenses mot gjenåpning til skade. For gjenåpning til skade vil regelen derfor – som i dag – være at gjenåpning forutsetter alminnelig flertall, altså to av tre stemmer etter den foreslåtte inndelingen.

20.7 Mer betryggende behandling av avgjørelser om å forkaste

Gjenopptakelseskommisjonens adgang til å forkaste en begjæring uten nærmere behandling er regulert i straffeprosessloven § 397 tredje ledd, som lyder:

«Gjelder begjæringen en avgjørelse som etter sin art ikke kan gjenåpnes, eller inneholder den ingen grunn som etter loven kan føre til gjenåpning, kan kommisjonen uten nærmere behandling forkaste begjæringen etter reglene om kjennelse. Det samme gjelder hvor begjæringen av andre grunner åpenbart ikke kan føre frem. Avgjørelsen kan tas av kommisjonens leder eller nestleder. Når en avgjørelse etter første punktum ikke byr på tvil, kan den treffes uten annen begrunnelse enn en henvisning til bestemmelsen her.»

Bestemmelsen i andre punktum gir adgang til å avgjøre gjenåpningssaken etter en forenklet prosedyre dersom det er «åpenbart» at begjæringen ikke kan føre frem. Begjæringen kan vurderes uten nærmere undersøkelser, og uten at den forelegges partene for uttalelse. Avgjørelsen kan videre tas av leder eller nestleder alene. Som begrunnelse for regelen er det i forarbeidene vist til kapasitetshensyn, og at hensynet til en forsvarlig bruk av kommisjonens ressurser tilsier at begjæringer som «åpenbart er ugrunnete», ikke behandles like grundig som andre begjæringer.168 Det vises til den nærmere redegjørelsen i punkt 8.4.

Lederens adgang til å forkaste begjæringer på egen hånd benyttes i praksis i stor grad. Normalt avgjøres ca. halvparten av begjæringene kommisjonen mottar, av leder eller nestleder alene.169 I 2023 var andelen 49 % av de realitetsbehandlede sakene og i 2019 hele 60 %.170

Etter utvalgets syn er det grunn til å stille spørsmål om terskelen for at leder eller nestleder forkaster begjæringen på egen hånd, i praksis ligger noe lavere enn ordlyden og formålet bak bestemmelsen skulle tilsi. Utvalgets gjennomgang av kommisjonens avgjørelser har vist eksempler på begjæringer som er forkastet av leder alene, hvor det kan stilles spørsmål om det var «åpenbart» at begjæringen ikke kunne føre frem, og om sakens alvor og kompleksitet tilsa at saken uansett burde vært avgjort av den samlede kommisjonen, se punkt 16.3.2. At bestemmelsen benyttes ofte, og at terskelen i praksis kan synes noe lav, er også påpekt av forsvarere i utvalgets spørreundersøkelse.

Det kan videre se ut til at en relativt stor andel av sakene som avgjøres av den samlede kommisjonen, blir gjenåpnet. I perioden 2019–2023 endte ca. 59 % av det totale antallet realitetsbehandlede saker avgjort av kommisjonskollegiet med gjenåpning. Ca. 27 % av sakene ble nektet gjenåpnet, og ca. 14 % ble forkastet av den samlede kommisjonen.171 Totalt er gjenåpningsprosenten for alle realitetsbehandlede saker avgjort av den samlede kommisjonen siden oppstarten, altså i perioden 2004–2023, ca. 39 %.172 Dette kan tyde på at det i sakene som bringes inn for den samlede kommisjonen, ofte er relativt klare holdepunkter som taler for gjenåpning. Det kan derfor spørres om det i praksis er slik at saker som reiser tvil, iblant avgjøres av leder eller nestleder alene. Etter loven skal imidlertid kun «åpenbart» ugrunnede begjæringer forkastes.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at terskelen for å forkaste begjæringer uten behandling av den samlede kommisjonen i praksis bør heves noe. Utvalgets forslag om å dele kommisjonen inn i flere avdelinger vil bidra til at antallet saker per kommisjonsmedlem reduseres, se punkt 20.2.2. Et av siktemålene med forslaget er å sørge for at noen flere saker som i dag avgjøres av leder eller nestleder alene, i stedet kan behandles av det samlede kommisjonskollegiet.

Det vises videre til utvalgets forslag om å innføre en adgang for leder og nestleder til å innvilge åpenbare begjæringer på egen hånd, se punkt 20.8. Også dette forslaget er ment å sikre at noen flere saker kan behandles av den samlede kommisjonen. Det siktes til saker som reiser noe tvil, og først og fremst til saker hvor bevisvurderinger står sentralt, og hvor en samlet kommisjonsbehandling – med både jurister og lekfolk – er særlig viktig. Videre bør det i vurderingen av om saken skal legges frem for kommisjonen, ses hen til om det dreier seg om en alvorlig dom.173 At flere saker om alvorlige forhold avgjøres av kommisjonen som kollegium, vil etter utvalgets syn kunne bidra til å øke tilliten til behandlingen av gjenåpningsbegjæringene.

Utvalget mener videre at kommisjonen bør etablere rutiner som sikrer en mer betryggende vurdering av om begjæringen skal forkastes.

Etter gjeldende praksis vurderes begjæringen først av en utreder, som kan foreslå at begjæringen forkastes og skrive utkast til avgjørelse. Forslaget vurderes deretter av lederen. Forslag om å forkaste en begjæring vil derfor i praksis kun vurderes og godkjennes av én person, som i de fleste tilfeller vil være kommisjonens leder. Utvalget forstår det slik at det er forholdvis sjelden at avgjørelsen tas av nestlederen, og at de øvrige kommisjonsmedlemmene normalt heller ikke orienteres om begjæringene som forkastes.

Etter utvalgets syn er det betenkelig at kommisjonens leder i praksis har eneansvar for en stor del av kommisjonens avgjørelser. På denne måten skiller den norske ordningen seg fra den engelske og skotske kommisjonen, hvor avgjørelsene er fordelt på flere personer. I den engelske kommisjonen kan avgjørelse om å nekte gjenåpning treffes av ett kommisjonsmedlem alene. Kompetansen ligger til alle kommisjonsmedlemmene, og det vil derfor variere fra sak til sak hvem som tar avgjørelsen. I den skotske kommisjonen tas i praksis alle avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet av den samlede kommisjonen.

Utvalget mener at det bør utarbeides rutiner som sikrer at også utredningslederen i noen grad vil kunne komme med innspill ved vurderingene av om begjæringer skal forkastes. Det vises til forslaget om å innføre en utredningsleder for sekretariatet i punkt 20.3. Det bør legges opp til at forslag om å forkaste iblant, eller med gitte intervaller, vurderes av utredningslederen før forslaget eventuelt sendes videre til leder eller nestleder for avgjørelse. Det kan også være aktuelt å be om utredningslederens vurdering dersom lederen er usikker på avgjørelsen. Dersom utredningslederen gir uttrykk for tvil, kan det være en indikasjon på at saken ikke kan anses «åpenbar», og at den bør fremmes for den samlede kommisjonen til avgjørelse.

Utvalget antar at en slik praktisering vil gjøre behandlingen av de enkelte gjenåpningsbegjæringene mer rettssikker og konsistent. Utredningslederens innspill kan bidra til en løpende dialog og evaluering av hvor terskelen for å forkaste generelt skal ligge. Etter utvalgets syn vil det være en styrke at flere perspektiver kommer inn i denne vurderingen, hvor også nestlederen og de øvrige kommisjonsmedlemmene kan bidra.

Den formelle kompetansen til å forkaste foreslås forbeholdt leder og nestleder, som i dag.

20.8 Enklere behandling av begjæringer som «åpenbart fører frem»

Som nevnt i punkt 20.7 er det etter utvalgets syn grunn til å stille spørsmål om terskelen for når leder eller nestleder forkaster begjæringen på egen hånd, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd andre punktum, i praksis ligger noe lavere enn ordlyden og formålet bak bestemmelsen skulle tilsi. Samtidig tar den samlede kommisjonen stilling til flere sakstyper hvor det kan spørres om samlet kommisjonsbehandling er strengt nødvendig.

I 2023 ble for eksempel 27 av 61 gjenåpnede saker gjenåpnet grunnet tvil om domfeltes tilregnelighet eller andre anførsler om domfeltes psykiske tilstand på gjerningstiden, og i 2022 var andelen hele 28 av 44 gjenåpnede saker.174 Statistikken viser for øvrig at tilregnelighetssakene generelt utgjør en stor andel av kommisjonens portefølje. En undersøkelse utført av NRK i 2016 om samtlige gjenåpnede saker i kommisjonen i perioden 2004–2015, viser at ca. halvparten av alle de gjenåpnede sakene i perioden ble gjenåpnet grunnet anførsler om domfeltes tilregnelighet.175

Videre gjenåpnes en forholdsvis stor andel av kommisjonens saker på grunnlag av rettslige vurderinger. Ofte vil det være snakk om samme eller lignende rettsspørsmål som gjør seg gjeldende i flere ulike saker, gjerne på bakgrunn av en rettsavklaring i domstolene.176 I 2023 mottok kommisjonen eksempelvis 30 saker om urettmessig kroppsvisitasjon under varetekt. 17 slike saker ble gjenåpnet. Kommisjonen behandlet samme år fem saker i NAV-sakskomplekset, og fire av disse ble gjenåpnet. I 2021 gjenåpnet kommisjonen 46 slike «NAV-saker».177 Slike «likeartede rettsanvendelsesfeil» var gjenåpningsgrunnen i totalt 42 % av de gjenåpnede sakene i perioden 2019–2023. I samme periode ble ca. 44 % av de gjenåpnede sakene gjenåpnet grunnet anførsler om domfeltes psykiske tilstand på gjerningstiden. Kun om lag 14 % av sakene ble gjenåpnet grunnet andre anførsler, herunder om nye bevis og omstendigheter eller svikt ved den opprinnelige rettens bevisvurdering.178

Etter utvalgets syn bør det innføres en bestemmelse som gir kommisjonens leder og nestleder hjemmel til å gjenåpne saker hvor det fremstår åpenbart at begjæringen fører frem. Et siktemål med forslaget er å redusere antallet saker innen noen sakstyper som i dag avgjøres av den samlede kommisjonen. Det siktes særlig til saker om tilregnelighet og saker som hovedsakelig reiser rettslige spørsmål, herunder eksempelvis de nevnte sakskompleksene. En reduksjon i slike saker vil gjøre det mulig å heve terskelen noe for å forkaste begjæringer på materielt grunnlag, slik at flere av disse sakene kan fremmes for den samlede kommisjonen til avgjørelse, jf. punkt 20.7.

Utvalget mener at en slik omfordeling av sakstypene som avgjøres av henholdsvis leder/nestleder alene og den samlede kommisjonen, vil kunne skape større tillit til kommisjonen og bedre rettssikkerhet for domfelte. Normalt anses det viktigere å sikre en betryggende behandling av saken dersom avgjørelsen vil være til skade for borgeren, enn dersom den vil være til gunst. Forslaget er ment å føre til at flere saker som i dag forkastes av leder alene, i stedet underlegges en grundigere behandling og avgjøres av kommisjonen som kollegium. Det siktes først og fremst til saker hvor bevisvurderinger står sentralt, og hvor en samlet kommisjonsbehandling – med både jurister og lekfolk – er særlig viktig. For øvrig vises det til utvalgets forslag i punkt 20.2, hvor det tas til orde for å dele kommisjonen inn i flere avdelinger. En inndeling i flere avdelinger vil føre til at det enkelte kommisjonsmedlem får færre saker å vurdere, og dermed frigjøre tid slik at flere saker kan fremmes for avgjørelse i avdelingene.

Det kan anses betenkelig at en så viktig avgjørelse som gjenåpning av en rettskraftig straffedom skal kunne treffes av én person. Utvalget viser i den forbindelse til at lederen og nestlederen allerede har adgang til å egenhendig forkaste saker som åpenbart ikke kan føre frem. Etter utvalgets syn er det også naturlig at saker kan gjenåpnes etter en forenklet prosedyre, så fremt konklusjonen fremstår åpenbar. Det vises ellers til at nemndlederen i UNE – som har en tilsvarende kompetanse for saker som «ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål» – egenhendig kan avgjøre både «klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse», jf. utlendingsloven § 78 tredje ledd tredje punktum. Det antas for øvrig at avgjørelsesformen i seg selv vil få liten betydning for utfallet i sakene det gjelder, ettersom det kun er «åpenbare» saker som skal kunne avgjøres i medhold av bestemmelsen.

Endringen foreslås gjennomført ved at det innføres en bestemmelse som gir kommisjonens leder og nestleder adgang til å gjenåpne til gunst dersom begjæringen «åpenbart fører frem», se forslaget til § 399 nytt tredje ledd. Kompetansen vil altså ikke omfatte avgjørelser om gjenåpning til skade, jf. straffeprosessloven § 393.

Med «åpenbare» saker siktes det som nevnt blant annet til mange saker om tilregnelighet. Utvalget forstår det slik at tilregnelighetssaker ofte er relativt enkle å avgjøre, fordi avgjørelsen i stor grad beror på den sakkyndiges vurdering av domfeltes psykiske tilstand på gjerningstiden. Kommisjonsmedlemmene vil sjelden ha grunnlag for å overprøve den sakkyndiges vurdering av dette spørsmålet.179 Dersom spørsmålet om domfeltes tilregnelighet ikke ble vurdert i den opprinnelige rettsbehandlingen, vil en ny sakkyndigerklæring som konkluderer med at domfelte var utilregnelig, normalt anses som en ny omstendighet som gir domfelte krav på å få saken gjenåpnet, jf. § 391 nr. 3. Dersom den sakkyndige konkluderer med at svaret er usikkert, kan det på den annen side tilsi at saken ikke anses «åpenbar».

Videre vil saker som hovedsakelig reiser rettslige spørsmål, etter omstendighetene kunne avgjøres etter bestemmelsen. Det vil naturligvis ha betydning om det rettslige spørsmålet er tvilsomt eller må anses avklart, for eksempel gjennom høyesterettspraksis. Det tas særlig sikte på tilfeller hvor kommisjonen mottar flere saker som reiser lignende rettsspørsmål, og hvor senere saker kan vurderes i lys av kommisjonens tidligere avgjørelser. For øvrig må det generelt antas å ha betydning for vurderingen om påtalemyndigheten støtter begjæringen, og eventuelt om påtalemyndigheten selv har begjært gjenåpning. Dette vil regelmessig tale for at saken kan anses åpenbar.

Utvalget antar for øvrig at det vil være naturlig at også utredningslederen iblant involveres i vurderingen av disse avgjørelsene. Utvalget anbefaler at lederen inkluderer utredningslederen, nestlederen og til dels de øvrige kommisjonsmedlemmene i en løpende dialog om hvor terskelen skal ligge for hva som anses som en «åpenbar» sak. Det vises til den lignende anbefalingen vedrørende avgjørelser om å forkaste begjæringen i punkt 20.7.

20.9 Bør saker om rettsanvendelsesfeil og tilregnelighet behandles på en annen måte?

Det har til tider vært reist spørsmål om Gjenopptakelseskommisjonen bør ha ansvaret for gjenåpning av saker som hovedsakelig eller utelukkende reiser rettslige spørsmål. Opprettelsen av kommisjonen var i stor grad basert på et ønske om å sikre bedre utredning av gjenåpningsspørsmålet, og da særlig med tanke på de faktiske sidene ved saken. Det er fremholdt i forarbeidene at forskjellen mellom en kommisjons- og domstolløsning trolig ville være liten når det gjaldt utredning av sakens rettslige sider, men at forskjellen ville være større når det gjaldt utredning av faktum.180 Det kan tilsi at kommisjonen ikke bør ha ansvaret for gjenåpningssaker som hovedsakelig reiser rettslige spørsmål, men i stedet prioritere saker som i større grad krever bevisvurdering. Det kan også anses betenkelig med tanke på rollefordelingen mellom domstolene og kommisjonen som et forvaltningsorgan dersom kommisjonen med endelig virkning avgjør rettslige spørsmål, for eksempel om det har skjedd brudd på folkerettslige forpliktelser, jf. straffeprosessloven § 391 nr. 2.

I forbindelse med den første etterkontrollen av kommisjonen reiste noen høringsinstanser – herunder Justitiarius i Høyesterett181 – derfor spørsmål om kommisjonen var «det mest egnede organ» til å bedømme gjenåpningsgrunnlag av rent «rettslig karakter», særlig med tanke på § 391 nr. 2 og § 392 første ledd, eller om slike saker heller burde behandles av domstolene. Spørsmålet ble også vurdert av arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012.

Arbeidsgruppen kom til at de beste grunner talte for at kommisjonen burde beholde kompetansen til å avgjøre gjenåpningssaker som utelukkende eller hovedsakelig reiser rettslige spørsmål. Arbeidsgruppen pekte på at også tolkningen av andre gjenåpningsvilkår, herunder § 391 nr. 3, reiser spørsmål om rettsanvendelse, og at det i slike tilfeller vil være vanskelig å skille de rettslige spørsmålene fra de faktiske. Arbeidsgruppen pekte videre på at et av formålene bak opprettelsen av kommisjonen var å styrke allmennhetens tillit til gjenåpningsspørsmålet ved å løfte gjenåpningssakene ut fra de ordinære domstolene, og at dette hensynet også gjør seg gjeldende når gjenåpningssaken dreier seg om tolkning av juss.182 Arbeidsgruppen viste i tillegg til at kommisjonens avgjørelser vil kunne overprøves av domstolene, noe som vil «sikre en riktig rettsanvendelse».183

Utvalget slutter seg til disse synspunktene. Utvalget viser videre til at domstolskontrollen i gjenåpningssaker synes å være særlig intensiv når det gjelder rettslige spørsmål. Dette er slått fast av Høyesterett både med tanke på den generelle tolkningen av gjenåpningsvilkårene184 og når det gjelder tolkningen av folkerettslige forpliktelser av betydning for gjenåpningsspørsmålet.185 Utvalget mener derfor at kommisjonen bør beholde kompetansen til å avgjøre saker om gjenåpning som hovedsakelig eller utelukkende reiser rettslige spørsmål, herunder når begjæringen er begrunnet i § 391 nr. 2 og § 392 første ledd.

Utvalget har også vurdert om det bør innføres andre behandlingsformer for saker om tilregnelighet. Slike saker utgjør en stor andel av kommisjonens portefølje og normalt rundt halvparten av de gjenåpnede sakene.186 Tilregnelighetssakene beror dessuten i stor grad på sakkyndiges vurderinger, som i de fleste saker blir utslagsgivende for gjenåpningsvurderingen. For å frigjøre tid til de mer komplekse bevissakene kan det derfor reises spørsmål om tilregnelighetssakene bør behandles på et annet vis enn i dag og eventuelt av et annet organ enn Gjenopptakelseskommisjonen.

Utvalget mener at kommisjonen også bør behandle saker om gjenåpning grunnet utilregnelighet. Etter utvalgets syn er det en fordel at kompetansen til å gjenåpne straffesaker på ulike gjenåpningsgrunnlag ligger til samme organ, for å sikre en enhetlig behandling. Det bemerkes i den sammenheng at saker om tilregnelighet vurderes etter de ordinære gjenåpningsvilkårene – som oftest etter § 391 nr. 3 – og at det i slike saker også vil kunne oppstå spørsmål om vurdering av andre gjenåpningsgrunnlag.

Det vises for øvrig til utvalgets forslag om å forenkle behandlingen av begjæringer som åpenbart fører frem, se punkt 20.8. Forslaget tar blant annet sikte på enkle saker om rettanvendelsesspørsmål og tilregnelighet, og er ment å frigjøre tid for kommisjonsmedlemmene slik at flere saker om komplekse bevisspørsmål kan fremmes for kommisjonen for samlet behandling.

Utvalget oppfordrer videre påtalemyndigheten til å vurdere anke til domfeltes gunst dersom det oppstår tvil om rettsanvendelsen eller om domfelte var tilregnelig på gjerningstiden, jf. straffeprosessloven § 309.

21 Kommisjonens saksbehandling

21.1 Innledning

I dette kapittelet foreslås flere tiltak for å forbedre Gjenopptakelseskommisjonens saksbehandling. Tiltakene er særlig ment å bidra til en mer rettssikker og effektiv avvikling av sakene, og en mer transparent og tillitvekkende prosess.

I punkt 21.2 foreslås det å innføre nye virkemidler for aktiv saksstyring av gjenåpningsprosessen. I punkt 21.3 tas det til orde for at kommisjonen bør etablere tydeligere rammer og interne frister for saksavviklingen. Videre oppfordres kommisjonen til å etablere klarere retningslinjer for underretning av partene, se punkt 21.4. I punkt 21.5 foreslås det å redusere kravene til varsling av fornærmede og etterlatte. Videre foreslås i punkt 21.6 en klargjøring av reglene om dokumentinnsyn i gjenåpningssaker.

Kommisjonens behandling av gjentatte begjæringer og omgjøringsbegjæringer, samt «klager» over kommisjonens saksbehandling, er belyst og anbefalt klargjort i punkt 21.7 og 21.8. I punkt 21.9 er det tatt til orde for at kommisjonen i større grad bør publisere sine gjeldende saksbehandlingsrutiner. Kravene til utforming og begrunnelse av kommisjonens avgjørelser er foreslått klargjort gjennom en ny lovbestemmelse, se punkt 21.10. I punkt 21.11 belyses behovet for lyd- og bildeopptak av forhandlingene i straffesaker.

21.2 Nye virkemidler for aktiv saksstyring

Utvalget mener at aktiv saksstyring fra kommisjonens side kan bidra til en mer effektiv saksavvikling og redusere saksbehandlingstidene. En effektiv behandling av saken er i seg selv viktig for den enkeltes rettssikkerhet og for å ivareta allmennhetens tillit til behandlingen av gjenåpningssaker. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at kommisjonens plikt til planmessig styring av saken markeres i loven. Det vises til forslaget til ny § 397 a i straffeprosessloven med spesialmerknad.

I sivile saker ble rettens plikt til aktiv saksstyring understreket gjennom vedtakelsen av tvisteloven i 2005, se § 9-4 og § 11-6. Formålet var å oppnå en raskere og mer effektiv behandling av sakene, begrense sakskostnadene og sikre et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag. Ved lov 18. juni 2021 nr. 122 ble rettens plikt til aktiv saksstyring også inntatt i straffeprosessloven, se § 271 a og § 278 a. Et sentralt formål med endringene var å legge til rette for en kulturendring hvor god saksforberedelse og aktiv dommerstyring tillegges større betydning ved behandlingen av straffesaker.187 I hvilken grad retten skal sette av tid til planlegging og saksstyring under saksforberedelsen, beror særlig på om det vil effektivisere hovedforhandlingen i en slik utstrekning at det samlet sett oppnås besparelser. I små og enkle saker vil behovet for saksstyring fra fagdommerens side gjennomgående være mindre enn i store og kompliserte saker.

Det økende sakstilfanget i kommisjonen i de senere år illustrerer at det også i gjenåpningssakene er behov for en planmessig, effektiv og konsentrert saksbehandling, se punkt 15.2. Kommisjonen har dessuten fått kritikk for å være lukket og lite transparent.188 Aktiv saksstyring er etter utvalgets syn et sentralt virkemiddel for å redusere saksbehandlingstidene og oppnå en mer transparent prosess. En strammere og mer målrettet styring vil også gjøre prosessen bedre og mer tillitvekkende. Kommisjonen vil videre få bedre innsikt i hvilke spørsmål som bør vurderes i tilknytning til gjenåpningsgrunnlagene som påberopes. Å tilføre kommisjonen flere ressurser vil neppe i seg selv løse de nevnte problemene.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at regler om aktiv saksstyring også bør gis for saker som behandles etter kapittel 27 om gjenåpning. Ved utformingen og praktiseringen av reglene må det ses hen til særtrekkene ved behandlingen av gjenåpningsbegjæringer. Både i sivile saker og ordinære straffesaker er formålet med aktiv saksstyring først og fremst å konsentrere og forkorte den muntlige hovedforhandlingen. Til sammenligning er saksbehandlingen i gjenåpningssaker som regel fullt ut skriftlig. En annen forskjell er at Gjenopptakelseskommisjonen er pålagt en vidtgående plikt til å opplyse saken så godt som mulig, jf. § 398 første ledd. Det er fremhevet i forarbeidene at plikten favner atskillig videre enn den plikten som påhviler domstolene etter § 294. Uavhengig av dette taler gode grunner for at det tidlig legges en plan for den videre behandlingen av saken. Det bør i denne forbindelse settes frister for innlegg fra parten og treffes nødvendige saksstyrende avgjørelser. En plan for den videre saksforberedelsen vil være et nyttig styringsverktøy for kommisjonen og sikrer partene og øvrige aktører forutberegnelighet med sikte på den videre behandlingen. Ved å involvere partene i saksforberedelsen i større grad enn i dag, oppnås også en mer transparent saksbehandling.

Behovet for saksstyring i den enkelte sak beror på en konkret vurdering. Kommisjonens portefølje er sammensatt og består av både helt enkle, kurante saker og svært omfattende sakskomplekser som teller mange tusen dokumentsider. Kommisjonens arbeid med sakene styres dessuten i stor grad av hva som anføres i begjæringen. Behovet for aktiv saksstyring antas å være størst i gjenåpningssaker som reiser kompliserte bevisspørsmål og krever et større utredningsarbeid. Også i mindre og mellomstore saker bør imidlertid forhold av betydning for behandlingen avklares så tidlig som mulig. Uavhengig av sakens omfang og karakter bør det for eksempel tidlig avklares hvilke grunnlag som påberopes for gjenåpning, og hvilke faktiske og rettslige spørsmål som står sentralt, herunder om saken reiser spesielle prosessuelle problemstillinger. Videre bør det så tidlig som mulig avklares hvilke undersøkelser som skal gjennomføres, og om påtalemyndigheten skal anmodes om å gjennomføre etterforskningsskritt. Utvalget viser til strekpunktlisten som er inntatt i andre ledd i forslaget til ny lovbestemmelse i § 397 a.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør utarbeides en plan for videre saksforberedelse i alle saker som ikke forkastes i medhold av § 397 tredje ledd. Et viktig element i planen vil være å avklare partenes syn på ulike spørsmål og sette frister for hva som skal skje videre i saken. Det kan også settes veiledende frister for Gjenopptakelseskommisjonens (og påtalemyndighetens) egen saksutredning. Det antas at planen kan være svært enkel og kortfattet i mange saker, for eksempel der hovedspørsmålet i begjæringen er om domfelte var utilregnelig på gjerningstidspunktet, jf. straffeloven § 20. Dette er saker hvor sakkyndighetsvurderinger normalt tillegges stor vekt, og hvor det sjelden blir nødvendig med en ressurskrevende saksbehandling. Det vil normalt heller ikke være behov for en omfattende plan når begjæringen utelukkende gjelder rettsanvendelsen eller saksbehandlingen som ligger til grunn for dommen som angripes.

Etter utvalgets syn vil det som oftest være hensiktsmessig at planen utarbeides etter drøfting med partene i et saksforberedende møte (planmøte). Det foreslås derfor at dette skal være lovens hovedregel, slik som etter tvisteloven § 9-4 tredje ledd. Planmøtet bør normalt avholdes etter at motparten har inngitt merknader til begjæringen. I tillegg til domfeltes forsvarer, eventuelt domfelte selv dersom vedkommende ikke har forsvarer, bør også påtalemyndigheten være til stede på møtet, som kan avholdes per telefon, digitalt eller fysisk. Det er sekretariatet i Gjenopptakelseskommisjonen som forestår det meste av saksbehandlingen i gjenåpningssaker. Ut fra dagens organisering er det følgelig mest naturlig at en juridisk utreder leder planmøtet på kommisjonens vegne. En del utredningsskritt som fordrer bruk av ressurser, kan imidlertid bare besluttes av kommisjonens leder eller den samlede kommisjonen, og vil derfor bare kunne treffes i selve planmøtet hvis den aktuelle utrederen er gitt fullmakt. Dessuten må det tas høyde for at Gjenopptakelseskommisjonen senere – når saken kommer opp i kommisjonsmøtet – vil kunne gå inn for at det skal foretas ytterligere utredning. Planmøtet er uansett en egnet arena til å innhente og klargjøre partenes synspunkter på hvilke undersøkelser som bør gjennomføres.

