Del 2
Bakgrunn

3 Det domstolsbaserte gjenåpningssystemet

3.1 Gjenåpning etter straffeprosessloven 1887

3.1.1 Fra benådning til gjenåpning

I 1887 fikk Norge sin første straffeprosesslov, den såkalte Lov om Rettergangsmaaden i Straffesager,1 som blant annet regulerte retten til gjenåpning. Før innføringen av loven fantes det trolig ingen formalisert ordning for gjenåpning av straffesaker.2 Loven ble vedtatt etter anbefaling fra et regjeringsoppnevnt utvalg («Jurykommisjonen») som var bedt om å se på muligheten for å innføre en juryordning i Norge.3 I den sammenheng ønsket man også å klargjøre reglene for «gjenoptagelse av strafsag efter dom», som på den tiden var preget av «famlen» og «uklarhed», og som ble sammenblandet med reglene om anke.4

Før loven kom plass, måtte endring av rettskraftige5 straffedommer skje ved benådning fra Kongen. Benådningsinstituttet ble ansett problematisk etter at det ble innført et formelt skille mellom utøvende og dømmende makt ved Grunnloven av 1814.6 Innføringen av gjenåpningsreglene i 1887-loven synes likevel ikke først og fremst å være utslag av et ønske om å begrense Kongens makt, men i stedet av en erkjennelse om at det ble begått feil i domstolene. I forarbeidene ble det hevdet at den daværende ordningen – hvor en dom avsagt av Høyesterett var «absolut uforanderlig» – var «utilfredsstillende», noe man også hadde tatt konsekvensene av i flere europeiske land. På denne tiden var gjenåpningsordninger etablert i land som England, Tyskland, Frankrike og Sverige, og et forslag var også under utredning i Danmark. Man ønsket et system som åpnet for å prøve saken på nytt i tilfeller hvor det var «aapenbart» at dommen var feil.7

Mothensynet som ble trukket frem, var at dommer må ha virkning, og at rettsprosessen må ha «en ende». Når en uskyldig var dømt, mente det daværende Justis- og politidepartementet imidlertid at «Kravet på Afslutning» måtte «træde i Skyggen for Kravet på Retfærdighed».8 De samme synspunktene ble trukket frem av Jurykommisjonen. Kommisjonen pekte på at det burde være et «alvor» i at en dom betegnes som endelig, men at dommen også burde «tilfredsstille Retfærdigheden».9 Det var derfor nødvendig å moderere det hittil «ukrenkelige» prinsippet om rettskraft – «res judicata» – i tilfeller hvor prinsippet i realiteten fungerte som «Retfærdighedens Tyran», og ikke som «Retfærdighedens Tjener». Kommisjonen mente likevel det var klart at det måtte stilles «andre og snævrere vilkaar for at kunne kuldkaste en endelig dom», enn det som gjaldt ved anke («Appel»).10

3.1.2 Vilkårene for gjenåpning

Avveiningen mellom hensynet til rettskraft og rettferdighet ble løst ved en bestemmelse som åpnet for gjenåpning til gunst («Fordel») for den domfelte når nye omstendigheter («Kjendsgjerninger») eller «Beviser» ble skaffet til veie, som syntes «egnede til at bevirke Frifindelse eller Anvendelse af en mildere Straffebestemmelse eller en mindre Straf».11 Bestemmelsen var basert på den alminnelige gjenåpningsregelen i tysk rett, som i motsetning til det franske systemet hadde en generell gjenåpningsadgang, uavhengig av hvilke nye «Data» som talte for at dommen var feil. Etter det franske systemet var det derimot kun mulighet for gjenåpning i tre konkret angitte tilfeller. Kommisjonen omtalte dette som en «lidet tilfredsstillende kasuistik».12

I tillegg kunne gjenåpning skje dersom falske eller forfalskede dokumenter hadde vært benyttet i saken, eller det var avgitt falsk forklaring, og det ikke var «uantageligt» at dette hadde medvirket til domfellelsen eller til anvendelse av en for streng straffebestemmelse eller for streng straff.13

Reglene var lignende for gjenåpning til skade for domfelte, men med strengere krav til å sannsynliggjøre at den angrepne dommen var feil.14 For gjenåpning til gunst var det tilstrekkelig at de anførte omstendighetene eller bevisene syntes egnet til å føre til frifinnelse eller lavere straff. For gjenåpning til skade var kravet at det på grunnlag av den nye tilståelsen eller beviset fremsto utvilsomt at personen var skyldig, eller straffet etter en for mild straffebestemmelse. En slik differensiering av innvirkningskravet var i tråd med systemet i de fleste land med en lignende ordning, herunder i England, Frankrike og Tyskland. Begrunnelsen var at

«[…] det synes at herske Enighed om, at der ligger et langt høiere Samfundskrav i, at en tilfeldig ikke straffældes, eller at en Skyldig ikke straffes for haardt, end deri, at enhver Skyldig netop bliver ilagt og faar tilmaalt sin fortjente Straf».15

Man ønsket videre å skille mellom saker avgjort ved bøter, og saker hvor det var ilagt fengselsstraff eller straffarbeid. Tanken synes å ha vært at man ønsket å avskjære de mindre alvorlige sakene fra gjenåpning. Konkret mente departementet at gjenåpning til gunst i bøtesakene burde utelukkes når den tiltalte hadde «forsømt sit Tarv».16 Lovens ordning ble at man i bøtesakene bare kunne legge vekt på slike nye kjensgjerninger eller bevis som den domfelte ikke kunne ha gjort gjeldende i straffesaken.17

Et lignende skille gjaldt ved gjenåpning til skade. I tilfeller hvor den påståtte lovovertredelsen hadde en strafferamme på under tre års fengsel, kunne gjenåpning til skade bare skje dersom gjenåpningsgrunnen var at den tiltalte hadde gjort seg skyldig i et straffbart forhold med hensyn til saken.18

Gjenåpningsvilkårene forble for det meste19 uendret frem til 1969, da ble det innført en ny gjenåpningsgrunn for tilfeller hvor straffedommen stred mot folkeretten.20 Vilkåret var at dommen bygde på en forståelse av «folkeretten eller en traktat» som avvek fra den forståelsen en internasjonal domstol i samme saksforhold hadde slått fast som bindende for Norge, og som måtte antas å føre til en annen avgjørelse i straffesaken.21 Bakgrunnen for endringen var det «økende internasjonale samkvem og samarbeid» som preget tiden, og et ønske om å «bygge bro» mellom internasjonale og nasjonale rettssystemer.22 En lignende gjenåpningsadgang ble samtidig innført for sivile saker.23

3.1.3 Domstolen avgjorde spørsmålet om gjenåpning

Gjenåpning foregikk på denne tiden i domstolene. Lovens ordning var at gjenåpningsbegjæringen skulle fremsettes for den samme domstolen som hadde avsagt den angrepne dommen.24 Jurykommisjonen foreslo opprinnelig at sakene skulle gå «umiddelbart til Høiesteret». Departementet mente imidlertid at en slik ordning ville kunne føre til «tidsspilde», fordi Høyesterett uansett ville bli nødt til å innhente uttalelser fra retten som hadde avsagt dommen. Ettersom det var adgang til anke,25 var det heller ikke grunn til å frykte avslag eller innvilgelser «uden gyldig Grund».26 Regelen ble praktisert slik at gjenåpningsbegjæringen ble fremmet for lagmannsretten – selv om saken var avgjort av Høyesterett – dersom begjæringen var rettet mot «skyldspørsmålets faktiske side», som Høyesterett ikke tok stilling til.27

Begjæringen ble etter praksis også behandlet av de samme dommerne som hadde avsagt dommen. Begrunnelsen for dette var at disse dommerne ville ha de beste saklige forutsetningene for å vurdere om det var grunnlag for gjenåpning.28 På grunn av «muntlighedssystemet og mangelen af paalidelige skriftlige optegnelser angaaende den tidligere vidneførsel» la man til grunn at de samme dommerne var best skikket til å «holde oversigt over forholdet mellom de nye og tidligere bevisligheder».29

Det var forutsatt at begjæringen skulle fremsettes skriftlig, eller eventuelt bli nedtegnet med hjelp fra rettens formann. Formannen behandlet deretter begjæringen alene, og kunne egenhendig forkaste den dersom den ikke inneholdt en begrunnelse, eller den var begrunnet på en måte som etter loven ikke ga adgang til gjenåpning. Begjæringen kunne videre forkastes dersom de anførte omstendighetene eller bevisene var «aapenbart betydningsløse».30 Dersom begjæringen ikke ble forkastet, kunne formannen bestemme at det skulle gjøres bevisopptak, iverksettes etterforskning, og/eller foretas nærmere undersøkelser, før begjæringen ble behandlet videre. Blant annet kunne det innkalles vitner.31 Påtalemyndigheten og domfelte skulle i slike tilfeller gis anledning til å uttale seg skriftlig om utfallet av undersøkelsene.32

Den videre behandlingen av begjæringen ble gjort av «den samlede ret», dvs. det samlede dommer- eller meddommerkollegium. Dersom saken var avgjort av meddomsretten33 – som ikke hadde «faste medlemmer» – måtte man derfor innkalle «særskilte domsmænd», og fortrinnsvis de som hadde deltatt under den opprinnelige behandlingen.34 Dersom saken var avgjort av lagmannsretten, ble den behandlet av «de tre for Tiden forrettende Dommere».35 Behandlingen skjedde i utgangspunktet «for lukkede Døre», uten muntlige forhandlinger.36

Rettens avgjørelse ble truffet som «beslutning», enten den gikk ut på at saken skulle gjenåpnes, eller begjæringen avslås.37 I utgangspunktet stilte man derfor beskjedne krav til begrunnelsen.38 Loven foreskrev ingen begrunnelseskrav for slike avgjørelser, men Høyesterett hadde lagt til grunn at avgjørelsen alltid burde begrunnes dersom den var «av nogen betydning eller tvilsomhet».39

Avgjørelsen om å gjenåpne eller forkaste begjæringen kunne ankes («paakjæres») etter de ordinære reglene som gjaldt for anke over beslutninger.40 Kjæremålet ble fremsatt for domstolen som hadde avsagt avgjørelsen. Dersom domstolen ikke fant grunn til, eller hadde hjemmel til, å endre avgjørelsen, ble saken sendt videre til Høyesteretts kjæremålsutvalg.41 Behandlingen skjedde også der i hovedsak skriftlig, uten muntlig forhandling.42

Dersom saken ble gjenåpnet, skulle retten «paabyde» en «fornyet Hovedforhandling», for på nytt å ta stilling til den gjenåpnede saken.43 Bestemmelsen ble forstått slik at det avgjørende var hvilken behandlingsform som etter loven var påkrevd for å pådømme den straffbare handlingen. Man hadde derfor ikke krav på hovedforhandling dersom loven åpnet for en enklere behandling – lovens krav var at det skulle foretas «en ny fullstendig behandling av saken», uten at det dermed var sagt noe om behandlingsform. Eksempelvis kunne saker som ble gjenåpnet etter tilståelse, behandles i forhørsretten, etter den forenklede prosessen for tilståelsessaker.44

Den nye behandlingen skjedde uten medvirkning fra de opprinnelige lekdommerne.45 Formålet var å forhindre at den nye avgjørelsen ble påvirket av lekdommernes tidligere oppfatninger.46 På den annen side var det ikke noe i veien for at de opprinnelige fagdommerne deltok under den nye behandlingen av saken.47

3.1.4 Loven i praksis

Det finnes lite statistikk som belyser praktiseringen av gjenåpningsordningen etter straffeprosessloven 1887. I forarbeidene til straffeprosessloven 1981 fremgår det imidlertid at det i perioden 1954–1958 ble fremmet 47 gjenåpningsbegjæringer for norske domstoler, hvorav 50 for lagmannsrettene, og 25 for herreds- og byrettene. Av disse ble 7 saker gjenåpnet. Alle disse førte til realitetsendring.48

En kjent gjenåpningssak som ble behandlet etter 1887-loven, er den såkalte Hetle-saken. Saken gjaldt et antatt drap på Henrik Andreassen Hetle, som i 1906 ble funnet død ved Hetlestølen i Sunnfjord. Naboen Mikal Gjertsen Hetle og en av hans sønner ble i 1907 dømt for drapet. Dommen ble begjært gjenåpnet flere ganger uten hell, også etter at Den rettsmedisinske kommisjon uttalte at det var tvilsomt om dødsfallet skyldtes en voldshandling. Først i 1942 ble saken gjenåpnet av «den kommissariske høyesterett». De to domfelte ble frifunnet av Gulating lagmannsrett i 1943 og tilkjent erstatning fra staten.49

3.2 Straffeprosessloven 1981: Videreføring og revisjon av gjenåpningssystemet

3.2.1 Lovens bakgrunn

Lov om Rettergangsmaaden i Straffesager av 1887 ble erstattet av lov om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) 1981, som trådte i kraft 1. januar 1986, og som fortsatt gjelder. Loven kom på plass etter en omfattende revisjon av 1887-loven basert på en innstilling fra en komite oppnevnt ved resolusjon fra Kronsprinsregenten i 1957 («Straffeprosesslovkomitéen»). Komiteens mandat var å vurdere visse konkrete spørsmål –blant annet om juryordningen burde videreføres – og i tillegg foreta en «alminnelig revisjon» av hele straffeprosessloven.50 I den forbindelse foreslo komiteen også å gjøre enkelte endringer i reglene om gjenåpning. For øvrig ble hovedtrekkene i gjenåpningssystemet videreført.

