Del 1
Mandat og sammendrag

1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Regjeringen oppnevnte 10. februar 2023 et uavhengig utvalg for å granske straffesaken mot Viggo Kristiansen i Baneheia-saken (Baneheia-utvalget). I tillegg til å granske ulike aktørers rolle i Baneheia-saken ble utvalget bedt om å gjøre en særskilt gjennomgang av Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker (Gjenopptakelseskommisjonen) i tråd med representantforslag 30 S (2022–2023).1

Utvalget har bestått av:

• Professor Ph.d. Jon Petter Rui, Bergen (leder)

• Lagdommer Ph.d. Susann Funderud Skogvang, Tromsø

• Vicestatsadvokat Iren Mirmojtahedi Hagen, København

• Docent Ph.d. Anders Nordgaard, Linköping,

• Advokat Inger Marie Sunde, Stavanger

• Politioverbetjent Ingrid Tveit, Nittedal

• Professor dr. Philos Arne Johan Vetlesen, Horten

Utvalget har vært bistått av et sekretariat, som har bestått av Tage Henningsen (leder), Mina Hoff, Didrik Beck Rodarte og Erlend Kragh Nyhus.

1.2 Utvalgets mandat

Ifølge mandatet har utvalgets arbeid to hovedformål. Utvalget skal for det første

«[…] gjennomføre en grundig granskning av alle sider av straffesaken mot Viggo Kristiansen i Baneheia-saken fra det tidspunktet politiet startet etterforskningen og frem til Borgarting lagmannsrett avsa frifinnende dom 15. desember 2022.»

I tillegg skal utvalget

«[…] vurdere Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet i tråd med representantforslag 30 S (2022–2023) der det foreslås at regjeringen setter ned et utvalg som skal gjennomgå Gjenopptakelseskommisjonens oppbygging og struktur, samt komme med forslag til hvordan kommisjonen kan oppfylle forutsetningene om å skape tillit til behandlingen av gjenåpningsbegjæringer og fatte innholdsmessig gode avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet.

Utvalget skal i denne forbindelse også vurdere om regelverk og praksis knyttet til påtalemyndighetens behandling av begjæringer om gjenåpning er tilfredsstillende. Herunder skal utvalget vurdere om påtalemyndigheten har eller bør ha en selvstendig rett, og eventuelt plikt, til å iverksette etterforskning når det foreligger begjæring om gjenåpning. I den forbindelse skal det også vurderes hva som i så fall bør være forholdet til Gjenopptakelseskommisjonens undersøkelser etter strpl. § 398 flg. Utvalget skal videre utrede om, og eventuelt i hvilke tilfeller og på hvilket stadium, gjenåpningssaken bør overføres til et annet politidistrikt og statsadvokatembete enn det som behandlet den opprinnelige straffesaken.»

I representantforslag 30 S (2022–2023) heter det om bakgrunnen for forslaget:

«Gjenopptakelseskommisjonen ble opprettet i januar 2004 og avgjør om en domfelt med rettskraftig dom skal få behandlet sin sak på ny av retten. Kommisjonen skal fungere som en sikkerhetsventil og er en slags erklæring fra systemet om at feil skjer. Kommisjonen er uavhengig av politiet, påtalemyndigheten og domstolene. Kommisjonen er et forvaltningsorgan, og avgjørelsene kan derfor ikke ankes inn til domstolene. Det er dermed særlig viktig å etterse at kommisjonens arbeid med sakene holder god kvalitet, og at avgjørelsene er betryggende og i så stor grad som mulig riktige. Den forrige etterkontrollen av kommisjonen ble utført i 2011, og rapporten kom i 2012. Da var kommisjonen fortsatt en relativt ny ordning, og forsvarere og andre aktører hadde lite erfaringsgrunnlag å bygge på. Forslagsstillerne mener at det nå, ti år etter, er behov for en ny gransking av kommisjonen.

Det har over de seneste årene vært reist en del generell kritikk mot Gjenopptakelseskommisjonen. Baneheia-saken har også aktualisert en debatt om hvordan kommisjonen undersøker og vurderer bevis i saker hvor domfelte hevder seg uskyldig dømt.»

Forslagsstillerne mente at en gjennomgang av kommisjonen «særlig, men ikke utelukkende», burde se på følgende:

«1. Sekretariatets rolle

Det er sekretariatet som velger hva som skal utredes i en sak, og som gjennomfører utredningen og presenterer saken for kommisjonens medlemmer. Sekretariatet har tilgang til alle sakens dokumenter og gjør en siling før de sender videre relevant dokumentasjon til kommisjonsutvalget. Kommisjonsmedlemmene har andre jobber ved siden av og er derfor avhengig av å ta en avgjørelse ut fra dokumentene som blir lagt frem av sekretariatet. Dette gir sekretariatet stor innflytelse på avgjørelsene som blir tatt av kommisjonen. Behandlingen av sakene skjer i lukkede prosesser, og domfelte og domfeltes representanter har ikke innflytelse på hvordan saken presenteres inn mot kommisjonens medlemmer.

2. Leders rolle

Leder av sekretariatet er også leder av kommisjonen. Dette medfører at leder drøfter saken med sekretariatet og har ansvar for både utredninger og konklusjoner. Det kan medføre at leder føler en lojalitet til sine ansattes innstillinger. Det bør vurderes om det bør innføres et skille mellom sekretariatets leder og kommisjonens leder.

3. Bevis-saker

Det har over flere år vært reist generell kritikk mot Gjenopptakelseskommisjonens behandling av såkalte bevis-saker. En viktig del av kritikken gjelder hvordan de undersøker og vurderer bevis i saker hvor domfelte hevder seg uskyldig dømt. Et vesentlig spørsmål er om kommisjonen i stor nok grad utfører sin utredningsplikt og undersøker andre forhold enn det som legges frem av domfelte (jf. straffeprosessloven §§ 398–398 b). Av ulike grunner gikk ikke den forrige etterkontrollen inn i disse spørsmålene (Stridbeck-utvalget 2012). Sett opp mot kritikken mot kommisjonen må dette være et naturlig fokus for en ny etterkontroll.

4. Oppfølging av Stridbeck-utvalgets oppfølgingspunkter

I den nye gjennomgangen bør man se hen til anbefalingene som ble gitt av Stridbeck-utvalget i 2012, og gi en vurdering av hvordan disse er fulgt opp, og eventuelt om anbefalinger som ikke er fulgt opp, fortsatt er relevante. Det bør også vurderes om det var andre tema enn bevis-saker som ikke ble gjennomgått av Stridbeck-utvalg, som nå bør ses på.