Utvalget mener planmøte bør være lovens hovedregel. En plikt til å gjennomføre planmøte i alle gjenåpningssaker som ikke forkastes, vil imidlertid være unødig stivbent og neppe heller gjennomførbar i praksis. Regelverket bør derfor åpne for at nødvendige avklaringer kan oppnås på annen måte, for eksempel i form av planleggingsbrev (planbrev). En slik adgang følger også av tvisteloven § 9-4 tredje ledd, som angir at planleggingen kan skje på annen måte dersom «hensynet til sakens fremdrift tilsier det, eller drøfting i rettsmøte åpenbart er unødvendig». Et planbrev kan utformes som en liste over spørsmål til partene, eventuelt også som en foreløpig plan kombinert med spørsmål.189 Ved valget mellom planmøte og planbrev bør det ses hen til hva som er formålstjenlig for å oppnå en effektiv behandling av den enkelte sak. Avholdes det planmøte med en domfelt uten forsvarer, må kommisjonen etterleve veiledningsplikten som er nedfelt i § 397 første ledd. Det vises til spesialmerknaden til lovforslaget for nærmere veiledning.

Et spørsmål er om kommisjonen bør kunne kreve at partene inngir et skriftlig sluttinnlegg innen en nærmere fastsatt frist. Både straffeprosessloven og tvisteloven åpner for bruk av sluttinnlegg, men selv om betegnelsen er den samme, er skrivets funksjon noe forskjellig i de to prosessformene. Saksforberedelsen i sivile saker etter allmennprosess avsluttes normalt tre uker før hovedforhandlingen, og retten skal som regel kreve at partene inngir et sluttinnlegg, jf. tvisteloven § 9-10. Etter at fristen for avsluttet saksforberedelse har gått ut, står ikke partene lenger fritt til å endre krav, påstander og påstandsgrunnlag eller å tilby nye bevis, jf. tvisteloven § 9-16. Som et utgangspunkt setter dermed sluttinnleggene i sivile saker rammene for partenes saksopplegg.

Ved lov 18. juni 2021 nr. 122 ble domstolene gitt en adgang til å oppfordre partene til å inngi sluttinnlegg også under saksforberedelsen i straffesaker, jf. straffeprosessloven § 274 c. Forarbeidene fremhever at sluttinnlegg kan være et nyttig virkemiddel i enkelte store og kompliserte saker, ettersom det gir domstolen en god oversikt over sakens tvistepunkter, partenes anførsler og de bevis partene vil føre. Det er imidlertid presisert i forarbeidene at sluttinnlegg i straffesaker ikke har samme innhold og funksjon som i sivilprosessen, og at det for straffeprosessens del ikke er rom for å la saksforberedelsen ende i en tilsvarende formalisert avslutning med preklusiv virkning for partenes adgang til å fremsette nye anførsler og bevis.190

Slik utvalget ser det, kan bruk av sluttinnlegg være et nyttig virkemiddel i en del gjenåpningssaker. Ettersom sannhetsidealet har stort gjennomslag i straffesaker, kan sluttinnlegget heller ikke i gjenåpningssaker gis preklusive virkninger i tråd med det som gjelder i sivilprosessen. Et pålegg om sluttinnlegg kan likevel markere overfor partene at kommisjonens saksbehandling sluttføres og på den måten tjene mye av den samme nytten. Kommisjonen har også i dag adgang til å be om slike skriv, og utvalgets inntrykk er at dette gjøres i enkelte av de større sakene. Av rettspedagogiske grunner bør adgangen nedfelles i loven. Det bør være opp til kommisjonens skjønn om adgangen skal brukes. Nytteverdien av sluttinnlegg vil trolig være størst i komplekse saker hvor det er inngitt mange og omfattende prosesskriv, særlig dersom partenes argumentasjon har fått et uoversiktlig preg. Etter utvalgets vurdering bør sluttinnlegget først og fremst angi hvilke grunnlag som påberopes for gjenåpning, og hvilke forhold som er omtvistet mellom partene.

21.3 Etablering av generelle interne frister for kommisjonens saksavvikling

Gjenopptakelseskommisjonen har i senere år mottatt flere saker enn tidligere, og restansene har økt.191 Det finnes lite offisiell statistikk om kommisjonens saksbehandlingstid, men utvalgets egne undersøkelser viser at saksbehandlingstiden fra innlevert begjæring til kommisjonens avgjørelse i gjennomsnitt var ca. 14 måneder i 2022 og ca. 18 måneder i 2023.192 Kommisjonen opplyser for tiden domfelte om at det normalt vil ta mer enn et år fra saken kommer inn til kommisjonen, til den tas «under aktiv håndtering av saksbehandler».193 Den lange saksbehandlingstiden har vært diskutert i mediene, og er også trukket frem av flere advokater utvalget har snakket med.

Etter utvalgets syn må den lange saksbehandlingstiden hos kommisjonen ses i sammenheng med manglende rammer og frister for saksavviklingen. Kommisjonens ansvar for å sikre forsvarlig fremdrift i saken og virkemidlene for dette er i liten grad berørt i lovforarbeidene.194 Arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012, pekte på at kommisjonen ikke hadde «faste frister for hvor lenge utredningen kan pågå».195 Arbeidsgruppens inntrykk var at utrederne «føler at de får bruke den tid på utredningen som saken krever».196 Det synes heller ikke å fremgå informasjon om interne frister for saksavviklingen i kommisjonens egne retningslinjer i dag. Utvalgets samtaler med ansatte i kommisjonen har bekreftet inntrykket av at det i liten grad er utarbeidet interne frister og rammer for rekkefølgen på de ulike trinnene i saksbehandlingen.

Utvalget anbefaler at det utarbeides klarere rammer for saksavviklingen i kommisjonen. Det bør i den sammenheng utarbeides veiledende, interne frister for når ulike stadier i prosessen skal være nådd. Utvalget viser til at den engelske kommisjonen opplyser å ha oppnådd nedbygging av restanser og redusert saksbehandlingstid etter at det ble innført tydeligere rammer for saksbehandlingen. Utvalget mener kommisjonen også bør angi måltall for saksbehandlingstiden. Utvalgets inntrykk er at de fleste sammenlignbare offentlige virksomheter opererer med slike måltall.

I det engelske systemet er behandlingen av gjenåpningssakene delt inn i ulike stadier, hvor det er gitt særskilte frister for de enkelte stadiene. Fremdriften i saken følges opp løpende av mellomledere med ansvar for utredningsarbeidet («group leaders»). I første stadium vurderer utrederne hovedsakelig om de formelle vilkårene for å behandle begjæringen er oppfylt. Dersom de formelle vilkårene er oppfylt, går saken videre til «steg 2». Her vurderes innholdet i begjæringen nærmere i samråd med en av gruppelederne, for å legge en plan for den videre utredningen.

Utgangspunktet i England er at alle sakene skal ha en plan for den videre behandlingen i løpet av seks måneder. Generelt tas det videre sikte på at minst 85 % av sakene skal være avsluttet innen ett år fra begjæringen er mottatt. I nyere tid har den engelske kommisjonen stort sett oppnådd denne målsetningen.197 Den engelske kommisjonen har imidlertid også en del saker som løper over lengre tid, og noen ganger over flere år. Kommisjonen holder nøye oversikt over saker som løper over to år og har særskilte retningslinjer for slike tilfeller.

Gjenopptakelseskommisjonens rutiner må tilpasses norske forhold. Etter utvalgets syn kan det likevel være grunn til å se hen til systemet i England ved utarbeidelsen av klarere rammer og frister for kommisjonens interne saksbehandling. Utvalget mener at kommisjonen bør vurdere å oppstille en lignende norm for gjennomsnittlig saksbehandlingstid, for eksempel at over 80 % av sakene skal være avsluttet innen ett år. Utvalget mener videre at det som et utgangspunkt bør etterstrebes en tidlig avklaring av om saken skal avvises på formelt grunnlag, og at også spørsmål om forsvareroppnevning bør avklares tidlig i prosessen.198 Utvalgets forslag om å innføre en utredningsleder for sekretariatet, jf. punkt 20.3, er ment å muliggjøre et slikt system, samt bidra til tettere oppfølging av de enkelte utrederne og deres portefølje.

Som nevnt i punkt 21.2 bør kommisjonen i samråd med partene utarbeide en konkret tilpasset plan for den videre behandlingen av saken. Kommisjonen bør i denne forbindelse søke å overholde de interne frister som gjelder.

For å sikre at målsetningen om redusert saksbehandlingstid og reduserte restanser oppnås, mener utvalget at det bør holdes løpende oversikt over behandlingstiden for kommisjonens saker, samt om utviklingen i antall saker kommisjonen til enhver tid har til behandling. Informasjon om dette bør fremgå av kommisjonens årsrapporter, noe som ikke synes å være praksis i dag.

Utvalget anbefaler videre at kommisjonens oppdaterte retningslinjer med veiledende frister for saksavviklingen publiseres, jf. punkt 21.9.

21.4 Klarere retningslinjer for underretning av partene

I representantforslaget som ligger til grunn for gjennomgangen av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet, heter det at behandlingen av gjenåpningssaker i kommisjonen «skjer i lukkede prosesser», og at domfelte og dennes representanter ikke har «innflytelse på hvordan saken presenteres inn for kommisjonens medlemmer».199 Mange advokater utvalget har snakket med, har også gitt uttrykk for en opplevelse av manglende medvirkning og transparens i behandlingen av sakene for kommisjonen.

Det pekes i den sammenheng på at det finnes lite tilgjengelig informasjon om kommisjonens saksbehandling, herunder om eventuelle frister som gjelder, og at kommisjonen i liten grad gir løpende underretning om hvordan saken ligger an underveis i prosessen. Flere har trukket frem at det ofte ikke gis konkrete svar på anmodninger om utredningsskritt, og at informasjon om at anmodningen ikke er etterkommet, kun fremkommer mer eller mindre uttrykkelig av drøftelsene i kommisjonens avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet.200 Videre er det pekt på at det sjelden gis informasjon om når kommisjonen tar saken opp til avslutning.

Utvalget mener at det – i tillegg til klarere rammer og frister for saksavviklingen, jf. punkt 21.3 – også bør etableres klarere retningslinjer for underretning av partene. Kommisjonen har etter § 397 første ledd en plikt til å veilede den som begjærer gjenåpning slik at han eller hun kan «vareta sitt tarv». Dette innebærer også en plikt til å veilede domfelte om prosessen og sikre vedkommende mulighet for kontradiksjon, jf. også § 398 tredje ledd.

Etter utvalgets syn bør kommisjonen utarbeide retningslinjer som sikrer at domfelte holdes løpende oppdatert om utviklingen i saken med visse intervaller. Dette kan virke tillitskapende og bidra til større bevissthet rundt overholdelse av fristene for saksavviklingen, jf. punkt 21.3. Det bør gis beskjed dersom fristene ikke kan overholdes i saken. Slik løpende underretning er i tråd med god forvaltningsskikk og er for øvrig også praksis i den engelske kommisjonen.

Utvalget mener i tillegg at domfelte bør gis informasjon om når kommisjonen anser saken tilstrekkelig opplyst og klar for avslutning. På den måten får domfelte mulighet til kontradiksjon rundt eventuelle utredningskritt som er begjært, men ikke etterkommet. Hvor spesifikk informasjon som gis, herunder om det skal opplyses om en konkret dato for avgjørelsen, bør vurderes nærmere i den enkelte sak.

Det forutsettes at retningslinjene publiseres, jf. punkt 21.9.

21.5 Redusert krav til varsling av fornærmede og etterlatte

Det følger av straffeprosessloven § 397 siste ledd at kommisjonen skal underrette fornærmede og etterlatte (i lovbestemt rekkefølge) om begjæringen, dersom den ikke forkastes. Fornærmede og/eller etterlatte skal gjøres kjent med sin rett til dokumentinnsyn, til å uttale seg og til å be om å avgi forklaring for kommisjonen, samt muligheten til å få oppnevnt bistandsadvokat.201 Bestemmelsen åpner ikke for unntak fra varslingsplikten.

Den unntaksfrie varslingsplikten var omdiskutert ved innføringen,202 og har også senere vært gjenstand for debatt. Arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012, pekte på at flere intervjuobjekter hadde trukket frem at reglene om varsling i enkelte tilfeller kan virke belastende for fornærmede, ved at fornærmede trekkes inn i saken også der det er lite sannsynlig at begjæringen fører til gjenåpning.203 Arbeidsgruppen var enig dette, men mente samtidig at det var vanskelig å sette gode kriterier for når varsling eventuelt kunne utelates.204 Arbeidsgruppen mente derfor at varslingsplikten burde opprettholdes, men foreslo en lovendring som klargjorde at det var opp til kommisjonen å avgjøre når i prosessen varsling skulle skje. Etter forslaget skulle «tidspunktet for underretning avgjøres av kommisjonen», og «normalt […] utsettes til det er på det rene at kommisjonen vurderer å gjenåpne saken».205 Varsling skulle videre kunne utsettes og gis i forbindelse med underretning om kommisjonens avgjørelse om ikke å gjenåpne saken.206

Straffeprosessutvalget var også inne på spørsmålet i sin utredning. Utvalget mente at grunnlaget for gjenåpning kan være av en «slik art at det ikke er nødvendig å involvere fornærmede og etterlatte under behandlingen av gjenåpningsbegjæringen».207 Det gjaldt ifølge utvalget særlig

«[…] begjæringer begrunnet i forhold knyttet til lovanvendelsen og feil ved saksbehandlingen. Men også for en begjæring begrunnet i nye bevis kan det være unødvendig å involvere fornærmede og etterlatte, for eksempel dersom grunnlaget er at gjerningspersonen var utilregnelig på gjerningstidspunktet.»208

Utvalget pekte videre på at det kan være «uheldig» for den den aktuelle personen å bli involvert i saken, ikke minst

«[…] hvis vedkommende har lagt saken bak seg og gått videre i livet. I mange tilfeller, og kanskje særlig når forholdet ligger langt tilbake i tid, vil det være uhensiktsmessig å involvere fornærmede og etterlatte.»209

Straffeprosessutvalget foreslo derfor å endre vilkårene for varsling av fornærmede og etterlatte slik at det bare skulle være krav om dette «dersom saken tilsier det».210 Lovforslaget bygger på en «behovsbasert adgang til varsling» som er ment å være mer «treffsikker» enn den gjeldende ordningen.211 Etter forslaget skal fornærmede bare underrettes om begjæringen dersom det er «klart at fornærmede har et ønske om å bli orientert om saken». I vurderingen skal det tas i betraktning «at fornærmede eller etterlatte meget vel kan ha gått videre i livet, og at en påminnelse om saken kan være uønsket og belastende».212

I sitt høringssvar var Gjenopptakelseskommisjonen positiv til forslaget og skrev at den hadde «erfaring for at det kan være behov for en slik oppmykning».213 Flere ansatte i kommisjonen har gitt utrykk for det samme i samtaler med Baneheia-utvalget. Det trekkes frem at kommisjonen bruker mye tid på å varsle fornærmede i saker hvor det oppleves unødvendig. I tillegg til tilfellene nevnt av Straffeprosessutvalget, pekes det på at fornærmede i mange saker – for eksempel om vinningskriminalitet – er juridiske personer som selskaper, eller andre som kun har en perifer tilknytning til saken. I noen tilfeller kan det være snakk om mange rettssubjekter som formelt sett er å anse som fornærmede, og som etter loven derfor må varsles.

På bakgrunn av dette, og i lys av hensynene Straffeprosessutvalget har pekt på, mener utvalget at kravet til varsling av fornærmede og etterlatte i gjenåpningssaker bør endres. Utvalget slutter seg til Straffeprosessutvalgets syn om at det bør være snakk om en behovsbasert adgang til varsling, basert på kommisjonens skjønn, men ut fra klare retningslinjer.

I likhet med Straffeprosessutvalget mener utvalget at fornærmede og etterlatte bør bli underrettet dersom det grunn til å tro at den aktuelle personen har et ønske om å bli orientert om saken, eller det må antas at personen vil få informasjon om saken på andre måter, for eksempel gjennom media.214 Sakens alvorlighet, og om den dreier seg om integritetskrenkelser eller andre forhold som generelt må antas å ha stor betydning for fornærmede, må også tas i betraktning. I tillegg vil kommisjonens utredningsplikt være styrende for vurderingen. I den grad personen kan kaste lys over gjenåpningsspørsmålet, bør personen kontaktes og om nødvendig innkalles til avhør, jf. § 398 a. Som i dag skal kommisjonen – dersom personen varsles – gi informasjon om retten til dokumentinnsyn, til å uttale seg og til å be om å få avgi forklaring for kommisjonen, samt muligheten til å få oppnevnt bistandsadvokat, jf. § 397 siste ledd andre punktum.

De nevnte rettighetene forutsettes altså videreført som i dag.215 Fornærmede og etterlatte skal fortsatt ha rett til å uttale seg skriftlig om begjæringen, jf. § 398 andre ledd første punktum, men vil kun bli underrettet om denne rettigheten dersom kommisjonen finner grunn til å varsle vedkommende om begjæringen. Som i dag skal den fornærmede eller etterlatte også ha mulighet til å be om å forklare seg muntlig for kommisjonen, jf. § 398 andre ledd andre punktum, men kommisjonen avgjør om dette innvilges. Plikten til å underrette fornærmede og etterlatte dersom gjenåpning blir besluttet, jf. § 400 a med videre henvisninger, forutsettes også videreført uten unntak.

Endringen av varslingskravet foreslås gjennomført ved en endring i § 397 femte ledd første punktum. Det er ikke sagt uttrykkelig i lovbestemmelsen, men det forutsettes – i tråd med arbeidsgruppens forslag – at kommisjonen selv avgjør når varsling skal skje. Dette vil avhenge av hva som er begrunnelsen for at personen underrettes. Dersom det for eksempel er behov for informasjon fra vedkommende for å opplyse saken, kan det tilsi at varslingen skjer på et tidligere tidspunkt enn dersom vedkommende varsles fordi det etter hvert blir klart at saken vil bli omtalt i mediene.

Det bemerkes for øvrig at plikten til å informere om nye opplysninger kommisjonen mottar under saksforberedelsen som har betydning for avgjørelsen, jf. § 398 tredje ledd, kun gjelder overfor siktede og påtalemyndigheten. Denne bestemmelsen foreslås videreført som i dag.

21.6 Klarere regler for dokumentinnsyn i gjenåpningssaken

Retten til dokumentinnsyn i gjenåpningssaken for domfelte og fornærmede/etterlatte er regulert i straffeprosessloven § 398 siste ledd:

«Om dokumentinnsyn gjelder §§ 28, 242, 242 a, 264, 264 a og 267 tilsvarende. Kommisjonen kan unnta fra innsyn dokumenter som den selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse.»

Forarbeidene utdyper i liten grad hvordan henvisningen til de nevnte innsynsbestemmelsene skal forstås i gjenåpningssaker, og det finnes få andre kilder som avklarer spørsmålet. Det kan derfor fremstå noe uklart hvordan reglene om innsyn skal forstås for ulike aktører i gjenåpningssaken. Sivilombudets uttalelse i sak 2020/610 illustrerer for eksempel at det kan oppstå spørsmål om domfeltes og fornærmedes rett til innsyn skal forstås ut fra om vedkommende hadde slik status i den underliggende straffesaken som begjæres gjenåpnet, eller om det avgjørende er personens status i gjenåpningssaken. Videre kan det blant annet reises spørsmål om andre enn domfelte og fornærmede/etterlatte med «rettslig interesse» i gjenåpningssaken kan kreve innsyn i denne, jf. straffeprosessloven § 28 første ledd bokstav d. Utgangspunktet er for øvrig at allmennheten kun har rett til innsyn i kommisjonens avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet, se punkt 8.5.3.

Flere ansatte i kommisjonen har i samtaler med utvalget tatt opp at innsynsreglene er vanskelige å forstå, og at de til tider nok praktiseres noe ulikt. Utvalget forstår det slik at innsynskrav i praksis har blitt løst «pragmatisk» i kommisjonen, og at det har utviklet seg interne rutiner som ikke nødvendigvis er helt i samsvar med lovens ordlyd.

Kommisjonen har som et utgangspunkt operert med et skille mellom kommisjonens egne saksdokumenter og straffesaksdokumentene innhentet fra påtalemyndigheten. Utvalget forstår det slik at kommisjonen som hovedregel har nektet domfelte, fornærmede og andre innsyn i straffesaksdokumentene, mens dokumenter knyttet til kommisjonens egen utredning, som utgangspunkt iallfall har blitt oversendt til domfeltes forsvarer. Dersom domfelte ikke har forsvarer, heter det i rutinene at kommisjonen – for å sikre kontradiksjon – kan vurdere å lese opp fra dokumentene per telefon, eller gi domfelte anledning til å gjennomgå materialet i kommisjonens lokaler. Det heter videre at straffesaksdokumentene kommisjonen mottar via Altinn, ikke skal sendes til forsvarer eller bistandsadvokat, men at disse i stedet skal informeres om at de må henvende seg til politiet for utlån.

Utvalget mener det er nødvendig å klargjøre reglene om dokumentinnsyn i gjenåpningssaker. Etter utvalgets syn fremstår kommisjonens praksis på mange måter hensiktsmessig, men det kan reises spørsmål om den er i tråd med lovens ordlyd. Utvalget foreslår derfor å forenkle og klargjøre reglene på en måte som i det vesentlige vil videreføre gjeldende praksis.

I tråd med kommisjonens praksis mener utvalget at det bør skilles mellom straffesaksdokumentene og dokumentene som knytter seg til gjenåpningssaken. Etter utvalgets syn er påtalemyndigheten nærmest til å vurdere de ulike reglene om innsyn, herunder om unntak fra innsynsretten, for dokumentene som skriver seg fra straffesaken. Av hensyn til en enhetlig behandling er det nødvendig at påtalemyndigheten vurderer om det skal gis innsyn, og eventuelt i hvilket omfang, også når straffesaken begjæres gjenåpnet. Utvalget mener at det vil være uheldig dersom domfeltes eller andres materielle innsynsrett utvides eller innskrenkes bare fordi saken løftes inn i et nytt prosessuelt spor.

At påtalemyndigheten selv får muligheten til å kontrollere hvilke dokumenter det gis innsyn i, er også viktig for å sikre kommisjonens tilgang til dokumentene. Påtalemyndigheten bør ha tillit til at straffesaksdokumentene kan oversendes til kommisjonen uten frykt for at dokumentene kommer på avveie.

De nevnte hensynene er i stor grad bakgrunnen for at Sivilombudet opererer med et lignende skille for klagerens innsynsrett, mellom forvaltningens saksdokumenter og dokumenter som knytter seg til klagesaken hos ombudet, jf. sivilombudsloven § 11.216 Etter bestemmelsen har klageren «rett til å gjøre seg kjent med dokumenter i klagesaken og uttalelser og opplysninger som er gitt i saken», men det er gjort unntak for «dokumenter utarbeidet eller innhentet under forvaltningens opprinnelige behandling av saken», jf. bokstav a, og «opplysninger som klageren ikke får innsyn i hos forvaltningen», jf. bokstav b. Utvalgets forslag går ut på at det gis en ny lovbestemmelse i straffeprosessloven § 398 femte ledd som er basert på en lignende avgrensning, men tilpasset gjenåpningssaker.

Etter lovforslaget vil domfelte, fornærmede og etterlatte som utgangspunkt ha rett til å gjøre seg kjent med alle dokumenter utarbeidet eller innhentet i forbindelse med gjenåpningssaken. Innsynsretten gjelder imidlertid ikke for dokumenter utarbeidet eller innhentet under etterforskningen eller gjennomføringen av straffesaken, altså straffesaksdokumentene som kommisjonen innhenter fra påtalemyndigheten.

For å sikre at innsynsretten ikke utvides når saken begjæres gjenåpnet, gjøres det videre unntak for opplysninger som vedkommende ikke får, eller ville ha fått, fra politiet, påtalemyndigheten eller domstolene. Formuleringen er ment å klargjøre at unntakene fra innsynsretten i straffeprosesslovens øvrige bestemmelser skal komme til anvendelse både når kommisjonen vurderer å gi innsyn i et egenprodusert eller innhentet dokument som inneholder opplysninger fra de underliggende straffesaksdokumentene, og når kommisjonens egen utredning av saken har tilveiebrakt nye opplysninger som potensielt kan rammes av unntaksbestemmelsene. Dette er i tråd med bestemmelsen i § 398 tredje ledd, som slår fast at domfeltes rett til å bli underrettet om opplysninger kommisjonen mottar under saksforberedelsen, ikke gjelder for opplysninger som vedkommende ikke har rett til å gjøre seg kjent med etter § 264, jf. § 267.

Utvalget antar at en slik regel i liten grad vil medføre endringer i kommisjonens praksis. Regelen anses videre å være i tråd med det gjeldende utgangspunktet etter henvisningen til lovens øvrige bestemmelser i § 398 siste ledd. Gjennom henvisningen legges det opp til at innsynsretten i gjenåpningssaken skal speile innsynsretten i straffesaken som begjæres gjenåpnet. Det må derfor antas at man har ment at domfelte og fornærmede i utgangspunktet skal ha krav på innsyn i alle dokumenter i «sin sak», men med unntak for opplysninger som de nevnte bestemmelsene gjør unntak fra. Forslaget er ment å klargjøre dette utgangspunktet. På samme måte som i dag må avgrensningen av de innsynsberettigede gjøres ut fra om personen har status som domfelt/siktet, fornærmet eller etterlatt i straffesaken som begjæres gjenåpnet.

Et annet spørsmål er om også andre skal ha krav på innsyn i gjenåpningssaken. Henvisningen i nåværende § 398 siste ledd til straffeprosessloven § 28 kan forstås slik at også andre med «rettslig interesse»217 har krav på innsyn etter gjeldende regler, i alle fall dersom gjenåpningssaken er avsluttet. Dette fremstår imidlertid uklart, og utvalget forstår det slik at kommisjonen i liten grad har avklart spørsmålet i praksis.

Utvalget mener at det bør være en snever adgang for andre enn den domfelte/siktede i gjenåpningssaken, samt fornærmede og etterlatte, til å kreve innsyn hos kommisjonen. Den foreslåtte bestemmelsen i nytt femte ledd i § 398 slår fast at også andre med «rettslig interesse» i gjenåpningssaken har rett til innsyn. Utvalget mener at denne bestemmelsen bare bør gis anvendelse for en begrenset krets. Bestemmelsen er særlig ment å sikre at personer som ble domfelt i samme straffesak, kan kreve innsyn i medtiltaltes gjenåpningssak, for selv å vurdere gjenåpning. Dette er i tråd med gjeldende praksis, jf. Sivilombudets uttalelse i sak 2010/610. For øvrig antas det at bestemmelsen kan komme til anvendelse dersom den som krever innsyn, er dømt i en annen straffesak som har tilknytning til straffesaken som er begjært gjenåpnet, og hvor innsyn anses nødvendig for å sikre tilgang til opplysninger som kan ha betydning for innsynskreverens egen gjenåpningssak.

Etter forslaget gjøres det ikke et skille mellom de ulike stadiene av gjenåpningssaken, slik utgangspunktet er for partsinnsyn i straffesaken.218 Dette er i tråd med utgangspunktet etter offentleglova, hvor det avgjørende for når innsynsretten oppstår, er om dokumentet er kommet inn til eller sendt ut fra organet, eller om det for øvrig anses «ferdigstilt», jf. offentleglova § 4 andre ledd.219 Unntaket fra innsynsretten for kommisjonens interne saksdokumenter gjør at det som oftest vil bli snakk om innsyn i dokumentet når det sendes inn til eller ut fra kommisjonen. Utvalget forstår det slik at dette også vil være i tråd med gjeldende praksis. Etter gjeldende rutiner synes det ikke å være skilt mellom pågående og avsluttet gjenåpningssak.