3.2.2 Endringer i dommersammensetningen

Revisjonen medførte to vesentlige endringer i gjenåpningssystemet.

For det første ble det innført en regel om at ingen dommere som hadde vært med på å avsi den angrepne dommen, kunne delta ved behandlingen av gjenåpningsbegjæringen eller ved den nye behandlingen av saken etter gjenåpning.51 Når det gjaldt den videre behandlingen av den gjenåpnede saken, innebar dette en utvidelse av den gjeldende regelen, ved at den ikke lenger gjorde forskjell på fagdommere og lekdommere.52 For behandlingen av gjenåpningsbegjæringen innebar endringen et prinsipielt brudd med det som hadde vært regelen, hvor man vektla dommerens saklige forutsetninger for å ta stilling til om begjæringen inneholdt nye bevis.

Bakgrunnen for endringen var en bekymring for at det ville være vanskelig for de opprinnelige dommerne å se «uhildet på de nye bevis». Av samme grunn ønsket komiteen i utgangspunktet også å legge avgjørelsen av begjæringen til en overordnet domstol,53 og viste blant annet til at gjenåpningsbegjæringen kunne «oppleves som en kritikk over domstolens behandling av saken».54 En slik utvikling ville dessuten være i tråd med tendensen i øvrige europeiske land, hvor hovedregelen var at gjenåpningsavgjørelsen ble truffet av en annen domstol enn den som opprinnelig hadde avgjort skyldspørsmålet. For eksempel hørte avgjørelsen i Sverige og Frankrike til disse landenes øverste domstol, og i Danmark hadde man i 1939 etablert en egen institusjon – «Den særlige klageret» – som hadde ansvar for disiplinærsaker mot dommere og gjenåpningssaker. Komiteen vurderte om man burde opprette et slikt «kontrollorgan utenfor den vanlige domstolsorganisasjon» også i Norge, men fant ikke tilstrekkelig grunn til det.55

Flere høringsinstanser – herunder Høyesterett – hadde innvendinger til forslaget om å legge avgjørelsen av gjenåpningsbegjæringen til nærmeste overordnede domstol. Det ble blant annet pekt på at det kunne være vanskelig for Høyesteretts kjæremålsutvalg å ta stilling til dommer fra lagmannsretten behandlet med jury, ettersom vurderingen av skyldspørsmålet i slike saker ikke ble begrunnet. Videre pekte Høyesterett på at løsningen ville medføre en uønsket økning av kjæremålsutvalgets arbeidsbyrde. Departementet sa seg enig i innvendingene, og mente at hensynene komiteen hadde trukket frem, ville kunne ivaretas tilstrekkelig ved en regel om at ingen av de opprinnelige dommerne kunne delta i behandlingen av gjenåpningsbegjæringen.56 Dette ble derfor lovens ordning.57

3.2.3 Innføringen av en «særlig sikkerhetsventil» i § 392 andre ledd

En annen vesentlig endring i 1981-loven var innføringen av en utvidet adgang til gjenåpning til gunst utover det som var den praktiske hovedregelen – at det ble påberopt nye kjensgjerninger eller bevis som syntes egnet til å føre til frifinnelse. Blant annet på bakgrunn av utviklingen i Danmark, Sverige og Finland vurderte komiteen om det var grunn til å innføre en «særlig sikkerhetsventil», som åpnet for «ekstraordinær gjenopptakelse» i tilfeller hvor det ikke fantes noe nytt, men hvor det likevel var tvilsomt om dommen var riktig. I Danmark hadde man i 1939 innført en bestemmelse som åpnet for gjenåpning når det forelå «særlige omstendigheder der gør det overvejende sandsynligt, at de foreliggende bevisligheder ikke har været riktig bedømt». Lignende bestemmelser fantes også i svensk, finsk og østerriksk rett.58 Komiteen foreslo en bestemmelse som ga adgang til gjenåpning når

«[…] særlige forhold gjør det tvilsomt om dommen er riktig, og tungtveiende hensyn tilsier at spørsmålet om siktedes skyld blir prøvd på ny.»59

Komiteen la til grunn at en slik regel ville gi en videre gjenåpningsadgang enn etter dansk lov, men pekte på at det – grunnet manglende protokollasjon – kunne være en «umulig oppgave» å vurdere om bevisene hadde blitt korrekt bedømt under hovedforhandlingen, slik regelen altså forutsatte i Danmark. Komiteen mente derfor at det avgjørende burde være om saken «alt i alt stiller seg slik at det etter rettens oppfatning bør skje en ny prøvelse av saken for at man skal føle seg overbevist om at ingen urett er skjedd».60 Komiteen var i tvil om man – i likhet med svensk rett – skulle stille krav om at det iallfall forelå «noe av nye kjensgjerninger eller bevis», men falt ned på at det ikke var grunn til det. Bestemmelsen skulle for eksempel kunne anvendes dersom det «ikke egentlig foreligger nye bevis, men en ny analyse av beviskjeden […] får dommen til å fremstå i et tvilsomt lys». Hjemmelen skulle uansett anvendes med «stor varsomhet», noe man hadde søkt å gi uttrykk for gjennom formuleringen om at «tungtveiende grunner» måtte tale for en ny prøving.61

Bestemmelsen ble vedtatt i hovedsak i tråd med komiteens utkast, men med én vesentlig forskjell: Ordlyden ble endret slik at det måtte fremstå «meget» tvilsomt om dommen var riktig, for at gjenåpning kunne skje.62 Endringen skjedde etter at flere høringsinstanser uttrykte bekymring for at gjenåpningsadgangen ville bli for vid med den foreslåtte bestemmelsen. Det ble særlig trukket frem at grunnlaget for avgjørelsen kunne være dårligere i gjenåpningssaken enn i den opprinnelige, og at gjenåpningsadgangen derfor burde være snever. Departementet foreslo derfor å skjerpe ordlyden.63 Justiskomiteen sluttet seg til forslaget og pekte på Straffeprosesslovkomitéens utsagn om at sikkerhetsventilen skulle benyttes «med stor varsomhet».64 Bestemmelsen ble vedtatt i tråd med departementets forslag som § 392 andre ledd.

3.2.4 Gjenåpning grunnet endret rettsoppfatning

I tillegg til den «særlige sikkerhetsventilen» ble det innført en gjenåpningsadgang til gunst for tilfeller hvor Høyesterett hadde fraveket lovtolkningen i en tidligere høyesterettsavgjørelse som dommen bygde på.65 Både i Danmark og Sverige fantes muligheter for gjenåpning også ved rettsanvendelsesfeil. På bakgrunn av tidligere høyesterettspraksis la man i Norge derimot til grunn at dommer som var bygget på feil lovanvendelse, eventuelt måtte angripes gjennom reglene om forsinket anke.66

Disse reglene ville ikke være til hjelp dersom den aktuelle dommen var avsagt av Høyesterett. Straffeprosesslovkomitéen mente videre at gjenåpning var et mer «adekvat rettsmiddel» i tilfeller hvor den angrepne dommen opprinnelig var korrekt, og rettstilstanden senere hadde endret seg. Bestemmelsen ble derfor utformet slik at den åpnet for gjenåpning når Høyesterett hadde endret syn på egne avgjørelser. For uriktig lovanvendelse «i sin alminnelighet» antok komiteen at det ville «klare seg» med adgangen til forsinket anke og påtalemyndighetens adgang til å anke i favør av domfelte uten hensyn til fristen.67

I likhet med den «særlige sikkerhetsventilen» forutsatte denne bestemmelsen at domstolen måtte utøve et skjønn for å vurdere om gjenåpning skulle tillates, dersom vilkårene var oppfylt. Det avgjørende skulle ifølge komiteen være om det ville virke «støtende» om dommen ble stående uendret.68 Bestemmelsen ble vedtatt som § 392 første ledd.

3.2.5 Andre endringer i gjenåpningsvilkårene

Det ble også gjort enkelte endringer i de øvrige gjenåpningsvilkårene. Blant annet innførte man en særskilt bestemmelse om gjenåpning for tilfeller hvor dommeren har vært inhabil.69 Videre ble adgangen til gjenåpning utvidet for tilfellene hvor nye omstendigheter eller bevis tilsier at dommen er uriktig. Ordlyden ble endret slik at gjenåpning ikke bare kan skje når bevisene eller omstendighetene kan føre til frifinnelse eller anvendelse av en mildere straffebestemmelse, men også dersom det påberopte kan føre til en lavere straff (eller annen «vesentlig mildere rettsfølge»).70 Samme endring ble også gjort i bestemmelsen om gjenåpning til skade ved straffbare forhold av betydning for saken.71

3.2.6 Reglene om saksbehandlingen og hvilke avgjørelser som kunne gjenåpnes

Ved innføringen av straffeprosessloven 1981 ble det også gjort enkelte endringer i saksbehandlingsreglene og reglene om hvilke avgjørelser som kunne gjenåpnes.

Etter straffeprosessloven 1887 var det kun adgang til å gjenåpne dommer.72 I den nye loven innførte man i tillegg muligheten for å gjenåpne visse typer kjennelser.73 I tråd med praksis lovfestet man også adgangen til å gjenåpne saker avgjort ved forelegg.74 Begjæring om dette skulle fremmes for lagmannsretten, men behandlingen av den gjenåpnede saken gikk for herreds- eller byretten.75 Vilkårene for gjenåpning var for øvrig de samme som for andre avgjørelser.76

Videre lovfestet man en adgang for domstolen til å beslutte muntlige forhandlinger om begjæringen, samt avhøre vitner eller foreta annen umiddelbar bevisførsel, dersom «særlige grunner» tilsa det.77 Straffeprosesslovkomitéen begrunnet dette slik:

«Ikke minst hensett til at begjæringen etter utkastet skal behandles av en annen rett enn den som avsa dommen, bør det være adgang til å beslutte muntlig forhandling.»78

Departementet gikk som nevnt i punkt 3.2.2 bort fra forslaget om at begjæringen skulle behandles av overordnet domstol, men beholdt likevel denne bestemmelsen.

Dersom særlige grunner talte for det, var det også adgang til å oppnevne forsvarer til å bistå i gjenåpningssaken, etter de ordinære reglene om forsvareroppnevning.79 Det ble nå nedfelt i loven at den domfelte skulle ha krav på dette dersom det ble avholdt muntlig forhandling, og det ville være nødvendig med forsvarer ved en eventuell ny hovedforhandling i saken.80

Avgjørelsen av om saken ble gjenåpnet eller ikke, skulle etter lovens ordlyd treffes av «retten» ved «kjennelse».81 Dette ble forstått slik at det var «den samla rett» som tok avgjørelsen, men uten jury.82 For de fleste saker i lagmannsretten innebar dette at tre fagdommere deltok. Dersom saken gikk for herreds- eller byretten, måtte to meddommere innkalles.83 At avgjørelsen skulle treffes ved kjennelse, innebar at den måtte begrunnes etter de ordinære reglene om kjennelser.84

Avgjørelsen kunne påkjæres til overordnet instans etter vanlige regler. Eksempelvis kunne en kjennelse fra tingretten påkjæres til lagmannsretten, som da ville ha full kompetanse i saken. Et videre kjæremål over lagmannsrettens avgjørelse om å opprettholde tingrettens kjennelse var imidlertid begrenset til feil ved lovtolkning og saksbehandling. Saker som ble behandlet i lagmannsretten som første instans, kunne påkjæres til kjæremålsutvalget, som hadde full kompetanse i sin prøving av kjæremålet.85

4 Opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen

4.1 Innledning

På 1990-tallet var det en langvarig politisk debatt om reform av gjenåpningssystemet. Ønsket om reform kom som følge av flere profilerte straffesaker som senere ble gjenåpnet, som blant annet «Rødseth-saken» og den mye omtalte «Liland-saken». Debatten førte til tre ulike høringsprosesser om alternativer til det gjeldende gjenåpningssystemet, hvor samme domstol, men andre dommere, avgjorde gjenåpningsspørsmålet.

Prosessen hadde utspring i et representantforslag fra stortingsrepresentant Jørgen Kosmo i 1990 om å myke opp gjenåpningsvilkårene og legge gjenåpningsavgjørelsene til en egen «klagerett» utenfor de ordinære domstolene. Gjennom høringsprosesser i 1996, 1999 og 2000 ble også andre alternativer vurdert, før man til slutt endte opp med kommisjonsmodellen etter forslag fra Justis- og politidepartementet i 2001.86

I det følgende gjøres det nærmere rede for prosessene som førte til opprettelsen av Gjenopptakelseskommisjonen i 2004.