5. Hvordan skape tillit til kommisjonen

En av forventningene som lå til grunn for å flytte spørsmålet om gjenopptagelse ut av domstolene i sin tid, var at en kommisjon skulle skape tillit til gjenåpningsbegjæringer og ha forutsetninger for å fatte innholdsmessig gode avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet (Stridbeck-utvalget 2012). Et viktig mål med granskingen bør derfor være å undersøke om ordningen viser seg å være egnet til nettopp dette, å vurdere hvilke ressurser som eventuelt trengs for å ruste kommisjonen, og komme med samlede anbefalinger for å sikre denne tilliten.»

Forslaget ble fulgt opp av justiskomiteen i Innst. 184 S (2022–2023) 14. februar 2023. I innstillingen drøftes sammenhengen mellom representantforslaget og regjeringens varslede granskning av Baneheia-saken:

«Komiteen har merket seg at statsråden har varslet at regjeringen vil opprette et uavhengig granskningsutvalg for å gjennomgå alle sider av straffesaken mot Viggo Kristiansen i Baneheia-saken.

Komiteen er enig med statsråden i at granskningen bør rette seg mot alle aktører som har vært involvert i håndteringen av saken, herunder politiet, påtalemyndigheten, domstolen, sakkyndige og Gjenopptakelseskommisjonen. Komiteen deler også statsrådens syn på at det vil være uheldig med to parallelle og overlappende granskninger.

Samtidig vil komiteen presisere viktigheten av at særlig Gjenopptakelseskommisjonen blir gransket grundig. Gjenopptakelseskommisjonen er en av de viktigste sikkerhetsventilene i rettssystemet vårt, og det er etter komiteens syn grunn til å stille spørsmål ved kommisjonens oppbygging og struktur sett i lys av behandlingen av Baneheia-saken.

Komiteen merker seg at regjeringen satte ned Baneheia-utvalget fredag 10. februar 2023. Komiteen viser til at det i mandatet fremgår at utvalget skal ‘gjennomføre en granskning av straffesaken mot Viggo Kristiansen i Baneheia-saken og foreta en gjennomgang av Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker (Gjenopptakelseskommisjonen) i tråd med Representantforslag 30 S (2022–2023) som er til behandling i Stortinget’. Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2024. Komiteen mener Baneheia-utvalgets mandat dekker intensjonen i representantforslaget, og at forslaget derfor er ivaretatt.»

I tråd med komiteens tilråding vedtok Stortinget 23. februar 2023 at representantforslaget skulle vedlegges protokollen.

1.3 Om inndelingen i to utredninger

Utvalget har besluttet å besvare mandatet i to delutredninger. Mandatet må etter utvalgets syn forstås slik at det skal gjøres en helhetlig gjennomgang av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet. Baneheia-saken danner et viktig bakteppe, men utredningen bør også vurdere kommisjonens praksis og innretning mer generelt. Det bør etterstrebes at forslagene til endring av gjenåpningssystemet ikke i uforholdsmessig grad baseres på læringspunktene fra én sak. Etter utvalgets syn er det derfor grunn til å drøfte gjennomgangen av kommisjonens virksomhet i en separat utredning.

Granskningen av straffeforfølgningen av Viggo Kristiansen i Baneheia-saken – inkludert gjenåpningsprosessen – vil publiseres som en egen NOU. Denne utredningen leveres på et senere tidspunkt som per nå er uavklart. Dette har sammenheng med den pågående straffesaken mot Jan Helge Andersen.2 Utvalget har i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet besluttet at ferdigstillelsen og publiseringen av utredningen som gjelder granskningen av Baneheia-saken, skal utsettes til etter at det foreligger rettskraftig dom i saken mot Andersen. Grunnen er at Andersen i medhold av Grunnloven § 96 annet ledd har «rett til å bli ansett uskyldig inntil skyld er bevist etter loven». Uskyldspresumsjonen setter grenser for hvor langt staten kan gå i å konstatere straffskyld før det foreligger rettskraftig dom om forholdet. Ettersom granskningen av Baneheia-saken nødvendiggjør vurderinger av bevisene som talte for og imot Kristiansens og Andersens skyld, er det etter utvalgets syn grunn til å avvente rettskraftig dom i saken mot Andersen før denne delutredningen leveres.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hittil avholdt totalt 18 utvalgsmøter, første gang 15. mars 2023 og siste gang 11. desember 2024. Et flertall av møtene har gått over to dager.

Utvalget har arbeidet parallelt med denne utredningen og utredningen som gjelder granskningen av Baneheia-saken. I de fleste møtene har utvalget drøftet spørsmål av betydning for begge delutredningene. Samtlige utvalgsmedlemmer har i utgangspunktet deltatt på alle møter, uavhengig av hvilke temaer som har blitt drøftet. Den følgende redegjørelsen gjelder den delen av utvalgets arbeid som hovedsakelig knytter seg til gjennomgangen av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet.

Til flere utvalgsmøter har utvalget invitert personer med kjennskap til gjenåpningssystemet og Gjenopptakelseskommisjonen, herunder en rekke nåværende og tidligere ansatte i kommisjonen De aller fleste som har fått tilbud om å møte utvalget, har takket ja. Utvalget har også gjennomført en rekke møter med enkeltpersoner, organisasjoner og offentlige organer med tilknytning til gjenåpningssystemet. Flere personer som har møtt med utvalget grunnet deres tilknytning til Baneheia-saken, har også kommet med synspunkter på ulike sider ved gjenåpningssystemet.

Totalt anslås det at utvalget har hatt møter og samtaler med ca. 60–70 personer i forbindelse med gjennomgangen av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet. En overordnet oversikt over møtene som hovedsakelig knytter seg til denne utredningen, gis i det følgende.3

Utvalget har hatt løpende dialog og en rekke møter med Gjenopptakelseskommisjonens nåværende leder. I flere av disse møtene har også enkelte kommisjonsmedlemmer og/eller ansatte i kommisjonens sekretariat deltatt. Også tidligere ledere av kommisjonen har hatt samtaler med utvalget. Utvalget har også hatt et møte med samtlige nåværende medlemmer av kommisjonen, inkludert varamedlemmene. Ett tidligere kommisjonsmedlem har også møtt utvalget.

Alle ansatte i kommisjonens sekretariat, inkludert juridiske og politifaglige utredere og kontorpersonell, har fått mulighet til å møte utvalget. De fleste har takket ja. I tillegg har utvalget hatt samtaler med to tidligere utredere i kommisjonen.

Utvalget har hatt møter med fem advokater som har erfaring med gjenåpningssaker, og som jevnlig har saker for kommisjonen. Også medlemmer av Viggo Kristiansens «støttegruppe» har hatt samtaler med utvalget for å fortelle om sine erfaringer med kommisjonen.