Regelen om at innsynsretten ikke gjelder opplysninger som personen ikke får eller ville ha fått fra påtalemyndigheten eller domstolene, gjør likevel at de konkrete omstendighetene i gjenåpningssaken – herunder om saken er under behandling eller avsluttet – kan få betydning for innsynsretten. I tillegg til unntakene for domfeltes innsynsrett etter § 264 – som er nevnt særskilt i § 398 tredje ledd – vil det for eksempel kunne gjøres unntak også fra fornærmedes og etterlattes innsynsrett dersom innsyn kan føre til «skade eller fare for en tredjeperson», jf. § 264 a tredje ledd første punktum. Gjennom bestemmelsene og henvisningene i § 28 andre til femte ledd vil en rekke unntak, herunder for opplysninger om anonyme vitners identitet, gjelde tilsvarende også for innsyn fra andre med rettslig interesse. For øvrig foreslås det å videreføre den særskilte unntaksbestemmelsen i § 398 fjerde ledd, som gir kommisjonen adgang til å unnta visse opplysninger fra domfelte og forsvareren ved fare for alvorlig lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet.

Dersom det gjøres unntak fra domfeltes innsynsrett etter § 398 tredje ledd, jf. § 264, følger det av forarbeidene at domfeltes forsvarer likevel har krav på å bli varslet og få uttale seg om de nye opplysningene.220 Forutsetningen er at forsvareren har «rett til å gjøre seg kjent med opplysninger siktede ikke har tilgang til».221 Dette må trolig forstås som en henvisning til forsvarerens innsynsrett og unntak etter de ulike bestemmelsene i § 264. Hensikten er å sikre at forsvareren ivaretar domfeltes interesser.222 Dersom det «unntaksvis dreier seg om opplysninger av større betydning for avgjørelsen», taler dette «med tyngde» for å oppnevne forsvarer i gjenåpningssaken.223

Utvalget legger til grunn at det etter omstendighetene også kan være aktuelt å oppnevne forsvarer for å ivareta domfeltes rett til kontradiksjon dersom det gjøres unntak fra domfeltes innsynsrett etter § 398 fjerde ledd224 eller etter øvrige bestemmelser i straffeprosessloven225 i medhold av den foreslåtte bestemmelsen i § 398 femte ledd. Forutsetningen må imidlertid være at den aktuelle unntaksbestemmelsen åpner for det, og at det er tilrådelig å gi forsvareren innsyn i opplysningene. Det forutsettes for øvrig at domfelte, og eventuelt fornærmede eller etterlatte, ved behov gis veiledning om hvordan innsynsretten etter de øvrige bestemmelsene i straffeprosessloven kan utøves hos påtalemyndigheten og domstolene.

Utvalget mener videre at kommisjonen bør konsultere politiet, påtalemyndigheten eller domstolene dersom kommisjonen er i tvil om det skal gis innsyn, og eventuelt på hvilken måte. En plikt til å innhente uttalelse fra politiet gjelder etter loven før det treffes avgjørelse etter § 398 fjerde ledd, jf. andre punktum.

21.7 Bør det gjelde en begrensning for antall begjæringer som kan fremmes i samme sak?

Ansatte i Gjenopptakelseskommisjonen har gitt uttrykk for at de bruker en del tid på å besvare gjentatte henvendelser i samme sak, ofte uten at det fremmes nye anførsler av betydning. Dette har ført til diskusjon om man bør innføre begrensninger i antall gjenåpningsbegjæringer som kan fremmes for kommisjonen i samme sak, eventuelt for rene omgjøringsbegjæringer uten nye anførsler.226

Arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012, vurderte ulike tiltak, men kom til at det ikke burde innføres begrensninger i adgangen til å fremme gjentatte begjæringer. Arbeidsgruppen pekte på at domstolenes prøving av kommisjonens avgjørelser er begrenset, og at dette – samt manglende klagemulighet og kontroll fra overordnet organ – gjør at gjentatte begjæringer i praksis ofte vil være eneste farbare vei dersom domfelte mener at kommisjonens avgjørelse er feil.227 Videre mente arbeidsgruppen at det kunne være vanskelig å skille mellom «rene ‘klager’ over tidligere avgjørelser og nye begjæringer som alltid må kunne fremsettes (for eksempel der det oppdages nye bevis)».228 I tillegg pekte arbeidsgruppen på at Utlendingsnemnda (UNE) tidligere hadde forsøkt å innføre begrensninger i adgangen til å fremme gjentatte omgjøringsbegjæringer, men at ordningen ble reversert.229 Begrunnelsen var at ordningen ikke førte til nedgang i antall begjæringer for nemnda, samt at en del av begjæringene i stedet endte opp som nye søknader hos Utlendingsdirektoratet (UDI).230

Utvalget slutter seg til arbeidsgruppens synspunkter. Utvalget ser det slik at gjentatte begjæringer kan være nødvendig for å påpeke mangler ved kommisjonens utredning eller avgjørelse i saken. Av rettssikkerhetshensyn er det derfor ikke ønskelig å begrense adgangen til å fremme gjentatte begjæringer, heller ikke dersom det i liten grad fremmes nye anførsler. Viggo Kristiansens mange forsøk på å få gjenåpnet Baneheia-saken illustrerer at retten til å fremme gjentatte begjæringer kan være en viktig rettsikkerhetsgaranti.

Utvalget mener videre at det vil være vanskelig å utforme en avskjæringsregel som både er effektiv og samtidig sikrer domfeltes rettssikkerhet. Trolig vil en slik regel uansett måtte ha skjønnsmessige unntak, noe som vil fordre nye vurderinger og press på saksbehandlingsressursene. Det vises i den sammenheng til at en regel om avskjæring av gjentatte begjæringer i samme sak for Högsta domstolen i Finland, som ble innført i 2019, har skjønnsmessige unntak som kommer til anvendelse for eksempel dersom søkerens rettssikkerhet krever det, eller det kommer frem at den første begjæringen ble avslått på feil grunnlag.231

Utvalget foreslår derfor ingen begrensninger i adgangen til å fremme gjentatte begjæringer. Som utvalget gir uttrykk for i punkt 21.8, mener utvalget imidlertid at gjentatte begjæringer uten nye anførsler etter omstendighetene kan besvares kort. Kommisjonen har videre et visst skjønn når det gjelder rekkefølgen på saksavviklingen,232 og det følger av gjeldende rutiner at det blant annet kan legges vekt på om begjæringen «synes å kunne lede til gjenåpning». Det kan tilsi at gjentatte begjæringer i samme sak uten nye anførsler ikke gis prioritet.

21.8 Klarere rutiner for behandling av gjentatte begjæringer, omgjøring og klage

Gjenopptakelseskommisjonen regnes som et forvaltningsorgan, men er ikke omfattet av forvaltningsloven.233 Det innebærer at heller ikke forvaltningslovens klageregler kommer til anvendelse. Justis- og beredskapsdepartementet har slått fast at det ikke er adgang til å klage kommisjonens avgjørelser inn for dem.234 Videre er kommisjonen ment å være et uavhengig organ, som ikke kan instrueres om sin myndighetsutøvelse, jf. § 395 siste ledd siste punktum. Det finnes derfor heller ingen overordnet instans som kan omgjøre kommisjonens avgjørelser.

I forarbeidene er det antatt at det ville være begrenset behov for overprøving av kommisjonens avgjørelser, fordi man tok sikte på å «utforme kommisjonsordningen slik at kommisjonens avgjørelse i seg selv gir god rettsikkerhet».235 Departementet mente videre at det burde «utformes interne rutiner slik at innvendinger mot kommisjonens arbeid blir behandlet etter en egen intern klageprosedyre slik som i England, og det vil være mulig å fremsette en begjæring for kommisjonen på nytt dersom det kommer frem opplysninger som gjør at saken står i en ny stilling».236 I tråd med dette har kommisjonen utarbeidet interne rutiner for behandling av «klager» og omgjøringsbegjæringer.

Det fremgår av rutinene at leder eller juridisk utreder på saken skal vurdere om en ny henvendelse er å anse som en «klage/omgjøring eller ny begjæring». Dersom det hevdes å foreligge noe «vesentlig nytt» etter forrige avgjørelse, er utgangspunktet at henvendelsen anses som en ny begjæring. Saken behandles da på «vanlig måte» og får et nytt saksnummer.

Dersom det ikke anføres noe vesentlig nytt, heter det i rutinene at saken kan avgjøres med et brev fra kommisjonens leder til domfelte. Saken kan også «besluttes å legges frem for kommisjonen». Dette kan etter retningslinjene for det første vurderes dersom saken gjelder en begjæring som opprinnelig ble forkastet av leder eller nestleder alene. Dersom «klagen åpenbart ikke kan føre frem», skal det i slike tilfeller

«[…] sendes et brev til domfelte om at hans klage/omgjøringsbegjæring er vurdert av kommisjonen, som ikke finner grunn til å ta opp saken på nytt. Det blir ikke truffet en ny avgjørelse av kommisjonen. Dersom kommisjonen skulle komme til et annet resultat enn leder/nestleder, skal kommisjonen treffe en ny avgjørelse eller be om utredning.»

Tilsvarende heter det om behandlingen av en ny begjæring i samme sak som opprinnelig ble avgjort av den samlede kommisjonen:

«Dersom det klages over/bes om omgjøring av en avgjørelse fra kommisjonen (forkastet eller ikke tatt til følge), skal den legges frem for kommisjonen i møte. Dersom klagen åpenbart ikke kan føre frem, sendes et brev til domfelte om at hans klage er vurdert av kommisjonen, som ikke finner grunn til å ta opp saken på nytt. Dersom klagen inneholder anførsler som gir kommisjonen grunn til å se på saken på nytt, f.eks. at kommisjonen har begått saksbehandlingsfeil som eventuelt kan ha virket inn på avgjørelsens resultat, skal kommisjonen treffe en ny avgjørelse. Dette gjelder selv om utfallet blir det samme som første gang. Det opprettes da ny sak.»

I kommisjonens mal for «klagesvar» heter det i tråd med dette at kommisjonen ikke finner «at det som gjøres gjeldende gir grunnlag for å ta saken opp til ny behandling». Til sist i brevmalen heter det: «Saken er dermed endelig avsluttet her».

Utvalget har i samtaler med ansatte i kommisjonen stilt spørsmål om kriteriene for når gjentatte henvendelser fra domfelte i samme sak behandles som en form for klage/omgjøringsbegjæring som svares ut med at saken ikke er tatt opp til ny behandling, og når den nye henvendelsen derimot underlegges en ny vurdering og svares ut med en ny avgjørelse. Utvalget forstår det slik at de nærmere retningslinjene for denne vurderingen delvis er uklare, men at det blant annet ses hen til hvor lang tid det har gått siden forrige avgjørelse, og hvor mange henvendelser som tidligere er sendt inn.

Etter utvalgets syn er det behov for å klargjøre de gjeldende rutinene for behandling av gjentatte begjæringer i samme sak. Slik utvalget ser det, bør gjentatte begjæringer – hvor det fremmes materielle anførsler om gjenåpningsspørsmålet – enten behandles som en ny begjæring, eller som en omgjøringsbegjæring.237 Dersom det fremmes nye substansielle anførsler sammenholdt med forrige begjæring, bør den nye henvendelsen behandles som en ny begjæring, som svares ut med en ny avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet. Dersom det derimot ikke fremmes nye anførsler, men kun hevdes at forrige avgjørelse var gal, eller bes om at saken vurderes på nytt eller lignende, kan det på den annen side være aktuelt å vurdere henvendelsen som en omgjøringsbegjæring.

I alle tilfeller bør formuleringer om at saken ikke er tatt opp til ny behandling eller lignende, unngås. Slike formuleringer kan gi inntrykk av at henvendelsen ikke er vurdert. I tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper bør også en ren omgjøringsbegjæring vurderes, selv om det kan stilles lempelige krav til begrunnelsen for å opprettholde forrige vedtak. Domfeltes rett til å begjære gjenåpning gjentatte ganger tilsier videre at henvendelsen bør svares ut med en ny begrunnelse dersom det er fremmet nye anførsler siden forrige begjæring. Av samme grunn bør det heller ikke gis uttrykk for at avgjørelsen er «endelig».

At saken vurderes på nytt og svares ut med en substansiell begrunnelse, betyr imidlertid ikke at begrunnelsen må være omfattende. I tråd med gjeldende praksis må kommisjonen kunne vise til og/eller sitere tidligere vurderinger av samme spørsmål, så fremt den opprinnelige vurderingen og begrunnelsen var tilfredsstillende. For øvrig må det sikres at eventuelle nye anførsler av betydning utredes tilstrekkelig før den nye avgjørelsen treffes.

Dersom domfelte har «klagd» på kommisjonens saksbehandling eller utredning, må kommisjonen vurdere om anførselen er berettiget, og om den gir grunn til å behandle saken på nytt og eventuelt treffe en ny avgjørelse. Det vil særlig være aktuelt å treffe en ny avgjørelse dersom feilen kan ha innvirket på resultatet, for eksempel dersom sider ved saken burde ha vært utredet nærmere før avgjørelsen ble truffet. Som vist over, synes dette å være i tråd med gjeldende rutiner. For øvrig bør kommisjonen vurdere om eventuelle saksbehandlingsfeil gir grunnlag for å endre på rutinene. Dersom «klagen» ikke fører frem, bør domfelte informeres om adgangen til å klage forholdet inn for Sivilombudet.

Som nevnt i punkt 14.3 har kommisjonen innført en retningslinje om at gjentatte begjæringer i samme sak som hovedregel skal behandles av en annen utreder. Dette kan bidra til at kommisjonsmedlemmene får tilført nye perspektiver ved den nye behandlingen, samt at det tenkes nytt om behovet for nærmere utredning av saken. Utvalget støtter derfor denne praksisendringen og anbefaler at den videreføres.

21.9 Offentlige saksbehandlingsrutiner

Gjenopptakelseskommisjonens saksbehandlingsrutiner er i dag «interne» og er ikke publisert på kommisjonens nettsider. På nettsiden er det i stedet gitt en enkel oversikt over saksgangen, og det er lagt ut et skjema som kan fylles ut ved begjæring om gjenåpning.

Som nevnt i punkt 21.4 har flere advokater utvalget har snakket med, gitt uttrykk for en opplevelse av manglende medvirkning og forutsigbarhet i behandlingen av sakene hos kommisjonen. Det pekes i den sammenheng blant annet på at det finnes lite tilgjengelig informasjon om saksbehandlingen.

For å sikre medvirkning og transparens, og for å bidra til løpende tilbakemelding og utvikling, mener utvalget at kommisjonens saksbehandlingsrutiner bør publiseres. Det vises til at den engelske kommisjonen (CCRC) har publisert omfattende materiell på sine nettsider, som gir detaljert veiledning om de ulike sidene ved saksbehandlingen i kommisjonen. Den engelske kommisjonen har i samtaler med utvalget opplyst at de har fått positive tilbakemeldinger på dette fra domfelte, forsvarere og andre som har hatt saker hos dem, og at informasjon om saksgangen anses viktig for å sikre tilliten til kommisjonens arbeid.

Utvalget er enig i dette synspunktet. Etter utvalgets syn bør i det minste de sentrale delene av saksbehandlingsrutinene offentliggjøres på Gjenopptakelseskommisjonens nettsider, herunder med oppdaterte rammer og veiledende frister for saksbehandlingen, samt retningslinjer for underretning av partene, jf. utvalgets forslag i punkt 21.3 og 21.4.

21.10 Krav til utforming og begrunnelse av kommisjonens avgjørelser

21.10.1 Behovet for ny regulering

Det fremgår av straffeprosessloven § 399 første ledd første punktum at straffeprosesslovens regler om kjennelser gjelder for kommisjonens avgjørelse av om gjenåpning skal tillates. Det samme gjelder etter § 397 tredje ledd første punktum for avgjørelser som går ut på at begjæringen forkastes. At reglene om kjennelser i straffeprosessloven § 52 kommer til anvendelse, innebærer blant annet at de nevnte avgjørelsene må begrunnes.

Forarbeidene gir nærmere veiledning om hvilken begrunnelse som kreves når begjæringen forkastes i medhold av § 397 tredje ledd. For øvrig sier forarbeidene lite om hvordan begrunnelseskravet konkret skal forstås for avgjørelser om gjenåpning. Kravene må derfor i stor grad utledes av rettspraksis og øvrige rettskilder om begrunnelseskravet for kjennelser. I juridisk teori er det antatt at det for kjennelser som avgjør det materielle kravet i saken, må gjelde samme krav til saksfremstilling og begrunnelse som for dommer.238

Kommisjonens avgjørelser av om gjenåpning skal tillates eller ikke, jf. straffeprosessloven § 399 første ledd første punktum, avgjør materielle spørsmål. Det er altså et vurderingstema som har stor betydning for siktede. Ettersom det normalt først har blitt vurdert om saken åpenbart ikke kan føre frem, jf. § 397 tredje ledd andre punktum, vil det gjennomgående være tale om ikke helt enkle og kurante vurderinger. Kravene som gjelder for dommer, jf. straffeprosessloven §§ 39–41, må derfor langt på vei antas å gjelde tilsvarende for kommisjonens avgjørelse av om gjenåpning skal tillates.

Etter utvalgets syn er det samtidig klare forskjeller mellom domsgrunnene i straffesaker og avgjørelser som tar stilling til begjæringer om gjenåpning. For eksempel krever straffeprosessloven § 40 første ledd første punktum at «[n]år siktede domfelles, skal domsgrunnene for skyldspørsmålets vedkommende bestemt og uttømmende angi det saksforhold retten har funnet bevist som grunnlag for dommen, og vise til det straffebud han dømmes etter». En konsentrert beskrivelse av det hendelsesforløp retten har funnet bevist ut over enhver rimelig tvil, er nødvendig i straffesaker, hvor vurderingstemaet under skyldspørsmålet er om siktede har begått den handling som er beskrevet i tiltalebeslutningen, samt om handlingen er straffbar.

Dette er derimot ikke problemstillingen i en gjenåpningssak. Her er spørsmålet snarere om domfelte har rett eller adgang til å få sin sak gjenåpnet basert på flere mulige rettsgrunnlag. I saker om gjenåpning til skade for siktede er spørsmålet om vilkårene i § 393 er oppfylt, og om påtalemyndigheten skal gis medhold i sitt krav om gjenåpning. Kommisjonen vurderer altså ikke først og fremst om et påstått hendelsesforløp er bevist, men om det skal gis medhold i et krav eller anmodning fremsatt av en part basert på lovbestemte vilkår. Vurderingstemaene for kommisjonens vedtak har altså større likhetstrekk med det som er vurderingstemaet i sivile saker, det vil si om saksøker skal gis medhold i det krav vedkommende fremsetter. Flere av reglene om domsgrunner i straffeprosessloven § 39–41 passer derfor mindre godt i lys av kommisjonens virksomhet.

Etter utvalgets syn taler dette for at det bør gis en egen begrunnelsesregel for gjenåpningssaker. Det er ønskelig at loven tydeligere angir hvilke krav som stilles. Det vises i den sammenheng til utvalgets gjennomgang av kommisjonens avgjørelser i kapittel 16, som har vist at kommisjonens avgjørelser iblant kan fremstå noe mangelfullt begrunnet. Pedagogiske hensyn taler også for at begrunnelseskravet bør fremgå i tilknytning til de øvrige reglene om gjenåpning i straffeprosessloven kapittel 27.

Utvalget foreslår at begrunnelseskravet for kommisjonens avgjørelser reguleres i en ny § 398 c. Etter utvalgets vurdering bør begrunnelseskravet for kommisjonens avgjørelser være basert på en relativ standard, hvor kravene til begrunnelsen styres av de formål begrunnelsen skal ivareta.239 Forslaget til nytt begrunnelseskrav bør også regulere kommisjonens saksstyrende avgjørelser og administrative beslutninger.

Ved utformingen av lovforslaget har utvalget sett hen til tvisteloven § 19-6 og Straffeprosessutvalgets forslag til § 32-7 om begrunnelse av rettslige avgjørelser. Utvalget slutter seg til Straffeprosessutvalgets synspunkter om hvordan et relativt begrunnelseskrav skal praktiseres:

«Kravet må forstås med utgangspunkt i de underliggende hensyn som taler for å gi skriftlige begrunnelser, og regelen anvendes i lys av hvilke formål begrunnelsen kan tjene, ut fra den beslutning det er tale om, sakens karakter og om begrunnelsen gjelder rettens standpunkt til faktiske eller rettslige spørsmål.

Innholdet skal variere i henhold til ulike egenskaper ved avgjørelsene som treffes. I en viss utstrekning vil det være mulig å peke på særskilte trekk ved typer avgjørelser som tilsier et særskilt begrunnelseskrav. Et ytterpunkt er at meget enkle saksstyrende avgjørelser med begrenset betydning for partene ikke skal begrunnes skriftlig, ettersom det vil være unødig bruk av tid og ressurser. Et annet ytterpunkt er at en dom i en drapssak skal begrunnes utførlig.»240

Den foreslåtte bestemmelsen beskrives nærmere i punkt 20.10.2. Det vises for øvrig til spesialmerknadene til bestemmelsen i punkt 26.2.

21.10.2 Nærmere om forslaget

Utvalget foreslår å regulere kravene til utforming og begrunnelse av kommisjonens avgjørelser i en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 398 c, som lyder slik:

«Kommisjonens avgjørelse av om gjenåpning skal tillates, skal begrunnes. Så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen, skal begrunnelsen omfatte

• a) en fremstilling av saken,

• b) en angivelse av partenes rettslige og faktiske anførsler, og

• c) en redegjørelse for kommisjonens rettsanvendelse og bevisvurdering.

Det skal opplyses om avgjørelsen er enstemmig. Ved dissens skal det fremgå hvem som er uenig, og hvilke punkter uenigheten gjelder.

Andre avgjørelser som treffes av kommisjonen, skal begrunnes så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen. Ved vurderingen av i hvilken utstrekning begrunnelse skal gis, skal det særlig legges vekt på avgjørelsens innhold og betydning for partene. Begrunnelse kan unnlates når avgjørelsens art og øvrige omstendigheter gjør det forsvarlig.»

Det fremgår av forslagets første ledd at kommisjonens avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet skal omfatte en fremstilling av saken, en angivelse av partenes rettslige og faktiske anførsler og en redegjørelse for kommisjonens rettsanvendelse og bevisvurdering. Det fleksible og relative elementet i begrunnelseskravet fremgår av formuleringen om at begrunnelsen skal omfatte de nevnte elementene «så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen». Andre ledd angir at det skal opplyses om avgjørelsen er enstemmig eller truffet under dissens. Første og andre ledd er i stor grad ment å videreføre og klargjøre kravene som etter gjeldende henvisning til reglene om kjennelse gjelder for kommisjonens avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet, med noen presiseringer.

Kravet til redegjørelse for bevisvurderingen medfører at kommisjonen må gjøre rede for hovedpunktene i kommisjonens syn på de relevante bevisspørsmålene. Kommisjonen må altså i en viss utstrekning forklare hvorfor den har konkludert som den har gjort. Hvor grundig redegjørelsen for bevisvurderingen skal være, må vurderes i det enkelte tilfellet i lys av begrunnelsespliktens formål. Sakens alvorlighetsgrad og kompleksitet, og hvor velbegrunnede anførslene synes å være, vil generelt ha vesentlig betydning. For øvrig vil det ofte være behov for en grundigere redegjørelse for bevisvurderingen når gjenåpningsbegjæringen avslås, enn i tilfeller hvor den tas til følge. Videre kan det være grunn til å begrunne en avgjørelse om å gjenåpne mer utførlig dersom saken har stor betydning for fornærmede. Normalt bør ellers saker om å gjenåpne til skade begrunnes utførlig. Generelt bør det også tas i betraktning at kommisjonens bevisvurdering i stor grad er endelig, og at den i utgangspunktet ikke kan prøves av domstolene.241 Det vises for øvrig til utvalgets bemerkninger om utformingen og begrunnelsene av kommisjonens avgjørelser i kapittel 16 og spesialmerknaden til den foreslåtte bestemmelsen i punkt 26.2.

Kravet til begrunnelse i første og andre ledd er også ment å gjelde for avgjørelser om å forkaste begjæringen som treffes etter straffeprosessloven § 397 tredje ledd. Utvalget har imidlertid foreslått å forenkle denne bestemmelsen. Alternativet om at begjæringen kan forkastes når den ikke inneholder noen «grunn som etter loven kan føre til gjenåpning», foreslås tatt ut, se punkt 22.2. I utvalgets forslag til § 397 nytt tredje ledd skilles det klarere mellom avvisning av begjæringer som ikke kan behandles av formelle grunner, jf. første punktum, og forkasting av begjæringer som «åpenbart ikke kan føre frem», jf. andre punktum. Avgjørelser om å forkaste begjæringen fordi den åpenbart ikke kan føre frem, vil omfattes av bestemmelsen i første ledd.

Etter § 397 tredje ledd fjerde punktum gjelder i dag et særskilt, forenklet begrunnelseskrav for avgjørelser som tas etter leddets første punktum. Etter utvalgets vurdering vil det særskilte begrunnelseskravet være overflødig ved siden av en slik relativ begrunnelsesregel som foreslått her. For avgjørelser om å avvise begjæringen på formelt grunnlag vil det sjelden være krevende å gi en kort begrunnelse for hvorfor begjæringen avvises, og behovet for et særskilt begrunnelseskrav synes derfor reelt sett ikke å være til stede. Har domfelte for eksempel begjært gjenåpning av en sivil sak eller en utenlandsk dom, vil det i en setning eller to kunne påpekes at gjenåpning av slike forhold ligger utenfor kommisjonens kompetanse. Utvalgets gjennomgang av kommisjonens avgjørelser viser også at det i praksis gis begrunnelser med et visst innhold når kommisjonen forkaster begjæringen på formelt grunnlag, se punkt 16.3.3.242 Det foreslås på denne bakgrunn at den særskilte begrunnelsesregelen i § 397 tredje ledd fjerde punktum oppheves.

Tredje ledd i den foreslåtte bestemmelsen regulerer kravet til begrunnelse for «andre avgjørelser som treffes av kommisjonen», herunder prosessledende avgjørelser og andre beslutninger av administrativ art som tas under saksforberedelsen, samt avgjørelser om å avvise begjæringen, jf. forslaget til § 397 tredje ledd nytt første punktum. Andre eksempler på avgjørelser som nevnes i loven, er beslutninger om oppnevning av offentlig forsvarer og bistandsadvokat (§ 397 andre ledd første og andre punktum), avgjørelser om å nekte domfelte og forsvarer innsyn i opplysninger for å unngå fare for et alvorlig lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet (§ 398 fjerde ledd) og avgjørelser om å anmode påtalemyndigheten om å utføre nærmere angitte etterforskningsskritt (§ 398 b tredje ledd). Etter utvalgets vurdering bør også begrunnelseskravet for slike avgjørelser reguleres gjennom en formålsbasert standard. Ved vurderingen av hvor omfattende begrunnelsen skal være, skal det særlig legges vekt på avgjørelsens innhold og betydning for partene.

For å unngå unødig bruk av tid og ressurser bør loven åpne for at skriftlig begrunnelse helt kan unnlates dersom avgjørelsens art og øvrige omstendigheter gjør det forsvarlig. Dette vil typisk være aktuelt for en rekke enkle avgjørelser av praktisk og administrativ karakter, som også i dag tas formløst. Det vises til forslagets tredje ledd siste punktum.