4.2 Reformvilje på 1990-tallet

4.2.1 Representantforslag om utvidet gjenåpningsadgang og egen klagerett

I januar 1990 fremmet stortingsrepresentant og leder for justiskomiteen, Jørgen Kosmo (AP), et representantforslag til Stortinget om «utvidelse av adgangen til gjenopptakelse av straffesaker og opprettelse av en egen klagerett».87 Kosmo mente at de gjeldende reglene om gjenåpning «antagelig» var for restriktive. Dette gjaldt særlig «i de tilfeller hvor det ikke er skaffet frem nytt materiale, men hvor klagen går på domstolens vurderinger av det opprinnelige bevismaterialet». Kosmo uttalte om dette:

«Erfaringer viser at det først og fremst er her, ved domstolens vurderinger av bevismaterialet, at faren for en uriktig dom truer. Gjenopptakelse kan i dag bare skje når ‘særlige forhold gjør det meget tvilsomt om dommen er riktig og tungtveiende hensyn tilsier at spørsmål om siktedes skyld blir prøvet på ny’. Hvis det legges avgjørende vekt på det avgjørende rettferdighetshensyn at ingen skal bli dømt med urette, bør det være tilstrekkelig til gjenopptakelse at det er rimelig tvilsomt om domstolens avgjørelse av skyldsspørsmålet er riktig.»88

Kosmos uttalelser må trolig ses i sammenheng med den på tiden mye omtalte «Rødseth-saken», som også ble trukket frem i de påfølgende forhandlingene på Stortinget.89

Kosmo mente videre at «sterke hensyn» talte for å legge avgjørelsen av gjenåpningsspørsmålet til en annen domstol enn den som hadde avgjort skyldspørsmålet i den angrepne dommen – slik hovedregelen også var i europeisk rett på denne tiden:

«En prosessordnings kvalitet avhenger som kjent ikke bare av den tillit den fortjener, men også av den tillit den faktisk møtes med i befolkningen. Mange vil også finne det viktig at avgjørelsen av gjenopptakelsesspørsmålet ikke ligger utelukkende hos rene fagdommere. Det må i hvert fall betraktes som en ytterligere garanti for allsidig prøvelse av gjenopptakelsessaken at også utenforstående jurister eller eventuelt lekfolk medvirker. Det er således tilfelle etter den danske klagerettsordning.»

Kosmo anmodet på bakgrunn av dette Stortinget om å be regjeringen legge frem et lovforslag om å myke opp adgangen til gjenåpning til gunst, samt opprette en egen domstol («klagerett») for behandlingen av gjenåpningssaker. Kosmo så for seg at domstolen skulle bestå av minst fem fagdommere og mente det burde vurderes om to lekpersoner også burde delta. Videre burde det ifølge forslaget være «adgang til offentlig og muntlig forhandling». Justiskomiteen tilrådde i innstilling 13. mars 1990 at regjeringen utredet og vurderte forslaget nærmere.90

Regjeringen behandlet Kosmos forslag i stortingsmelding nr. 23 (1991–92) om bekjempelse av kriminalitet.91 Det fremgår av stortingsmeldingen at høringsinstansene var delt i synet på om gjenåpningsadgangen burde utvides:

«En rekke organisasjoner og offentlige organer støtter forslaget. De rettshåndhevende myndigheter er imidlertid overveiende mot forslaget. Det blir spesielt pekt på at hensynet til fornærmede taler mot en utvidet adgang til gjenopptakelse.»92

Departementet gikk likevel inn for en moderat utvidelse av gjenåpningsadgangen til gunst for domfelte. Forslaget gikk ut på å fjerne ordet «meget» i straffeprosessloven § 392 andre ledd, slik at det ville holde for gjenåpning at det fremsto «tvilsomt» om dommen var riktig. Forslaget innebar dermed en noe redusert oppmykning av innvirkningskriteriet sammenholdt med Kosmos forslag.

I vurderingen pekte departementet på tall innhentet fra lagmannsrettene, som viste at det i perioden 1986 til 1990 ble fremmet 99 begjæringer om gjenåpning av straffesaker. Av disse ble kun én tatt til følge. Selv om man tok «betydelig hensyn til at slike begjæringer svært ofte vil bli brukt i saker som er betryggende avgjort av domstolene, og uten at det i ettertid er kommet til nye omstendigheter», mente departementet det var «klart at en gjenopptakelse på 1 pst. gir grunn til ettertanke». For øvrig var departementet enig med høringsinstansene i at «hensynet til fornærmede er viktig for innholdet av de materielle vilkår for gjenopptakelse». Departementet mente likevel at «den beskjedne endring» av straffeprosessloven § 392 som ble foreslått, lot seg «kombinere med fornærmedes ønske om at dommen skal være endelig».93

Høringsinstansene var også delt i synet på om det burde opprettes en «frittstående klagerett». Også her var de rettshåndhevende myndighetene «overveiende mot», mens et flertall av de øvrige instansene var for. Begrunnelsen for motstanden var delvis prinsipiell: Det ble pekt på at denne typen spesialdomstoler var et «fremmedelement i vår rett», og at ønsket om å «eliminere mistanken om ubevisste kollegiale hensyn» også gjorde seg gjeldende i sivile saker.94

I sin vurdering viste departementet til at det også fantes et tredje alternativ, nemlig at spørsmålet om gjenåpning ble avgjort av en annen domstol, sideordnet til den som hadde avsagt den angrepne dommen. En slik løsning ville innebære at gjenåpningsspørsmålet alltid kunne bli prøvd i to instanser. Departementet mente videre at det også kunne stilles spørsmål ved om det var riktig at den domstolen som hadde avsagt den angrepne dommen, skulle behandle saken på nytt dersom den ble gjenåpnet. Hensynet til «folks tillit til uhildet behandling» kunne tilsi at også denne oppgaven ble lagt til en annen domstol. I så fall kunne den sideordnede domstolen som hadde vurdert begjæringen, også behandle «selve saken».95

Departementet tok ikke endelig stilling til spørsmålet. I det videre arbeidet med saken ville imidlertid departementet «legge vekt på å finne fram til den løsning som best forener hensynet til publikums tillit til domstolene med praktiske og økonomiske hensyn».96

Justiskomiteen behandlet stortingsmeldingen i en innstilling til Stortinget 5. juni 1992.97 Komiteen var – i likhet med departementet – «positiv til en oppmykning av kriteriene for å kreve gjenopptakelse av en allerede pådømt sak». Selv om «hensynet til fornærmede også må vektlegges», mente komiteen at «spørsmålet om å få rettet opp en eventuell urett for en som kan være urettmessig dømt må veie tyngre». En oppmykning kunne også bidra til å øke allmennhetens tillit til ordningen.98

Komiteens medlemmer var også enige om at «en annen instans enn den som har avgjort den første dommen bør avgjøre gjenopptakelsessaken».99 Hvilken instans dette nærmere bestemt skulle være, var partiene imidlertid uenige om. Komiteens flertall, utenom medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, mente at «så spesielle hensyn» gjorde seg gjeldende, at en frittstående domstol var aktuelt. De pekte særlig på «tilliten til avgjørelsesinstansens uavhengighet», som kunne tale for «en avstand ikke bare til den domstol som har behandlet saken første gang, men til domstolsvesenet generelt». Flertallet antok at den «danske modellen» kunne være aktuell også for Norge, men at det burde vurderes å ta lekdommere inn i klageretten. Flertallet ba regjeringen følge opp spørsmålet «i nær fremtid».100

Mindretallet mente på sin side at det var et «viktig prinsipp i norsk prosessrett å unngå opprettelsen av særdomstoler», og anmodet derfor regjeringen om i stedet å utrede en ordning hvor gjenåpningsbegjæringen ble vurdert av overordnet domstol.101

Justiskomiteen innstilte på at stortingsmeldingen skulle vedlegges protokollen. Innstillingen ble enstemmig vedtatt i Stortinget 12. juni 1992.102

I en senere budsjettinnstilling tok justiskomiteen til orde for at forslaget om å utrede alternativer til det gjeldende gjenåpningssystemet måtte følges opp, og at spørsmålet om reform av gjenåpningssystemet måtte prioriteres.103 Forslagene ble imidlertid først sendt på høring i 1996, etter nok et representantforslag på Stortinget, se punkt 4.2.3. At forslagene ikke ble fulgt opp tidligere, ser ut til å ha sammenheng med at det på den tiden pågikk et omfattende reformarbeid på bakgrunn av To-instansutvalgets utredning, se punkt 4.2.2.

4.2.2 Endringer i forbindelse med to-instansreformen – oppmykning av § 392 andre ledd

To-instansutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. mars 1990. Utvalgets mandat var å vurdere «enkelte straffeprosessuelle endringer med sikte på en effektivisering av rettspleien og en styrking av rettssikkerheten».104 Et sentralt spørsmål var om det skulle være større adgang til to-instansbehandling av skyldspørsmålet. I forbindelse med dette ønsket regjeringen at utvalget også skulle vurdere om det var behov for endringer i reglene om gjenåpning:

«Det har i den senere tid vært en viss debatt om vilkårene for gjenopptakelse av en straffesak etter strpl. §§ 391 og 392, jf. blant annet spørsmål nr. 26 i Stortingets spørretime 17. januar 1990 og Dok.nr.8:11 (1989–90). Det har vært hevdet at domstolene bør være liberale med hensyn til å innvilge gjenopptakelse fordi vår rett ikke gir adgang til noen overprøving av juryens bevisbedømmelse av skyldspørsmålet. Utvalget bør vurdere hvilken betydning forholdet til gjenopptakelsesinstituttet kan ha for spørsmålet om å la flere eller alle straffesaker begynne i herreds- og byretten.

Utvalget bør ta stilling til om det gjennom denne vurderingen fremkommer argumenter som tilsier at eventuelt også selve gjenopptakelsesreglene bør endres.»105

På grunn av den pågående debatten på Stortinget om disse spørsmålene lot utvalget «spørsmålet om å utrede mulige endringer av gjenopptakelsesreglene ligge i påvente av den videre utvikling».106 Utvalget gjorde derfor ingen «utførlig utredning av mulige endringer i gjenopptakelsesreglene». Utvalget konkluderte imidlertid med at utvalgets forslag om ordinær prøving av skyldspørsmålets faktiske side i de alvorligste straffesakene ville

«[…] redusere behovet for å lempe på de materielle vilkår for gjenopptakelse til gunst for siktede. Om det likevel er grunn til å lempe på disse vilkårene, finner vi ut fra utformingen av utvalgets mandat, og på bakgrunn av at spørsmålet nå er behandlet i Stortinget, ikke å burde gå nærmere inn på.»107

Utvalget gikk heller ikke nærmere inn på spørsmålet om det burde opprettes en særskilt klagerett for gjenåpningssaker.108

I oppfølgingen av To-instansutvalgets utredning gikk Justis- og politidepartementet ikke nærmere inn på spørsmålet om hvem som skulle behandle gjenåpningssakene. Departementet hadde «opprinnelig tenkt» å gjøre dette, men hadde hatt for «kort tid til disposisjon». Spørsmålet ble derfor forutsatt løst i departementets videre arbeid.109

Departementet gikk imidlertid inn for den foreslåtte oppmykningen av straffeprosessloven § 392 andre ledd. Departementet la til grunn at behovet for en videre adgang til gjenåpning trolig ville «avta noe ved et mer konsekvent to-instanssystem», men at det – selv etter behandling i to instanser – ville kunne dukke opp omstendigheter som tilsa at saken burde prøves på nytt. Både hensynet til fornærmede og at bevis ofte svekkes med tiden, talte mot å utvide adgangen for mye. Selv om ordet «meget» ble tatt ut, skulle vilkåret derfor fortsatt forstås strengt.110 Om avveiningen mellom hensynene uttalte departementet:

«Det er en målsetning i straffeprosessen å unngå uriktige frifinnelser, men det er enda viktigere å unngå uriktige domfellelser. Hensynet til fornærmede vil til en viss grad kunne tillegges vekt ved vurderingen av om tungtveiende hensyn tilsier at spørsmålet om siktedes skyld prøves på nytt.»111

En samlet justiskomite gikk også inn for den foreslåtte oppmykningen. Komiteen la

«[…] avgjørende vekt på at dersom det reises alvorlig tvil ved om en dom er korrekt, er det – først og fremst av hensyn til den domfelte selv, men også av hensyn til rettssystemets troverdighet – riktig at det gis adgang til ny overprøving».112

Et flertall i komiteen, utenom medlemmene fra KrF og Høyre, ba i tillegg regjeringen følge opp komiteens tidligere anmodning113 om å utrede en egen klagerett for gjenåpning.114 Medlemmene fra KrF og Høyre anmodet på sin side regjeringen om å se nærmere på muligheten for at gjenåpningsbegjæringer kunne behandles av nærmeste overordnede domstol.115

Ordet «meget» ble fjernet fra straffeprosessloven § 392 andre ledd ved lov 11. juni 1993 nr. 80.116

4.2.3 Høringen i 1996 – sideordnet domstol, overordnet domstol eller egen klagerett?

I juni 1994 fremmet stortingsrepresentantene Jan Simonsen (Frp) og Tor Nymo (SP) et representantforslag hvor de ba Stortinget anmode regjeringen om å «legge frem lovforslag om opprettelse av en egen domstol (klagerett) med det formål å behandle gjenopptakelsesbegjæringer».117 Med henvisning til at justiskomiteens flertall tidligere hadde bedt regjeringen utrede spørsmålet om et «frittstående institutt» for behandling av gjenåpningssaker, mente forslagsstillerne at tiden var «moden» for at Stortinget ga regjeringen et «helt klart signal […] gjennom et konkret vedtak om at en slik klagerett skal opprettes».118