Utvalget har videre hatt samtaler med personer som var involvert i lovarbeidet som ledet til opprettelsen av kommisjonen i 2004.4 Utvalget har også hatt samtaler og møter med personer som var involvert i etterkontrollen av Gjenopptakelseskommisjonen i 2011–2012.5

Våren 2024 besøkte utvalget gjenopptakelseskommisjonene i England (Criminal Cases Review Comission) og Skottland (Scottish Criminal Cases Review Commission). I møtene ble det redegjort for ulike sider ved det engelske og det skotske gjenåpningssystemet, herunder om forskjeller i organiseringen av de to kommisjonene og saksbehandlingsreglene som gjelder for dem. Utvalget redegjorde også for sitt arbeid og det norske gjenåpningssystemet.

Utvalget har hatt samtaler med en rekke nåværende og tidligere ansatte ved Riksadvokatembetet. Videre har utvalget hatt samtaler med representanter for Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Domstoladministrasjonen og interesseorganisasjonen Norsk Forening for Etterforskning og Sikkerhet (NFES).

Utvalget har også hatt flere møter og samtaler med ulike personer i akademia som har ekspertise innen strafferett og gjenåpningssystemet spesifikt. Utvalget var til stede på et seminar om forskjellene mellom det norske og svenske gjenåpningssystemet på Nordisk Juristmøte i København august 2024.

Som ledd i informasjonsinnhentingen har utvalget fått tilgang til dokumenter fra Justis- og beredskapsdepartementets arkiver vedrørende høringsprosessene og lovarbeidet som ledet til etableringen av kommisjonen. Lovavdelingen i departementet har bistått utvalget med å innhente informasjon fra det svenske og danske justisdepartementet om gjenåpningssystemene i disse landene. Utvalget har for øvrig fått oversendt et omfattende materiale fra Gjenopptakelseskommisjonen som inkluderer en rekke tidligere avgjørelser og lønns- og møteoversikter for kommisjonsmedlemmene, samt dokumentmaler og interne saksbehandlingsrutiner.

Utvalget har hatt et møte med Forsvarergruppen i Advokatforeningen. Advokatforeningen har bistått utvalget med å utarbeide en spørreundersøkelse om gjenåpningssystemet og praktiseringen av beviskravet i norske domstoler. Utvalget redegjør nærmere for den delen av spørreundersøkelsen som gjelder praktiseringen av beviskravet i delutredningen om Baneheia-saken.

Spørreundersøkelsen er sendt digitalt til alle medlemmer i Advokatforeningen som er registrert som forsvarere. Det ble presisert i undersøkelsen at den delen som gjaldt Gjenopptakelseskommisjons virksomhet, først og fremst var relevant for forsvarere med erfaring fra gjenåpningssaker. Undersøkelsen inneholdt en rekke kvalitative spørsmål om hvordan kommisjonen fungerer i praksis, og hvordan den eventuelt kan forbedres, både med tanke på dens organisering, saksbehandling og praktiseringen av gjenåpningsvilkårene. Spørsmålene i denne delen av undersøkelsen ble besvart ved fritekst. Av totalt 680 registrerte forsvarere besvarte 177 undersøkelsen. 31 personer besvarte den delen av undersøkelsen som gjaldt Gjenopptakelsekommisjonen. Det ble oppgitt at undersøkelsen kunne besvares anonymt, men at det også var anledning til å oppgi kontaktinformasjon. De fleste respondentene besvarte undersøkelsen anonymt.

Funnene fra spørreundersøkelsen belyses på ulike steder i utredningen, og særlig i del VI hvor utvalget redegjør for sine anbefalinger og forslag. Undersøkelsen er i sin helhet inntatt som digitalt vedlegg til denne utredningen, med unntak av delen som gjelder praktiseringen av beviskravet.

Utvalgets sekretariat har disponert kontorer i Justis- og beredskapsdepartementets lokaler. De fleste intervjuene og utvalgsmøtene har også blitt avholdt der.

2 Sammendrag

2.1 Mandat og sammendrag (del I)

Kapittel I omhandler utvalgets oppnevning, mandat og arbeid. Utvalget ble oppnevnt av regjeringen 10. februar 2023. Mandatet er todelt. Utvalget skal for det første granske straffesaken mot Viggo Kristiansen i Baneheia-saken. I tillegg skal utvalget – i tråd med Representantforslag 30 S (2022–2023) – «gjennomgå Gjenopptakelseskommisjonens oppbygging og struktur» og «komme med forslag til hvordan kommisjonen kan oppfylle forutsetningene om å skape tillit til behandlingen av gjenåpningsbegjæringer og fatte innholdsmessig gode avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet». I den forbindelse skal utvalget også «vurdere om regelverk og praksis knyttet til påtalemyndighetens behandling av begjæringer om gjenåpning er tilfredsstillende». Utvalget har besluttet å besvare mandatet i to delutredninger. Granskningen av straffeforfølgningen av Viggo Kristiansen i Baneheia-saken vil publiseres som en egen NOU etter at straffesaken mot Jan Helge Andersen er rettskraftig avgjort.

I kapittel 2 gis et sammendrag av utredningens seks hoveddeler: Mandat og sammendrag (del I), Bakgrunn (del II), Gjeldende rett (del III), Gjenåpning i andre land (del IV), Kommisjonen i praksis (del V) og Utvalgets vurderinger og forslag (del VI).

2.2 Bakgrunn (del II)

I del II gis en redegjørelse for det norske gjenåpningssystemets rettshistoriske bakgrunn.

I kapittel 3 gjøres det rede for det domstolsbaserte gjenåpningssystemet. Den første straffeprosessloven i Norge ble innført i 1887. Loven regulerte blant annet muligheten for gjenåpning av straffesaker, som på den tiden skjedde i domstolene. Saker om gjenåpning ble avgjort av den samme domstolen, og som regel av de samme dommerne, som hadde avsagt den angrepne dommen. Som etter dagens lov skilte man mellom gjenåpning til gunst («fordel») og gjenåpning til skade for domfelte/siktede. Det primære gjenåpningsgrunnlaget for gjenåpning til gunst var at det kunne påvises nye omstendigheter («Kjendsgjerninger») eller «Bevis» som syntes «egnede til at bevirke Frifindelse eller Anvendelse af en mildere Straffebestemmelse og en mindre Straf».

I 1981 ble 1887-loven erstattet av dagens straffeprosesslov, som trådte i kraft 1. januar 1986 og fortsatt gjelder. Med unntak av enkelte endringer ble hovedtrekkene i gjenåpningssystemet videreført, herunder hovedvilkåret for gjenåpning til gunst i dagens § 391 nr. 3. En viktig endring var innføringen av en regel om at ingen dommere som hadde vært med på å avsi den angrepne dommen, kunne delta ved behandlingen av gjenåpningsbegjæringen eller ved den nye behandlingen av saken etter gjenåpning. I tillegg innførte man en utvidet adgang til gjenåpning som ikke forutsatte at det kunne påvises noe «nytt», gjennom den «særlige sikkerhetsventilen» i § 392 andre ledd.