21.11 Innføring av lyd- og bildeopptak av rettsforhandlingene

I vurderingen av om vilkårene for gjenåpning er oppfylt, må Gjenopptakelseskommisjonen ta stilling til bevisene som talte for domfellelse da saken opprinnelig ble behandlet i retten. Det kan være vanskelig, særlig fordi man i norske domstoler i liten grad har dokumentert forhandlingene gjennom lyd- og bildeopptak. Domstolene243 og Gjenopptakelseskommisjonen244 har derfor til tider vært nødt til å se hen til avisoppslag om domstolsbehandlingen for å avdekke hva som ble sagt i rettsmøtet. For vitneforklaringer kan dette iblant være eneste kilde til informasjon.

Spørsmålet om det bør innføres krav om lyd- og bildeopptak av rettsforhandlingene i norske straffesaker, har vært reist i en rekke rapporter og utredninger de siste tiårene, også med tanke på betydningen for gjenåpningssaker. Allerede i forarbeidene til straffeprosessloven 1981 ble det pekt på at det ville være viktig å sikre bevisene i straffesaken etter at saken var rettskraftig avgjort, og at en mulighet kunne være å ta hovedforhandlingen opp på lydbånd. Ifølge Straffeprosesslovkomitéen var dette særlig viktig fordi det var foreslått å endre reglene slik at gjenåpningssaken skulle avgjøres av en annen dommer enn den som avsa den angrepne dommen.245 Problemstillingen ble i tillegg tatt opp blant annet i utredningen om Per Liland-saken246 og i forbindelse med Stortingets vedtakelse av lovendringene som førte til opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen,247 samt av Straffeprosessutvalget.248 Gjenopptakelseskommisjonen har også selv gjentatte ganger – senest i årsrapporten for 2023 – tatt til orde for at lyd- og bildeopptak av forhandlingene bør komme på plass.249

Siden 2018 har straffeprosessloven § 23 stilt krav om at det tas lyd- og bildeopptak av forklaringene til parter, vitner og sakkyndige under hoved- og ankeforhandlinger i straffesaker. Etter § 23 andre ledd kan opptak imidlertid unnlates dersom retten ikke har nødvendig utstyr for opptak, eller hvis forklaringene inntas i rettsboken.250 Til tross for at lovens hovedregel nå er at det skal gjøres opptak i straffesaker, er den praktiske hovedregelen derfor likevel at det ikke tas opptak. Grunnen er at de færreste domstoler i dag har nødvendig opptaksutstyr, og at den nevnte unntaksbestemmelsen derfor benyttes i stor grad. Den manglende oppgraderingen av rettssalene må ses i sammenheng med begrensede bevilgninger fra Stortinget, men også at de praktiske sidene ved ordningen har vært gjenstand for flere prøveprosjekter.251

Etter utvalgets syn er det uheldig at innføring av lyd- og bildeopptak ikke har skjedd tidligere. I statsbudsjettet for 2024 ble det imidlertid bevilget 15 millioner kroner for å legge til rette for lyd- og bildeopptak i domstoler over hele landet, jf. Prop. 1 S (2023–2024). I saldering av statsbudsjettet for 2023 fikk domstolene dessuten 25 millioner kroner til å erstatte utdatert teknisk videokonferanseutstyr, jf. Prop. 19 S (2023–2024). Mest sannsynlig vil utstyret også kunne brukes til å gjøre opptak. Regjeringen har uttalt at alle domstoler i løpet av 2025 skal ha minimum ett rettssted i hver rettskrets med utstyr som gjør det mulig å ta opptak.252 I statsbudsjettet for 2025 ble det foreslått å øke bevilgningene med ytterligere 6,5 millioner kroner i 2025 for å legge til rette for lyd- og bildeopptak i én rettssal på de rettsstedene som mangler tilstrekkelig utstyr. I budsjettproposisjonen heter det:

«Løyvinga skal leggje til rette for at ein frå hausten 2025 kan starte utrullinga av opptaksløysinga ved alle rettsstader. Tiltaket vil bidra til å auke rettstryggleiken ved at det blir enklare å ettergå forklaringar som er gitt i tingretten.»253

Utviklingen går altså i retning av at det legges til rette for lyd- og bildeopptak i stadig flere norske rettssaler, noe som etter utvalgets syn er positivt. Opptak av rettsforhandlingene vil både kunne bidra til å gjøre vurderingen av gjenåpningsbegjæringen enklere, og i tillegg gjøre beslutningsgrunnlaget bedre for domstolene ved den nye behandlingen av saken etter gjenåpning. Ved den nye rettsbehandlingen vil man kunne benytte lyd- og bildeopptak av blant annet vitneforklaringer som bevis, for eksempel dersom påtalemyndigheten innstiller på at siktede bør dømmes på ny. Dette vil også kunne gjøre betenkelighetene ved å gjenåpne gamle saker mindre. Samtidig ser det ut til at situasjonen fortsatt – iallfall på kort sikt – vil være at det ikke tas opptak av mange av straffesakene som går for norske domstoler. Utvalget vil derfor understreke behovet for ytterligere bevilgninger til dette formålet, slik at det på sikt kan tas opptak i alle saker.

Utvalget anbefaler videre at det tas opptak av rettsforhandlingene i sin helhet, ikke bare parts- og vitneforklaringene. En slik ordning vil være i tråd med Straffeprosessutvalgets forslag og har prinsipielle og praktiske fordeler.254 Sikker informasjon om aktors innledningsforedrag og partenes prosedyreinnlegg kan ha betydning i flere sammenhenger, og kanskje særlig ved en eventuell begjæring om gjenåpning. Etter gjeldende rett beror det på rettens skjønn om andre deler av forhandlingene skal tas opp, jf. straffeprosessloven § 23 første ledd andre punktum. Utvalget kan ikke se at det gjør seg gjeldende noen avgjørende motforestillinger mot en hovedregel om at det tas opptak av alle deler av forhandlingene.

Utvalget vil også understreke at det er viktig at opptakene oppbevares lenge nok til at de kan brukes i forbindelse med en eventuell gjenåpningsbegjæring. I straffesaker gjelder ingen tidsfrist for gjenåpning.255 I utgangspunktet bør opptakene i straffesaker derfor oppbevares frem til gjenåpning i praksis er utelukket.

Det pågår for tiden et arbeid med å revidere regelverket på dette området. I forlengelsen av tidligere prøveprosjekter satte Domstoladministrasjonen i 2023 i gang et nytt prøveprosjekt i form av et samarbeid mellom Oslo tingrett, Borgarting lagmannsrett, Nord-Troms og Senja tingrett og Hålogaland lagmannsrett. I prosjektet skal både de praktiske sidene ved innføring av lyd- og bildeopptak og nødvendige regelverksendringer vurderes.256 Utvalget har derfor ikke foreslått konkrete regelendringer.

22 Vilkår for gjenåpning

22.1 Innledning

I dette kapittelet foreslås enkelte endringer i vilkårene for å begjære gjenåpning, adgangen til å forkaste begjæringer og de materielle gjenåpningsvilkårene.

Det foreslås i punkt 22.2 å klargjøre vilkårene for når en begjæring kan forkastes etter forenklet behandling, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd. I punkt 22.3 foreslås det å fjerne alternativet «avvisning» fra gjenåpningsgrunnlagene i § 391 nr. 3. I punkt 22.4 tas det til orde for å fjerne retten for ektefelle, slektninger og arvinger til å begjære gjenåpning. Endelig foreslås det i punkt 22.5 å forhøye terskelen for gjenåpning av dommer som er eldre enn 25 år.

22.2 Forenkling av vilkårene for å forkaste begjæringer

Vilkårene for å forkaste gjenåpningsbegjæringen etter forenklet behandling følger av straffeprosessloven § 397 tredje ledd første og andre punktum:

«Gjelder begjæringen en avgjørelse som etter sin art ikke kan gjenåpnes, eller inneholder den ingen grunn som etter loven kan føre til gjenåpning, kan kommisjonen uten nærmere behandling forkaste begjæringen etter reglene om kjennelse. Det samme gjelder hvor begjæringen av andre grunner åpenbart ikke kan føre frem.»

Alternativet om avgjørelser som «etter sin art ikke kan gjenåpnes», gjelder avgjørelser som formelt sett ikke kan behandles i kommisjonen, altså saker som ligger utenfor kommisjonens myndighet. Eksempler på dette er sivile saker, utenlandske dommer, vedtatte forelegg, forvaltningsvedtak og henleggelsesbeslutninger. Det praktiske alternativet for å forkaste begjæringen på materielt grunnlag er alternativet i andre punktum, om begjæringer som «åpenbart ikke kan føre frem».257

Etter første punktum andre alternativ kan begjæringen også forkastes dersom den ikke inneholder noen «grunn som etter loven kan føre til gjenåpning». Hvordan dette alternativet skal forstås, er i liten grad utdypet i forarbeidene. Ordlyden tilsier at begjæringen må fremstå ubegrunnet, altså at det ikke er pekt på noen forhold som kan tilsi at dommen er feil eller at gjenåpningsvilkårene for øvrig er oppfylt. På den annen side kan det virke vanskelig å forstå hvordan dette skiller seg fra tilfeller hvor begjæringen åpenbart ikke kan føre frem.

Utvalgets gjennomgang av kommisjonens avgjørelser tyder på at kommisjonen sjelden viser til dette alternativet som begrunnelse for å forkaste. I avgjørelsene utvalget har sett på, er det kun vist til dette alternativet i noen avgjørelser fra de første årene etter at kommisjonen ble etablert. Det ser ut til at kommisjonen i disse tilfellene forstod alternativet som synonymt med alternativet i § 397 tredje ledd andre punktum («åpenbart ikke kan føre frem»).258

Etter utvalgets syn er det grunn til å forenkle vilkårene for å forkaste begjæringer. Utvalget mener for det første at alternativet om begjæringer som ikke inneholder noen «grunn som etter loven kan føre til gjenåpning», bør fjernes. Det vises til at begrunnelsen for dette alternativet fremstår uklar, at alternativet synes å ha liten selvstendig betydning utover alternativet i andre punktum, og at det heller ikke ser ut til å bli benyttet i praksis.

Utvalget mener videre at dette alternativet fremstår lite praktisk sett i lys av kommisjonens veiledningsplikt, jf. § 397 første ledd. I forarbeidene er det gitt uttrykk for at kommisjonen både bør veilede domfelte om formelle mangler ved begjæringen, og at kommisjonen til en viss grad også bør bistå vedkommende med å «avdekke grunner som kan tilsi at saken bør behandles på nytt».259 At begjæringen ikke inneholder tilstrekkelig informasjon eller er mangelfull, bør ikke føre til at den straks forkastes.260 Det må antas at domfelte – etter veiledning – som regel vil kunne peke på enkelte forhold som etter hans eller hennes syn tilsier at dommen er uriktig, noe som i det minste kan foranledige en vurdering av § 392 andre ledd. I slike tilfeller virker det mest naturlig at begjæringen eventuelt forkastes fordi den «åpenbart ikke kan føre frem», slik det også gjøres i praksis.

Utvalget foreslår videre å endre ordlyden slik at det klargjøres at alternativet i første punktum skal gjelde avvisning av saken på formelt grunnlag. Etter den foreslåtte bestemmelsen kan kommisjonen avvise saken uten nærmere behandling dersom den gjelder en avgjørelse som etter sin art ikke kan gjenåpnes, eller begjæringen av andre grunner ikke kan behandles hos kommisjonen. Formuleringen tydeliggjør at begjæringen også kan avvises på annet grunnlag enn at den gjelder en avgjørelse som ikke kan gjenåpnes, for eksempel dersom en dom begjæres gjenåpnet av noen som ikke har rett til å begjære gjenåpning.

Alternativet i andre punktum («åpenbart ikke kan føre frem») opprettholdes uendret, men med en språklig tilpasning. Henvisningen til reglene om kjennelse er også tatt ut.

Henvisningen til reglene om kjennelse foreslås erstattet av en ny, generell bestemmelse om utforming og begrunnelse av kommisjonens avgjørelser, se punkt 21.10. Bestemmelsen er ment å regulere både avgjørelser om å avvise og forkaste begjæringen, se utvalgets forslag til § 397 nytt tredje ledd første og andre punktum. Det forenklede begrunnelseskravet i nåværende § 397 tredje ledd fjerde punktum foreslås derfor tatt ut, se nærmere i punkt 21.10.

Avgjørelse om å forkaste eller avvise begjæringen skal fortsatt kunne treffes av leder eller nestleder alene, jf. § 397 tredje ledd tredje punktum.

22.3 Fjerning av avvisningsalternativet i § 391 nr. 3

Det følger av straffeprosessloven § 391 nr. 3 at gjenåpning til gunst for siktede kan kreves

«[…] når det opplyses en ny omstendighet eller skaffes frem et nytt bevis som synes egnet til å føre til frifinnelse eller avvisning eller til anvendelse av en mildere strafferegel eller en vesentlig mildere rettsfølge.»

Alternativet om gjenåpning grunnet bevis eller omstendigheter som synes egnet til å føre til «avvisning», ble innført ved vedtakelsen av straffeprosessloven 1981. Endringen ble i liten grad omtalt i forarbeidene. Det fremgår der kun at avvisning er «nevnt ved siden av frifinnelse, jf. tvistemålsloven § 407 nr. 5, som nevner blant gjenopptakelsesgrunnene at det ‘skaffes frem en eldre dom som rettskraftig har avgjort saken’».261 Om også andre grunner som innebærer at saken skulle ha vært avvist for domstolene, kan føre til gjenåpning, virker etter forarbeidene uklart. I teorien er det imidlertid lagt til grunn at også brudd på andre absolutte prosessforutsetninger – dvs. prosessforutsetninger som retten av eget tiltak må påse at er til stede før saken pådømmes – vil kunne føre til gjenåpning etter bestemmelsen262.

En undersøkelse har vist at Gjenopptakelseskommisjonen i de fleste tilfeller har vurdert anførsler om saksbehandlingsfeil som kunne ført til avvisning av saken, etter § 392 andre ledd, og ikke etter 391 nr. 3. Undersøkelsen tyder videre på at kommisjonen ikke skiller klart mellom de to bestemmelsene i slike tilfeller, og at valget av hjemmel kan virke vilkårlig.263 Utvalgets gjennomgang av kommisjonens avgjørelser har bekreftet dette inntrykket.264 I én avgjørelse har kommisjonen eksempelvis vurdert en anførsel om at saken allerede var rettskraftig avgjort, etter § 392 andre ledd, selv om denne avvisningsgrunnen uttrykkelig er nevnt i forarbeidene i forbindelse med innføringen av avvisningsalternativet i § 391 nr. 3.265

Utover valget av hjemmel reiser gjenåpning grunnet saksbehandlingsfeil som skulle ha ført til avvisning, også andre uavklarte spørsmål. Etter lovens ordlyd synes det å være tilstrekkelig for gjenåpning etter § 391 nr. 3 at det kan påvises en avvisningsgrunn, uten at saksbehandlingsfeilen nødvendigvis må ha innvirket på resultatet i dommen. Bestemmelsen i § 391 nr. 3 gir domfelte krav på gjenåpning så lenge vilkårene er oppfylt. Likevel har kommisjonen i enkelte tilfeller også vurdert om feilen har innvirket på resultatet, selv om feilen er vurdert som en avvisningsgrunn opp mot § 391 nr. 3.266 For øvrig har kommisjonen i flere avgjørelser – både etter § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd – sett hen til om den aktuelle feilen er av en slik art at den ville ha ført til opphevelse dersom den hadde blitt påberopt i anke over dommen, altså om det er snakk om en absolutt opphevelsesgrunn, jf. § 343 andre ledd.267 Det kan spørres om dette er et relevant vurderingstema etter § 391 nr. 3.

På bakgrunn av dette mener utvalget at det er grunn til å fjerne alternativet om gjenåpning grunnet bevis eller omstendigheter som synes egnet til å føre til «avvisning» i § 391 nr. 3. Det vises til at begrunnelsen for bestemmelsen virker uklar, at den i liten grad benyttes, og at praktiseringen av bestemmelsen på mange måter fremstår usikker.

Utvalget mener videre at det også for saksbehandlingsfeil som skulle ha ført til avvisning, bør være en forutsetning for gjenåpning at feilen kan ha innvirket på resultatet i dommen. Ved å fjerne avvisningsalternativet i § 391 nr. 3 klargjøres det at også slike saksbehandlingsfeil skal vurderes etter § 392 andre ledd. Vilkåret om at særlige forhold må gjøre det «tvilsomt om dommen er riktig», innebærer da at det må gjøres en vurdering av om feilen kan ha hatt betydning for domfellelsen. Som nevnt praktiserer kommisjonen også i dag et slikt krav i de fleste saker om gjenåpning grunnet feil som skulle ledet til avvisning.

Det vises for øvrig til at kommisjonen – i tråd med høyesterettspraksis – regelmessig vektlegger om det er snakk om en alvorlig saksbehandlingsfeil,268 og eventuelt om gjenåpning er nødvendig for å reparere folkerettsbrudd,269 i vurderingen av om gjenåpning skal skje etter § 392 andre ledd. Det forutsettes at praksis på dette området videreføres også for vurderingen av gjenåpning grunnet saksbehandlingsfeil som skulle ha ført til avvisning.

Endringen foreslås gjennomført ved at alternativet «avvisning» fjernes fra § 391 nr. 3 første punktum.

22.4 Fjerning av ektefelles, slektningers og arvingers rett til å begjære gjenåpning

Straffeprosessloven § 389 andre ledd bestemmer at reglene i lovens §§ 307–309 gjelder tilsvarende ved gjenåpning. Det fremgår av § 308 at hvis siktede er død, kan hans ektefelle, slektninger i rett opp- eller nedstigende linje og arvinger anke i hans sted. Altså har alle som kan påvise å være arving av en domfelt som er død, ubegrenset adgang til å begjære straffesaken gjenåpnet på vegne av vedkommende. Kommisjonen har opplyst at den mottar en del begjæringer om gjenåpning fra arvinger hvor det har gått lang tid siden domfelte avgikk ved døden.

Bestemmelsen i § 308 er begrunnet i hensynene til avdødes ettermæle og de etterlattes behov for gjenopprettelse.270 Ankefristen i straffesaker er som utgangspunkt to uker fra den dag dommen er avsagt, jf. straffeprosessloven § 310 første ledd. For de etterlatte regnes fristen fra tidspunktet da de fikk kunnskap om dødsfallet.271 Det er dermed tale om en tidsbegrenset adgang for etterlatte til å anke en straffesak. Når etterlattes ankerett gis anvendelse for gjenåpning, gjelder gjenåpningsadgangen derimot uten tidsbegrensning.

Etter utvalgets syn er taler flere grunner for å begrense adgangen til å begjære gjenåpning på vegne av avdøde. For det første kan det anses å være problematisk opp mot grunnleggende prosessuelle regler å la etterlatte representere avdøde i en prosess om gjenåpning. Kommisjonen vil ikke kunne avhøre domfelte, og domfelte får ikke mulighet til kontradiksjon. Kommisjonen vil heller ikke alltid kunne vite sikkert om avdøde ønsket at kommisjonen skulle behandle saken. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har uttalt følgende om straffeforfølgning av døde personer og retten til en rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1:

«A trial of a dead person inevitably runs counter to the above principles, because by its very nature it is incompatible with the principle of the equality of arms and all the guarantees of a fair trial. Moreover, it is self evident that it is not possible to punish an individual who has died, and to that extent at least the criminal justice process is stymied. Any punishment imposed on a dead person would violate his or her dignity. Lastly, a trial of a dead person runs counter to the object and purpose of Article 6 of the Convention, as well as to the principle of good faith and the principle of effectiveness inherent in that Article.»272

En prosess om gjenåpning til domfeltes gunst er noe annet enn en straffesak mot en avdød, og EMK artikkel 6 kommer neppe til anvendelse for Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet.273 Grunnleggende prosessuelle rettssikkerhetsgarantier bør likevel iakttas ved enhver form for offentlig saksbehandling, herunder for Gjenopptakelseskommisjonen.

Gjenåpningsprosessen kan i slike tilfeller også skape utfordringer med tanke på uskyldspresumsjonen, jf. EMK artikkel 6 nr. 2. Utfallet av behandlingen kan bli at kommisjonen nekter gjenåpning. Avgjørelsen om å nekte gjenåpning kan i noen tilfeller oppfattes som en «indirekte» konstatering av domfeltes skyld. I relasjon til straffeprosessloven § 391 nr. 3 kan grunnen være at nye omstendigheter eller bevis ikke synes «egnet til» å føre til frifinnelse eller annen relevant endring av dommen. I et slikt tilfelle vil kommisjonen konkludere med at det ikke er en rimelig mulighet for at det nye sett i sammenheng med det opprinnelige bevisbildet, ville lede til frifinnelse. Hvis det er begjært gjenåpning etter § 392 andre ledd, vil kommisjonen i mange tilfeller gjøre en ren omvurdering av det opprinnelige bevisbildet i saken.

EMD har uttalt om uskyldspresumsjonen at «it is a fundamental rule in criminal law that criminal liability does not survive the person who committed the criminal act».274 Høyesterett har også lagt til grunn at domstolene ikke skal gjøre realitetsvurderinger av om siktede er skyldig etter hans død.275 Disse uttalelsene gjaldt spørsmålet om domfellelse av en avdød. Et avslag på begjæring om gjenåpning innebærer ikke en direkte konstatering av straffskyld på samme måte som i straffesaken. Det er etter utvalgets mening likevel ikke uproblematisk at det etter domfeltes død gjøres nye vurderinger av bevisene i straffesaken mot domfelte, som kan oppfattes en indirekte konstatering av vedkommendes skyld.

Etter utvalget syn er det også problematisk med tanke på kravet til menneskeverd («human dignity») og retten til selvbestemmelse å la etterlatte fremme begjæring om gjenåpning uten at man har sikker kunnskap om at avdøde ønsket å gjenåpne saken. Grunnet respekten for selvbestemmelsesrett og menneskeverd bør det kreves klare holdepunkter for at domfelte ønsket at saken skulle vurderes på nytt og potensielt gjenåpnes etter vedkommendes død. Ofte vil det ikke finnes sikre holdepunkter for dette.

Et ytterligere hensyn som taler mot en vid adgang til gjenåpning etter domfeltes død, er at gamle straffedommer gjennomgående vil være vanskelige å vurdere ut fra bevisbildet. Dersom det har gått lang tid fra saken ble behandlet i domstolene, vil det ofte være vanskelig både å vurdere hvordan bevisbildet opprinnelig var da retten traff sin avgjørelse, og ikke minst å etterforske saken på nytt dersom den blir gjenåpnet. Det vises til utvalgets vurdering av dette temaet i punkt 22.5.

Endelig har det en side til ressursbruk å tillate at etterkommere gis rett til å begjære gjenåpning på vegne av en avdød. En opphevelse av denne adgangen vil frigjøre tid og ressurser for Gjenopptakelseskommisjonen. Disse ressursene kan brukes på gjenåpningssaker hvor den domfelte fortsatt er i live. Etter utvalgets syn bør disse sakene prioriteres.

Utvalget er etter dette kommet til at ektefelle, slektninger i rett opp- eller nedstigende linje og arvinger ikke bør ha rett til å begjære gjenåpning på vegne av avdøde. Man kunne tenkt seg at etterlatte ble gitt rett til å begjære gjenåpning hvis begjæringen utelukkende gjaldt lovanvendelsen eller saksbehandlingen i dommen som begjæres gjenåpnet. Utvalget er imidlertid kommet til at etterlatte heller ikke bør ha rett til å begjære gjenåpning på vegne av avdøde i disse tilfellene. Også i slike tilfeller vil det kunne oppstå et spenningsforhold mot uskyldspresumsjonen i tilfellene hvor kommisjonen nekter gjenåpning. Det foreslås derfor at henvisningen til straffeprosessloven § 308 i § 389 andre ledd tas ut.

Et annet spørsmål er om ektefelle, slektninger i rett opp- eller nedstigende linje og arvinger bør ha rett til å tre inn i saken på vegne av avdøde hvis domfelte har brakt saken inn for kommisjonen før vedkommende døde. Utvalget mener at etterlatte heller ikke bør ha en slik rett. Det vises til de nevnte utfordringer med tanke på kravene til en rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1 og uskyldspresumsjonen i artikkel 6 nr. 2.

Det fremgår av straffeprosessloven § 394 andre ledd at dersom særlige grunner taler for det, kan kommisjonen bestemme at en avgjørelse som retter seg mot en avdød person, skal gjenåpnes uten at noen har begjært det. Begrunnelsen for bestemmelsen er at det i alvorlige saker kan oppfattes som støtende hvis det ikke skulle være mulig å fjerne et uriktig straffestempel fra en persons ettermæle uten at det foreligger noen begjæring.276 Utvalget mener at denne bestemmelsen varetar hensynet til avdødes ettermæle og rettssystemets behov for å korrigere åpenbart uriktige domfellelser etter at domfelte er død. Utvalget foreslår derfor at denne bestemmelsen videreføres. Ved utøvelsen av skjønnet om saken skal gjenåpnes, må det inngå i vurderingen at det er krevende å oppfylle grunnleggende prosessuelle regler når domfelte er død. Grunnet de nevnte hensynene, og særlig hensynet til å vareta uskyldspresumsjonen, mener utvalget for øvrig at kommisjonen ikke bør utforme en avgjørelse som går ut på saken ikke gjenåpnes, i tilfeller hvor kommisjonens vurdering etter § 394 andre ledd ikke fører frem.

Hvis kommisjonen gjenåpner en sak og domfelte er død, følger det av straffeprosessloven § 400 femte ledd første punktum at retten skal avsi frifinnende dom uten hovedforhandling, og altså uten at saken realitetsprøves.

22.5 Høyere terskel for gjenåpning av dommer eldre enn 25 år

Dersom det har gått lang tid siden straffesaken ble behandlet i retten, vil det ofte være vanskelig både å vurdere hvordan bevisbildet opprinnelig var da retten traff sin avgjørelse, og ikke minst å etterforske saken på nytt dersom den blir gjenåpnet. I praksis vil gjenåpning til gunst av en «gammel sak» derfor kunne være synonymt med frifinnelse. I forarbeidene til straffeprosessloven er det av den grunn pekt på at det knytter seg særlige betenkeligheter til gjenåpning av gamle saker:

«Gjenopptakelse betyr et brudd på det viktige prinsipp om dommers rettskraft – at dommen er endelig og bindende – og bør fortsatt være noe ekstraordinært. Særlig knytter det seg betenkeligheter til gjenopptakelse av gamle saker. Som regel vil muligheten for å føre bevis i en sak svekkes etter hvert som tiden går, og er det gått lang tid siden dommen, vil en gjenopptakelse lett kunne bety at påtalemyndigheten må frafalle saken uansett hvor sterke bevisene var da saken var oppe første gang.»277

Den vanskelige bevissituasjonen ved gjenåpning av gamle saker har skapt diskusjon om det bør innføres regler som generelt begrenser adgangen til gjenåpning for saker av en viss alder, eller om det bør innføres absolutte frister for gjenåpning. Problemstillingen ble drøftet både av arbeidsgruppen som utførte etterkontrollen av kommisjonen i 2012,278 og av Straffeprosessutvalget som leverte sin utredning i 2016.279 Tidligere har også riksadvokaten tatt til orde for at det bør vurderes om vilkårene for gjenåpning bør være strengere for dommer over en viss alder.280

Om de kryssende hensynene som gjør seg gjeldende ved gjenåpning av eldre dommer, uttaler Straffeprosessutvalget:

«Å få brakt klarhet i et saksforhold etter gjenåpning kan være utfordrende. Det gjelder særlig når bevisbedømmelsen må baseres på eldre og bortkomne bevis. Ikke sjelden vil vitner ha falt fra og vitneforklaringer være preget av at hukommelsen svekkes og erindringer forskyves over tid. I en viss utstrekning kan bevisverdien fastslås ut fra den tidligere bedømmelsen, men ofte vil nok ikke dette fullt ut kompensere for forringelsen av bevissituasjonen. I enkelte tilfeller er det umulig å realitetsbehandle en sak etter gjenåpning.