Komiteens flertall nøyde seg imidlertid med å be regjeringen sette i gang arbeidet med å utrede mulige løsningsalternativer som ville sikre at «ein annen domstol enn den som feller dommen skal ta avgjerda om gjenopptaking». Det ble pekt på at dette kunne skje både ved at «ein anna sideordna domstol tek avgjerda, eller ved at slik avgjerd vert lagt til overordna domstol, eventuelt til ein eigen klagerett slik forslaget går ut på».119 Stortinget vedtok at forslaget fra Nymo og Simonsen skulle oversendes regjeringen til «utgreiing og uttale».120

I høringsbrev 17. april 1996 fulgte regjeringen opp anmodningen.121 I tråd med justiskomiteens innstilling ba departementet om høringsinstansenes syn på tre foreslåtte alternativer:

• «a) en sideordnet domstol tar avgjørelsen

• b) en overordnet domstol tar avgjørelsen, eller

• c) en egen domstol («klagerett») opprettet spesielt for å behandle gjenopptakelsesbegjæringer tar avgjørelsen.»122

Departementet mente selv – som et «foreløpig synspunkt» – at en ordning hvor avgjørelsen ble lagt til en sideordnet domstol, syntes å være det beste alternativet.123 Det ble særlig trukket frem at man på denne måten ville opprettholde en adgang til «flerinstansbehandling av det altoverveiende antall gjenopptakelsessaker». På den annen side så man det slik at en egen klagerett – på samme måte som i Danmark – trolig måtte avgjøre spørsmålet om gjenåpning som «første og siste instans». Også en løsning hvor avgjørelsen ble lagt til en overordnet domstol, ville etter departementets syn «føre til en mer begrenset adgang til bruk av rettsmidler mot avgjørelsen i gjenopptakelsessaken», og kunne derfor være «rettssikkerhetsmessig uheldig».124

Flere høringsinstanser var skeptiske til om det var nødvendig å endre reglene om hvem som behandlet gjenåpningssaker. For eksempel var riksadvokaten i tvil om det var grunn til å endre reglene slik at gjenåpningssakene ble lagt til en annen instans, ettersom et slikt system «trolig sjelden, eller aldri» ville føre til andre resultater enn etter den gjeldende ordningen. Riksadvokaten pekte på at det kun var ved den første behandlingen av gjenåpningsbegjæringen at saken ble behandlet av samme domstol som hadde avsagt den angrepne dommen. Ved påkjæring av avgjørelsen i gjenåpningssaken ville begjæringen derimot bli «undergitt en fullstendig ny behandling ved en domstol som ikke har hatt befatning med den (side av) dommen angrepet rettes mot».125

Riksadvokaten var imidlertid enig med departementet i at en endring kunne ha betydning for tilliten til gjenåpningsavgjørelsene. Og dersom systemet først skulle endres, var riksadvokaten også enig i at avgjørelsen burde legges til en sideordnet domstol. Som begrunnelse for det viste riksadvokaten til at man både ved å legge avgjørelsen til en overordnet domstol eller til en egen klagerett ville ha begrenset eller ingen adgang til å overprøve avgjørelsene.126 Økokrim og Oslo statsadvokatembeter argumenterte i det vesentlige på samme måte.127

Advokatforeningen var på sin side klar på at det var et behov for å endre reglene. Foreningen mente det kunne reises

«[…] sterke prinsipielle innvendinger mot at samme domstol vurderer og avgjør begjæringer om gjenopptakelse av domstolens tidligere avgjørelser. Riktignok må det kunne forutsettes at en dommer vil kunne forholde seg til en kollegas tidligere avgjørelser på en profesjonell måte og uten å la seg influere av at de er kolleger. Det avgjørende må imidlertid være at den enkelte borgers og almenhetens tillit til domstolenes vurderinger og avgjørelser vil kunne svekkes på grunn av at det lett vil kunne oppstå mistanke eller tro om at dommeren ved sin vurdering og avgjørelse har latt seg influere av kollegiale hensyn.»128

Av hensyn til overprøvingsadgangen var foreningen for øvrig enig i at avgjørelsen burde legges til en sideordnet domstol. Foreningen pekte videre på betydningen av adgangen til muntlige forhandlinger som argument for at avgjørelsen burde legges til en domstol som lå geografisk nært den opprinnelige.129

De fleste andre høringsinstansene var enige med departementet i at avgjørelsen av gjenåpningssakene burde legges til en sideordnet domstol. En rekke instanser sluttet seg til departementets innvendinger om manglende adgang til å anvende rettsmidler mot avgjørelsene.130

4.2.4 Høringen i 1999 – særlig klagerett etter dansk mønster

I mars 1999 sendte departementet et nytt brev på høring, denne gang med forslag om å opprette en «særlig klagerett til å behandle begjæringer om gjenopptakelse». I høringsrunden i 1996 hadde departementets «foreløpige synspunkt» vært at det trolig ville være best å legge avgjørelsen av gjenåpningssaken til en sideordnet domstol. Departementet hadde imidlertid latt seg inspirere av ordningene i Danmark og England, hvor gjenåpningsbegjæringer ble behandlet «av et organ utenfor det alminnelige domstolssystemet».131 Som begrunnelse for at det nå gikk inn for en slik løsning, skrev departementet:

«Etter nærmere overveielse finner departementet grunn til å se nærmere på alternativet om å opprette en egen klagerett for behandlingen av gjenopptakelsesbegjæringer. Departementet tar den kritikken som har vært rettet mot den gjeldende ordningen på alvor, særlig kritikken om at ordningen gir grobunn for mistanker om at kollegiale hensyn bevisst eller underbevisst kan påvirke dommernes holdning til spørsmålet om gjenopptakelse. Om det i virkeligheten er dekning for slike påstander, er underordnet i denne sammenheng. Det er et selvstendig hensyn at allmennheten har tillit til at de som har ansvar for å utøve rettspleien, opptrer uavhengig og upåvirket av utenforliggende hensyn. Departementet har kommet til at den beste måten å sikre at allmennheten har tillit til domstolenes uavhengighet i disse sakene, er å opprette en egen klagerett til å behandle begjæringer om gjenopptakelse.»132

For å sikre at klageretten fikk «en distanse til de ordinære domstolene», og dermed skape større tillit til avgjørelsene, foreslo departementet at retten skulle bestå av både jurister og lekfolk.133 Klagerettens kompetanse skulle for øvrig være begrenset til straffesaker. Dette var særlig begrunnet i at behandlingen ved en slik «sentralisert klagerett» nødvendigvis ville måtte være skriftlig, noe som etter departementets syn ville medføre «vesentlige ulemper i sivile saker», og bryte med det som var praksis etter gjeldende rett.134 På samme måte som tidligere skulle klageretten bare ha kompetanse til å avgjøre om gjenåpning skulle skje eller ikke.135 Dersom saken ble gjenåpnet, skulle den nye behandlingen fortsatt skje ved den samme domstolen som hadde avsagt den angrepne dommen, i tråd med gjeldende rett.

Det skulle ikke være adgang til å overprøve klagerettens avgjørelser. Ettersom «et vesentlig formål» med opprettelsen av en slik klagerett var å «sørge for en viss distanse mellom avgjørelsesinstansen og de ordinære domstolene», mente departementet at det kunne virke «selvmotsigende om en av de alminnelige domstolene kunne overprøve klagerettens avgjørelser». En slik løsning var også i tråd med systemet i Danmark og England, hvor det ikke fantes rettsmidler mot avgjørelsene.136

Blant høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, var «et flertall mer eller mindre kritiske» til opprettelsen av en egen klagerett.137 Blant disse fremholdt mange også denne gang at det ikke var et tilstrekkelig behov for en slik endring. Flere pekte på at det ikke var godt nok grunnlag for påstanden om at allmennhetens tillit til domstolenes behandling av gjenåpningsbegjæringer var svekket. At det av noen ble fremmet påstander om at domstolene var «kollegiale» og tok utenforliggende hensyn, kunne ikke være nok til å begrunne opprettelsen av en egen klagerett, uten nærmere dokumentasjon.

Det ble også vist til at den praktisk viktigste gjenåpningsgrunnen var at det forelå nye omstendigheter eller bevis, og at dette sjelden kunne oppfattes som en kritikk mot den opprinnelige dommen. For øvrig hadde lovendringene i forbindelse med to-instansreformen – hvor man også utvidet adgangen til gjenåpning gjennom innføringen av bestemmelsen i straffeprosessloven § 392 andre ledd – redusert behovet for en «så omfattende reform».138

Flere av de kritiske høringsinstansene mente videre at en egen klagerett ikke var egnet til å øke allmennhetens tillit til domstolene. Det ble blant annet pekt på at det juridiske miljøet i Norge er lite, og at rekrutteringsgrunnlaget for medlemmene av klageretten ville være det samme som til de ordinære domstolene. Det var derfor begrenset hvilken «distanse» man ville kunne få til det ordinære domstolsapparatet. For øvrig var det ikke noe «prinsipielt nytt» i forslaget om at lekfolk skulle delta ved avgjørelsen, ettersom dette i visse tilfeller også var regelen etter gjeldende rett.139

En tredje hovedinnvending mot forslaget var at det ikke ville gi bedre rettssikkerhet. Flere instanser ga uttrykk for at det kunne «rettes alvorlige rettssikkerhetsmessige innvendinger» mot forslaget, fordi det ikke ville være adgang til å overprøve avgjørelsene. Det ble også pekt på at det i forslaget var lagt til grunn at muntlige forhandlinger bare ville skje i begrenset utstrekning.140

Av høringsinstansene som var for forslaget, mente flere at mistanken om at kollegiale hensyn kunne påvirke dommernes holdninger, burde «tas alvorlig», selv om det ikke nødvendigvis var dekning for påstanden. I tillegg vektla flere instanser at gjenåpningssaker utgjorde en stor arbeidsbelastning for de ordinære domstolene. Det ble også pekt på de gode erfaringene man hadde med den tilsvarende ordningen i Danmark.141

Blant høringsinstansene var det også enkelte som mente at departementet burde se nærmere på muligheten for å opprette en egen kommisjon for å avgjøre gjenåpningssakene, etter modell fra de nylig etablerte ordningene i England og Skottland. Høringen av forslaget om å etablere en egen klagerett ble derfor ikke fulgt opp videre med en egen proposisjon av departementet. I stedet sendte departementet i 2000 ut nok et høringsbrev, hvor nye alternativer ble lansert.

4.2.5 Høringen i 2000 – sideordnet domstol eller gjenopptakelseskommisjon etter engelsk mønster?

Bakgrunnen for forslaget

I juli 2000 sendte departementet ut et tredje høringsbrev med forslag om å endre reglene om hvem som avgjorde gjenåpningssaker. Departementet foreslo denne gangen to alternativer: «en domstol sideordnet den domstol som avsa dommen, eller en egen kommisjon etter engelsk mønster».142

Departementet fastholdt at det var «svakheter ved dagens ordning», hvor det var domstolen som hadde avsagt den angrepne dommen, som både tok stilling til gjenåpningsbegjæringen og behandlet saken på nytt ved gjenåpning.143 Departementet var enig med flere av høringsinstansene i at det ikke fantes et «empirisk grunnlag» for å hevde at allmennhetens tillit til domstolene var svekket, men mente likevel at det var grunn til å gjøre endringer:

«Den offentlige debatten som knytter seg til saker om gjenopptakelse av straffesaker har i de senere år i stadig større grad blitt preget av kritiske holdninger til dagens system. Det er viktig å motvirke at tilliten til domstolene svekkes i fremtiden. Det er ikke grunn til å vente med slike forebyggende tiltak til skaden allerede har skjedd, eller eventuelt lar seg konstatere.»144

Gjennom de foregående høringsprosessene var flere ulike alternativer til den eksisterende ordningen allerede vurdert. Under høringen i 1999 hadde noen høringsinstanser imidlertid tatt til orde for at «ytterligere et alternativ – opprettelsen av en gjenopptakelseskommisjon etter engelsk mønster – burde utredes og sendes på høring før departementet tok stilling i saken og fremmet lovforslag».145 Av disse var blant andre riksadvokaten, som argumenterte for at eventuelle endringer i gjenåpningsordningen trolig måtte være «relativt gjennomgripende» for å få den «ønskede tillitsskapende effekt».146

Riksadvokaten mente at departementet ikke hadde begrunnet hvorfor de i høringsbrevet tok utgangspunkt i den danske ordningen, uten å se nærmere på den engelske kommisjonsmodellen, som også var nevnt. For å orientere seg nærmere om systemet der hadde riksadvokaten personlig besøkt kommisjonen i England. Riksadvokatens foreløpige syn var at man burde se nærmere på en kommisjonsmodell.147 Begrunnelsen for dette var blant annet at det ville være vanskelig å forene et «aktivt ansvar for sakens opplysning» med en organisering som domstol.148 Videre ble det pekt på at en kommisjonsordning – som i mindre grad ville ha karakter av en partsdrevet prosess – også kunne bidra til å øke tilliten til påtalemyndigheten:

«Det ligger nok i sakens natur at dersom det opprettes en klagerett, hvor påtalemyndigheten forutsettes å være ‘part’, vil det også i fremtiden – med rette eller urette – bli reist kritikk mot påtalemyndigheten for at den er ‘partisk’, ikke evner å se egne ‘feil’, utelukkende beskytter seg selv og ‘systemet’ osv. Selv om det har begrenset vekt, peker riksadvokaten på at belastningene på påtalemyndighetens tillit vil bli færre dersom det innføres en kommisjonsmodell hvor påtalemyndigheten ikke tillegges partsoppgaver.»149

Riksadvokaten mente derfor – uansett hvilket alternativ departementet falt ned på – at påtalemyndighetens rolle i gjenåpningssaker burde begrenses til å oversende saksdokumentene, og eventuelt opplyse om relevante faktiske forhold som ikke fremgikk av saksdokumentene. Først etter at saken var besluttet gjenåpnet, burde påtalemyndigheten «ta standpunkt i gjenopptakelsessaken».150

For å vurdere kommisjonsalternativet nærmere gjorde departementet grundige undersøkelser av det engelske systemet. Departementet besøkte blant annet den engelske kommisjonen i 1999,151 og så i tillegg hen til den lignende ordningen i Skottland.152

Den engelske ordningen

Den engelske ordningen – hvor begjæringer om gjenåpning av straffesaker ble behandlet av en egen kommisjon, utenfor det ordinære domstolsapparatet – var på denne tiden en nyvinning, som kun hadde vært operativ siden 1997. Om bakgrunnen for opprettelsen av den engelske kommisjonen (the Criminal Cases Review Commission) skrev departementet:

«Inntil 1997 ble påstander om uriktig domfellelse vurdert av regjeringen ved innenriksministeren, som hadde lovbestemt myndighet til å henvise blant annet saker hvor en person var blitt domfelt til ankedomstolen (Court of Appeal) etter eget skjønn (‘if he thinks fit’). […]

Ordningen ble utsatt for kritikk ut fra et konstitusjonelt standpunkt – at avgjørelsen skulle ligge hos regjeringen stred mot prinsippet om maktfordelingen mellom den utøvende makt og domstolene. Et annet problem var mangel på ressurser. Det var få saksbehandlere, uten tilstrekkelig juridisk kompetanse, og de manglet klare etterforskningsfullmakter.

På bakgrunn av flere alvorlige og mye omtalte justismord, blant annet dem som rammet ‘the Guildford Four’ og ‘the Birmingham Six’, ble det oppnevnt et utvalg ledet av Lord Runciman (Runcimanutvalget). Som en del av mandatet fikk utvalget i oppdrag å vurdere om det var behov for å endre ordningen for vurdering og etterforskning av påstander om uriktig domfellelse i tilfeller hvor ankemulighetene er uttømt. Utvalget avga sin rapport i juli 1993, og anbefalte å opprette en uavhengig kommisjon til å vurdere påstander om uriktig domfellelse, til å forestå etterforskning i slike saker etter behov, og – dersom etterforskningen avdekket at saken burde vurderes nærmere av domstolen – til å henvise saken til ankedomstolen.»153

Spørsmålet om å legge avgjørelsen til de ordinære domstolene – slik ordningen var i Norge – ble ikke vurdert i England:

«Dette skyldtes delvis et ønske om å løsrive avgjørelsene fra statsmaktene. Dessuten var det en synkende tillit til domstolene – og ikke minst til Court of Appeal – i gjenopptakelsessakene.»154

For å sikre målsettingen om å «løsrive avgjørelsene fra statsmaktene» ble den engelske kommisjonen opprettet som et selvstendig rettssubjekt, uavhengig av regjeringen. Det var et krav om at minst en tredjedel av kommisjonen besto av jurister med minst ti års erfaring. De øvrige medlemmene måtte ikke være jurister, men minst to tredeler av medlemmene totalt sett måtte ha erfaring fra strafferettspleien. Kommisjonen vurderte – hovedsakelig etter skriftlig behandling av begjæringen – om en sak skulle henvises til ankedomstolen for ny behandling, uten selv å ta standpunkt til realiteten.155

Et sentralt poeng med etableringen av den engelske kommisjonen var at den skulle ha en selvstendig undersøkelsesplikt. Kommisjonen skulle foreta slike undersøkelser som var nødvendige for å vurdere om det var «en reell mulighet» for at domfellelsen var uriktig. For å bistå med dette arbeidet hadde kommisjonen en egen «etterforskningsrådgiver». Videre hadde kommisjonen vide fullmakter til å kreve innsyn i taushetsbelagte dokumenter, samt be om bistand fra politiet til å gjennomføre etterforskningsskritt og lignende.156

Departementets forslag

Departementets forslag i høringsbrevet var – i likhet med den engelske modellen – motivert av et ønske om å sikre bedre opplysning av saken:

«Etter departementets oppfatning kan det være behov for tiltak som sikrer at saken blir bedre opplyst enn i dag, der det som regel er siktede selv som må skaffe til veie det materiale som kan tilsi at saken skal gjenopptas. Han kan ikke forlange – bare anmode om – at påtalemyndigheten iverksetter ny etterforskning for å undersøke de forhold gjenopptakelsesbegjæringen bygger på. Påtalemyndigheten vil på sin side bare unntaksvis kunne etterkomme slike anmodninger. […]

Dette kan være uheldig av flere grunner. Den siktede vil i en del tilfeller være ressurssvak, og i liten grad ha kunnskap om rettsregler. Han vil av den grunn bare sjelden være i stand til å bedømme hvilke faktiske forhold som har rettslig relevans, og til å vite hvordan han skal samle inn og presentere denne informasjonen skriftlig. Krav på offentlig oppnevnt forsvarer har han i mange tilfeller ikke. I sum fører disse forholdene til at det ikke er gitt at saken blir tilstrekkelig belyst med tanke på forhold som kan tilsi gjenopptakelse. I enkelte av de senere års mer kjente gjenopptakelsessaker, har innsatsen fra engasjerte privatpersoner trolig fått avgjørende betydning for sakens utfall.»157

Departementet mente derfor at det i større grad burde være «et samfunnsansvar å sørge for at forhold som kan tilsi gjenopptakelse, kommer frem før begjæringen blir avgjort». Dersom avgjørelsesmyndigheten ble lagt til en sideordnet domstol, mente departementet dette kunne sikres ved at domstolen ble forutsatt å ha «en mer aktiv rolle enn det som er vanlig ved behandlingen av straffesaker ellers». Domstolen burde ifølge forslaget gis vide fullmakter «til å innhente ytterligere opplysninger allerede på det innledende stadiet i behandlingen», samt til å innhente forklaringer, begjære bevisopptak og lignende. Videre skulle det være fri adgang158 til å beslutte muntlige forhandlinger.159

Alternativt foreslo departementet at det skulle opprettes en norsk gjenopptakelseskommisjon etter modell av den engelske. I høringsbrevet ble de ulike spørsmålene ved en slik kommisjonsordning drøftet inngående. Kommisjonen ble foreslått organisert som et uavhengig forvaltningsorgan, som ikke kunne instrueres av regjeringen eller Justisdepartementet.160 Et sentralt punkt var videre at kommisjonen skulle ha «hovedansvar for å klarlegge sakens faktiske og rettslige sider før den treffer avgjørelse i saken, allerede fra det tidspunktet en begjæring om gjenopptakelse fremmes». Kommisjonen skulle dermed få

«[…] en mer omfattende og aktiv oppgave enn å ta stilling til det som siktede legger frem og som påtalemyndigheten vurderer. Kommisjonen skal etter forslaget gå aktivt inn i saken og selv sørge for at nye omstendigheter og bevis kommer frem.»161

Departementet uttalte om virkemidlene kommisjonen var tiltenkt for å oppfylle denne rollen:

«Kommisjonen bør rettslig og praktisk gis forutsetninger for å opplyse saken best mulig. Den må ha adgang til å innhente opplysninger som kan ha betydning i saken uten hinder av taushetsplikt som påhviler det organet som sitter på opplysningene. Den bør videre selv kunne oppta forklaringer og beslutte bevisopptak. Kommisjonen bør også utrustes med et sekretariat som ikke bare innehar kvalifikasjoner av nytte for de rettslige vurderingene som kommisjonen må foreta når den avgjør saken, men også med personer med etterforskningserfaring eller -kompetanse. Kommisjonen bør videre kunne anmode påtalemyndigheten om å innlede etterforskning som ledd i å klargjøre om det er grunnlag for å gjenoppta en straffesak, herunder foreta politiavhør, og om å innhente og utlevere opplysninger som kan ha betydning i saken. I tillegg bør det stilles midler til rådighet slik at kommisjonen kan hyre inn nødvendig spisskompetanse.»162

Departementets «foreløpige vurdering» var at de sentrale hensynene som talte for å endre den gjeldende ordningen, ikke talte «klart» i retning ett av de to foreslåtte alternativene. Departementet pekte imidlertid på at kommisjonsalternativet i større grad ville skape «distanse» til de ordinære domstolene, noe som kunne ha betydning for allmennhetens tillit til avgjørelsene:

«Både en kommisjonsordning og behandling ved en sideordnet domstol vil skape større distanse enn i dag til den domstolen som avsa den angrepne dommen, og av den grunn være tillitvekkende. Størst distanse blir det med en kommisjon, som skal være et tverrfaglig, selvstendig forvaltningsorgan utenfor det tradisjonelle domstolshierarkiet.»163

Uansett alternativ foreslo departementet at reglene ble endret slik at saker som ble gjenåpnet, skulle behandles på nytt av en sideordnet domstol. Forslaget innebar at man – sammenlignet med gjeldende regler – ville få enda større avstand mellom de som behandlet saken før og etter gjenåpning.164 Hensikten var også med dette forslaget å sørge for at det ikke var «grunnlag for mistanke om at den som tar stilling til begjæringen bevisst eller ubevisst lar kollegiale hensyn eller hensynet til domstolens prestisje påvirke avgjørelsen.»165

Departementet foreslo ingen endringer i de materielle vilkårene for gjenåpning.166

Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støttet forslaget om å legge avgjørelsen av gjenåpningsbegjæringen til en sideordnet domstol. Blant disse høringsinstansene var blant annnet flere av lagmannsrettene. Disse instansene mente generelt at de «prinsipielle og praktiske ulempene ved en kommisjonsordning [veide] tyngre enn fordelene». Det ble påpekt at de fleste innvendingene som ble reist mot forslaget i 1999 – om opprettelsen av en særlig klagerett – også gjorde seg gjeldende mot forslaget om å opprette en egen kommisjon.167

Høyesterett ga ikke klart uttrykk for en foretrukket løsning, men pekte også på en del hensyn som kunne tale mot å opprette en slik kommisjon. Høyesterett fremhevet blant annet at en vidtgående utredningsplikt kunne få konsekvenser for kommisjonens objektivitet, og at det kunne oppstå konstitusjonelle spørsmål dersom avgjørelsen av gjenåpningsbegjæringer ble lagt til et forvaltningsorgan.168

Instansene som var for å opprette en kommisjon, viste «i det vesentlige til de argumentene departementet gjorde rede for i høringsnotatet 14. juli 2000».169 Flere av instansene pekte særlig på at det kunne bli vanskelig for domstolene å oppfylle den vidtgående utredningsplikten forslaget forutsatte. Riksadvokaten uttalte om dette:

«En tung innvending mot at en sideordnet domstol behandler begjæringer om gjenopptakelse er at det neppe er mulig å utforme regler som på den ene side gjør at endringene i behandlingsmåten oppfattes som reell, men på den annen side ikke pålegger domstolene arbeidsoppgaver som er fremmede for en domstol. På et generelt plan synes man å ha to muligheter: Enten flyttes behandlingen av disse sakene til en annen domstol og behandles der i det vesentlige som etter dagens ordning, eller en gir domstolen plikt til selv å undersøke saken på en måte som fullstendig bryter med en norsk domstols tradisjonelle oppgaver. Begge deler er uheldig. Dette er i seg selv et tungtveiende argument i favør av en kommisjon.»170

Oslo statsadvokatembeter var også kritisk til om domstolene ville ha evne til å utrede saken godt nok. Embetet pekte på at domstolene ikke har «egne saksforberedere som kan innhente opplysninger, foreta etterforskning, finne frem til nødvendig sakkyndighet og lignende». Konsekvensen av et slikt forslag ville dermed bli at

«[…] domstolene i det vesentlige vil overlate til politiet/påtalemyndigheten eller domfelte/medhjelpere å innhente nødvendig informasjon. Da er vi tilbake til den samme partsprosessen som vi har i dag, der politiet/påtalemyndigheten kritiseres for å være partisk, mangle objektivitet, drive ‘prestisjerytteri’ og – som i flere mediefokuserte saker – til og med anklages for å ha begått straffbare handlinger.»171

Det ble i tillegg vist til at kommisjonsmodellen var best egnet til å skape tillit til avgjørelsene. Om dette uttalte riksadvokaten:

«Kommisjonsmodellen vil kunne øke tilliten til avgjørelsene i disse sakene både i allmennheten og i fagmiljøet og bør […] kunne behandle disse sakene både grundigere og raskere enn etter dagens ordning. Fremfor alt bør Kommisjonen kunne bidra til at det blir færre saker som går som ‘gjengangere’ i rettssystemet i flere tiår for så til sist å bli gjenopptatt med redusert tillit til både domstolene og påtalemyndigheten til følge.»172