Kapittel 4 omhandler prosessene som ledet frem til opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen i 2004. På 1990-tallet ble det fremmet flere representantforslag på Stortinget om gjenåpningssystemet, og temaet ble diskutert i ulike stortingsmeldinger. Et viktig spørsmål var om ansvaret for å vurdere gjenåpning av straffesaker burde legges til en annen domstol enn den som hadde avsagt den angrepne dommen, for eksempel en sideordnet eller overordnet domstol. Et annet alternativ var å opprette en egen domstol – en «klagerett» – for å ta stilling til gjenåpningssakene, slik systemet var i Danmark. Disse spørsmålene ble drøftet og sendt på høring i 1996 og 1999. Blant annet som følge av innspill fra riksadvokaten ønsket departementet også å se nærmere på muligheten for å opprette en egen kommisjon – organisert som et forvaltningsorgan – for å vurdere gjenåpning. Forslaget var basert på ordningene i England og Skottland, hvor det nylig var innført slike systemer. Etter at forslaget var sendt på høring i 2000, fremmet departementet i Ot.prp. nr. 70 (2000–2001) forslag om å opprette en kommisjon for å behandle spørsmål om gjenåpning av straffesaker. Gjenopptakelseskommisjonen ble etablert 1. januar 2004.

I kapittel 5 gjøres det rede for tidligere evalueringer og endringer av kommisjonssystemet. Etter forslag fra kommisjonen ble det gjort enkelte justeringer av reglene i 2006, hvor man blant annet lovfestet adgangen til å oppnevne bistandsadvokat for fornærmede i gjenåpningssaker. Fornærmedes og etterlattes rettigheter i gjenåpningssaker ble ytterligere styrket i 2008 etter forslag fra Fornærmedeutvalget.

I 2010 oppnevnte Justis- og politidepartementet en arbeidsgruppe ledet av professor Ulf Stridbeck for å vurdere om kommisjonssystemet hadde fungert etter hensikten. Arbeidsgruppen foreslo en rekke mindre endringer, men mente i hovedsak at kommisjonsmodellen fungerte tilfredsstillende. Rapporten ble sendt på høring, men ble utover dette ikke fulgt opp av departementet. Noen av arbeidsgruppens forslag og øvrige sider av gjenåpningssystemet ble vurdert av Straffeprosessutvalget, som ble oppnevnt i 2014. Forslagene i Straffeprosessutvalgets utredning (NOU 2016: 24) som omhandler endringer i gjenåpningssystemet, er ikke fulgt opp.

2.3 Gjeldende rett (del III)

I kapittel 6 ser utvalget nærmere på overordnede rettsnormer av betydning for gjenåpningssystemet. Både betydningen av Grunnloven og internasjonale forpliktelser drøftes. Det kommisjonsbaserte gjenåpningssystemet – hvor et forvaltningsorgan kan beslutte gjenåpning av avgjørelser truffet av domstolene – reiser blant annet spørsmål om betydningen av maktfordelingsprinsippet i Grunnloven. Et annet sentralt spørsmål er hvilken betydning prinsippet om respekten for dommers rettskraft («res judicata») i EMK artikkel 6 nr. 1 har ved gjenåpning av rettskraftige straffedommer.

Gjenopptakelseskommisjonens organisering og kompetanse er tema i kapittel 7. Kommisjonen er et domstollignende forvaltningsorgan som vurderer gjenåpning av rettskraftige straffedommer og enkelte andre rettsavgjørelser. I kapittelet ses det nærmere på de ulike avgjørelsene kommisjonen har kompetanse til å vurdere. Det gjøres også rede for grunntrekkene ved organiseringen av kommisjonen, herunder forholdet mellom kommisjonskollegiet og sekretariatet.

Kapittel 8 beskriver reglene om saksbehandlingen i kommisjonen. I kapittelet belyses kommisjonens veiledningsplikt, reglene om foreløpig prøving og forkasting av gjenåpningsbegjæringen samt kommisjonens plikt til å gi domfelte, påtalemyndigheten og fornærmede eller etterlatte mulighet for kontradiksjon og innsyn i saksdokumentene. Kommisjonens utredningsplikt og ulike virkemidler for å opplyse saken drøftes også. I tillegg drøftes blant annet reglene for vedtakelse og begrunnelse av kommisjonens avgjørelser.

I kapittel 9 gjøres det rede for reglene som gjelder for den videre behandlingen av straffesaken etter at den er besluttet gjenåpnet av kommisjonen. Saken skal da behandles av en domstol som er sideordnet til den som avsa den angrepne dommen. I kapittelet belyses reglene om den nye domstolsbehandlingen og rettsvirkningene av kommisjonens gjenåpningsgjørelser, samt reglene for erstatning og dekning av domfeltes sakskostnader.

Sivilombudets og domstolenes kontroll med Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet behandles i kapittel 10. Sivilombudets kontroll med kommisjonen er i hovedsak begrenset til kommisjonens saksbehandling. I praksis skjer det sjelden at ombudet retter kritikk mot kommisjonen, noe som har sammenheng med at kommisjonen er et domstollignende organ som tar stilling til rettsavgjørelser, som ligger utenfor ombudets myndighet. Også domstolskontrollen med kommisjonens avgjørelser er begrenset. Domstolene kan prøve kommisjonens generelle lovtolkning, men er avskåret fra å prøve bevisbedømmelsen og den konkrete rettsanvendelsen.

I kapittel 11 ser utvalget nærmere på gjeldende regler og retningslinjer for påtalemyndighetens rolle i gjenåpningssaker. I kapittelet gjøres det rede for påtalemyndighetens plikt til å etterforske en sak etter at det er avsagt dom ved mistanke om at domfellelsen kan være uriktig. Videre omtales påtalemyndighetens ansvar og plikter underveis i gjenåpningssaken når domfelte har begjært saken gjenåpnet, og påtalemyndighetens rolle etter at gjenåpning er besluttet og saken skal behandles på nytt i domstolene. Ulike spørsmål om hvem i påtalemyndigheten som behandler gjenåpningssaken, herunder om overføring til et annet politidistrikt eller statsadvokatembete, belyses også. I tillegg ses det nærmere på påtalemyndighetens adgang til å anke saken inn for domstolene til domfeltes gunst uten hinder av frist, jf. straffeprosessloven § 309.

Gjenåpningsvilkårene er tema i kapittel 12. Det gis en kort innføring i de ulike reglene. Det gis en nærmere omtale av de to mest praktiske vilkårene i straffeprosessloven § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd.