Dersom det innføres en ordning med lyd- og bildeopptak av hovedforhandlinger, og slike opptak lagres, vil man få et adskillig bedre grunnlag enn i dag for å ta stilling til om vilkårene for gjenåpning er oppfylt […] Men også med en slik sikkerhet for hva som skjedde under forhandlingene, vil det kunne hefte usikkerhet ved bevisbildet.

Dersom behandling av den gjenåpnede straffesaken må baseres på et svakere bevisgrunnlag enn i den opprinnelige behandlingen, svekkes hensynet til flest mulige riktige avgjørelser – et hensyn som er bærende for selve ordningen med gjenåpning. Dette taler for at hensynet til rettskraft gis et noe større gjennomslag når saken ikke vil la seg opplyse slik den en gang gjorde. En slik innstramning vil gi ordningen et visst slektskap med gjenåpning av sivile saker, hvor det stilles krav om at begjæring om gjenåpning fremsettes innen seks måneder etter at parten ble kjent med eller burde vært kjent med det forhold begjæringen bygger på, og det gjelder en absolutt frist på ti år.

En absolutt frist er imidlertid ikke aktuelt for straffesaker. I sivile saker er fristen i hovedsak begrunnet i hensynet til motparten, et hensyn som ikke har samme gjennomslag for straffesaker. Dertil kommer at disposisjonsprinsippet som gjelder for sivile saker, i større grad åpner for å stille partene til ansvar for å unnlate å foreta prosesshandlinger. I straffesaker bør sannhetsidealet gis større gjennomslag.»281

Straffeprosessutvalget mente at reglene om gjenåpning «burde gis en utforming som sikrer at de i minst mulig grad leder til frifinnelse alene fordi bevisbildet er svekket av tidens tann», og viste til at det «er grunn til å anta at et alminnelig og utbredt trekk ved saker som ligger langt tilbake i tid, er at de ikke kan behandles på nytt ut fra samme bevismessige betingelser».282 På denne bakgrunn ble det foreslått en høyere terskel for å gjenåpne dommer som har vært rettskraftige i mer enn 25 år:

«Utvalget anbefaler at alle saker som har vært rettskraftig i mer enn 25 år, vurderes etter en regel tilsvarende dagens § 392 annet ledd, slik at det kreves ‘forhold som gjør det meget tvilsomt om dommen er riktig’, se utkastet § 41-11 med merknad. Ordlyden forutsetter at det utøves et skjønn der de hensyn som måtte tale henholdsvis for og mot gjenåpning av eldre saker, tas i betraktning. Skjønnet bør utøves i lys av de øvrige reglene om gjenåpning, og dersom det er klart at saken vil bli fullgodt opplyst ved ny behandling, skal dette også kunne tas hensyn til. Kriteriet vil avskjære gjenåpning av eldre saker i tilfeller der en ny behandling må bli usikker; de klart uriktige domfellelser vil fremdeles bli gjenåpnet.»283

Straffeprosessutvalgets lovforslag er utformet som et tilleggskrav til de alminnelige vilkårene om gjenåpning. Etter lovforslaget vil det for gjenåpning av eldre avgjørelser i tillegg til de øvrige vilkårene kreves at det kan påvises forhold «som gjør det meget tvilsomt at dommen er riktig». Disse forholdene kan være de samme som begrunner gjenåpning etter de generelle bestemmelsene.284

Forslaget har foreløpig ikke blitt fulgt opp av Justis- og beredskapsdepartementet.

Baneheia-utvalget kan i det vesentlige slutte seg til Straffeprosessutvalgets overveielser om gjenåpning av eldre dommer. Utvalget er enig i at det ikke er rom for å oppstille en absolutt tidsfrist for å fremsette begjæring om gjenåpning, heller ikke for bøtesaker eller saker med lav strafferamme. Utvalget mener imidlertid at gode grunner taler for å heve terskelen for gjenåpning av dommer som er eldre enn 25 år, i tråd med anbefalingen til Straffeprosessutvalget. Den foreslåtte regelen åpner for å ta i betraktning om bevisgrunnlaget i saken i vesentlig grad er svekket siden saken sto for domstolen.

Gjenopptakelseskommisjonen har i sin høringsuttalelse til Straffeprosessutvalgets forslag stilt spørsmål om innføringen av en forhøyet terskel som et tilleggskrav til de øvrige gjenåpningsvilkårene «vil gi en god og praktikabel regel»:

«For kommisjonen synes det å være noe vanskelig å avslå en begjæring om gjenåpning på grunn av at bevis er svekket eller mangler helt, slik at anledningen til å føre bevis i en etterfølgende hovedforhandling vil være redusert eller helt avskåret slik utvalget omtaler i punkt 22.3.6.5. I alle fall må dette argumentet antas å ha en meget begrenset vekt, særlig dersom det er tale om dommer for svært alvorlige forhold. Omvendt vil det kunne være lettere å ta en begjæring om gjenåpning til følge dersom saken kan belyses godt ved en etterfølgende rettslig behandling.»285

Utvalget er ikke enig med kommisjonen i at et svekket bevisbilde er et hensyn av underordnet betydning ved gjenåpning av gamle straffedommer. Som påpekt av Straffeprosessutvalget bør hensynet til rettskraft gis et noe større gjennomslag når saken ikke vil la seg opplyse slik den en gang gjorde. Lovens vilkår bør ta høyde for at det i mange tilfeller vil være umulig å realitetsbehandle slike saker etter gjenåpning. Dette gjør seg også gjeldende for dommer for svært alvorlige straffbare forhold. Behovet for en forhøyet terskel er særlig presserende når lovverket – som i Norge – ikke stenger for å begjære gjenåpning av straffedommer som ligger langt tilbake i tid.

Utvalget har etter dette kommet til at forslaget bør opprettholdes. Dersom saken vil bli fullgodt belyst etter gjenåpning, for eksempel fordi det foreligger lyd- og bildeopptak av forhandlingene, vil det være et relevant hensyn ved vurderingen.

Det vises til forslaget til ny § 393 a og merknadene til bestemmelsen.

23 Utvidet domstolskontroll av kommisjonens avgjørelser

Gjenopptakelseskommisjonens avgjørelser om gjenåpningsspørsmålet kan prøves ved sivilrettslig gyldighetssøksmål for domstolene. Omfanget av prøvingsretten er imidlertid begrenset. Domstolene kan prøve kommisjonens generelle tolking av reglene om gjenåpning i straffeprosessloven og om grunnleggende saksbehandlingsregler er fulgt. Kommisjonens konkrete rettsanvendelse og bevisbedømmelse prøves ikke.286

I Rt. 2012 s. 519 (storkammer) konkluderte Høyesterett med at domstolenes prøving skulle være begrenset. Prøvingsomfanget ble beskrevet slik i avsnittene 73–77:

«Etter dette går jeg mer konkret inn på hva domstolene kan prøve. Jeg holder meg da til de bestemmelsene som A påberoper som grunnlag for gjenåpning, nemlig straffeprosessloven § 391 nr. 3 og § 392 annet ledd. For andre gjenåpningsgrunner kan prøvingskompetansen stille seg annerledes, jf. Rt-2010-1170, som gjaldt gjenåpning etter § 392 første ledd. Dette går jeg imidlertid ikke nærmere inn på.

At domstolene kan prøve kommisjonens generelle tolkning av § 391 nr. 3 og § 392 annet ledd, må etter min mening være klart. Dersom domstolene først skal kunne foreta en overprøving av vedtakene, må den generelle lovtolkningen være i kjernen av denne prøvingen.

Domstolene må derimot være avskåret fra å prøve kommisjonens bevisbedømmelse. De hensyn som bar etableringen av en egen kommisjon, har særlig relevans for bevisbedømmelsen. Kritikken mot praksis etter den tidligere ordningen rettet seg først og fremst mot denne siden. Gjennom den mulighet og plikt kommisjonen har til å utrede sakene på egen hånd, er den særlig godt rustet til å håndtere bevisbedømmelsen. Jeg anser det som uheldig og i strid med tanken bak etableringen av kommisjonen, om domstolene skulle kunne gjøres til en arena for omkamp om bevisene. Som det pekes på i proposisjonen side 64, ville en slik ordning lett ha redusert kommisjonens rolle til en utredningsenhet for domstolene.

Etter min mening kan heller ikke den konkrete rettsanvendelsen prøves. De aktuelle bestemmelsene i straffeprosessloven gir til dels anvisning på meget skjønnsmessige vurderinger. Etter § 391 nr. 3 er det således avgjørende om en ny omstendighet eller et nytt bevis ‘synes egnet’ til å føre til frifinnelse, og etter § 392 annet ledd er det spørsmål om ‘særlige forhold’ gjør det tvilsomt om dommen er riktig. For å avgjøre om disse kriteriene er oppfylt, må kommisjonen nødvendigvis gå relativt grundig inn på de bevisene som ble ført i straffesaken. Jeg kan vanskelig se at domstolene skal kunne overprøve kommisjonens konkrete rettsanvendelse uten å gjøre det samme. En prøving av denne rettsanvendelsen vil derfor reelt sett lett åpne for en omkamp om bevisbedømmelsen – noe jeg som nevnt mener er i strid med lovgivers forutsetninger.

Domstolene må derimot prøve om kommisjonen har fulgt grunnleggende saksbehandlingsregler, for eksempel at kravene til habilitet og kontradiksjon er oppfylt – noe som også er forutsatt av Høyesteretts ankeutvalg i Rt-2008-1571. Med mindre det er tale om grove og åpenbare feil, må imidlertid andre sider av kommisjonens saksbehandling falle utenfor prøvingsadgangen. Jeg finner grunn til særlig å nevne kommisjonens utredningsplikt. Utredningsplikten er helt sentral i kommisjonens arbeid for å klarlegge de faktiske forhold, og det ville bryte med grunntanken bak etableringen av kommisjonen om domstolene kunne overprøve kommisjonens vurderinger av hvilke utredninger som er nødvendige. Som fremholdt i proposisjonen side 104, uttrykker bestemmelsen om utredningsplikt en rettslig standard som forutsetter en nærmere avveining i den enkelte sak. Domstolene kan vanskelig prøve om denne standarden er overholdt uten å måtte bevege seg inn på bevisbedømmelsen.»

Utvalget mener det er ønskelig med en mer omfattende prøvingsadgang enn Høyesterett her legger til grunn. Konkret mener utvalget at den konkrete rettsanvendelsen og saksbehandlingen bør kunne prøves i tillegg til den alminnelige lovtolkningen. Dette vil bli nærmere begrunnet i det følgende.

Som begrunnelse for å begrense domstolsprøvingen viser Høyesterett til at utgangspunktet for opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen særlig var behovet for distanse mellom domstolene, som avgjør straffekravet, og den instans som skulle avgjøre gjenåpningsbegjæringer.287 Til dette kan det innvendes at det å flytte gjenåpningsspørsmålet ut av domstolene ikke var et mål i seg selv, men derimot et virkemiddel for å skape tillit til avgjørelsene ved at de ble lagt til en uavhengig instans.288 Det er ikke opplagt at domstolskontroll med kommisjonens vedtak vil redusere tilliten til gjenåpningsinstituttet, i hvert fall for så vidt gjelder vedtak som går ut på å nekte gjenåpning av en fellende straffedom. Tvert imot må det antas å styrke tilliten til Gjenopptakelseskommisjonens avgjørelser at de underlegges domstolskontroll av en viss intensitet når gjenåpning til gunst nektes. Dette er i tråd med den alminnelige oppfatningen om at det å tillate domstolsprøving erfaringsmessig vil skjerpe vedtaksorganet og lede til bedre avgjørelser, noe som på sikt vil styrke tilliten til organet.289 Behovet for domstolprøving av gjenåpningsinstansens avgjørelser ble øvrig trukket frem som et sentralt hensyn av en rekke høringsinstanser under høringene om gjenåpningssystemet på 1990-tallet.290

Høyesteretts begrunnelse for å begrense domstolsprøvingen har større vekt dersom kommisjonens avgjørelse går ut på at dommen skal gjenåpnes til domfeltes gunst. Dersom en domstol setter en slik avgjørelse til side som ugyldig, er dette muligens egnet til å skape et inntrykk av at domstolene har en interesse i at domfellelsen blir stående. At disse vedtakene blir gjenstand for sivilrettslig prøving i domstolene, er imidlertid neppe særlig praktisk. Utvalget antar at det sjelden vil være aktuelt at påtalemyndigheten fremmer et sivilrettslig søksmål for domstolene med påstand om at et vedtak om gjenåpning er ugyldig. Om påtalemyndigheten i det hele tatt har slik søksmålsadgang, virker også usikkert.291 Gitt den begrensede betydningen gjenåpning av straffesaker har for fornærmede og etterlattes rettigheter,292 antar utvalget videre at det er lite sannsynlig at fornærmede og etterlatte anses å ha rettslig interesse i gjenåpningssaken, jf. tvisteloven § 1-3. Mulighetene for slike søksmål bør derfor ikke tillegges nevneverdig vekt når prøvingsadgangen skal bestemmes.

Utvalget mener at det er et klart behov for overordnet kontroll med Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet. Avgjørelser om gjenåpning kan ha stor betydning for den enkelte, og det vurderes som betenkelig at kommisjonens avgjørelser i dag langt på vei er unndratt domstolskontroll. Etter utvalgets vurdering trekker hensynene til rettssikkerhet, rettsavklaring og rettsutvikling i retning av en utvidet prøvingsadgang.293 Det er særlig behov for å kontrollere at kommisjonen anvender reglene riktig, og at saksbehandlingen er forsvarlig. Kontrollbehovet forsterkes av at Sivilombudet utviser stor tilbakeholdenhet ved kontrollen av kommisjonens avgjørelser, jf. punkt 10.1, og av at kommisjonen ikke er gjenstand for politisk og administrativ kontroll, jf. straffeprosessloven § 395 fjerde ledd siste punktum.294

Et ytterligere argument for en utvidet prøvingsadgang er at problemstillingene som vurderes i kommisjonens vedtak, ofte vil være helt nye i saken. Dette gjelder særlig i tilfeller hvor det skaffes frem et nytt bevis, slik at det foreligger et nytt bevisbilde som ikke tidligere er prøvet av en domstol, jf. § 391 nr. 3. Som Straffeprosessutvalget har påpekt, gir dette føringer for hvor omfattende prøvingsadgangen bør være:

«Det kan blant annet være tilfellet når det tilkommer nye bevis eller ny vitenskapelig kunnskap. Skyldspørsmålet eller straffutmålingen vil da prøves for første gang på fullstendig grunnlag for kommisjonen. Kommisjonens virksomhet er basert på skriftlig behandling, ikke muntlig og umiddelbar behandling som i domstolene. Dersom det skal gjelde begrenset domstolkontroll, vil det i tilfeller med nytt bevisbilde være Gjenopptakelseskommisjonen som avgjør spørsmålet om skyld og straff med endelig virkning. Tilliten til behandlingen må antas best ivaretatt ved at det er adgang til etterprøving med en viss intensitet på domstolsnivå.»295

Slik utvalget ser det, taler hensynene til rettsavklaring og rettsutvikling for at den konkrete rettsanvendelsen – subsumsjonen – bør kunne prøves fullt ut i tillegg til den generelle lovtolkningen. Som Straffeprosessutvalget har påpekt, vil dette «innebære at domstolene med Høyesterett i spissen får et ord med i laget om hvordan reglene om gjenåpning skal forstås og anvendes».296 Reglene om gjenåpning er relativt vage og skjønnsmessige, og det er et klart behov for å presisere reglenes innhold i lys av konkrete saker. En domstolsprøving av den generelle lovtolkningen alene, uten at tolkingen skjer i relasjon til et bestemt faktum, vil i begrenset grad medføre rettsavklaring og rettsutvikling. Det antas videre at en slik utvidelse av prøvingsretten vil kunne føre til at noen flere saker reises for domstolene, og dermed bidra til at flere spørsmål blir avklart.

Etter utvalgets vurdering bør kommisjonens bevisvurdering – det faktiske grunnlaget for vedtakene – derimot legges til grunn ved prøvingen. Prøvingen av den konkrete rettsanvendelsen skal derfor skje på grunnlag av det faktum som er lagt til grunn av kommisjonen. Dette utgjør et unntak fra den forvaltningsrettslige hovedregelen om domstolsprøving av forvaltningens avgjørelser, hvor også bevisvurderingen er gjenstand for prøving, men er i samsvar med Høyesteretts kompetanse ved anke over skyldspørsmålet i straffedommer, jf. straffeprosessloven § 306 andre ledd. Som ved anke til Høyesterett bør bevisvurderingen kunne prøves dersom den strider mot vitterlige kjensgjerninger eller klare og uomtvistelige faktiske forhold, jf. Rt. 2009 s. 801 (avsnitt 17). Dette unntaket må imidlertid fortolkes snevert.

Avgrensingen mot kommisjonens bevisvurdering har sammenheng med utvalgets syn om at behovet for domstolsprøving først og fremst er knyttet til kontroll med kommisjonens rettsanvendelse og i mindre grad til bevisvurderingene som foretas i enkeltsaker. Utvidelsen av prøvingsadgangen er primært begrunnet med behovet for rettsavklaring og rettsutvikling. Det er i denne sammenheng et moment at kommisjonen gjennom sitt utredningsapparat og ansvar for å opplyse saken er godt rustet til å håndtere bevisbedømmelsen, jf. Rt. 2012 s. 519 avsnitt 75. Utvalget har også lagt en viss vekt på at ressurshensyn tilsier at prøvingsadgangen ikke blir for omfattende. Som utvalget kommer tilbake til, er det under prøvingen av kommisjonens saksbehandling imidlertid en viss adgang til å trekke inn forhold ved bevisvurderingen.

Utvalget er oppmerksom på at straffeprosessloven § 391 nr. 3 angir et vurderingstema som er tett sammenvevd med bevisbedømmelse. Kriteriet for gjenåpning er at det foreligger et «nytt bevis» som «synes egnet til å føre til frifinnelse». Dette legger opp til en hypotetisk vurdering av det nye beviset opp mot bevisbildet i saken for øvrig. Som Høyesterett påpeker i avsnitt 76 i dommen, forutsetter vurderingen at «kommisjonen nødvendigvis [må] gå relativt grundig inn på de bevisene som ble ført i straffesaken». Det påpekes deretter at en prøving av kommisjonens konkrete rettsanvendelse innebærer at domstolene langt på vei må gjøre det samme. Utvalget er for så vidt enig i at dette blir konsekvensene av å åpne for slik prøving, men vurderer ikke dette som betenkelig. For at kontrollen med kommisjonens rettsanvendelse skal være effektiv og reell, er det nødvendig at domstolene gis kompetanse til å prøve subsumsjonen.

Kriteriene for gjenåpning etter § 392 andre ledd er at det foreligger «særlige forhold» som gjør det tvilsomt om dommen er riktig, samt «tungtveiende hensyn» som tilsier at spørsmålet om siktedes skyld blir prøvd på ny. Dersom vilkårene er oppfylt, «kan» gjenåpning til gunst besluttes. Vilkårene er utpreget skjønnsmessige og forutsetter ofte at kommisjonen må ta stilling til bevisvurderingen og -vektingen i dommen som begjæres gjenåpnet. Etter den alminnelige læren om prøving av forvaltningsvedtak kan den konkrete rettsanvendelsen knyttet til slike skjønnsmessige uttrykk etter forholdene være unndratt domstolskontroll sammen med kan-skjønnet.297 Vurderingen av om vilkårene er oppfylt, og om kompetansen bør benyttes (jf. «kan»), har en tendens til å «smelte sammen».298 Høyesterettspraksis tyder også på at en slik samlet vurdering av vilkårene og kan-skjønnet kan være naturlig ved vurderingen av § 392 andre ledd.299

Etter utvalgets vurdering tilsier behovet for kontroll med kommisjonens rettsanvendelse at også subsumsjonen etter § 392 andre ledd som utgangspunkt må kunne prøves. Dette gjelder både vurderingen av om det foreligger særlige grunner, og kommisjonens vurdering av om tungtveiende hensyn tilsier at spørsmålet om siktedes skyld blir prøvd på ny. Prøvingen av om saken bør gjenåpnes, bør imidlertid være noe mer tilbakeholden dersom kommisjonen har gjort isolerte drøftelser av kan-skjønnet.300 Utvalget mener videre at kontrollbehovet generelt vil være noe mindre som følge av at bevisbildet i disse tilfellene gjennomgående ikke er nytt, men ofte har vært prøvd i flere instanser. Straffeprosessutvalget har foreslått at gyldighetskontrollen bør praktiseres relativt, slik at den er mer inngående når det for kommisjonen foreligger en helt annen bevissituasjon enn den som lå til grunn for den opprinnelige dommen, slik som ved påstander om nye bevis, jf. § 391 nr. 3.301 Utvalget slutter seg til dette.

Enkelte gjenåpningsvilkår, som for eksempel § 392 første ledd, knytter seg først og fremst til rettsanvendelsen i dommen som søkes gjenåpnet. Høyesterett har i Rt. 2010 s. 1170 uttalt at tolkningen av gjenåpningsvilkårene, samt forståelsen av våre folkerettslige forpliktelser ved vurderingen av vilkårene i § 392 første ledd, ligger i «kjerneområdet for domstolenes virksomhet».302 I den aktuelle saken ble det lagt til grunn at domstolene kunne prøve kommisjonens vedtak «fullt ut».303 Utvalget legger til grunn at kommisjonens vurdering av om det er begått rettsanvendelsesfeil i dommen som søkes gjenåpnet, generelt må kunne prøves fullt ut av domstolene.

Etter utvalgets vurdering bør også kommisjonens saksbehandling som utgangspunkt kunne prøves fullt ut. En begrenset kontroll med saksbehandlingen er nokså uvanlig både i forvaltningsretten og prosessretten.304 Skillet mellom grove og åpenbare feil og mindre grove saksbehandlingsfeil er dessuten vanskelig å operasjonalisere og skaper usikkerhet om hvilke feil som kan prøves.305 I tråd med den alminnelig gyldighetslæren bør det avgjørende være om den aktuelle feilen kan ha virket inn på avgjørelsen.306

Utvalget mener det ikke bør falle utenfor domstolenes prøvingsadgang å vurdere om saken er forsvarlig utredet av kommisjonen i samsvar med § 394 første ledd første punktum. Ettersom utredningsplikten var en viktig del av begrunnelsen for å opprette kommisjonen, og plikten har vesentlig betydning for kommisjonens evne til å gjenåpne uriktige domfellelser, vil det være uheldig om domstolene ikke kan avdekke svikt på dette området. En annen sak er at domstolene bør utvise en viss tilbakeholdenhet med å overprøve kommisjonens vurdering av hvilke utredningsskritt som er nødvendige. Det er i denne sammenheng nærliggende å se hen til prinsippene som i dag gjelder for domstolenes prøving ved anførsler om at underinstansen ikke har sørget for straffesakens rette opplysning, slik straffeprosessloven § 294 krever, jf. Rt. 2008 s. 1350 (avsnitt 15–16).307

At saksbehandlingen bør kunne prøves fullt ut, innebærer at også andre typer saksbehandlingsfeil bør kunne prøves ved siden av kravene til habilitet og kontradiksjon, som er særskilt nevnt i Rt. 2012 s. 519. Utvalget nevner i denne forbindelse at rene misforståelser av bevis skal kunne anses som en saksbehandlingsfeil i tråd med det som gjelder ved anke til Høyesterett. Det samme gjelder om det er uklarheter eller selvmotsigelser i kommisjonens begrunnelse, jf. Rt. 2009 s. 801 (avsnitt 17). Også dersom springende punkter i bevisbedømmelsen er blitt stående uforklart, bør avgjørelsen kunne kjennes ugyldig på grunn av feil ved saksbehandlingen.308

Utvalget mener også at domstolene bør ha anledning til å prøve om det foreligger myndighetsmisbruk. Læren om myndighetsmisbruk er ikke omtalt i Rt. 2012 s. 519, men det antas at det ikke har vært meningen å unnta denne fra prøving.309 En avgrensning mot dette ville vært nokså oppsiktsvekkende.310

En utvidelse av prøvingsretten vil kunne føre til at det reises flere søksmål om kommisjonens avgjørelser for domstolene. Spørsmålet må også ses i lys av at det har vært en økning i sakstilfanget for kommisjonen i senere år (se punkt 15.2). Etter utvalgets syn er det imidlertid grunn til å forvente at en eventuell økning i antall søksmål vil bli begrenset. Fra kommisjonen ble etablert 1. januar 2004 og frem til Høyesterett avsa den ovennevnte avgjørelsen i 2012, ble det kun fremmet ti søksmål mot kommisjonens avgjørelser om å nekte gjenåpning.311 Høyesteretts avgjørelse førte til en mer begrenset domstolskontroll sammenlignet med utgangspunktet etter den alminnelige læren om domstolskontroll med forvaltningen. Det lave antallet søksmål i perioden før innskjerpingen kan tyde på at en viss utvidelse av domstolskontrollen vil få begrenset betydning i praksis.

Det foreslås ikke endringer når det gjelder domstolenes adgang til å prøve prosessledende avgjørelser truffet av kommisjonen. Utgangspunktet er at disse bare kan prøves ved særskilt søksmål «i den utstrekning slike avgjørelser i forvaltningen ellers kan være gjenstand for selvstendig søksmål», jf. Rt. 2008 s. 1571 avsnitt 20. Det vil være aktuelt dersom det er snakk om avgjørelse av et «rettighetsforhold» som ikke er av «utpreget prosessuell art», som for eksempel oppnevning av forsvarer, se avsnitt 26. Overprøvingsadgangen vil imidlertid være «svært begrenset», se samme sted.

Et spørsmål er hvilke domstoler som skal behandle gyldighetssøksmål. Straffeprosessutvalget mente det ikke var grunn til å fravike utgangspunktet om behandling for tingrett i første instans. Det ble begrunnet med at overprøving av kommisjonens vedtak ikke er ordinær ankebehandling. Utvalget pekte videre på at selv om saken vil være godt forberedt fra kommisjonens side, kan tvistetemaet være nytt i saken.312 Arbeidsgruppen som evaluerte kommisjonen i 2012, anbefalte derimot at søksmål skulle kunne «bringes inn for lagmannsretten i det lagdømme hvor domfelte har sitt verneting».313

Utvalget mener på samme måte som arbeidsgruppen at gyldighetssøksmål om kommisjonens avgjørelser skal anlegges for lagmannsretten i det lagdømme hvor domfelte har sitt verneting. Saken vil være grundig utredet av kommisjonen før vedtak treffes, og vedtaket er truffet av et kollegium. Det vil høre til unntakstilfellene at Gjenopptakelseskommisjonens bevisvurdering vil bli overprøvd i rettssystemet. Formålet med prøvingen er videre i stor grad å sikre generell kontroll med kommisjonens saksbehandling og rettsanvendelse, samt å bidra til avklaring av hvordan gjenåpningsvilkårene skal forstås. Det tilsier at saken ikke behøver domstolsprøving i to, og potensielt tre, instanser. En ordning med saksanlegg for lagmannsretten gjelder dessuten ved overprøving av avgjørelsene til Trygderetten, som i likhet med kommisjonen er et domstollignende forvaltningsorgan. Dersom lagmannsretten i domfeltes lagdømme tidligere har hatt befatning med straffesaken, bør Høyesteretts ankeutvalg peke ut en lagmannsrett med tilgrensende rettskrets til å behandle søksmålet. Det foreslås på denne bakgrunn at § 400 andre ledd andre punktum skal gjelde tilsvarende så langt den passer.

Utvalget foreslår etter dette følgende lovfesting av domstolenes adgang til å prøve kommisjonens vedtak i ny § 401 a i straffeprosessloven:

«Gyldigheten av kommisjonens avgjørelse om hvorvidt en sak skal gjenåpnes, kan prøves for domstolene. Saken bringes inn for lagmannsretten i det lagdømme hvor domfelte har sitt alminnelige verneting. Bestemmelsen i § 400 andre ledd andre punktum gjelder tilsvarende så langt den passer.»