4.3 Regjeringens forslag – Ot.prp. nr. 70 (2000–2001)

4.3.1 Begrunnelsen for valget av kommisjonsløsningen

Departementet fulgte opp høringen i 2000 i Ot.prp. nr. 70 (2000–2001). I proposisjonen foreslo departementet å opprette en norsk gjenopptakelseskommisjon etter engelsk modell. Særlig to hensyn sto sentralt for valget av kommisjonsformen: hensynet til en «tillitvekkende ordning» og «evnen til å treffe materielt riktige avgjørelser». Om det første skrev departementet:

«Det er et sentralt mål for lovgiveren å organisere rettergangen slik at den vekker tillit og respekt hos folk flest. Dette gjelder ikke minst i saker om gjenopptakelse, som ofte ledsages av påstander om kritikkverdige forhold fra domstol og påtalemyndighet. [Dagens ordning legger] i unødig grad opp til kritikk, uavhengig av om forholdene i den enkelte saken reelt sett gir grunnlag for det. Slik sett har påtalemyndigheten og domstolene ære av at kritikken ikke har vært mer omfattende. Men det er ingen grunn til å la være å gjøre endringer som er egnet til å øke tilliten til behandlingsmåten. Det var overveielser av lignende karakter som lå bak lovendringen som bestemte at gjenopptakelsessaker skulle behandles av andre dommere enn dem som hadde avsagt den angrepne dommen […].»173

Departementet mente at både en kommisjonsordning og en ordning hvor avgjørelsen lå til en sideordnet domstol, ville skape «større distanse […] til den domstolen som avsa den angrepne dommen» enn etter den gjeldende ordningen. Størst distanse – og dermed tillit – ville det likevel bli med en kommisjon, som skulle være et «selvstendig organ utenfor det tradisjonelle domstolshierarkiet».174

Ifølge departementet hadde høringen videre gitt «et klart inntrykk» av at det ikke var «realistisk i å gå særlig langt i å pålegge en ordinær domstol å ta aktive skritt for selv å opplyse saken før det tas stilling til begjæringen».175 Derfor talte også ønsket om å oppnå materielt riktige resultater for kommisjonsalternativet:

«En kommisjon vil – i hvert fall tilnærmelsesvis – være like godt rustet til å løse ulike rettslige spørsmål som de alminnelige domstolene er. Når det derimot gjelder opplysningen av sakens faktiske sider – som ofte er det viktigste i saker om gjenopptakelse – kommer forskjellene mellom de to forslagene frem. Selv med de endringene som ble foreslått i høringsnotatet, vil en sideordnet domstol bare i begrenset grad ha mulighet til selv å ta aktive skritt for å få opplyst saken. Hovedansvaret for å avdekke forhold som kan kvalifisere til gjenopptakelse, vil i så fall fortsatt hvile på den siktede selv. […]

Dagens regler om gjenopptakelse er, på samme måte som straffeprosessloven for øvrig, hovedsakelig basert på at saken best opplyses gjennom en prosessordning som hviler på anklageprinsippet. Tanken er at partene, og da særlig påtalemyndigheten, vil kunne opplyse saken bedre enn det retten kunne gjort på egen hånd. At retten ikke selv etterforsker saken, skaper dessuten en distanse som borger for objektiv behandling. Når denne løsningen legges til grunn for straffeprosessen i sin alminnelighet, kan det umiddelbart virke fremmed å vurdere en annen løsning i gjenopptakelsessakene. Saker om gjenopptakelse skiller seg imidlertid fra andre straffesaker. Utgangspunktet er snudd; det er siktede og ikke påtalemyndigheten som må skaffe til veie materiale som kan begrunne domstolsbehandling. […]

Det er sannsynlig at dette fører til at enkelte saker ikke blir gjenopptatt fordi siktede ikke makter å opplyse sakens faktiske side godt nok. Dessuten har saken forutsetningsvis allerede vært behandlet etter den alminnelige partsprosessen. Når det skal undersøkes om denne prosessen kan ha ført til uriktige resultater, er det ikke gitt at dette best kan skje ved å bygge på de samme prinsippene én gang til. Det kan i slike situasjoner hevdes at det er best å legge til grunn en prosessordning med et annet tyngdepunkt, en prosessordning som stiller større krav til aktivitet hos det organet som skal ta stilling til begjæringen.»176

For øvrig mente departementet at den mye omtalte Liland-saken også illustrerte at det var grunn til å etablere en ordning som ville gjøre det til et «samfunnsansvar» å avdekke feil som kunne lede til gjenåpning.177

Etter en nærmere vurdering kom departementet til at det ikke ville være i strid med Grunnloven – og forholdet mellom domstolene og den utøvende makt – om gjenåpningssakene ble lagt til en uavhengig kommisjon. En slik løsning ville heller ikke være i strid med menneskerettighetene.178 Avslutningsvis uttalte departementet:

«Etter en avveining av de kryssende hensyn i saken foreslår departementet å opprette en egen kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker. Departementet har lagt avgjørende vekt på at behandlingen av gjenopptakelsesbegjæringer bør innrettes på en måte som er mest mulig tillitvekkende, som i størst mulig utstrekning leder frem til materielt riktige avgjørelser, og som gjør det til et samfunnsansvar å avdekke urett som kan ha blitt begått.»179

4.3.2 Kommisjonens oppbygning og kompetanse

Kommisjonen ble i hovedsak foreslått utformet slik det var gitt uttrykk for i høringsbrevet.

Et flertall av høringsinstansene hadde sagt seg enige i at kommisjonen burde organiseres som et uavhengig forvaltningsorgan. Departementet så det videre som «selvsagt» at kommisjonen ikke skulle ha myndighet til å behandle sakene videre etter gjenåpning.180 Det var en «naturlig konsekvens» av at kommisjonen ble organisert som et forvaltningsorgan uten dømmende myndighet.181

Kommisjonens kompetanse skulle for øvrig begrenses til straffesaker. Departementet mente at «den selvstendige rollen kommisjonen er tiltenkt harmonerer dårlig med tradisjonelle grunnprinsipper for tvistemål, og da særlig disposisjonsprinsippet og forhandlingsprinsippet». De fleste høringsinstansene som hadde uttalt seg om spørsmålet, var enige i dette.182 En eventuell endring av reglene for gjenåpning av sivile saker ble forutsatt vurdert ved oppfølgingen av Tvistemålsutvalgets utredning.183

Etter departementets forslag skulle kommisjonen ha et sekretariat, som sto for utredningsarbeidet. Sekretariatet skulle bestå av «personer som gjennom utdanning og erfaring er trenet i å etterforske saker, og personer som har tilstrekkelig juridisk kompetanse til å vite hvilke faktiske opplysninger som vil stå sentralt i kommisjonens senere behandling».184

Selve avgjørelsen av gjenåpningsspørsmålet skulle legges til en kommisjon. Kommisjonen skulle bestå av totalt fem medlemmer som inkluderte kommisjonens leder. Lederen, samt to av de øvrige medlemmene, skulle ha «bred strafferettslig erfaring, helst både fra påtalemyndigheten, fra domstolene og som forsvarer».185 For å unngå at kommisjonen ble sett på som en «juristkommisjon», og for å sikre at saken ble belyst fra «forskjellige vinkler», skulle den i tillegg inkludere to personer med «en annen utdanning og yrkesbakgrunn».186 Selv om kommisjonen ble organisert som et forvaltningsorgan, skulle avgjørelsen fortsatt treffes ved kjennelse.187

I proposisjonen ble medlemskapet foreslått å være et betalt verv, på deltid, for en treårsperiode med adgang til én gjenoppnevning.188 Departementet foreslo opprinnelig at kommisjonsmedlemmene skulle være ansatt på heltid, men endret syn etter høringsrunden. Begrunnelsen for det endrede synet var blant annet at erfaringer fra Skottland tydet på at sakstilfanget ikke ville være stort nok til å nødvendiggjøre fem heltidsansatte. Videre mente departementet at «impulser fra annet arbeid vil kunne gi nyttige stimulanser til arbeidet i kommisjonen, og forhindre at dette arbeidet blir for rutinemessig».189

4.3.3 Saksbehandlingen

I tråd med gjeldende regler skulle kommisjonen ha adgang til å forkaste begjæringen etter en forenklet behandling dersom begjæringen ikke inneholdt en grunn som etter loven kunne føre til gjenåpning, eller det av andre grunner fremstod «åpenbart» at den ikke kunne føre frem. Avgjørelsen kunne tas av kommisjonens nestleder eller leder.190 Regelen ble imidlertid foreslått endret slik at kommisjonen ikke skulle ha en plikt – men bare en rett – til å forkaste avgjørelsen dersom vilkårene var oppfylt. Tanken var å åpne for nærmere undersøkelser før begjæringen eventuelt ble forkastet. Dette var «i tråd med kommisjonens generelle plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig».191

Som tidligere skulle begjæringen fremsettes skriftlig, og kommisjonen skulle selv bestemme i hvilken grad det var nødvendig med muntlige innslag – herunder om det skulle avholdes «sammenhengende muntlig høring etter mønster av reglene for hovedforhandling».192 Ettersom kommisjonen var tiltenkt en så vidtgående undersøkelsesplikt, og i tillegg en veiledningsplikt, mente departementet det ikke var nødvendig å gi den domfelte krav på forsvarer i større grad enn tidligere.193 Utgangspunktet skulle fortsatt være at forsvarer bare skulle oppnevnes dersom «særlige grunner» talte for det.194

Dersom saken ble gjenåpnet, mente departementet – i tråd med høringsbrevet – at den nye behandlingen skulle skje ved en sideordnet domstol til den som avsa den angrepne dommen.195

4.3.4 Utvidet adgang til gjenåpning ved brudd på menneskerettighetene

I høringsbrevet 17. april 1996 hadde departementet tatt til orde for å utvide adgangen til å gjenåpne dommer grunnet brudd på menneskerettighetene, både i sivile saker og straffesaker. Regelen som var innført i 1969, og videreført i straffeprosessloven 1981, åpnet ikke for gjenåpning i tilfeller hvor saksbehandlingen som ledet frem til dommen, var i strid med internasjonale forpliktelser. Begrunnelsen for dette var blant annet at man antok at «norske domstoler må følge ufravikelige norske prosessregler inntil disse i tilfelle er endret».196 Etter Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1994 s. 610 mente departementet imidlertid at man måtte

«[…] gå ut fra at en traktatstridig saksbehandling også er uforenlig med intern prosessrett så langt som de innbyrdes tilsvarende generelle folkerettsreservasjonene i straffeprosessloven § 4, tvistemålsloven § 36a og tvangsfullbyrdelsesloven § 1-4 rekker.»197

Videre hadde menneskerettighetskonvensjonenes krav til nasjonale myndigheters saksbehandling «vist seg å ha stor praktisk betydning».198 Departementet foreslo derfor å innta en bestemmelse som ga adgang til gjenåpning når saksbehandlingen som lå til grunn for avgjørelsen, var i strid med en folkerettslig regel Norge var bundet av.199

Forutsetningen var – som etter gjeldende rett – at rettsoppfatningen måtte være slått fast av en internasjonal domstol i «sak mot Norge». Bare den som i den konkrete saken hadde vunnet frem for det internasjonale organet, skulle ha en ubetinget rett til gjenåpning etter bestemmelsen. For gjenåpning av parallelle saksforhold bygget på samme rettsoppfatning, måtte man eventuelt benytte sikkerhetsventilen i straffeprosessloven § 392 andre ledd.200 Rekkevidden ble imidlertid utvidet, ved at også uttalelser fra FNs menneskerettskomite skulle kunne gi grunnlag for gjenåpning.

4.3.5 Øvrige vilkår for gjenåpning

Utover dette ble det ikke foreslått å endre de materielle vilkårene for gjenåpning. I forbindelse med høringen hadde departementet innhentet statistiske opplysninger om behandlingen av gjenåpningsbegjæringer i årene 1992–1999. Tallene viste at det for hele perioden var kommet inn totalt 460 begjæringer. Av disse førte 66 begjæringer til gjenåpning, noe som ga en gjenåpningsprosent på 14,3. Tallene viste en «markert økning» i antall begjæringer for herreds- og byrettene fra og med 1996, noe departementet mente kunne ha sammenheng med to-instansreformen og oppmykningen av vilkåret i straffeprosessloven § 392 andre ledd. For herreds- og byrettene viste tallene også en gradvis økning i andelen begjæringer som ble tatt til følge.201

Departementet mente på bakgrunn av dette at reglene tilsynelatende ble «praktisert mer liberalt enn tidligere antatt», noe som tydet på at gjenåpningsadgangen var «vid nok». Departementet mente videre at man burde «høste erfaringer av endringen av § 392 andre ledd slik den blir praktisert av en kommisjon», før det eventuelt ble vurdert å utvide gjenåpningsadgangen ytterligere.202

4.3.6 Etterkontroll

For å kontrollere om den nye ordningen fungerte etter sin hensikt, foreslo departementet at det skulle gjennomføres en etterkontroll. Den første kontrollen skulle skje etter ett år og «hovedsakelig ta sikte på å undersøke om beregningene av saksmengde, ressursbehov og kostnader er dekkende, eller om de bør justeres», samt avdekke «åpenbare svakheter i saksbehandlingsreglene». Departementet la til grunn at kontrollen «i det vesentlige [måtte] bygge på innrapporteringer fra kommisjonen».203

Etter tre til fem år fra ordningens ikrafttredelse mente departementet at det burde vurderes å foreta en «mer grundig etterkontroll». En slik etterkontroll skulle ikke nødvendigvis «begrenses til en analyse av statistikk om ulike sider ved kommisjonens virksomhet», men kunne også «omfatte empiriske undersøkelser for å finne frem til faktiske virkninger av kommisjonsordningen».204

4.3.7 Stortingets behandling

Forslagene ble fulgt opp av justiskomiteen på Stortinget i Innst. O. nr. 114 (2000–2001) 23. mai 2001.