2.4 Gjenåpning i andre land (del IV)

I kapittel 13 ser utvalget nærmere på gjenåpningssystemene i enkelte andre land som det er naturlig å sammenligne det norske systemet med. Gjenåpningssystemene i Danmark, Sverige England og Skottland drøftes. I de fleste europeiske land skjer gjenåpning i de ordinære domstolene, slik systemet også er i Sverige. I Danmark behandles gjenåpningsbegjæringer derimot av en egen særdomstol – Den Særlige Klageret – som behandler spørsmål om gjenåpning av straffesaker og enkelte andre sakstyper knyttet til domstolenes virksomhet. I England og Skottland har gjenåpning av straffesaker siden slutten av 1990-tallet blitt behandlet av uavhengige kommisjoner. Den skotske kommisjonen er basert på det engelske systemet, som ble innført i 1997 etter anbefaling fra et offentlig utvalg. Organseringen av den norske Gjenopptakelseskommisjonen er i stor grad inspirert av det engelske og skotske systemet.

2.5 Kommisjonen i praksis (del V)

I del V ser utvalget nærmere på hvordan Gjenopptakelseskommisjonen fungerer i praksis.

Kommisjonens arbeidsform og organisering er tema i kapittel 14. I kapittelet ser utvalget på hvordan kommisjonen har innrettet sin organisasjon og saksbehandling innenfor rammene som følger av loven og forarbeidene. Redegjørelsen er blant annet basert på kommisjonens interne saksbehandlingsrutiner og samtaler med tidligere og nåværende ansatte i kommisjonen og kommisjonsmedlemmer, samt advokater med erfaring fra gjenåpningssaker. Det gjøres rede for hvordan kommisjonskollegiet og sekretariatet normalt har vært sammensatt, samt lederens og nestlederens funksjon (punkt 14.2). Deretter gis en omtale av den normale saksgangen ved behandlingen av sakene i sekretariatet og kommisjonskollegiet, se punkt 14.3. Kommisjonsmedlemmenes møtevirksomhet og arbeid drøftes nærmere i punkt 14.4.

I kapittel 15 belyses kommisjonens virksomhet gjennom tall. I kapittelet ser utvalget nærmere på den historiske utviklingen i antall mottatte og avsluttede saker, samt kommisjonens restanser og saksbehandlingstid, se punkt 15.2 og 15.3. Gjennomgangen viser at antall mottatte saker har økt kraftig de siste årene. Selv om kommisjonen har behandlet flere saker per år enn tidligere, har restansene økt, og den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er forholdsvis lang. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for realitetsbehandlede saker var ca. 14 måneder i 2022 og ca. 18 måneder i 2023.

Utvalget har også sett nærmere på hvilke typer lovbrudd sakene i kommisjonen gjelder, og hvor ofte sakene ender med forskjellige utfall (gjenåpnet, nektet gjenåpnet, forkastet av leder/nestleder eller forkastet av den samlede kommisjonen), se punkt 15.4. Gjenåpningsprosenten er generelt relativt høy i Norge og har normalt ligget på rundt 15 % av de realitetsbehandlede sakene. Gjenåpningsprosenten har generelt vært høyere de siste årene, noe som særlig synes å ha sammenheng med en økning i saker som omhandler likeartede rettsspørsmål, se punkt 15.5. Et eksempel er gjenåpningsbegjæringene knyttet til sakskomplekset vedrørende den såkalte «NAV-skandalen», som førte til en rekordhøy gjenåpningsprosent (46) i 2021.

I kapittelet belyses også saksfordelingen mellom henholdsvis kommisjonskollegiet og leder/nestleder, se punkt 15.6. Normalt avgjøres om lag halvparten av de realitetsbehandlede sakene av leder eller nestleder alene, ved at de forkastes som «åpenbart grunnløse», jf. § 397 tredje ledd andre punktum. Videre ses det nærmere på hvor ofte kommisjonen oppnevner forsvarer og bistandsadvokat i gjenåpningssaker, se punkt 15.7. Utvalget har også undersøkt utviklingen i størrelsen på kommisjonens budsjetter og antall ansatte i kommisjonens sekretariat, samt hvordan fordelingen mellom antall juridiske og politifaglige utredere har utviklet seg. Generelt har kommisjonens budsjetter og antallet juridiske utredere økt jevnt siden etableringen av kommisjonen i 2004, og særlig i de siste årene.

Utvalget har gjort en gjennomgang av kommisjonens avgjørelser, som drøftes i kapittel 16. Formålet med gjennomgangen har særlig vært å vurdere om kommisjonens avgjørelser er utformet på en hensiktsmessig måte (punkt 16.2), og om det gis tilstrekkelige begrunnelser for resultatet. Utvalget mener at avgjørelsene iblant kan fremstå noe mangelfullt begrunnede, se punkt 16.3.1 og 16.4, og at terskelen for å forkaste begjæringen etter forenklet behandling kan synes å ligge noe lavt, se punkt 16.3.2. Utvalget drøfter også enkelte spørsmål knyttet til kommisjonens rettsanvendelse, se punkt 16.5.

2.6 Utvalgets vurderinger og forslag (del VI)

2.6.1 Gjenåpningssystemet og aktørenes roller

I del VI gjøres det rede for utvalgets vurderinger og forslag til lovendringer, samt anbefalinger om endringer i kommisjonens praksis. Det gis i kapittel 17 en overordnet oversikt over de ulike forslagene.

I kapittel 18 gir utvalget noen klargjøringer og presiseringer av hvordan gjenåpningsvilkårene bør forstås, og hvilken betydning dette har for kommisjonens vurderinger i gjenåpningssakene. I kapittelet drøftes betydningen av at kommisjonen normalt ikke har mulighet til å få et fullgodt bilde av bevisføringen som skjedde i den opprinnelige domstolsbehandlingen, blant annet på grunn av manglende lyd- og bildeopptak. Dette tilsier etter høyesterettspraksis at den som vurderer gjenåpning, må være tilbakeholden med å overprøve domstolens bevisvurdering. Utvalget mener at andre hensyn kan tale for at kommisjonen bør være tilbakeholden med å overprøve rettens bevisvurdering, også når den opprinnelige bevisføringen er godt opplyst i gjenåpningssaken. Kravene til rettslig forutberegnelighet og respekten for dommers rettskraft tilsier at det må være et markert skille mellom anke i domstolene som ordinært rettsmiddel og gjenåpning som ekstraordinært rettsmiddel. Utvalget gir nærmere retningslinjer for hvordan kommisjonen bør forholde seg til bevisvurderingen i den angrepne dommen ved vurderingen av om gjenåpningsvilkårene i straffeprosessloven § 391 nr. 3 og § 392 andre ledd er oppfylt.