Bestemmelsen forutsetter at domstolenes prøvingsadgang utvides i tråd med det som er sagt foran.

24 Forslag til alternativ organisering av Gjenopptakelseskommisjonen

24.1 Innledning

Utvalget mener at de beste grunner taler for at det gjennomføres en alternativ organisering av Gjenopptakelseskommisjonen, hvor kommisjonsmedlemmene i større grad arbeider heltid enn etter dagens system. Den nærmere begrunnelsen for dette gis i punkt 24.2. De ulike sidene ved forslaget presenteres i punkt 24.3.

24.2 Behovet for en alternativ organisering av kommisjonen

Utvalget har i punkt 20.2 gitt uttrykk for at det ikke er tilrådelig at Gjenopptakelseskommisjonen opprettholder dagens organisering. Utvalget har som tiltak foreslått at kommisjonen inndeles i to eller tre avdelinger. Oppsplittingen i avdelinger vil gjøre det mulig for kommisjonen å behandle et stadig økende antall saker og bidra til å redusere saksbehandlingstiden. Et formål med forslaget er videre å redusere antall saker per kommisjonsmedlem, og dermed frigjøre tid til en mer betryggende behandling av sakene.

Utvalget mener videre at det er grunn til å vurdere mer vidtgående endringer i kommisjonsmedlemmenes arbeidsform. Også innen en avdelingsstruktur med dagens regelverk vil kommisjonsmedlemmene ha vervet som et bierverv. For flere av medlemmene innebærer dette at arbeidet for kommisjonen må gjøres utenfor ordinær arbeidstid, på fritiden. Tatt i betraktning viktigheten av, og kompleksiteten i, arbeidet med å vurdere og ta stilling til gjenåpning av til dels alvorlige straffesaker, er det ikke heldig at medlemsvervet utføres i tillegg til ordinært arbeid i full stilling. I senere tid har kommisjonsmedlemmene i gjennomsnitt arbeidet med gjenåpningssakene i et omfang som tilsvarer en stilling på ca. 22 %, og det er grunn til å tro at arbeidsmengende vil øke. Det vises til den nærmere redegjørelsen for problemstillingen i punkt 20.2.1.

Et resultat av at kommisjonen behandler mange saker, og at vervet utføres i tillegg til ordinært arbeid, er at kommisjonsmedlemmene gjennomgående har et informasjonsunderskudd sammenlignet med utrederne i sakene som behandles. Utvalget forstår det slik at den saksansvarlige juristen normalt utformer tilnærmet ferdige forslag til avgjørelser. Som regel godtas utkastet til avgjørelse uten vesentlige endringer. Kommisjonen har opplyst at det er relativt sjelden at kommisjonen treffer en avgjørelse med en annen konklusjon enn det utrederen har foreslått. I lys av den store arbeidsbyrden for kommisjonen, og at medlemmene har kommisjonsarbeidet som bierverv, har utvalget forståelse for at en slik arbeidsform i praksis har vært nødvendig.

Etter utvalgets syn er denne arbeidsfordelingen mellom kommisjonsmedlemmene og sekretariatet imidlertid ikke optimal. For at medlemmene skal kunne sette seg grundig inn i saken og gjøre de vurderingene som er nødvendige, bør medlemmene selv i større grad styre og delta i utredningen av saken, samt ha en aktiv rolle i utformingen av avgjørelsen. Gjenåpning av straffedommer er viktige saker, som etter lovens system er tillagt de regjeringsoppnevnte medlemmene av kommisjonskollegiet. Etter utvalgets syn bør kommisjonsmedlemmene få en mer aktiv rolle ved utredningen og vurderingen av sakene enn de har mulighet til innenfor rammene av dagens system.

Utvalget mener også at det er en vesentlig svakhet ved dagens struktur at utrederne i for stor grad styrer saksforberedelsen. Kommisjonsmedlemmene bør ha det overordnede ansvaret for sakene og drive aktiv saksstyring for å få avviklet sakene på en rettssikker, tillitsfull og effektiv måte.314 Kommisjonsmedlemmene bør også ha ansvaret for å beslutte hvilke utredningsskritt som skal gjennomføres.

Slik utvalget ser det, vil det være vanskelig å etablere en slik rollefordeling mellom sekretariat og kommisjonsmedlemmer som her beskrevet, innenfor rammene av dagens system – også dersom kommisjonskollegiet inndeles i flere avdelinger. For å sikre gode vurderinger og avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet, samt skape større tillit til Gjenopptakelseskommisjonen, mener utvalget at det bør gjøres en endring i oppgavefordelingen mellom kommisjonsmedlemmer og sekretariat.

Utvalget mener videre at effektivitetshensyn taler for en endring i arbeidsformen. Dagens arbeidsform bygger på at sekretariatet først setter seg inn i saken, utreder den, vurderer den og så utarbeider forslag til konklusjon, før kommisjonsmedlemmene vil sette seg inn i og overprøve sekretariatets arbeid. I en del større saker skjer informasjonsovergangen fra sekretariatet til kommisjonen ved at sekretariatet på flere kommisjonsmøter presenterer ulike sider av saken for kommisjonen. Kommisjonsmedlemmene kan da ha spørsmål som må avklares til neste presentasjon for medlemmene. Kommisjonsmedlemmene kan også mene at det bør utføres nye utredningsskritt, som utrederne så må følge opp, før saken igjen presenteres for kommisjonen. I store saker hender det iblant at samme sak behandles svært mange ganger på ulike kommisjonsmøter, og av mange personer. For eksempel ble Viggo Kristiansens siste gjenåpningsbegjæring i Baneheia-saken behandlet på 15 møter, hvorav flere gikk over mange dager (6 møtesesjoner over flere dager, 6 ordinære kommisjonsmøter og 3 ettermiddagsmøter). Ettersom det normalt går 1–2 måneder mellom hvert kommisjonsmøte, kan en slik prosess bli svært tidkrevende. Etter utvalgets syn vil det derfor være fordelaktig at flere kommisjonsmedlemmer arbeider heltid og/eller i større stillingsprosenter, slik at de kan delta i utredningen av sakene og sikre en mer løpende, effektiv og strømlinjeformet behandling.

En annen ulempe med dagens organisering er etter utvalgets syn at kommisjonsmedlemmene – med unntak av kommisjonens leder og til dels nestleder – i liten grad involveres i den daglige driften av kommisjonen. Kommisjonen består av fem medlemmer og tre varamedlemmer, hvorav kun lederen er ansatt på heltid. Sekretariatet vil ved utløpet av 2024 ha 20 ansatte (14 juridiske utredere, 4 politifaglige utredere og 2 kontoransatte). Når det daglige arbeidet i hovedsak utføres av et sekretariat med 18 utredere i fulltidsstillinger, som ikke er ansatt på åremål, er det nærliggende at sekretariatet blir relativt toneangivende for kulturen i organisasjonen. Etter utvalgets oppfatning er det ikke optimalt at et sekretariat får en såpass sterk posisjon sammenlignet med de som skal avgjøre sakene og for øvrig styre virksomheten.

Flere advokater utvalget har snakket med, har gitt uttrykk for en opplevelse av manglende medvirkning i saksbehandlingen hos kommisjonen, og at kommisjonen tidvis kan fremstå som en noe «lukket» organisasjon. Det vises i den sammenheng til at kommisjonen i liten grad har publisert retningslinjer om egen saksbehandling, og at det gis for lite informasjon underveis i saksbehandlingen, for eksempel om utredningsskritt.315 Kommisjonen har heller ikke interne frister for saksbehandlingen, og det oppgis ikke informasjon om saksbehandlingstid og restanser i kommisjonens årsrapporter. Inntrykket underbygges av at det i praksis er få kontrollmekanismer for kommisjonens arbeid. Domstolene er tilbakeholdne med å overprøve kommisjonens avgjørelser. Kommisjonen er videre et uavhengig organ som ikke er underlagt noe departement eller overordnet organ.

Etter utvalgets syn er det behov for å styrke kommisjonens fokus på å sette borgeren i sentrum. Kommisjonen bør være bevisst på at den er til for borgerne, og at tilliten fra befolkningen er det som legitimerer kommisjonens virke som offentlig myndighet. Åpenhet og transparens er sentrale perspektiver, som til enhver tid bør være styrende for måten kommisjonen tilrettelegger sitt arbeid på. Dette vil være viktig ved en ny organisering av kommisjonen som foreslått i dette kapittelet.

24.3 Nærmere om forslaget til alternativ organisering

24.3.1 Overordnet om forslaget

På bakgrunn av utviklingen og hensynene nevnt i punkt 24.2 mener utvalget at Gjenopptakelseskommisjonen bør innrettes på en måte som vil gi kommisjonsmedlemmene mulighet til å kontrollere utredningen av sakene og utformingen av avgjørelsene, samt til å delta i den daglige driften av kommisjonen, i større grad enn etter dagens system. Det foreslås derfor en organisering hvor flere kommisjonsmedlemmer arbeider heltid og i faste deltidsstillinger enn i dag. Den foreslåtte organiseringen vil også skape en mer fleksibel struktur, med større mulighet for differensiert behandling av ulike saker enn etter dagens system. Utvalget foreslår primært at kommisjonen organiseres som skissert i det følgende.

Kommisjonen inndeles i tre avdelinger, som hver ledes av ett heltidsansatt kommisjonsmedlem. Utvalget anbefaler at en av avdelingene ledes av kommisjonens leder og de øvrige av kommisjonens nestledere. I forslaget til ny § 395 i straffeprosessloven – som vil lovfeste den alternative organiseringen av kommisjonen – er det klargjort at det kan oppnevnes flere nestledere. Rollen som leder og nestleder beskrives nærmere i punkt 24.3.2.

I tillegg ansettes i hver avdeling to jurister i stillinger på mellom 50 og 100 %. Kommisjonen vil dermed samlet sett bestå av tre heltidsansatte jurister som leder hver sin avdeling, og seks jurister i stillinger med en stillingsprosent på minst 50. Rollen til de deltidsansatte kommisjonsmedlemmene beskrives nærmere i punkt 24.3.3.

I alvorlige saker som krever bevisvurdering, foreslås det at lederen eller nestlederen som leder avdelingen, kan bestemme at avdelingen skal settes med to lekpersoner i tillegg til de tre faste juristmedlemmene for å avgjøre saken. Det må derfor tilsettes et passende antall lekpersoner som tiltrer ved behov. Lekpersonenes rolle beskrives nærmere i punkt 24.3.4.

Avdelingene bistås av et nødvendig antall utredere. Som utgangspunkt bør det for den enkelte avdeling ansettes én politifaglig utreder og én juridisk utreder. Utrederne bør også kunne bistå de øvrige avdelingene ved behov. Det forutsettes at behovet for utredere, og kanskje særlig juridiske utredere, vil bli betydelig mindre enn i dag, ettersom kommisjonsmedlemmene vil styre utredningen av sakene og selv utforme avgjørelsene. Utredernes funksjon beskrives nærmere i punkt 23.3.6.

I tillegg må det ansettes nødvendig administrativt personell med kontorfunksjoner. I dag har kommisjonen en «kontorsjef» og en «seniorsekretær» som bistår med registering av innkomne saker, utsendelse av brev, økonomi, regnskap, utarbeidelse av årsrapporter mv. Antagelig vil det være naturlig at disse stillingene opprettholdes som i dag.

Basert på budsjettet for 2024 vil det trolig være mulig – ved behov – å etablere en fjerde avdeling i kommisjonen med samme organisering som skissert her. Dette vil avhenge av stillingsprosenten til kommisjonsmedlemmene og hvor mange utredere som ansettes.

24.3.2 Stillingen som leder og nestleder

Utvalget mener at stillingen som leder for Gjenopptakelseskommisjonen – som i dag – bør være en åremålsstilling på syv år uten adgang til gjenoppnevning, jf. straffeprosessloven § 395 andre ledd første punktum. Som i dag vil lederen ha det øverste administrative ansvaret for kommisjonen. I tillegg vil lederen ha ansvar for å lede saksbehandlingen og utredningen av sakene, samt kommisjonsmøtene, i en av kommisjonens avdelinger.

I forslaget til ny § 395 i straffeprosessloven – som vil lovfeste den alternative organiseringen av kommisjonen – er det klargjort at det kan oppnevnes flere nestledere, se spesialmerknaden til bestemmelsen i punkt 26.2.2. Utvalget foreslår at de øvrige avdelingene ledes av en nestleder. Den foreslåtte organiseringen med tre avdelinger innebærer dermed at det må oppnevnes to nestledere.

Kompetansereglene som gir leder og nestleder adgang til å treffe ulike avgjørelser alene, foreslås i hovedsak videreført som i dag, se nærmere i punkt 24.3.5. De ulike nestlederne som leder hver sin avdeling, vil dermed ha kompetanse til blant annet å forkaste begjæringer som åpenbart ikke kan føre frem, jf. § 397 tredje ledd, og til å innvilge åpenbare begjæringer, se utvalgets forslag i punkt 20.8.

Et spørsmål er om de øvrige heltidsstillingene, som vil besettes av kommisjonens nestledere, også bør være på åremål. En fordel med åremålsstillinger er at det reduserer risikoen for at arbeidet blir utført rutinemessig, «slik det alltid har blitt gjort». Åremål kan sikre tilførsel av nye perspektiver og oppdatert fagkompetanse i kommisjonen, og bidra til at gjenåpningsbegjæringene møtes med nysgjerrighet og en åpen holdning. Utvalget mener derfor at stillingene som nestledere også bør være på åremål. I likhet med det som gjelder for lederen, bør åremålet være på syv år, uten adgang til gjenutnevning. Et åremål på syv år vil sikre en viss grad av kontinuitet og erfaring i ledelsen av avdelingene.

I stillingene som leder og nestleder bør det ansettes jurister med høye faglige kvalifikasjoner. Lønnen bør ligge på samme nivå som for lagdommere. Ettersom det blir snakk om heltidsstillinger, antar utvalget at det er naturlig at disse stillingene lyses ut offentlig på ordinært vis, og at tilsettelsen skjer etter ordinære regler om offentlig ansettelse. Det forutsettes imidlertid – som i dag – at oppnevningen formelt skjer gjennom Kongen i statsråd. Tilsettingen kan altså skje etter samme prosedyre som i dag anvendes for kommisjonens leder, se punkt 20.5.

24.3.3 Stillingen som kommisjonsmedlem

I tillegg til lederen og nestlederne som leder de ulike avdelingene, foreslår utvalget at det i hver avdeling ansettes to jurister i stillinger på minst 50 %. Det antas at en lavere stillingsprosent ikke vil gi den tilstedeværelse og kontinuitet som er nødvendig for at medlemmet skal kunne være tilstrekkelig involvert i saksbehandlingen. En fordel med at medlemmene arbeider deltid, er at de vil bringe inn kunnskap, erfaringer, ideer og impulser fra sine andre stillinger. En advokat som arbeider deltid, vil ha mulighet til å kombinere stillingen i kommisjonen med sin advokatvirksomhet.

Også for dommere antar utvalget at en stilling på 50 % i Gjenopptakelseskommisjonen vil være gjennomførbar. Lønnsmessig vil vedkommende komme likt eller tilnærmet likt ut med en slik kombinert stilling som med en fulltids dommerstilling. I så fall er det naturligvis en forutsetning at stillingen som dommer reduseres med 50 %. En slik løsning er allerede etablert for lederen av Utmarksdomstolen for Finnmark.

Utvalget har vurdert om en slik kombinasjon av stillinger kan reise problemer med tanke på kommisjonens uavhengighet, men kan ikke se at det er tilfelle. Det har siden opprettelsen i 2004 vært tradisjon for at dommere er medlemmer av Gjenopptakelseskommisjonen, uten at dette har vært ansett problematisk. Tvert imot er det forutsatt i forarbeidene at kommisjonens medlemmer bør ha «variert erfaring fra arbeid innen strafferettspleien, gjerne fra både påtalemyndighet, domstolene og som forsvarer».316 Dommere er for øvrig ofte medlemmer av andre nemnder og domstollignende organer, uten at det anses problematisk.

Forutsatt at det er mulig å redusere stillingsprosenten til 50 %, vil i prinsippet personer i alle typer juriststillinger være aktuelle for stillingene som medlem av Gjenopptakelseskommisjonen, herunder jurister i forvaltningen, privat virksomhet og ved universitetene. Det kan imidlertid reises spørsmål om medlemmet samtidig bør være ansatt i påtalemyndigheten. I forarbeidene er det gitt uttrykk for at det kan «svekke tilliten til kommisjonen dersom et medlem er ansatt i påtalemyndigheten samtidig som vedkommende sitter i kommisjonen».317 At medlemmet tidligere har vært ansatt i påtalemyndigheten, vil på den annen side vanskelig kunne sies å være problematisk.318 Derimot kan det være en fordel om kommisjonen også har medlemmer med slik kompetanse og erfaring.

Et spørsmål er om også disse stillingene skal være på åremål. Som nevnt over er en sentral begrunnelse for forslaget om at noen av kommisjonsmedlemmene arbeider deltid, at disse medlemmene vil bringe inn erfaringer, ideer og impulser fra sine andre stillinger. Det tilsier at også åremål benyttes. Utvalget foreslår at åremålet for disse medlemmene – som i dag – settes til tre år med adgang til én gjenoppnevning. I likhet med de heltidsansatte medlemmene319 bør også disse medlemmene ansettes gjennom offentlig utlysning etter ordinære regler om offentlige ansettelser, men formelt oppnevnes av Kongen i statsråd.

Dersom det skulle vise seg at en stillingsprosent på 50 blir for lav til at kommisjonen kan utføre sitt arbeid på en hensiktsmessig måte, eller at det blir vanskelig å rekruttere personer med den rette kompetansen, vil kommisjonen stå fritt til å øke stillingsprosenten for noen av, eller alle, stillingene som kommisjonsmedlem.

Utvalget antar at det sjelden vil bli behov for varaer som kan tre inn for de faste juristmedlemmene. Med tre avdelinger og ni ansatte medlemmer vil det være rom for rullering og fleksible løsninger når avdelingene skal settes. Ved lengre frafall kan det imidlertid oppstå vanskeligheter. Det bør derfor ansettes et passende antall jurister som varamedlemmer til kommisjonen, som kan tiltre ved behov. Ansettelsesprosessen og -vilkårene vil være tilsvarende som for de øvrige medlemmene, men det vil trolig være naturlig at varamedlemmene – som i dag – lønnes på timebasis.

24.3.4 Lekpersoninnslag i kommisjonen

For å sikre tillit til kommisjonens behandling av gjenåpningsbegjæringer mener utvalget at lekpersoner bør delta ved behandlingen av visse gjenåpningssaker. Lekpersoners deltakelse ved behandling av straffesaker i domstolene er primært begrunnet i hensynet til tillit. I tillegg kommer at lekpersoners deltakelse bringer inn «friske øyne» på saken, og at det kan virke som et korrektiv til et rent juridisk perspektiv ved bevisvurderingen.

Dersom straffesaken blir gjenåpnet, og saken blir brakt inn for domstolene på nytt, vil lekpersoner som utgangspunkt delta ved den nye behandlingen på samme måte som i den opprinnelige domstolsbehandlingen.320 Det kan også hevdes at vurderingen av om en sak skal gjenåpnes basert på bestemte vilkår, skiller seg fra bevisvurderingen under skyldspørsmålet som foretas i straffesaken. Dette kan tale for at behovet for lekfolkinnslag er noe mindre i gjenåpningssaker enn ved avgjørelsen av straffekravet i domstolene.

Etter utvalgets syn er det derfor ikke nødvendig at lekpersoner deltar ved avgjørelsen av alle gjenåpningsbegjæringer som vurderes av kommisjonskollegiet, slik som i dag. Utvalget mener at det først og fremst er grunn til at lekpersoner deltar når grunnlaget for begjæringen baserer seg på bevisvurdering. Det vil normalt være tilfellet når grunnlaget for begjæringen er straffeprosessloven § 391 nr. 3. Bestemmelsen hjemler gjenåpning til gunst når det opplyses om «nye» omstendigheter eller bevis som er egnet til å føre til frifinnelse eller annen relevant endring av dommen. Videre vil en begjæring om gjenåpning regelmessig omhandle bevisvurdering når begjæringen er forankret i § 392 andre ledd, og det anføres at «særlige forhold gjør det tvilsomt om dommen er riktig». I saker som gjelder gjenåpning basert på uriktig lovanvendelse eller saksbehandlingsfeil etter § 392 andre ledd, slår begrunnelsen for lekpersoners deltakelse i mindre grad til. Det samme gjelder normalt dersom det er anført at det har skjedd prosessuelle feil i straffesaken, jf. § 390 og § 391 nr. 1, at avgjørelsen eller saksbehandlingen som ligger til grunn for den, strider mot internasjonale regler, jf. § 391 nr. 2, eller at Høyesterett har fraveket en tidligere lovtolkning som dommen bygger på, jf. § 392 første ledd.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at lekpersoners deltakelse ikke bør gjøres obligatorisk. Det foreslås at lekpersoner skal delta når lederen for avdelingen (kommisjonens leder eller nestleder) finner det hensiktsmessig. I slike tilfeller utvides avdelingen med to lekpersoner i tillegg til de tre faste juridiske medlemmene. Utover å sikre lekmannsperspektivet vil dette også føre til at de mer alvorlige sakene vurderes av et større og bredere sammensatt kollegium.

Et sentralt moment i vurderingen av om avdelingen skal settes med lekpersoner, vil være om, og eventuelt i hvilken grad, det er nødvendig å gjøre bevisvurderinger for å ta stilling til begjæringen. For eksempel vil det trolig være uproblematisk at lekpersoner ikke deltar ved avgjørelsen dersom begjæringen gjelder et konkret rettsspørsmål som går igjen i flere saker.321 Det bør også ha betydning om begjæringen kun retter seg mot straffutmålingen og/eller lovanvendelsen under skyldspørsmålet, eller om den også gjelder bevisvurderingen under skyldspørsmålet. Dersom den gjelder bevisvurderingen under skyldspørsmålet, vil det trekke i retning av at lekpersoner deltar. Et moment i helhetsvurderingen vil videre være om domfelte selv ønsker en slik sammensetning av kommisjonen. Det må også ses hen til sakens alvor, og i særdeleshet om det gjelder en sak hvor det er idømt ubetinget fengselsstraff. Dersom saken er alvorlig, taler det for at lekpersoner bør involveres.

Det bør unngås spekulasjon om at kommisjonen velger ut lekpersoner med en viss bakgrunn. Utvelgelsen av lekpersonene bør fremstå nøytral og faglig forankret. Utvalget antar derfor at kommisjonen ikke bør ha ansvaret for å velge ut lekpersonene som skal delta i den enkelte sak. En mulig løsning er at det dannes et utvalg med lekpersoner, og at lekpersonene som skal delta, trekkes ut for den enkelte sak eller for en bestemt periode.

Tjenestens art og karakter må gjenspeiles i kriteriene for utvelgelse av lekpersonene. Saksbehandlingen i kommisjonen er skriftlig, og det vil ofte være nødvendig å sette seg inn i et omfattende dokumentmateriale for å ta stilling til begjæringen. Det kan tilsi at man etterstreber å ansette personer med et visst utdanningsnivå. Antallet bør vurderes nærmere ut fra kommisjonens behov.

I likhet med varamedlemmene bør lekpersonene trolig lønnes på timebasis.

24.3.5 Kommisjonens avgjørelser

Utvalget har i punkt 20.6 tatt til orde for at det bør innføres en regel om bestemmende mindretall for kommisjonens avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet. Dersom det innføres avdelinger med tre kommisjonsmedlemmer, slik foreslått i punkt 20.2 og i dette kapittelet, innebærer det at én stemme vil være tilstrekkelig for gjenåpning. Det kreves med andre ord enstemmighet for å nekte gjenåpning.

Som nevnt i punkt 20.6 bør imidlertid beslutningskravet være annerledes dersom kommisjonskollegiet opprettholdes som i dag, med fem medlemmer. I så fall bør det kreves to stemmer for å gjenåpne. Etter utvalgets syn bør det samme gjelde dersom modellen skissert i dette kapittelet gjennomføres, i tilfeller hvor avdelingen utvides med to lekpersoner. I slike tilfeller vil det altså kreves fire stemmer for å nekte gjenåpning.

Det er klargjort i forslaget til ny § 395 at det kan oppnevnes flere nestledere. Dersom det oppnevnes flere nestledere, vil de ulike nestlederne ha samme kompetanse som lederen og nestlederen har etter gjeldende regler til å treffe ulike avgjørelser alene, herunder om å forkaste begjæringen, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd, eller om å innvilge begjæringer som åpenbart fører frem, se forslaget i punkt 20.8. Utgangspunktet for avgjørelser om annet enn gjenåpningsspørsmålet, herunder prosessledende avgjørelser, vil fortsatt være at avgjørelsen tas med alminnelig flertall hvis den ikke tas av leder eller nestleder alene, jf. nåværende § 395 tredje ledd andre punktum.322

For øvrig foreslås ingen endringer i kompetansereglene.

24.3.6 Arbeidsdelingen mellom utrederne og kommisjonsmedlemmene

Utvalget mener at de juridiske utredernes rolle i Gjenopptakelseskommisjonen i større grad bør minne om den rollen utrederne i noen av lagmannsrettene har i dag. Dette er en naturlig følge av at kommisjonsmedlemmene selv i større grad skal utrede sakene og utforme avgjørelsene.

På Borgarting lagmannsretts hjemmeside uttales følgende om stillingen som utreder:

«Utrederne arbeider hovedsakelig med skriftlig forberedelse og utredning av anker over kjennelser og beslutninger i sivile saker, utredning av spørsmålet om det skal gis samtykke til å fremme anke over tingrettens dom i barnevernssaker og utredning av silingsspørsmålet ved anke over tingrettens dom i straffesaker. Både prosessuelle og materielle spørsmål innenfor en rekke rettsområder både i sivile saker og straffesaker blir forberedt og utredet.»323

Utvalget anbefaler at lagmannsrettene som har utredere, konsulteres om utredernes rolle ved implementeringen av organiseringen foreslått her. Nye retningslinjer for arbeidet i sekretariatet bør utarbeides på bakgrunn av dette. Utvalget mener for øvrig at utrederne bør ansettes på åremål, og at dette også bør gjelde innenfor denne modellen, se forslaget i punkt 20.4.

Kommisjonsmedlemmene må, i likhet med dommere, skaffe seg førstehånds informasjon om faktum, spesielt med tanke på spørsmål som er omstridt. Utrederne kan i noen grad bistå med forslag til bevisvurderinger og rettslige vurderinger. Det bør likevel være et krav at kommisjonsmedlemmene, som har ansvaret for avgjørelsene, gjør selvstendige vurderinger og overprøver utredernes arbeid. Videre skal kommisjonsmedlemmene treffe beslutninger om utredningsskritt og i samarbeid med partene legge en plan for fremdrift i saken og følge opp fastsatte frister. Dette vil minne om arbeidsoppgavene og rollen som en saksforberedende dommer i dag har i de ordinære domstolene.

Den nærmere rollefordelingen mellom kommisjonsmedlemmene og utrederne vil bero på hvilke typer undersøkelser som er nødvendige i den enkelte sak. I saker som gjelder gjenåpning på grunn av rettsanvendelsesfeil og saksbehandling, vil det ofte være mindre behov for politifaglig etterforskningskompetanse. Det samme gjelder i stor grad saker som gjelder spørsmål om siktede var tilregnelig, samt andre saker hvor sakkyndighet står sentralt. Politifaglig etterforskningskompetanse vil særlig være aktuelt i saker som aktualiserer straffeprosessloven § 391 nr. 3, for å klarlegge om det foreligger nye omstendigheter eller bevis som synes egnet til å føre til frifinnelse. Etter omstendighetene kan det også være behov for politifaglig etterforskningskompetanse i forbindelse med vurderingen av om § 392 andre ledd kan føre til gjenåpning.