Komiteen var i det vesentlige enig i departementets forslag. Komiteen var «tilfreds» med at regjeringen foreslo en omlegging av gjenåpningsordningen, og mente at endringen ville «styrke den generelle rettssikkerheten i samfunnet».205 Etter komiteens syn kunne det gjeldende systemet «gi grobunn for tvil om bakgrunnen for at en begjæring om gjenopptakelse blir avvist», og det var derfor av «avgjørende betydning» å endre det.206 Med henvisning til statistikken presentert i proposisjonen uttalte komiteen:

«Komiteen finner grunn til å understreke at med dagens ordning har 14,3 pst. av gjenopptakelsesbegjæringene blitt tatt til følge, og i perioden 1992–1999 har dette resultert i 40 saker med full frifinnelse ved fornyet rettsbehandling. Dette viser at det i domstolene unntaksvis forekommer at det blir avsagt dommer på gale premisser slik at uskyldige blir dømt, og at det derfor er nødvendig å sørge for at de som blir uskyldig dømt kan få prøvet sin sak for domstolene på ny.

Komiteen vil for øvrig understreke at rettsvesenet selvsagt hele tiden må gjøre sitt ytterste for å unngå at noen blir uskyldig dømt i første omgang. Selv om 40 saker er særdeles beskjedent sammenliknet med det store antall straffesaker som pådømmes, mener likevel komiteen at dette tallet er urovekkende. Komiteen viser til at det på 90-tallet var flere store saker hvor gjenopptakelse førte til full frifinnelse, blant annet i Rødsethsaken og i Lilandsaken.»207

Komiteen var også enig med departementet i at kommisjonen burde ha

«[…] et hovedansvar for å klarlegge faktiske og rettslige sider før en avgjørelse om gjenopptakelse blir truffet. Komiteen viser til at dette er et hovedelement i den nye ordningen, og kanskje det enkeltforhold som taler sterkest for en kommisjonsløsning sammenliknet med en ordning der en sideordnet domstol avgjør begjæringen. Komiteen vil i forlengelsen av dette sterkt understreke at økonomiske og menneskelige ressurser må stilles til disposisjon slik at ikke ressursmangel blir et hinder for at kommisjonens arbeid kan utføres i tråd med de føringene som departementet selv har lagt.»208

Samtidig bemerket komiteen at

«[…] den foreslåtte ordningen ikke må oppfattes eller utvikle seg til å bli en ekstra ankeordning for straffesaker. Det må fortsatt være det ordinære domstolssystemet som vurderer straffespørsmålet, og vilkårene må være oppfylt for at gjenopptakelse skal tillates.»209

Komiteen foreslo kun mindre endringer i departementets forslag, først og fremst når det gjaldt lederens ansettelsesvilkår. Om dette uttalte komiteen:

«Komiteen mener det er viktig at kommisjonens leder får en reell mulighet til å lede det daglige arbeidet i kommisjonen og til å styre arbeidet med sakene. Komiteen mener dette best kan sikres ved at kommisjonens leder engasjeres på full tid.»210

Lovens ordning ble at kommisjonslederen skulle ansettes for fem år av gangen, men uten adgang til gjenoppnevning.211

Når det gjaldt domfeltes mulighet til å bli representert av forsvarer i gjenåpningssaken, bemerket komiteen for øvrig:

«Komiteen understreker at selv om kommisjonen har et veiledningsansvar, vil det kunne foreligge behov for forsvarer. Komiteen forutsetter at departementet ikke legger en for streng tolkning av gjeldende bestemmelse til grunn når det gjelder å dekke utgiftene til forsvarer i saker om gjenopptagelse.»212

Departementets lovforslag ble vedtatt av Stortinget og gjennomført ved lov 15. juni 2001 nr. 53 om endringer i straffeprosessloven mv. (gjenopptakelse).

Foruten mindre endringer i reglene om kommisjonens sammensetning og saksbehandling er reglene om Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet for det meste uendret siden opprettelsen. Reglene om kommisjonens arbeidsmåte og organisering er nærmere belyst i del III av denne utredningen.

4.4 Kommisjonen etableres

Lovendringene som etablerte kommisjonen, trådte i kraft 1. januar 2004, og kommisjonen startet sin virksomhet samme år. I tråd med synspunktene til justiskomiteen ble kommisjonens leder ansatt på heltid.213 De øvrige kommisjonsmedlemmene ble ansatt på deltid, i tråd med lovens utgangspunkt. Kommisjonen besto ellers – som i dag – av totalt fem faste medlemmer, inkludert lederen og nestlederen, samt tre varamedlemmer.

Kommisjonens sekretariat ble noe utvidet i forhold til departementets antagelser i proposisjonen. I proposisjonen var det skissert at det trolig burde ansettes to til tre heltids- eller deltidsansatte utredere, samt to sekretærer til annet administrativt arbeid.214 Resultatet ble at kommisjonen i løpet av 2004 ansatte seks heltidsansatte utredere, hvorav tre jurister og tre politifaglige, i tillegg til to sekretærer.215

Kommisjonen mottok flere saker det første året enn opprinnelig antatt. Departementet pekte i proposisjonen på at tall innhentet fra domstolene viste at det var innkommet i gjennomsnitt 50–60 begjæringer årlig i domstolene i perioden 1992–1999. På bakgrunn av erfaringer fra Skottland antok departementet at tallet ville bli høyere når kommisjonen ble etablert, og anslo at kommisjonen ville «behandle minst 100 begjæringer det første året».216 I 2004 mottok kommisjonen totalt 232 gjenåpningsbegjæringer. Tallet gikk imidlertid ned til 140 mottatte begjæringer i 2005, og stabiliserte seg deretter på rundt 150 per år i en årrekke.217

Også kommisjonens budsjett ble høyere enn opprinnelig antatt. Endringer som følge av den første «etterkontrollen» av kommisjonen ble foreslått av departementet i Ot.prp. nr. 54 (2005–2006).218 I proposisjonen heter det om utviklingen i kommisjonens budsjett:

«Fordi sakstilfanget har vore klart større enn dei historiske tala for domstolsbehandling av krav om gjenopptaking tilsa, har det vore naudsynt å auke tilskota til kommisjonen. For 2005 vart det opphavlege tilskotet på 7 millionar kroner auka med 2,3 millionar kroner, jf. B. innst. S. nr. 4 (2004–2005) kapittel 468.»219

5 Tidligere evalueringer og endringer av kommisjonsordningen

5.1 Første kontroll i 2005: Justisdepartementets forslag etter anmodning fra Gjenopptakelseskommisjonen

5.1.1 Gjenopptakelseskommisjonens brev 25. mai 2005

I forbindelse med den planlagte etterkontrollen av Gjenopptakelseskommisjonen220 sendte kommisjonen 25. mai 2005 et brev til Justisdepartementet med forslag om endringer av regelverket. Forslagene gikk hovedsakelig ut på å gjøre enkelte justeringer av saksbehandlingsreglene.

Kommisjonen foreslo blant annet å klargjøre reglene for når en gjenåpningsbegjæring kan trekkes tilbake. Dette spørsmålet var uavklart etter gjeldende rett. Kommisjonens forslag var å ta inn en bestemmelse som ga adgang til å trekke begjæringen tilbake frem til en eventuell ny hovedforhandling om saken var påbegynt.221

Videre ønsket kommisjonen å klargjøre reglene om muligheten for å oppnevne bistandsadvokat for fornærmede i gjenåpningssaker. På bakgrunn av høyesterettspraksis222 mente kommisjonen at fornærmede kunne ha rett på bistandsadvokat også i gjenåpningssaker. Kommisjonen mente videre at den fornærmede burde ha mulighet til å gi uttrykk for sitt syn på saken og ha tilgang på saksdokumenter. I tillegg kunne det i visse tilfeller være nødvendig å avhøre den fornærmede. I slike tilfeller kunne bistandsadvokat være nødvendig.223

For øvrig foreslo kommisjonen blant annet å utvide unntaket fra domfeltes innsynsrett i kommisjonens saksdokumenter, for tilfeller hvor det var fare for liv, helse eller frihet. Etter gjeldende rett kunne opplysninger i straffesaker bare unntas innsyn fra siktede og forsvareren dersom opplysningene ikke ville bli «påberopt som bevis i saken» av påtalemyndigheten.224 Denne regelen gjaldt også for Gjenopptakelseskommisjonen.225 Kommisjonen pekte på at den – i motsetning til påtalemyndigheten – ikke hadde adgang til selv å avslutte en påbegynt sak. I tilfeller hvor de påberopte opplysningene var relevante for å avgjøre gjenåpningsbegjæringen, ville det derfor være vanskelig for kommisjonen å holde opplysningene skjult for den domfelte – selv om det kunne være fare for et vitnes liv eller helse. Kommisjonen ba derfor om en hjemmel til å nekte domfelte innsyn i tilfeller hvor det var «nærliggende fare» for at det ville begås en «alvorlig forbrytelse» som krenket noens «liv, helse eller frihet».226

5.1.2 Gjenopptakelseskommisjonens brev 5. oktober 2005

I brev 5. oktober 2005 til Justisdepartementet foreslo Gjenopptakelseskommisjonen å endre reglene om begrunnelse for avgjørelser om å forkaste gjenåpningsbegjæringen. Etter gjeldende regler skulle også disse avgjørelsene treffes etter reglene om kjennelse, noe som innebar at de ordinære begrunnelseskravene for kjennelser kom til anvendelse.227 Kommisjonen ønsket å redusere kravet til begrunnelse for slike avgjørelser av «kapasitetshensyn» og «hensynet til en forsvarlig bruk av kommisjonens ressurser». Etter forslaget skulle avgjørelsene om å forkaste i stedet reguleres av begrunnelseskravet for Høyesteretts forenklede kjennelser, jf. straffeprosessloven § 387 a. Det fremgår der at ankeutvalget kan avvise eller forkaste en anke «uten annen begrunnelse enn en henvisning til bestemmelsen her», dersom utvalget enstemmig finner det klart at anken ikke kan føre frem.

Om bakgrunnen for forslaget skrev kommisjonen:

«Som kjent, skal avgjørelse etter dagens § 397 tredje ledd treffes ‘etter reglene om kjennelse’, noe som blant annet innebærer at straffeprosessloven § 52 får anvendelse. Dermed er kravet at ‘(k)jennelser skal ha grunner’. Loven inneholder i denne sammenheng ikke nærmere regler om grunnenes innhold. Det kan derfor oppstå tvil m.h.t. hvor mye som skal til for å oppfylle denne begrunnelsesplikten. Av hensyn til tilliten til kommisjonens saksbehandling vil det være en fordel om denne usikkerheten kan ryddes av veien. I motsatt fall kan en risikere at kravene til begrunnelse for avgjørelser truffet i medhold av straffeprosessloven § 397 tredje ledd vil bli tolket så strengt at kravene nærmer seg begrunnelseskravene for dommer. Kommisjonen kan for å være på den sikre siden komme til å bruke relativt store ressurser på å begrunne avgjørelser av begjæringer som likevel forkastes fordi de åpenbart ikke vil føre frem.»

Kommisjonen viste videre til at forkastede begjæringer utgjorde et «relativt stort antall av kommisjonens saker (ca. 61 % av alle avsluttede saker til nå i 2005)». For øvrig mente kommisjonen at dens lovpålagte veiledningsplikt innebar at man ville «legge vekt på å forklare muntlig for den domfelte hvorfor begjæringen blir forkastet».

5.1.3 Departementets oppfølging – Ot.prp. nr. 54 (2005–2006)

Departementet fulgte opp kommisjonens anmodninger i Ot.prp. nr. 54 (2005–2006) etter at forslagene var sendt på høring. Departementet og høringsinstansene var for det meste enige i kommisjonens synspunkter. Departementet fremmet derfor – med ett unntak – lovforslag som i det vesentlige stemte overens med kommisjonens forslag.

Departementet var imidlertid delvis uenig i forslaget om å redusere begrunnelseskravet for avgjørelser om å forkaste begjæringen. Etter departementets syn måtte et redusert begrunnelseskrav avgrenses til kun å gjelde for avgjørelser om å forkaste begjæringen på formelt grunnlag, jf. straffeprosessloven § 397 tredje ledd første punktum.228 Departementet uttalte om dette:

«Departementet ser heller ikkje etter høyringa at det er nemnande interesser som tilseier at avgjerder etter § 397 tredje ledd første punktum må grunngjevast. For desse avgjerdene foreslår departementet difor ein regel som gir høve til vedtak utan anna grunngjeving enn ei tilvising til § 397 tredje ledd. Systemet er det same som det som etter § 387 a gjeld for Høgsteretts kjæremålsutval, men utan at lovteksten treng vise til § 387 a. At avgjerda må vere tvillaus, er tatt inn som vilkår i den regelen departementet foreslår.