Aktørenes roller er tema i kapittel 19. I kapittelet gjør utvalget rede for sitt syn på hva som er funksjonen og «rollen» til de sentrale aktørene i gjenåpningssaker, herunder Gjenopptakelseskommisjonen, påtalemyndigheten, forsvarere og bistandsadvokater. Utvalget mener at partene – dvs. påtalemyndigheten og domfelte/domfeltes forsvarer – i praksis har en nokså sentral rolle i gjenåpningssakene. Etter utvalgets syn er det positivt at partene i stor grad gis anledning til å delta i prosessen. Samtidig viser erfaringen etter utvalgets syn at forarbeidenes intensjon om tilbaketrukkede parter og en kommisjon som aktivt leder utredningen og styrer prosessen i gjenåpningssakene, ikke fullt ut har vist seg å være gjennomførbar, se punkt 19.3.

Utvalget har sett nærmere på påtalemyndighetens rolle i gjenåpningssaker, se punkt 19.2. Det kan reises spørsmål om det er treffende å karakterisere påtalemyndighetens rolle ved behandlingen av gjenåpningssaker som tilbaketrukket, slik intensjonen er i forarbeidene. Påtalemyndigheten har i dag etter loven omfattende partsrettigheter og bidrar regelmessig med merknader til begjæringen. Riksadvokaten har også gitt et rundskriv som pålegger påtalemyndigheten en rekke forpliktelser i gjenåpningssaker. Påtalemyndigheten vil i tillegg kunne bistå med konkrete etterforskningsskritt etter forespørsel fra kommisjonen. Etter utvalgets syn er det positivt at påtalemyndigheten bistår med å utrede saken i tilfeller hvor det er behov for det, også med tanke på den teknologiske utviklingen som gjør fagekspertise nødvendig i mange saker. Utvalget har foreslått en justering av loven som klargjør at terskelen ikke skal være høy for å be om slik bistand.

Et annet sentralt spørsmål er om, og eventuelt i hvilke tilfeller, gjenåpningssaken bør overføres til et annet politidistrikt og statsadvokatembete enn det som behandlet den opprinnelige straffesaken. I dag er praksis at samme politidistrikt og statsadvokatembete, og om mulig samme person som var aktor i saken, også behandler gjenåpningssaken. Utvalget har ikke foreslått regelendringer som vil pålegge påtalemyndigheten å endre gjeldende praksis. Spørsmålet om eventuell overføring bør avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak, slik som i dag. For å sikre at overføring skjer i de rette sakene, mener utvalget at riksadvokaten bør vurdere å gi generelle retningslinjer for vurderingen. Utvalget peker på en rekke momenter som synes relevante i den forbindelse.

Utvalget mener at det er avgjørende for å sikre en god opplysning av gjenåpningssaken at domfelte utviser aktivitet og bidrar med informasjon om grunnlaget for begjæringen og hvorfor saken bør gjenåpnes. Oppnevning av forsvarer for domfelte bidrar til bedre saksopplysning. I lys av utviklingen i rettspraksis om oppnevning av forsvarere i straffesaker mener utvalget at praksis for oppnevning av forsvarer i gjenåpningssaker også bør være forholdsvis liberal. Tall fra kommisjonen tyder på at forsvarer oppnevnes noe oftere enn tidligere. Utvalget er positiv til dette og mener at praksisen også kan liberaliseres noe mer. Det foreslås for øvrig en presisering i loven som klargjør at kommisjonen kan pålegge domfelte å la seg representere av forsvarer i gjenåpningssaken, se punkt 19.4.

Bistandsadvokatenes rolle behandles i punkt 19.5. Innhentede tall tyder på at kommisjonen er forholdsvis restriktiv når det gjelder å oppnevne bistandsadvokat i gjenåpningssaker. Dette er i tråd med utvalgets syn om at fornærmede og etterlatte har en begrenset interesse i gjenåpningssaken. Eventuelle sivile krav pådømt i straffesaken påvirkes ikke av en eventuell gjenåpningsavgjørelse fra kommisjonen. Utvalget gjør rede for sitt syn på når det er grunn til å oppnevne bistandsadvokat i gjenåpningssaker, og hvilken funksjon bistandsadvokaten har i slike tilfeller.

2.6.2 Organisering og kompetanse

I kapittel 24 presenteres utvalgets primære forslag til organisering av Gjenopptakelseskommisjonen. Et vesentlig formål med forslaget er å sørge for at kommisjonsmedlemmene i større grad kan involveres i utredningen av sakene og utformingen av avgjørelsen, samt drive aktiv saksstyring for å sikre en effektiv og rettssikker behandling. Etter utvalgets syn er det en svakhet ved dagens system at de som treffer beslutningene, i liten grad selv bereder grunnlaget og utformer den skriftlige begrunnelsen for avgjørelsen. Utvalget foreslår derfor en ny modell hvor kommisjonsmedlemmene i større grad enn i dag arbeider på heltid i kommisjonen. Forslaget er også ment å sikre kommisjonens evne til å behandle et stadig økende antall saker og bidra til redusert saksbehandlingstid.

Etter forslaget vil kommisjonen deles inn i flere avdelinger som hver ledes av ett heltidsansatt kommisjonsmedlem, deriblant kommisjonens leder. De øvrige heltidsansatte kommisjonsmedlemmene oppnevnes som nestledere og vil dermed ha samme kompetanse som lederen til å treffe avgjørelser om å forkaste begjæringer som åpenbart ikke kan føre frem, og til å ta avgjørelser om utredningen og styringen av saken. I tillegg ansettes i hver avdeling to andre kommisjonsmedlemmer i stillinger på minst 50 prosent. Samtlige kommisjonsmedlemmer skal være jurister. Disse avdelingene, hver med tre kommisjonsmedlemmer, vil utgjøre kommisjonskollegiet som tar stilling til gjenåpningsspørsmålet i saker som ikke forkastes eller avvises av lederen eller nestlederne.

I saker som reiser spørsmål om bevis, kan det besluttes at avdelingen i tillegg skal settes med to lekpersoner for å ta stilling til gjenåpningsspørsmålet. Dette vil særlig være aktuelt i saker om alvorlige forhold som reiser komplekse bevisspørsmål. Utvalget mener at en slik innretning vil gi et fleksibelt system, som gir mulighet for hurtig behandling av et større antall saker, og som samtidig muliggjør en grundigere og bredere vurdering av de mer alvorlige og komplekse sakene. Utvalget antar videre at en slik modell vil gi kommisjonen større rom for å ta i bruk ulike virkemidler for å opplyse saken, for eksempel ved bruk av muntlige høringer.

Som etter dagens ordning skal avdelingene bistås av et sekretariat med politifaglige og juridiske utredere. Et sentralt formål med den foreslåtte organiseringen er imidlertid at kommisjonsmedlemmene i større grad skal styre utredningen av sakene og selv utforme kommisjonens avgjørelser. Utvalget legger derfor til grunn at det vil bli behov for færre utredere enn etter dagens modell.