Utvalget understreker at kommisjonens rolle er å ta stilling til om vilkårene i § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd er oppfylt, og ikke å avdekke om domfelte er skyldig eller ikke. Dette må tas i betraktning når kommisjonen vurderer hvilke utredningsskritt som er nødvendige. De politifaglige utredernes oppgave er å gjennomføre de utredningsskritt som kommisjonen beslutter å få gjennomført, og som naturlig hører inn under det politifaglige kompetanseområdet. Dersom saken gjenåpnes, vil det i mange tilfeller være behov for en grundig etterforskning under ledelse av påtalemyndigheten, hvor alle sider av saken gjennomgås. Ved gjenåpning til gunst må påtalemyndigheten ta stilling til om det er grunnlag for å opprettholde straffeforfølgningen av domfelte og gjennomføre en ny hovedforhandling.

24.3.7 Sammenfatning

Den hovedsakelige begrunnelsen for den alternative organiseringen skissert i dette kapittelet, er at kommisjonsmedlemmene bør få en mer aktiv og fremskutt posisjon i behandlingen av sakene enn de har i dag. Løsningen med flere heltids- og deltidsansatte kommisjonsmedlemmer er ment å sikre at kommisjonsmedlemmene får bedre mulighet til å utrede og vurdere sakene, og forhindre at de får et informasjonsunderskudd sammenlignet med sekretariatet. Videre vil man unngå at sakene behandles i unødvendig lang tid fordi avklaringer må skje på kommisjonsmøter med flere ukers mellomrom.

I denne modellen vil kommisjonsmedlemmene i større grad selv treffe beslutninger om hvordan saken bør opplyses og utredes. Kommisjonsmedlemmene vil sørge for aktiv saksstyring og sikre at sakene behandles innen rimelig tid. Modellen er videre ment å sikre at medlemmene selv utformer avgjørelsene.

Utvalget mener at en løsning hvor kommisjonsmedlemmene selv styrer saksforberedelsen og aktivt vurderer, avgjør og begrunner sakene, vil medføre en betydelig effektivitetsgevinst og mer betryggende avgjørelser. Utvalget antar videre at en slik modell vil gi kommisjonen større rom for å ta i bruk ulike virkemidler for å opplyse saken, for eksempel ved bruk av muntlige høringer,324 eller ved at kommisjonsmedlemmene selv deltar i avhør av vitner og/eller domfelte.325 Disse virkemidlene brukes i praksis ikke i dag.

Etter utvalgets oppfatning bør behovet for sakkyndighet dekkes ved at kommisjonen oppnevner sakkyndige. Utvalget forstår det slik at dette også er praksis i kommisjonen i dag. Selv om kommisjonskollegiet tidvis besitter kompetanse innen medisin, psykiatri, økonomi og lignende, oppnevner kommisjonen likevel eksterne sakkyndige for å ta stilling til spørsmål innen disse og andre fagområder. Løsningen har etter utvalgets syn de beste grunner for seg. Partene får bedre mulighet til kontradiksjon når det oppnevnes eksterne sakkyndige, enn når den sakkyndige er en del av organet som avgjør saken.

En stor andel av kommisjonens saker avgjøres i praksis ved at lederen eller nestlederen forkaster begjæringen fordi den åpenbart ikke kan føre frem, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd andre punktum. Normalt avgjøres omtrent halvparten av kommisjonens realitetsbehandlede saker på denne måten.326 Av sakene som blir behandlet i kommisjonskollegiet, er det normalt også en relativt stor andel som ikke krever utstrakt utredning og ressursbruk. For eksempel vil saker om tilregnelighet og saker om likeartede rettsanvendelsesfeil normalt kunne avgjøres uten omfattende utredning.327

På bakgrunn av dette mener utvalget at det er grunn til å tro at den foreslåtte modellen vil kunne gjennomføres slik skissert her, uten behov for ytterligere ressurser. Den foreslåtte organiseringen vil skape en mer fleksibel struktur med større mulighet for differensiert behandling av ulike saker enn etter dagens system. Lederen og nestlederne vil ha adgang til å forkaste og innvilge åpenbare saker. Ordinære saker vil behandles i en av kommisjonens avdelinger med tre medlemmer. De mer komplekse sakene som krever bevisvurdering, vil kunne underlegges en grundigere behandling gjennom utvidelse av avdelingen med to lekpersoner. Dersom det skulle oppstå behov for å utvide kommisjonen med en fjerde avdeling eller ansette flere utredere, vil det trolig også være dekning for dette innenfor gjeldende budsjett. Det vises til den nærmere redegjørelsen for de økonomiske konsekvensene av forslaget i punkt 25.2.

Den alternative organiseringen av Gjenopptakelseskommisjonen forutsetter enkelte endringer i reglene om kommisjonens sammensetning og avgjørelser. Lovendringsforslagene er beskrevet i punkt 26.2.

25 Økonomiske og administrative konsekvenser

25.1 Kostnader knyttet til forslagene i kapittel 18 til 23

Utvalget har i punkt 19.3.2 tatt til orde for at kommisjonen bør oppnevne forsvarer noe oftere enn i dag, og særlig i saker hvor domfelte er dømt til ubetinget fengsel i mer enn ett år. Dette vil trolig føre til en viss økning i utgiftene til forsvareroppnevning. Disse utgiftene berører imidlertid ikke kommisjonens budsjett, men vil i stedet belaste kapittel 466 om særskilte straffesaksutgifter.328

Forslaget om å etablere flere avdelinger i kommisjonen (punkt 20.2) vil trolig medføre visse besparelser. Forslaget innebærer at den enkelte gjenåpningssak vil bli vurdert av tre og ikke åtte kommisjonsmedlemmer (inkludert varamedlemmer), slik praksis er i dag. Dette innebærer at de samlede lønnsutgiftene vil reduseres. Forslaget muliggjør samtidig at kommisjonsmedlemmene kan bruke noe mer tid på den enkelte sak enn i dag, noe som vil redusere innsparingene noe.

Ansettelse av en utredningsleder med ansvar for ledelsen av sekretariatet (punkt 20.3) vil trolig medføre visse økte lønnskostnader. Dette avhenger dels av om utredningslederstillingen vil erstatte en eksisterende utrederstilling. Innføring av åremål for utrederne (punkt 20.4) vil derimot neppe medføre nevneverdige merkostnader eller besparelser. Det samme gjelder for forslaget om å endre åremålslengden for kommisjonsmedlem som senere blir oppnevnt som leder av kommisjonen, og forslaget om å innføre offentlig utlysning av vervet som kommisjonsmedlem (punkt 20.5).

I punkt 20.8 foreslås en ny regel om at kommisjonens leder og nestleder kan beslutte gjenåpning dersom det er «åpenbart» at begjæringen fører frem. Forslaget innebærer at en del kurante saker ikke må behandles av den samlede kommisjonen, men kan behandles av kommisjonens leder eller nestleder alene. Dette vil kunne medføre at de totale lønnsutgiftene til kommisjonsmedlemmene reduseres, og dermed visse besparelser. Dette veies i noen grad opp av forslaget om at flere begjæringer som i dag forkastes av leder eller nestleder alene, bør fremmes for den samlede kommisjonen til avgjørelse (punkt 20.7).

Nye virkemidler for aktiv saksstyring (punkt 21.2) legger til rette for at kommisjonen kan effektivisere saksbehandlingen i gjenåpningssaker og redusere saksbehandlingstiden. En strammere og mer målrettet styring av saksbehandlingen vil gjøre prosessen bedre og mer tillitvekkende. Forslaget om aktiv saksstyring må ses i sammenheng med utvalgets anbefaling om at kommisjonen bør etablere generelle interne frister for saksavviklingen (punkt 21.3). En mer effektiv og hurtig saksbehandling kan bidra til at utgiftene til å behandle den enkelte sak reduseres, og dermed sikre kommisjonens mulighet til å håndtere økte saksmengder uten økte lønnsutgifter.

Etter utvalgets forslag skal det i utgangspunktet gjennomføres et planmøte med partene. Den foreslåtte regelen åpner imidlertid for at nødvendige avklaringer kan oppnås på annen måte, for eksempel i form av planleggingsbrev. Planmøte skal heller ikke avholdes i saker som avvises eller forkastes i medhold av straffeprosessloven § 397 tredje ledd. Et eventuelt planmøte vil dessuten normalt være kortvarig. Forslaget vil dermed trolig ikke medføre nevneverdige merkostnader.

Forslagene i punkt 21.4 til 21.10 gjelder ulike endringer i kommisjonens saksbehandlingsregler, herunder om kravene til begrunnelse av kommisjonens avgjørelser. Enkelte av disse tiltakene vil kunne medføre effektivisering og visse besparelser, se særlig punkt 21.5 om redusert krav til varsling av fornærmede og etterlatte. Forslagene antas imidlertid å få begrensede økonomiske konsekvenser.

Utvalget ser positivt på at det tas lyd- og videopptak i stadig flere norske rettssaler, men mener at det på sikt bør tas opptak i alle saker (punkt 21.11). Til tross for økte bevilgninger ser det ut til at situasjonen fortsatt vil være at det ikke tas opptak av det store flertallet av straffesaker som går for norske domstoler. En oppgradering som sikrer at opptak gjøres i alle saker, vil forutsette betydelige engangsutgifter og muligens noe økte driftskostnader.

I kapittel 22 er det foreslått å gjøre enkelte endringer i de materielle vilkårene for gjenåpning og reglene om hvem som kan begjære gjenåpning. Disse forslagene vil trolig få begrensede økonomiske konsekvenser. Forslaget om å fjerne ektefelles, slektningers og arvingers rett til å begjære gjenåpning (punkt 22.4) vil antagelig medføre visse besparelser.

I kapittel 23 er det tatt til orde for å utvide domstolenes prøving av kommisjonens avgjørelser sammenlignet med gjeldende utgangspunkter etter Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2012 s. 519. Forslaget vil kunne medføre at flere søksmål om kommisjonens avgjørelser reises for domstolene. Som påpekt i kapittelet er det imidlertid grunn til å tro at en eventuell økning i antall søksmål vil være begrenset.

25.2 Kostnader knyttet til forslaget om alternativ organisering i kapittel 24

De forventede besparelsene og ekstrautgiftene beskrevet i punkt 25.1 vil i stor grad gjelde tilsvarende ved en alternativ organisering av kommisjonen som foreslått i kapittel 24. Lønnsutgiftene vil imidlertid fordele seg annerledes enn i dag. De totale lønnsutgiftene vil også kunne bli noe mindre, avhengig av hvilken innretning som velges. Utvalget legger følgende synspunkter og tall til grunn for vurderingen av hvordan lønnsutgiftene vil beløpe seg med den alternative organiseringen.

Kommisjonsmedlemmenes lønn bør ligge på samme nivå som for lagdommere. Domstoladministrasjonen har opplyst at normal lønnskostnad for en lagdommer for tiden er 1 854 532 kroner per år. Kostnaden for kommisjonsmedlemmene, fordelt på tre hele stillinger og seks stillinger i 50 %, blir dermed til sammen 11 127 192 kroner per år om man legger dette lønnsnivået til grunn. Beløpet vil naturligvis bli høyere dersom flere av kommisjonsmedlemmene arbeider heltid, eller i en stillingsprosent på mer enn 50.

Politidirektoratet har opplyst at personalkostnaden for en politioverbetjent er 1 190 228 kroner. Hvis man legger dette til grunn for lønnen til de politifaglige utrederne, blir kostnaden for tre politifaglige utredere totalt 3 570 684 kroner per år.

Domstoladministrasjonen har opplyst at lønnskostnaden for en utreder i lagmannsretten er på ca. 900 000 kroner. Tar man utgangspunkt i dette blir lønnsutgiftene for tre juridiske utredere 2 700 000 kroner per år.

Domstoladministrasjonen har opplyst at gjennomsnittlig lønnskostnad for saksbehandlere i ting- og lagmannsrettene er på ca. 800 000 kroner. Med to kontoransatte blir samlet lønnskostnad om lag 1 600 000.

Enkelt beregnet blir de samlede lønnskostnadene med den alternative organiseringen av Gjenopptakelseskommisjonen dermed rundt 19 millioner kroner.

I 2023 var samlede lønnskostnader i Gjenopptakelseskommisjonen 18 392 706 kroner.329 Det er ikke kjent for utvalget hva som vil være de eksakte utgiftene for 2024, men det er grunn til å tro at utgiftene vil øke betydelig. For å bygge ned restansene og redusere saksbehandlingstiden har kommisjonen fått økt bevilgning i 2024.330 Økningen har gjort det mulig for kommisjonen å ansette fire nye juridiske utredere og én politifaglig utreder. Dette vil føre til økt saksbehandling og trolig også økt møteaktivitet og økte lønnsutgifter for kommisjonsmedlemmene. Det kan også muligvis påløpe økte utgifter til overtidsbetaling for sekretariatet.

Det fremgår av budsjettproposisjon fra Finansdepartementet at budsjettet for kommisjonens driftsutgifter i 2024 er på 27 600 000 kroner.331 Hvis samme bevilgning som i 2024 gis for 2025, vil kommisjonens budsjett bli på totalt 30 100 000 kroner. Grunnen til økningen er helårseffekten i 2025 av ekstrabevilgningen som er gitt for å styrke sekretariatet. Ekstrabevilgningen beløper seg til 3 500 000 kroner i 2024 og 6 000 000 kroner i 2025.332

De samlede lønnsutgiftene for kommisjonen i 2025 vil altså trolig være om lag seks millioner kroner mer enn i 2023. Forutsatt at utvidelsen av budsjettet opprettholdes, vil det dermed være rom for en tilsvarende økning av lønnsutgiftene ved en alternativ organisering av Gjenopptakelseskommisjonen. Det vil gi et betydelig spillerom for å øke kapasiteten sammenholdt med utgangspunktene skissert over. For eksempel kan det etableres ytterligere en (fjerde) avdeling bestående av én fulltidsansatt jurist og to jurister i stillinger på 50 %, samt én politifaglig og én juridisk utreder. Med utgangspunkt i lønnskostnadene nevnt over vil dette gi en samlet lønnskostnad på ca. 5,8 millioner kroner for avdelingen. Utvalget mener imidlertid at det er usikkert om det vil være nødvendig å etablere en fjerde avdeling. Før det eventuelt etableres flere avdelinger, bør det gjøres en vurdering av kommisjonens restansebeholdning og sakstilfang for å vurdere om arbeidsmengden gjør det tilrådelig.

I stedet for å utvide med en fjerde avdeling vil det være mulig å heller ansette flere utredere dersom det skulle være behov for det. Med tilleggsbevilgningen på 6 000 000 kroner kan det – med utgangspunkt i en lønnskostnad på 900 000 kroner som skissert over – for eksempel ansettes seks ytterligere juridiske utredere, med en totalkostnad på 5 400 000 kroner. Hver avdeling i kommisjonen vil da bistås av til sammen tre juridiske utredere i tillegg til den politifaglige utrederen. Utvalget mener imidlertid at eventuelle økte bevilgninger fortrinnsvis bør benyttes til å etablere flere avdelinger for å ta hånd om restansene, heller enn at de økte bevilgningene brukes til å ansette flere utredere. Grunnen er utvalgets synspunkt om at det er kommisjonsmedlemmene som skal styre saksavviklingen, utredningen og utformingen av avgjørelsene.

26 Utvalgets lovutkast og merknader

26.1 Lovendringer knyttet til kapitlene 18 til 23

26.1.1 Forslag til lovendringer

26.1.2 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 389 andre ledd

Henvisningen til § 308 i § 389 andre ledd er fjernet. Det vises til forslaget i punkt 22.4 om å fjerne ektefelles, slektningers og arvingers rett til å begjære gjenåpning.

Kommisjonens adgang til å gjenåpne en avgjørelse mot en avdød person uten at noen har begjært det, jf. § 394 andre ledd, opprettholdes. Bestemmelsen sikrer at kommisjonen fortsatt vil ha adgang til å gjenåpne avgjørelser som gjelder døde, enten noen har begjært det eller ikke. Det vil imidlertid bero på en nærmere vurdering om dommen skal gjenåpnes i slike tilfeller, selv om gjenåpningsvilkårene er oppfylt. Det avgjørende er om det kan oppfattes som «støtende» om dommen blir stående, jf. Ot.prp. nr. 70 (2000–2001) s. 32, se nærmere i punkt 8.2. Det bør også vektlegges om det er holdepunkter for at domfelte selv ønsket at saken skulle gjenåpnes, for eksempel dersom domfelte var involvert i gjenåpningsprosessen før vedkommende gikk av med døden.

Til § 391 nr. 3

Alternativet «avvisning» er fjernet fra bestemmelsen i § 391 nr. 3 første punktum. Endringen innebærer at det ikke lenger er et grunnlag for gjenåpning etter bestemmelsen at det kan påvises en saksbehandlingsfeil som skulle ha ført til avvisning av saken i domstolene. Slike saksbehandlingsfeil skal i stedet vurderes på samme måte som andre saksbehandlingsfeil, som etter praksis i hovedsak vurderes etter § 392 andre ledd. Gjenåpning etter § 391 nr. 3 forutsetter dermed at det kan påvises et nytt bevis eller en ny omstendighet som enten synes egnet til å føre til frifinnelse, eller til anvendelse av en mildere strafferegel eller en vesentlig mildere rettsfølge. For gjenåpning på disse grunnlagene videreføres bestemmelsen uten endringer.

Endringen innebærer at det også for saksbehandlingsfeil som skulle ha ført til avvisning i domstolen, er et vilkår for gjenåpning at feilen kan ha hatt betydning for resultatet, jf. vilkåret om at det må være «tvilsomt om dommen er riktig» i § 392 andre ledd. Endringen medfører videre at domfelte ikke vil ha krav på gjenåpning dersom det kan påvises en avvisningsgrunn. Som ved vurderingen av andre former for saksbehandlingsfeil må det etter § 392 andre ledd gjøres en nærmere vurdering av om feilen skal lede til gjenåpning, hvor det blant annet er relevant å se hen til feilens alvorlighetsgrad, og om gjenåpning er nødvendig for å reparere folkerettsbrudd. I vurderingen av § 392 andre ledd skal det gjøres en skjønnsmessig vurdering dersom vilkåret om særlige grunner er oppfylt, jf. ordet «kan» og vilkåret om «tungtveiende hensyn».

Det antas at endringen vil ha liten betydning i praksis ettersom kommisjonen sjelden synes å vurdere avvisningsalternativet i § 391 nr. 3. Det vises til den nærmere redegjørelsen for forslaget i punkt 22.3.

Til ny § 393 a

Det vises til redegjørelsen for forslaget i punkt 22.5.

Paragrafen er ny og svarer til Straffeprosessutvalgets lovutkast § 41-11. Det vises til NOU 2016: 24 punkt 22.3.6.5 s. 467–468 og s. 662. Bestemmelsen er ment å sikre at reglene om gjenåpning i minst mulig grad leder til frifinnelse utelukkende fordi bevisbildet er svekket av tidens tann.

Bestemmelsen oppstiller et tilleggskrav til de alminnelige vilkårene for gjenåpning (§§ 390 til 393) for dommer som er eldre enn 25 år. For gjenåpning av slike dommer må det – i tillegg til at et av gjenåpningsvilkårene er oppfylt – foreligge «forhold som gjør det meget tvilsomt at dommen er riktig». De aktuelle forholdene kan være de samme som begrunner gjenåpning etter de alminnelige reglene. Ordlyden åpner for å ta i betraktning om bevisgrunnlaget i saken i vesentlig grad er svekket siden saken ble behandlet i domstolsapparatet. Dersom saken vil bli fullgodt belyst etter gjenåpning, for eksempel fordi det foreligger lyd- og bildeopptak av forhandlingene, er det et relevant hensyn ved skjønnsutøvelsen.

Til § 395

Første ledd omhandler kommisjonskollegiets sammensetning og er endret som følge av forslaget om å dele kommisjonen inn i avdelinger, se punkt 20.2. Det fremgår av første punktum at kommisjonen består av faste medlemmer og varamedlemmer som tiltrer ved forfall. Til forskjell fra den tidligere bestemmelsen er det totale antallet og sammensetningen av kommisjonsmedlemmene ikke lovfestet. Dette er ment å sikre fleksibilitet og muliggjøre at antallet avdelinger kan variere i tråd med sakstilfanget.

Heller ikke antallet og sammensetningen av varamedlemmene er lovfestet. Dette er ment å sikre fleksibilitet, slik at kommisjonen kan utarbeide hensiktsmessige rutiner for varaenes oppmøte som ivaretar behov for opplæring, og som samtidig medfører at varamedlemmene hovedsakelig møter ved forfall.

Den faglige sammensetningen av avdelingene er regulert i andre og tredje punktum. Det fremgår av andre punktum at kommisjonens leder, nestledere og et passende antall medlemmer skal være jurister. For å sikre at gjeldende fordeling mellom jurister og lekfolk så langt mulig videreføres, er det i tredje punktum bestemt at hver avdeling i den enkelte sak «som regel» skal settes med to jurister og én lekperson. Det følger av formuleringen «som regel» at kommisjonen også vil være beslutningsdyktig dersom denne hovedregelen ikke kan gjennomføres. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget til endring i § 399 om at kommisjonen må settes med minst tre medlemmer, hvorav minst én jurist, for å kunne avgjøre om en begjæring om gjenåpning skal tas til følge. Altså åpner reglene for at avgjørelsen av gjenåpningsspørsmålet ved behov også kan tas av én jurist og to lekpersoner. Det bør imidlertid etterstrebes at utgangspunktet om en fordeling på to jurister og én lekperson følges, iallfall i saker som reiser komplekse rettslige spørsmål. I saker som reiser bevisspørsmål av en viss betydning, bør det etterstrebes at minst én lekperson deltar ved avgjørelsen.

Ordlyden i andre punktum er endret fra «nestleder» til «nestledere» for å klargjøre at det kan oppnevnes flere nestledere. Dette vil særlig være aktuelt dersom kommisjonen inndeles i tre eller flere avdelinger. De ulike nestlederne vil – i tillegg til kommisjonens leder – fungere som ledere for møtene i sine avdelinger og vil ha samme kompetanse som lederen og nestlederen har i dag til å treffe avgjørelser på egen hånd, herunder om å forkaste begjæringen, jf. § 397 tredje ledd, eller å innvilge begjæringer som åpenbart fører frem, se forslaget til § 399 nytt tredje ledd.

Andre ledd har fått et nytt andre punktum hvor det fremgår at kommisjonens leders samlede funksjonstid ikke kan overstige 10 år dersom lederen tidligere har vært kommisjonsmedlem. Det vises til omtalen av forslaget i punkt 20.5.

Bestemmelsene i nåværende tredje ledd er flyttet til § 399, se utkastet til § 399 første ledd og femte ledd. Hensikten er å samle bestemmelsene om kommisjonens avgjørelsesmåter i én paragraf. Nåværende § 395 fjerde ledd blir derfor tredje ledd. Leddet har fått et nytt tredje punktum, hvor det fremgår at kommisjonens saksforberedere kan ansettes på åremål, se omtalen av forslaget i punkt 20.4. Nåværende tredje punktum blir derfor fjerde punktum.

Det legges til grunn at åremål også vil være naturlig for kommisjonens utredningsleder, se forslaget om å opprette en slik stilling i punkt 20.3. For utredningslederen vil eventuell tidligere fartstid som utreder ikke telle med i åremålsperioden.

Til § 397

Andre ledd har fått et nytt tredje punktum hvor det fremgår at kommisjonen kan pålegge siktede å la seg representere av forsvarer. Nåværende tredje, fjerde og femte punktum blir derfor henholdsvis fjerde, femte og sjette punktum. Det må antas at en adgang for kommisjonen til å pålegge forsvarerrepresentasjon allerede følger av gjeldende rett. Av pedagogiske hensyn er adgangen allikevel fremhevet i lovteksten. Bestemmelsen er ment å klargjøre at det kan være behov for å oppnevne forsvarer også i tilfeller hvor domfelte ikke ber om det, for eksempel dersom det er behov for å klargjøre anførslene, eller fordi domfelte har språkutfordringer. Det kan også være aktuelt å oppnevne forsvarer i tilfeller hvor domfelte bistås av personer uten rettslig kompetanse. Dette vil særlig være aktuelt dersom det er behov for å sikre at rettslige problemstillinger utredes godt nok, og for øvrig for å konsentrere saken.

Tredje ledd er endret på flere punkter. Første punktum er endret slik at det ikke lenger er et grunnlag for å forkaste begjæringen at den ikke inneholder noen grunn som etter loven kan føre til gjenåpning. Videre er formuleringen endret slik at det fremgår tydeligere at det gjenstående alternativet gjelder avvisning av begjæringen i alle tilfeller hvor saken ikke kan behandles av kommisjonen av formelle årsaker. Dette gjelder både dersom begjæringen gjelder en avgjørelse som etter sin art ikke kan gjenåpnes, og dersom den av andre grunner ikke kan behandles, for eksempel dersom den er fremsatt av noen som ikke har rett til å begjære gjenåpning. Videre er henvisningen til reglene om kjennelse tatt ut. Kravene til begrunnelse og utforming av avgjørelsen vil i stedet følge av den nye bestemmelsen som foreslås inntatt som ny § 398 c. Andre punktum er språklig revidert som følge av endringene i første punktum, men dette er ikke ment å medføre noen realitetsendring. Det vises for øvrig til redegjørelsen i punkt 22.2.

Det forenklede begrunnelseskravet i nåværende tredje ledd fjerde punktum er fjernet, se punkt 21.10. Dette innebærer at også avgjørelser om å avvise begjæringen etter tredje ledd første punktum skal begrunnes etter reglene i forslaget til ny § 398 c. Det må imidlertid antas at begrunnelsen i slike tilfeller normalt vil kunne gjøres svært kort.

Alternativet avvisning er inntatt i fjerde ledd første punktum som følge av de omtalte endringene i tredje ledd.

Kommisjonens plikt til å varsle fornærmede og etterlatte om begjæringen i femte ledd første punktum er endret, se punkt 21.5. Etter forslaget gjelder plikten til å varsle fornærmede og etterlatte bare «dersom saken tilsier det». Det legges opp til en behovsbasert vurdering, hvor det blant annet vil være relevant å se hen til om det er trolig at den aktuelle personen ønsker å bli underrettet. Videre vil kommisjonens utredningsplikt være styrende for vurderingen. I den grad personen kan kaste lys over gjenåpningsspørsmålet, bør personen kontaktes og om nødvendig innkalles til avhør, jf. § 398 a. Forslaget medfører ingen andre endringer i fornærmedes og etterlattes prosessuelle rettigheter. Fornærmede og etterlatte skal fortsatt ha rett til å uttale seg skriftlig om begjæringen, jf. § 398 andre ledd første punktum, men vil kun bli underrettet om denne rettigheten dersom kommisjonen finner grunn til å varsle vedkommende om begjæringen.

Til ny § 397 a

Det vises til fremstillingen i punkt 21.2.

Paragrafen er ny og utformet etter mønster av straffeprosessloven § 271 a og tvisteloven § 9-4 og § 11-6. Bestemmelsen gir på et overordnet plan uttrykk for krav til kommisjonens saksstyring.

Etter første ledd har kommisjonen plikt til å innrette behandlingen etter hva som kreves for å sikre en forsvarlig og effektiv saksavvikling. Saksstyringen skal være aktiv og planmessig, men må ikke svekke tilliten til kommisjonens uavhengighet og objektivitet, jf. første ledd andre punktum. Hvilken aktivitet som nærmere bestemt kreves fra kommisjonens side, beror på sakens karakter og hva som anføres i begjæringen.