Utvalgets øvrige forslag til endringer i kommisjonens organisering og kompetanseregler fremgår av kapittel 20. Utvalget foreslår subsidiært her en mindre omfattende omstrukturering av kommisjonen, som også går ut på at kommisjonen inndeles i avdelinger, hver med tre kommisjonsmedlemmer, se punkt 20.2. I motsetning til forslaget i kapittel 24 vil kommisjonsmedlemmene etter dette forslaget ha medlemskapet som et verv og arbeide deltid for kommisjonen, i tråd med dagens system. En slik innretning vil føre til at det enkelte kommisjonsmedlem får færre saker å vurdere, og dermed muliggjøre en grundigere og mer betryggende behandling av sakene. Forslaget er videre ment å sikre kommisjonens evne til å behandle et stadig større antall saker og bidra til redusert saksbehandlingstid. En slik organisering vil imidlertid ikke muliggjøre at kommisjonsmedlemmene selv utreder sakene og utformer avgjørelsene på samme måte som etter forslaget i kapittel 24.

Kommisjonens varamedlemmer møter etter gjeldende praksis i de aller fleste kommisjonsmøter, uavhengig av om det er forfall. Utvalget anbefaler at kommisjonen utarbeider nye retningslinjer for varamedlemmenes oppmøte som er mer i tråd med lovens utgangspunkt om at varaene «tiltrer ved forfall», se punkt 20.2.4.

En inndeling av kommisjonskollegiet i avdelinger med tre medlemmer nødvendiggjør endringer i reglene om beslutningskrav for kommisjonens avgjørelser. Utvalget mener at det bør gis en regel om bestemmende mindretall for avgjørelser om å gjenåpne til gunst, se punkt 20.6. En slik regel vil etter utvalgets syn være mer i tråd med vilkårene for gjenåpning enn dagens regel om alminnelig flertall og føre til en mer rettssikker og tillitvekkende behandling. Dersom kollegiet deles inn i avdelinger med tre medlemmer, vil det etter forslaget kreves enstemmighet for å nekte gjenåpning til gunst. Dersom kommisjonskollegiet på fem medlemmer opprettholdes, bør det kreves fire stemmer for å nekte gjenåpning.

Utvalget foreslår videre at det åpnes for enklere behandling av begjæringer som «åpenbart fører frem», se punkt 20.8. Avgjørelse om å gjenåpne til gunst skal i slike tilfeller kunne tas av leder eller nestleder alene. Dette vil bidra til en hurtigere behandling av enkle saker og muliggjøre at flere saker som reiser tvil, kan fremmes for behandling av den samlede kommisjonen. Utvalget anbefaler også at det gjøres endringer i kommisjonens praksis og saksbehandling ved vurderingen av om en begjæring skal forkastes, for å sikre en mer rettssikker behandling og oppnå at noe færre saker forkastes av leder og nestleder alene, se punkt 20.7.

Utvalget har sett nærmere på rollen til kommisjonens leder, se punkt 20.3. Etter utvalgets syn er det uheldig at kommisjonens leder i dag har en «dobbel lederrolle», som leder både for kommisjonskollegiet som treffer avgjørelsene, og for sekretariatet som står for utredningen. Utvalget foreslår derfor at det opprettes en stilling som utredningsleder som vil lede utredningsarbeidet i sekretariatet. Forslaget er også ment å lette arbeidsbyrden for lederen og tilrettelegge for økt oppfølging av utrederne.

Utvalget foreslår enkelte endringer i reglene om kommisjonsmedlemmenes og utredernes ansettelse og arbeidsvilkår. Det foreslås å innføre åremål for utrederne, se punkt 20.4. Utvalget foreslår videre at åremålsreglene endres slik at samlet funksjonstid ikke kan overstige ti år dersom et kommisjonsmedlem senere oppnevnes som leder for kommisjonen, se punkt 20.5. Utvalget mener videre at oppnevnelsen av kommisjonsmedlemmene bør skje etter offentlig utlysning, se samme sted.

Utvalget har vurdert om systemet bør endres slik at saker om gjenåpning grunnet rettsanvendelsesfeil og/eller tilregnelighet bør behandles på en annen måte eller av et annet organ enn slik det gjøres i dag, hvor også slike saker behandles av kommisjonen på ordinært vis. Utvalget har kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå slike endringer, se punkt 20.9.

2.6.3 Saksbehandling

I kapittel 21 presenteres utvalgets forslag til endringer i reglene og rutinene for kommisjonens saksbehandling. Flere av forslagene tar sikte på å skape en mer transparent, effektiv og forutsigbar saksbehandling. Et overordnet formål er videre å redusere saksbehandlingstiden.

Sentralt i den forbindelse er forslaget om å innføre lovfestede virkemidler for aktiv saksstyring, se punkt 21.2. Forslaget er delvis basert på lignende regler i tvisteloven og straffeprosessloven kapittel 21, og er ment å gi kommisjonen mulighet for å styre saken på en planmessig og effektiv måte. Dersom begjæringen ikke forkastes eller avvises i medhold av straffeprosessloven § 397 tredje ledd, skal kommisjonen utarbeide en plan for den videre saksforberedelsen, hvor det blant annet tas stilling til hvilke undersøkelser som skal gjennomføres. Kommisjonen skal i slike saker som regel avholde et saksforberedende møte med partene, med mindre dette anses unødvendig og avklaringer kan oppnås på annen måte.

Utvalget anbefaler videre at det etableres generelle interne frister for kommisjonens saksavvikling, se punkt 21.3. Kommisjonen bør holde løpende oversikt over om fristene nås, og det bør oppgis generell informasjon om saksbehandlingstid og restanser i kommisjonens årsrapporter. Kommisjonen bør underrette partene i den enkelte sak dersom fristene ikke nås. For øvrig bør det også etableres klarere retningslinjer for underretning av partene om saksbehandlingen, herunder om når saken anses tilstrekkelig opplyst, se punkt 21.4.

Utvalget foreslår noen endringer i reglene om kontradiksjon og innsyn for partene i gjenåpningssaker. For å redusere unødvendig ressurs- og tidsbruk foreslår utvalget at det skal være opp til kommisjonen å avgjøre når det er nødvendig å underrette fornærmede eller etterlatte om gjenåpningsbegjæringen, se punkt 21.5. I vurderingen vil det ha betydning om det er grunn til å tro at vedkommende ønsker å bli underrettet, og om vedkommende kan bidra til sakens opplysning. Det foreslås videre å klargjøre reglene for dokumentinnsyn hos kommisjonen, se punkt 21.6.

Utvalget har vurdert om det bør gjelde begrensninger i adgangen til å fremme gjentatte begjæringer i samme sak, se punkt 21.7. Etter utvalgets syn vil det være vanskelig å utforme en regel som både er effektiv og som samtidig sikrer domfeltes rettssikkerhet. Det foreslås derfor ingen slike endringer. Utvalget har imidlertid anbefalt kommisjonen å klargjøre gjeldende rutiner for behandling av gjentatte begjæringer, omgjøringsbegjæringer og «klager» over saksbehandlingen, se punkt 21.8.

Etter gjeldende regler reguleres kommisjonens avgjørelser av reglene som gjelder for kjennelse. Utvalget mener at det er grunn til å klargjøre reglene og gi mer presise føringer for hvilke krav som stilles til utformingen og begrunnelsen av kommisjonens avgjørelser, se punkt 21.10. Det foreslås å gi en ny, generell regel om utforming og begrunnelse av kommisjonens avgjørelser som delvis bygger på tvisteloven § 19-6 og Straffeprosessutvalgets lovutkast § 32-7. Bestemmelsen gjelder både for avgjørelser av gjenåpningsspørsmålet og for prosessledende og administrative avgjørelser, men med ulike krav. Bestemmelsen er formålsbasert og fleksibel, og kravene vil bero blant annet på avgjørelsens karakter og sakens alvorlighetsgrad. Skriftlig begrunnelse kan unnlates helt når avgjørelsens art og øvrige omstendigheter gjør det forsvarlig, typisk for administrative beslutninger som også i dag treffes formløst.

Lyd- og bildeopptak av rettsforhandlingene er tema i punkt 21.11. Etter utvalgets syn er det positivt at det er bevilget penger til å skaffe opptaksutstyr til stadig flere norske domstoler. Opptak av rettsforhandlingene vil både kunne bidra til å gjøre vurderingen av gjenåpningsbegjæringen enklere, og i tillegg gjøre beslutningsgrunnlaget bedre for domstolene ved den nye behandling av saken etter gjenåpning. Utvalget anbefaler derfor at det gis ytterligere bevilgninger til formålet, slik at det på sikt kan tas opptak av forhandlingene i alle straffesaker. Utvalget anbefaler videre at det tas opptak av rettsforhandlingene i sin helhet, ikke bare parts- og vitneforklaringene. Det er også viktig at opptakene oppbevares lenge nok til at de kan brukes i forbindelse med en eventuell gjenåpningsbegjæring.

2.6.4 Vilkår for gjenåpning

I kapittel 22 foreslås enkelte endringer i vilkårene for å begjære gjenåpning, adgangen til å forkaste begjæringer og de materielle gjenåpningsvilkårene.

Utvalget foreslår å forenkle vilkårene for å forkaste begjæringer, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd, se punkt 22.2. Den foreslåtte endringen vil tydeliggjøre skillet mellom avvisning av saken på formelt grunnlag – for eksempel fordi den gjelder en sivil dom som ikke kan behandles av kommisjonen – og forkasting av begjæringen på materielt grunnlag fordi den «åpenbart ikke kan føre frem». Utvalget foreslår videre at alternativet om at gjenåpning kan kreves når en ny omstendighet eller et nytt bevis synes egnet til å føre til «avvisning», jf. § 391 nr. 3, fjernes. Begrunnelsen for bestemmelsen er uklar, og den benyttes sjelden i praksis, se punkt 22.3.

I punkt 22.4 har utvalget tatt til orde for å fjerne ektefelles, slektningers og arvingers rett til å begjære gjenåpning. Etter utvalgets syn er det prinsipielt uheldig at domfeltes straffesak underlegges en ny vurdering i en prosess hvor domfelte selv ikke kan delta. Ressurshensyn tilsier videre at slike saker ikke bør prioriteres i kommisjonen. Kommisjonens adgang til å gjenåpne dommer på eget initiativ når domfelte er død, jf. straffeprosessloven § 400 femte ledd, foreslås imidlertid videreført.

Utvalget foreslår at det innføres en bestemmelse som vil gi en høyere terskel for gjenåpning av dommer som er eldre enn 25 år, se punkt 22.5. Forslaget er særlig begrunnet i at det for eldre dommer vil kunne være vanskelig å få rede på den opprinnelige bevissituasjonen, og at det vil kunne være vanskelig å føre saken på nytt etter eventuell gjenåpning. Reglene bør utformes slik at de i minst mulig grad leder til frifinnelse alene fordi bevisbildet er svekket av tidens tann. Den foreslåtte bestemmelsen bygger på et lignende forslag fra Straffeprosessutvalget. Etter bestemmelsen vil det innføres et tilleggsvilkår som vil gjelde i tillegg til de øvrige gjenåpningsvilkårene for gjenåpning av dommer som har vært rettskraftige i mer enn 25 år. I slike tilfeller vil det i tillegg kreves at det kan påvises forhold som gjør det «meget tvilsomt at dommen er riktig».

2.6.5 Domstolskontroll med kommisjonens avgjørelser

I kapittel 23 drøfter utvalget domstolskontrollen med kommisjonens avgjørelser. Etter gjeldende retningslinjer kan domstolen prøve kommisjonens generelle lovtolkning. Domstolene er imidlertid avskåret fra å prøve kommisjonenes bevisbedømmelse og den konkrete rettsanvendelsen. Også prøvingen av saksbehandlingen vil være begrenset. Prøvingen omfatter kun «grunnleggende saksbehandlingsregler», og tar sikte på å avdekke «grove og åpenbare feil», se Rt. 2012 s. 519.

Utvalget foreslår at prøvingen utvides slik at den også omfatter den konkrete rettsanvendelsen. Hensynene til rettssikkerhet, rettsavklaring og rettsutvikling trekker i retning av en utvidet prøvingsadgang. En domstolsprøving av den generelle lovtolkningen alene, uten at tolkingen skjer i relasjon til et bestemt faktum, vil i begrenset grad medføre rettsavklaring og rettsutvikling. Ved prøvingen skal derimot kommisjonens bevisvurdering – det faktiske grunnlaget for avgjørelsen – legges til grunn av domstolene.

Utvalget mener videre at også kommisjonens utredning og saksbehandling for øvrig bør kunne prøves av domstolene. Det forutsettes imidlertid at domstolene utviser en viss tilbakeholdenhet ved overprøvingen av hvilke utredningsskritt som har vært nødvendige.

2.6.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 25 drøftes de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag. Det legges som utgangspunkt til grunn at forslagene ikke vil forutsette budsjettøkninger sammenholdt med budsjettet for inneværende år.

2.6.7 Lovutkast og merknader

I kapittel 26 presenteres utvalgets forslag til lovendringer med spesialmerknader. Lovendringsforslag og merknader knyttet til kapitlene 18–23 er gitt i punkt 26.1. Lovendringsforslag og merknader knyttet til kapittel 24 er gitt i punkt 26.2.