Tredje punktum angir sentrale virkemidler for saksstyringen. Kommisjonen kan for det første oppfordre partene til å bidra med slike avklaringer som saken gir grunn til. Aktuelle temaer for avklaring kan være spørsmål om hva som anføres, og partenes syn på den videre behandlingen av saken, herunder hvilke undersøkelser som skal gjennomføres, se temaene i andre ledd andre punktum. Første ledd tredje punktum gir også en påminnelse om at kommisjonen kan fastsette frister for å drive saksbehandlingen fremover, og at kommisjonen kan treffe nødvendige avgjørelser om behandlingen av enhver art. Kravet til effektiv og forsvarlig behandling innebærer at kommisjonen må ta sikte på å treffe saksstyrende avgjørelser så tidlig som mulig under behandlingen.

Andre ledd fastslår at kommisjonen skal legge en plan for den videre behandlingen. Dette gjelder alle saker som ikke forkastes eller avvises etter § 397 tredje ledd. Et viktig element i planen vil være å avklare partenes syn på ulike spørsmål og sette frister for hva som skal skje videre i saken. Det kan også settes veiledende frister for Gjenopptakelseskommisjonens (og påtalemyndighetens) egen saksutredning. Det antas at planen kan være svært enkel og kortfattet i mange saker, for eksempel der hovedspørsmålet i begjæringen er om domfelte var utilregnelig på gjerningstidspunktet, jf. straffeloven § 20. Det vil normalt heller ikke være behov for en omfattende plan når begjæringen utelukkende gjelder rettsanvendelsen eller saksbehandlingen som ligger til grunn for dommen som angripes. Andre punktum angir temaer som kommisjonen så vidt mulig skal avklare i den utstrekning det er nødvendig for å sikre en forsvarlig og effektiv behandling. Det bør for eksempel avklares hvilket syn partene har på undersøkelser som bør gjennomføres i saken, jf. tredje strekpunkt. Et annet er hvorvidt partene vil inngi ytterligere skriv, og om det skal settes frister for slike, jf. femte strekpunkt. Kommisjonen bør i utgangspunktet ta sikte på å avklare alle forhold av betydning for behandlingen av gjenåpningsbegjæringen, jf. siste strekpunkt.

Tredje ledd angir at forholdene som nevnt i andre ledd som regel skal drøftes med partene i et saksforberedende møte (planmøte), som kan gjennomføres både fysisk og digitalt. For å sikre et godt møte er det en fordel om partene får tilsendt en agenda på forhånd, slik at de kan forberede seg på spørsmålene som skal diskuteres. Planmøte kan unnlates hvis et slikt møte anses unødvendig og de nødvendige avklaringer kan oppnås på annen måte. Et nærliggende alternativ, særlig i oversiktlige og enkle saker, er å sende partene et planleggingsbrev (planbrev). Et planbrev kan utformes som en liste over spørsmål til partene, eventuelt også som en foreløpig plan kombinert med spørsmål. Ved vurderingen av om det som skal holdes et planmøte eller sendes planbrev, er det styrende hensynet hva som er nødvendig for å oppnå en effektiv og forsvarlig behandling av saken. Relevante momenter er sakens karakter og alvor, behovet for hurtig saksbehandling, partenes tilgjengelighet, om det påberopes nye bevis og opplysninger, om partenes argumentasjon fremstår som uklar, samt om domfelte eller siktede har advokat.

Avholdes det planmøte med en domfelt som ikke har forsvarer, må kommisjonen etterleve veiledningsplikten som er nedfelt i § 397 første ledd. Kommisjonen har plikt til å veilede den som begjærer gjenåpning, slik at vedkommende kan ivareta sitt tarv best mulig, og den skal av eget tiltak vurdere om siktede har behov for dette. En særlig utstrakt veiledningsplikt gjelder overfor siktede som ikke bistås av advokat. Etter kommisjonens nåværende rutiner gis det i slike tilfeller tilbud om en innledende samtale («domfeltesamtale») med juridisk utreder hvor saksforholdet og gjenåpningsbegjæringen gjennomgås. Det må vurderes konkret om planmøte er overflødig ved siden av domfeltesamtalen.

Fjerde ledd angir at kommisjonen kan kreve at partene inngir et kortfattet skriftlig sluttinnlegg. Dette kan være et velegnet virkemiddel for å markere at kommisjonens saksforberedelse er avsluttet eller nærmer seg slutten. Virkemiddelet antas å være nyttig i tilfeller hvor partene har inngitt mange eller omfattende skriv, særlig dersom argumentasjonen har endret eller utviklet seg underveis. Innlegget bør kort angi det rettslige grunnlaget for gjenåpning og de forhold som tilsier gjenåpning, samt hvilke faktiske og rettslige spørsmål som er omtvistet. Eventuelle avsluttende synspunkter på kommisjonens saksbehandling og utredning kan også inntas i innlegget. Fremstillingen bør være kortfattet og konsentrert og helst ikke overstige noen få sider.

Til § 398 femte ledd

Bestemmelsen regulerer retten på dokumentinnsyn i gjenåpningssaken hos Gjenopptakelseskommisjonen. Henvisningen til straffeprosesslovens øvrige bestemmelser er erstattet med en ny bestemmelse som i hovedsak viderefører og klargjør gjeldende praksis, se nærmere i punkt 21.6.

Utgangspunktet følger av første punktum, hvor det fremgår at domfelte, fornærmede, etterlatte og andre med rettslig interesse har rett på innsyn hos kommisjonen i dokumenter utarbeidet eller innhentet i forbindelse med gjenåpningssaken. Formuleringen «andre med rettslig interesse» skal forstås snevert. Bestemmelsen er særlig ment å sikre at personer som ble domfelt i samme straffesak, kan kreve innsyn i medtiltaltes gjenåpningssak, for selv å vurdere gjenåpning. For øvrig antas det at bestemmelsen kan komme til anvendelse dersom den som krever innsyn, er dømt i en annen straffesak som har tilknytning til en straffesak som er begjært gjenåpnet, og hvor innsyn anses nødvendig for å sikre tilgang til opplysninger som kan ha betydning for innsynskreverens egen gjenåpningssak.

Unntakene fra innsynsretten følger av andre punktum. Det følger av bestemmelsen at innsynsretten ikke gjelder for dokumenter utarbeidet eller innhentet under behandlingen av straffesaken. Bestemmelsen lovfester gjeldende praksis. Kommisjonen skal ikke vurdere eller gi innsyn i de innhentede straffesaksdokumentene, altså dokumentene som stammer fra den opprinnelige etterforskningen og iretteføringen av saken som kommisjonen innhenter fra påtalemyndigheten og eventuelt domstolene. I tråd med praksis skal kommisjonen i stedet henvise innsynskreveren til det aktuelle organet for å be om innsyn der. Kommisjonen bør i den forbindelse gi veiledning om hvordan dette kan gjøres.

Bestemmelsen klargjør videre at innsynsretten hos kommisjonen heller ikke gjelder for eventuelle opplysninger som innsynskreveren ikke får, eller ville ha fått innsyn i, hos politiet, påtalemyndigheten eller domstolene. Bestemmelsen er ment å sikre at den materielle innsynsretten ikke utvides når saken bringes inn for kommisjonen. Dersom kommisjonen i et egenprodusert dokument henviser til opplysninger fra straffesaksdokumentene som personen ikke ville ha fått innsyn i hos politiet, påtalemyndigheten eller domstolene, må denne delen av dokumentet sladdes før personen gis innsyn. Formuleringen er også ment å sikre at nye opplysninger kommisjonen tilegner seg under gjenåpningssaken – for eksempel i forbindelse med egen utredning eller etterforskning med bistand fra påtalemyndigheten – vurderes opp mot straffeprosesslovens øvrige innsynsregler. Dersom opplysningen omfattes av en slik bestemmelse som gjør unntak fra innsynsretten for innsynskreven, må også denne delen av dokumentet eventuelt sladdes før det gis innsyn. Ved tvil bør kommisjonen kontakte påtalemyndigheten eller domstolen for veiledning før innsyn eventuelt gis.

Kommisjonens adgang til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn er videreført i tredje punktum.

Til § 398 b tredje ledd

Bestemmelsen er endret ved at ordene «i særlige tilfeller» er tatt ut. Endringen har sammenheng med utvalgets oppfatning om at det kan være behov for at kommisjonen – i større grad enn opprinnelig tiltenkt – ber påtalemyndigheten om bistand til å etterforske gjenåpningssaken. Den teknologiske utviklingen på etterforskningsfronten gjør at bistand fra politiet og påtalemyndigheten kan være både ønskelig og iblant nødvendig, for eksempel ved undersøkelser av digitale bevis. Loven bør derfor ikke kunne forstås slik at kommisjonen bare unntaksvis kan be om slik bistand. Det vises til den nærmere redegjørelsen i punkt 19.2.3.

Til ny § 398 c

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som regulerer utforming og begrunnelse av Gjenopptakelseskommisjonens avgjørelser. Se redegjørelsen i punkt 21.10. Bestemmelsen er utformet etter mønster av tvisteloven § 19-6 og Straffeprosessutvalgets forslag til ny bestemmelse om begrunnelse av straffeprosessuelle avgjørelser, jf. lovutkastet § 32-7. Se NOU 2016: 24 punkt 17.7 s. 401–405 og s. 641.

Etter første ledd første punktum skal kommisjonens avgjørelser av om gjenåpning skal tillates eller ikke, alltid begrunnes. Dette omfatter både avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet som treffes av den samlede kommisjonen – herunder den samlede kommisjonens avgjørelser om å forkaste begjæringen – og lederens og nestlederens avgjørelser om å innvilge åpenbare begjæringer (se punkt 20.8), samt lederens og nestlederens avgjørelser om å forkaste begjæringen, jf. § 397 tredje ledd. Utvalget har foreslått å klargjøre reglene i § 397 tredje ledd første punktum slik at bestemmelsen kun vil omfatte rent formelle grunner til at begjæringen ikke kan behandles. I slike tilfeller skal begjæringen avvises fra behandling i kommisjonen. Disse avgjørelsene omfattes ikke av begrunnelseskravet i § 398 c første ledd første punktum, men vil i stedet omfattes av tredje ledd.

Kravet til begrunnelse er relativt ut fra begrunnelsespliktens formål. Hvor omfattende begrunnelsen skal være, må derfor avgjøres konkret ut fra hensynene som ligger bak begrunnelsesplikten. Sakens alvorlighetsgrad og kompleksitet, og hvor velbegrunnede anførslene synes å være, vil generelt ha vesentlig betydning. For avgjørelser som går ut på å forkaste begjæringen, vil kravene til begrunnelse i praksis normalt være mindre strenge enn for avgjørelser som går ut på å nekte gjenåpning, fordi det normalt vil være relativt enkelt å begrunne hvorfor en begjæring «åpenbart» ikke kan føre frem. Det samme vil langt på vei gjelde for avgjørelser om å gjenåpne saken når begjæringen åpenbart fører frem. Det er imidlertid ikke avgjørende i seg selv om avgjørelsen er truffet på en slik måte. Hvor omfattende begrunnelse som skal gis, må vurderes konkret fra sak til sak ut fra hensynene som gjør seg gjeldende.

Det følger av første ledd andre punktum at begrunnelsen «så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen», skal oppfylle kravene i bokstav a til c. Formuleringen markerer begrunnelseskravets fleksible og relative element. Begrunnelsen for kommisjonens realitetsavgjørelser bør normalt inneholde samtlige elementer i bokstav a til c. Hvor omfattende redegjørelse som skal gis, for eksempel for kommisjonens rettsanvendelse og bevisvurdering, beror imidlertid på hva som er nødvendig for å forklare avgjørelsen.

Etter bokstav a skal begrunnelsen inneholde en fremstilling av saken. Som i dag bør det normalt kort redegjøres for sakshistorikk og faktum i straffesaken. Under sakshistorikken bør det fremgå hvilke eventuelle utredningsskritt som er gjennomført i saken. Dersom noen av partene har begjært utredningsskritt som ikke er fulgt opp fra kommisjonens side, bør dette også fremgå av avgjørelsen. Når det gjelder redegjørelsen for sakens faktum, er det normalt tilstrekkelig å vise til saksforholdet i dommen som begjæres gjenåpnet. I tillegg kan det være hensiktsmessig å presisere eller utdype forhold som er særlig viktige.

Etter bokstav b skal «partenes rettslige og faktiske anførsler» angis. Formålet er blant annet å vise at kommisjonen har fått med seg det som partene har gjort gjeldende. Videre vil en konsentrert og poengtert gjengivelse av anførslene kunne bidra til at både kommisjonsmedlemmene og utrederen på saken får et mer bevisst forhold til hva som er de sentrale spørsmålene i saken. En konsentrert og strukturert gjengivelse av partenes anførsler kan også bidra til en konsentrering og strukturering av øvrige deler av avgjørelsen. Det vises til utvalgets merknader til utformingen av kommisjonens avgjørelser i punkt 16.2.1.

Etter bokstav c skal det gis «en redegjørelse for kommisjonens rettsanvendelse og bevisvurdering». Kravet innebærer at kommisjonen må begrunne hvorfor den har kommet til sitt resultat. Når det gjelder kommisjonens rettsanvendelse, innebærer dette at kommisjonen må vurdere og ta stilling til hvordan gjenåpningsvilkårene skal forstås. I kommisjonens avgjørelser vises det regelmessig til tidligere rettspraksis fra den tiden domstolene behandlet begjæringer om gjenåpning, men flere spørsmål fremstår uavklarte. Det vil derfor i noen tilfeller være nødvendig at kommisjonen presiserer hvordan uavklarte rettsspørsmål bør forstås, og i noen grad «utvikler» rettstilstanden. Behovet gjør seg særlig gjeldende hvis dagens begrensede adgang til domstolsprøving videreføres. Dersom domstolene gis adgang til å prøve kommisjonens konkrete rettsanvendelse i tråd med utvalgets forslag i punkt kapittel 23, vil behovet kunne bli mindre.

Kommisjonen skal i henhold til bokstav c også gjøre rede for sin bevisvurdering. Dette innebærer at kommisjonen må gjøre rede for hovedpunktene i sitt syn på de relevante bevisspørsmålene. Kommisjonen må altså til en viss grad forklare hvorfor den har konkludert som den har gjort i vurderingen av bevisspørsmålene som reises gjennom begjæringen. Er begjæringen begrunnet med at det er begått feil ved domstolenes rettsanvendelse eller saksbehandlingsfeil, vil det i mindre grad være behov for en slik redegjørelse. Hvor grundig redegjørelsen for bevisvurderingen skal være, må for øvrig være formålsstyrt. Behovet vil gjennomgående være større i de tilfeller gjenåpningsbegjæringen ikke tas til følge. Videre kan det være grunn til å begrunne en avgjørelse om å gjenåpne grundigere dersom saken har stor betydning for fornærmede. Normalt bør ellers saker om å gjenåpne til skade begrunnes utførlig. Det må i denne sammenheng tas i betraktning at kommisjonens bevisvurdering i utgangspunktet ikke kan overprøves av domstolene, se kapittel 23.

Etter andre ledd skal det opplyses om avgjørelsen er enstemmig. Det skal også fremgå hvilke medlemmer som har dissentert og hva uenigheten gjelder.

Tredje ledd fastsetter at andre avgjørelser som treffes av kommisjonen, skal begrunnes så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen. Det siktes her til andre avgjørelser enn de som tar stilling til gjenåpningsspørsmålet. Dette inkluderer avgjørelser som er omtalt i gjenåpningskapittelet i straffeprosessloven, som for eksempel om inhabilitet (§ 396) og oppnevning av og godtgjørelse til offentlig forsvarer og bistandsadvokat (§ 397 andre ledd). Kategorien inkluderer også avgjørelser om å avvise begjæringen på formelt grunnlag, se den foreslåtte bestemmelsen i § 397 tredje ledd nytt første punktum. Også avgjørelser som ikke er direkte nevnt i loven, vil omfattes av denne kategorien.

Tredje ledd andre punktum angir at avgjørelsens innhold og betydning for partene er sentrale momenter ved vurderingen av i hvilken utstrekning begrunnelse skal gis. Avhengig av avgjørelsens viktighet og kompleksitet kan det noen ganger være behov for at utformingen og begrunnelsen oppfyller flere av de spesifikke kravene i første ledd. Dersom begjæringen avvises på formelt grunnlag, for eksempel fordi det begjæres gjenåpning av en sivil dom eller utenlandsk avgjørelse, kan begrunnelsen normalt gjøres svært kort.

Tredje ledd tredje punktum fastslår at begrunnelse helt kan unnlates dersom avgjørelsens art og øvrige omstendigheter gjør det forsvarlig. Bestemmelsen tar først og fremst sikte på ulike beslutninger av praktisk og administrativ art, som også i dag langt på vei treffes uformelt og formløst.

Den foreslåtte paragrafen erstatter henvisningene i loven til reglene om kjennelse, jf. straffeprosessloven § 52, som i dag gjelder for kommisjonens avgjørelser etter § 397 tredje ledd og § 399. Henvisningen til reglene om kjennelse opprettholdes imidlertid for avgjørelser om vitneforklaring uten hinder av taushetsplikt etter § 398 a andre ledd andre punktum, jf. straffeprosessloven § 118. Slike avgjørelser kan bringes inn for lagmannsretten etter reglene om anke over kjennelser og beslutninger, jf. tredje punktum. Denne adgangen videreføres.

Til § 399

Paragrafen samler en rekke bestemmelser om kommisjonens avgjørelser. Tidligere § 395 tredje ledd andre punktum er flyttet til nytt § 399 første ledd, med en språklig tilpasning. Bestemmelsen viderefører gjeldende utgangspunkt om at kommisjonens avgjørelser treffes med alminnelig flertall hvis den ikke tas av kommisjonens leder eller nestleder.

Kommisjonens avgjørelse av gjenåpningsspørsmålet er regulert i et nytt andre ledd. I leddet gis regler om beslutningsdyktighet og beslutningskrav for avgjørelsen av gjenåpningsspørsmålet i saker som ikke avvises eller forkastes av leder eller nestleder alene, jf. § 397 tredje ledd. Henvisningen til reglene om kjennelse, jf. nåværende første ledd første punktum, er tatt ut. Krav til utforming og begrunnelse av avgjørelsene er i stedet gitt i ny § 398 c, se omtalen i punkt 21.10.

I andre ledd første punktum er det gitt en ny bestemmelse om når kommisjonen er beslutningsdyktig til å avgjøre om gjenåpningsbegjæringen skal tas til følge. Regelen må ses i sammenheng med forslaget om å dele kommisjonen inn i avdelinger, se punkt 20.2. Det kreves at tre medlemmer er til stede, og at minst én av disse er jurist. Samtidig bør det etterstrebes at normalinndelingen med to jurister og en lekperson følges, jf. forslaget til § 395 nytt første ledd tredje punktum.

Det følger av andre ledd andre punktum at avgjørelse om å nekte gjenåpning til gunst krever enstemmighet, jf. forslaget i punkt 20.6. Utgangspunktet i første ledd om at kommisjonens avgjørelser tas med alminnelig flertall, vil derfor først og fremst gjelde for prosessledende avgjørelser og ved avgjørelse av begjæring om gjenåpning til skade. Den foreslåtte regelen om at det kreves enstemmighet for å nekte gjenåpning til gunst, har sammenheng med utvalgets forslag om å dele kommisjonen inn i avdelinger, hver med tre kommisjonsmedlemmer. Dersom gjeldende ordning med et kommisjonskollegium på fem medlemmer opprettholdes, anbefaler utvalget at det innføres en regel om bestemmende mindretall på to stemmer for gjenåpning til gunst. Med en slik regel vil det altså kreves fire av fem stemmer for å nekte gjenåpning til gunst.

Det fremgår av nytt tredje ledd at avgjørelse om å gjenåpne til gunst kan tas av leder eller nestleder dersom begjæringen «åpenbart fører frem», se nærmere om forslaget i punkt 20.8. Bestemmelsen gjør unntak fra utgangspunktet i andre ledd første punktum for tilfeller hvor det er åpenbart at begjæringen kan innvilges. Med «åpenbare» saker siktes det blant annet til saker om tilregnelighet hvor den sakkyndiges vurdering fremstår klar. I tillegg vil saker som hovedsakelig reiser rettslig spørsmål, etter omstendighetene kunne avgjøres etter bestemmelsen. Generelt må det antas å ha betydning for vurderingen om påtalemyndigheten støtter begjæringen, eller om påtalemyndigheten selv har begjært gjenåpning.

Bestemmelsen i tredje ledd gir kun en regel om beslutningskravet dersom vilkårene er oppfylt. De øvrige prosessuelle bestemmelsene vil gjelde på samme måte som når kommisjonen treffer avgjørelsen som kollegium. Dette innebærer blant annet at påtalemyndigheten, samt fornærmede/etterlatte, skal underrettes om begjæringen, jf. § 397 fjerde og femte ledd, og gis anledning til å uttale seg før avgjørelsen treffes, jf. § 398 andre ledd. Kravene til begrunnelse vil også i utgangspunktet være de samme som for avgjørelser som tas av kommisjonen som kollegium, se forslaget til ny § 398 c. Ettersom begrunnelseskravet er fleksibelt, vil «åpenbare» avgjørelser imidlertid ofte kunne begrunnes enklere enn avgjørelser i saker som reiser tvil. Se nærmere om det foreslåtte begrunnelseskravet i punkt 21.10.

Paragrafens tidligere fjerde punktum – som gir regler om omgjøring når den som har begjært gjenåpning, trekker begjæringen – er flyttet til et nytt fjerde ledd. Bestemmelsen har fått en språklig revisjon ved at ordet «gjenopptakelse» er erstattet med «gjenåpning». Endringen medfører ingen realitetsendring.

Tidligere § 395 tredje ledd første punktum er flyttet til et nytt femte ledd i § 399. Flyttingen innebærer ingen realitetsendring.

Til ny § 401 a

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som regulerer domstolsprøving av kommisjonens avgjørelser. Det vises til drøftelsen i kapittel 23.

Første punktum angir at avgjørelser om gjenåpningsspørsmålet kan prøves for domstolene i form av gyldighetssøksmål. Som et utgangspunkt kan domstolene prøve den konkrete rettsanvendelsen i tillegg til den alminnelige lovtolkningen. Prøvingen av subsumsjonen skal skje på grunnlag av det faktum som er lagt til grunn av kommisjonen. Det forutsettes at saksbehandlingen i kommisjonens avgjørelse skal kunne prøves fullt ut. Det samme gjelder myndighetsmisbruk. En nærmere beskrivelse av hvor omfattende prøvingsadgangen skal være, er gitt i kapittel 23.

Andre punktum angir at søksmål skal bringes inn for lagmannsretten i det lagdømme hvor domfelte har sitt alminnelige verneting. Dette innebærer at lagmannsretten er førsteinstans. Tredje punktum er en henvisning til § 400 andre ledd andre punktum, som skal gjelde «tilsvarende så langt den passer». Dersom lagmannsretten i domfeltes lagdømme tidligere har hatt befatning med saken, skal Høyesteretts ankeutvalg utpeke en annen lagmannsrett med tilgrensende rettskrets.

26.2 Lovendringer knyttet til kapittel 24 om alternativ organisering av kommisjonen

26.2.1 Forslag til lovendringer

26.2.2 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 395

I punkt 26.1 har utvalget foreslått endringer i straffeprosessloven § 395 som vil muliggjøre en mindre omfattende omstrukturering av Gjenopptakelseskommisjonen, hvor kommisjonskollegiet deles inn i avdelinger. Her foreslås endringer i bestemmelsen som vil muliggjøre en mer omfattende omorganisering av kommisjonen i tråd med utvalgets primære forslag i kapittel 24.

Første ledd omhandler kommisjonens sammensetning. Kommisjonen består av faste medlemmer og varamedlemmer som tiltrer ved forfall, jf. første punktum. Samtlige kommisjonsmedlemmer skal ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, jf. andre punktum. For å sikre fleksibilitet foreslås det ikke at antallet medlemmer i kommisjonen nedfelles i loven. Utvalget har i kapittel 24 anbefalt at Gjenopptakelseskommisjonen som utgangspunkt organiseres i tre avdelinger, som hver består av én person (leder eller nestleder) i heltidsstilling og to ansatte i minst 50 % stilling. Forslaget legger til rette for en slik organisering, men er samtidig ikke til hinder for fremtidige organisatoriske endringer, for eksempel innføring av en fjerde avdeling.

Andre ledd første punktum angir at kommisjonen i den enkelte sak skal settes med tre medlemmer, som alle vil være jurister. Andre ledd andre punktum åpner for at kommisjonen i den enkelte sak ved behov kan utvides med to lekpersoner. Om en slik utvidelse skal gjøres i den konkrete saken, beror på om lederen eller nestlederen som leder avdelingen, finner grunn til det. Deltakelse fra lekpersoner er bare aktuelt når begjæringen krever bevisvurderinger fra kommisjonens side. Ved vurderingen må det også ses hen til sakens alvor, herunder om det ble idømt ubetinget fengselsstraff. Om domfelte selv ønsker deltakelse fra lekpersoner, skal også tas i betraktning.

Det fremgår av tredje ledd første punktum at kommisjonens leder og nestledere utnevnes av Kongen i statsråd for en periode på 7 år uten adgang til gjenutnevning. Formuleringen «nestledere» klargjør at det kan oppnevnes flere nestledere. Avdelingene som ikke ledes av kommisjonens leder, bør ledes av en nestleder, se punkt 24.3.2. Kompetansereglene som gir leder og nestleder adgang til å treffe ulike avgjørelser alene, foreslås for det meste videreført som i dag. De ulike nestlederne som leder hver sin avdeling, vil dermed ha kompetanse til blant annet å forkaste begjæringer som åpenbart ikke kan føre frem, jf. § 397 tredje ledd, og til å innvilge åpenbare begjæringer, se utvalgets forslag i punkt 20.8.

I tredje ledd andre punktum er det bestemt at dersom lederen eller en nestleder tidligere har vært medlem eller varamedlem, skal samlet funksjonstid ikke kunne overstige 10 år. Regelen bygger på forslaget om en slik regel for kommisjonens leder i punkt 20.5, men gis her også anvendelse for kommisjonens nestledere. Ettersom nestlederne i denne modellen også vil jobbe heltid og være ansatt på åremål på syv år, er det naturlig at regelen også gis anvendelse for dem.

De øvrige bestemmelsene i § 395 er likelydende som i forslaget inntatt i punkt 26.1. For de øvrige kommisjonsmedlemmene og varamedlemmene – som ikke får rollen som leder eller nestleder – vil gjeldende regler om åremål på tre år med mulighet for én forlengelse videreføres, jf. tredje ledd tredje punktum. Det fremgår av fjerde ledd nytt tredje punktum at kommisjonens utredere kan ansettes på åremål, se forslaget i punkt 20.4.

Til § 399

Den alternative organiseringen som er foreslått i kapittel 24, nødvendiggjør også enkelte endringer i § 399 sammenlignet med forslaget som er gitt i punkt 26.1.

Det følger av andre ledd første punktum at tre medlemmer avgjør om begjæringen skal tas til følge, med mindre den avvises eller forkastes av leder eller nestleder etter § 397 tredje ledd. Til forskjell fra forslaget i punkt 26.1 er det ikke spesifisert at minst ett av medlemmene må være jurist. Samtlige kommisjonsmedlemmer vil være jurister i den alternative organiseringen av kommisjonen foreslått her, se merknaden til § 395.

Det følger videre av andre ledd andre punktum at avgjørelse om å nekte gjenåpning til gunst krever enstemmighet. Denne bestemmelsen er likelydende som i forslaget inntatt i punkt 26.1. Dersom avdelingen – i tillegg til de tre juridiske medlemmene – settes med to lekpersoner, krever avgjørelse om å nekte gjenåpning til gunst fire stemmer, jf. tredje punktum. Dette er i tråd med utvalgets syn om at det bør kreves minst to stemmer for gjenåpning til gunst dersom dagens kommisjonskollegium med fem medlemmer består uendret, se punkt 20.6.