Etter § 397 tredje ledd andre punktum kan kommisjonen i nokre tilfelle forkaste eit krav om gjenopptaking utan ytterlegare handsaming sjølv om kravet gjeld ei avgjerd som etter sin art kan takast opp att, og sjølv om kravet viser til tilhøve som etter lova kan gi grunnlag for gjenopptaking. Her gjeld det altså avgjerder der kommisjonen har gjort ei reell vurdering av om straffesaka skal takast opp att. I slike tilfelle følgjer det ikkje direkte av lova at kravet ikkje kan føre fram, og den som har fremma kravet vil ha behov for ei forklaring på kvifor utfallet blei som det blei.»229

Departementet viste videre til at

«[k]ravet til grunngjeving etter straffeprosesslova § 52 er såpass fleksibelt med omsyn til kva grunngjevinga skal innehalde at føresegna ikkje står i vegen for å avgrense grunngjevinga til det som er naudsynt for å gi ei forklaring på kvifor kravet ikkje førte fram.»230

Departementet foreslo derfor kun et forenklet begrunnelseskrav for avgjørelsene som ble truffet i medhold av straffeprosessloven § 397 tredje ledd første punktum. Løsningen ble at slike avgjørelser kan treffes «uten annen begrunnelse enn en henvisning til bestemmelsen», forutsatt at avgjørelsen om å forkaste ikke er tvilsom.231

Justiskomiteen avga innstilling 8. juni 2006 og foreslo ingen endringer i departementets lovforslag, jf. Innst. O. nr. 73 (2005–2006).

Lovendringene ble vedtatt av Stortinget og gjennomført ved lov 30. juni 2006 nr. 53.

5.2 Årene 2005–2007: endret betegnelse og utvidet funksjonstid for leder

5.2.1 Tvisteloven – innføring av termen «gjenåpning»

Frem til innføringen av tvisteloven 2005 ble termene «gjenopptagelse» og «gjenopptakelse» benyttet om rettsmiddelet som ga adgang til å prøve en rettskraftig dom på nytt – både i sivile saker og straffesaker.232 Endringen til termen «gjenåpning» skjedde etter anbefaling fra Tvistemålsutvalget, som mente at

«[…] ‘gjenopptakelse’ ikke er noe velklingende ord, og at begrepet ved innføringen bar preg av en halvhjertet tilnærming til moderne språkbruk. ‘Gjenåpning’ er en bedre betegnelse og gir riktigere assosiasjoner til å åpne en lukket og avsluttet sak. ‘Gjenåpning’ er så vidt likt ‘gjenopptakelse’ at det snart vil bli innarbeidet og alminnelig kjent, og svarer også direkte til det engelske begrepet 'reopening'.»233

Utvalget mente at en endring til termen «gjenåpning» burde skje både i sivil- og straffeprosessen.234

Det var uenighet blant høringsinstansene om også Gjenopptakelseskommisjonen burde skifte navn. Kommisjonen ønsket selv å beholdet navnet slik det var, for å unngå «forvirring», og fordi det hadde tatt tid å gjøre navnet kjent. Departementet gikk derfor inn for å beholde kommisjonens navn.235 Resultatet ble at betegnelsen på rettsmiddelet ble endret til «gjenåpning» i de ulike bestemmelsene i straffeprosessloven kapittel 27, mens kommisjonen beholdt sitt navn i straffeprosessloven § 394 første ledd.

5.2.2 Lederens funksjonstid utvides

I høringsbrev 24. mai 2007 foreslo Justisdepartementet å utvide lederens funksjonstid fra fem til syv år, fortsatt uten adgang til gjenoppnevning. Endringen skulle også gjelde for den sittende kommisjonslederen. Om bakgrunnen for forslaget skrev departementet:

«Forslaget har sin bakgrunn i at dagens regler om funksjonstid ikke tar tilstrekkelig hensyn til kontinuiteten i kommisjonens arbeid og kompetanse. Selv om det ved første gangs oppnevnelse ble tatt skritt for å sikre kontinuiteten ved at to av kommisjonens medlemmer ble oppnevnt for 2, og ikke 3 år, står vi foran en fullstendig utskifting av alle kommisjonsmedlemmene i perioden fra september 2008 til september 2009. Slik regelverket nå er utformet vil situasjoner lik den som kan oppstå i 2008/2009 regelmessig skape utfordringer for kontinuiteten i kommisjonens kompetanse.

At reglene ville medføre slike hyppige skifter var en del av de vurderingene som ble foretatt ved lovens tilblivelse. De erfaringene som er gjort siden starten i 2004, tilsier imidlertid at hensynet til kontinuiteten nå må tillegges noe større vekt. Dette gjelder blant annet erfaringene med kommisjonens arbeidsform. Kommisjonen har selv et ansvar for å utrede sakene den får seg forelagt. Selv om det er sekretariatet som foretar den nødvendige etterforskning og utredning, ligger ansvar for å lede arbeidet hos kommisjonen selv. Særlig har kommisjonens leder, som også er sekretariatets leder og eneste fast ansatte kommisjonsmedlem, et tungt faglig og administrativt ansvar for å lede dette arbeidet. I enkelte saker kan utredningene være svært omfattende og strekke seg over perioder på flere år. Her kan vi som eksempel nevne Treholt-saken, som kommisjonen nå har startet å utrede. Den er, slik Torgersen-saken var det, beregnet til å strekke seg over flere år. I slike saker vil det være uheldig hvis kommisjonsleder må slutte midt under behandlingen, særlig fordi sekretariatslederfunksjonen innebærer et tungt faglig og administrativt arbeid i forberedelsesfasen. Med en noe lengre funksjonstid vil man kunne legge bedre til rette for behandling av store saker.»236

Ingen av høringsinstansene var imot forslaget om å utvide funksjonstiden generelt. Noen instanser var imidlertid uenig i at endringen skulle gjelde for den sittende lederen. Sett hen til «faren for at manglande kontinuitet i kommisjonen sin kompetanse kan få negative følgjer for arbeidet», gikk departementet likevel inn for at utvidelsen også skulle gjelde for den sittende lederen.237

Justiskomiteen hadde ingen innvendinger til departementets forslag, men bemerket at utvidelsen av åremålet for lederen «midt i perioden» ikke skulle «danne presedens for lignende saker».238 Endringen ble gjennomført ved lov 21. desember 2007 nr. 127.

5.3 Oppfølging av Fornærmede- utvalgets utredning i 2008: styrkede rettigheter for fornærmede og etterlatte

5.3.1 Krav på underretning

Fornærmedeutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. juli 2004 for å «utrede styrking av fornærmedes og pårørendes straffeprosessuelle stilling».239 På bakgrunn av Fornærmedeutvalgets anbefalinger ble det i 2008 gjort enkelte endringer i gjenåpningsreglene for å styrke fornærmedes og etterlattes prosessuelle rettigheter.

Utvalget hadde blant annet merket seg at forutsetningene som var kommet til uttrykk i forarbeidene – om at fornærmede eller etterlatte skulle varsles dersom en sak som omhandlet dem, ble begjært gjenåpnet240 – ikke syntes å være fullt ut gjennomført i kommisjonens praksis. Utvalget foreslo derfor at man lovfestet at fornærmede eller dennes etterlatte skulle varsles når gjenåpning var begjært, med mindre begjæringen ble forkastet etter den foreløpige prøvingen. Samtidig skulle vedkommende informeres om retten til dokumentinnsyn, retten til å uttale seg og til å avgi forklaring, samt muligheten for å be om bistandsadvokat. Kravet på underretning skulle også gjelde dersom saken ble besluttet gjenåpnet.241

Gjenopptakelseskommisjonen var imot forslaget, og pekte i sin høringsuttalelse på at en slik rutinemessig varsling kunne føre til at man uten grunn «[rippet] opp i gamle sår». Departementet var imidlertid enig med utvalget, og pekte på at «[f]ornærmede eller etterlatte må orienteres om at en begjæring er til behandling for å kunne ta stilling til om de vil utøve sine øvrige rettigheter i forbindelse med begjæringen».242

5.3.2 Uttalerett

Fornærmedeutvalget mente at fornærmede burde gis en lovfestet rett til å uttale seg skriftlig om gjenåpningsbegjæringen og i visse tilfeller også møte for kommisjonen. Dersom begjæringen reiste spørsmål om troverdigheten av fornærmedes forklaring, skulle den fornærmede etter forslaget ha en ubetinget rett til å få avgi forklaring for kommisjonen.243 Også de etterlatte – i lovbestemt rekkefølge – skulle ha adgang til å uttale seg skriftlig, men ikke en ubetinget rett til å forklare seg.244

Forslaget var delvis i tråd med forutsetningene i forarbeidene, hvor det var lagt til grunn at fornærmede skulle ha adgang til å uttale seg i gjenåpningssaken.245 Gjenopptakelseskommisjonen mente imidlertid at utvalget gikk for langt når det ble foreslått å gi fornærmede en ubetinget forklaringsrett:

«Fornærmede gis her en ubetinget rett til å forklare seg for kommisjonen. Dette innebærer at kommisjonen pålegges å avhøre fornærmede selv om kommisjonen ikke skulle finne grunn til det ut fra hensynet til sakens opplysning. Etter de någjeldende regler har ikke engang domfelte etter loven noen slik ubetinget rett, selv om kommisjonen i praksis gjennomfører samtaler med alle domfelte som ikke har advokat. Kommisjonen finner at dette forslaget griper inn i den friheten kommisjonen er gitt i § 395 til selv å bestemme sin arbeidsmåte. Utformingen av lovteksten blir på dette punkt for firkantet etter kommisjonens syn.»246

På bakgrunn av kommisjonens uttalelser begrenset departementet sitt forslag, slik at det skulle være opp til kommisjonen å avgjøre om den fornærmede skulle gis adgang til å forklare seg muntlig. Departementet understreket samtidig at «når en begjæring om gjenopptakelse direkte omhandler troverdigheten til den fornærmede, vil det i mange tilfeller være naturlig at vedkommende får anledning til å forklare seg».247 For øvrig var departementet enig med utvalget.

Stortinget hadde ikke merknader til de foreslåtte endringene,248 som ble gjennomført ved lov 7. mars 2008 nr. 5.249

5.4 Andre etterkontroll i 2011–2012: arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet

5.4.1 Innledning

I tråd med forslaget i Ot.prp. nr. 70 (2000–2001),250 som også Stortinget hadde sluttet seg til, oppnevnte Justisdepartementet 7. desember 2010 en arbeidsgruppe ledet av professor Ulf Stridbeck ved Universitet i Oslo for å evaluere kommisjonsordningen. Arbeidsgruppen gjorde omfattende undersøkelser av kommisjonssystemet og foreslo en rekke endringer, både i loven og i kommisjonens ulovfestede saksbehandlingsrutiner.

I dette punktet gjøres det nærmere rede for arbeidsgruppens arbeidsmetode og hovedfunn. Flere av arbeidsgruppens lovendringsforslag og anbefalinger omtales nærmere i drøftelsen av utvalgets anbefalinger og forslag i del VI.

5.4.2 Arbeidsgruppens mandat

Som utgangspunkt for arbeidsgruppens mandat var det lagt til grunn at kommisjonsmodellen så langt – etter Justisdepartementets syn – fungerte «tilfredsstillende», og at «hovedtrekkene» ved ordningen skulle bestå. Arbeidsgruppens oppdrag ble beskrevet slik:

«Arbeidsgruppen skal vurdere om opprettelsen av Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker har hatt de virkningene som var tilsiktet ved lovendringen, og om erfaringene som nå er gjort med ordningen, tilsier endringer i kommisjonens saksbehandling eller i straffeprosesslovens regler om behandlingen av begjæringer om gjenåpning av straffesaker, dog uten å gå inn på de materielle vilkårene for gjenåpning. Som en del av denne vurderingen skal arbeidsgruppen legge vekt på om ordningen har vist seg å være egnet til å vekke tillit til behandlingen av gjenåpningsbegjæringer. Arbeidsgruppen kan også se på sider ved ordningen som ikke er nevnt i dette mandatet, så lenge det er rom for det innenfor de økonomiske rammene for prosjektet og i samråd med departementet. Arbeidsgruppen kan ta kontakt med kommisjonen og andre aktører og parter, og også foreta de intervjuer og undersøkelser som den finner hensiktsmessig, innenfor de økonomiske rammer som gjelder for arbeidet. Innenfor de økonomiske rammene for etterkontrollen kan arbeidsgruppen søke bistand fra eksterne.»251

Arbeidsgruppen forsto mandatet slik at det først og fremst var bedt om

«[…] en empirisk undersøkelse av i hvilken grad opprettelsen av kommisjonen og den etterfølgende lovendring har vært egnet til å fremme tillit og gode avgjørelser. Av dette følger at arbeidsgruppen også skal gi en beskrivelse av lovendringene slik de virker i dag – de lege lata. Arbeidsgruppen forstår mandatet slik at det på enkelte punkter også skal gis en vurdering av om reglene bør endres, en vurdering de lege ferenda.»252

5.4.3 Arbeidsgruppens metode

For å ta stilling til problemstillingene nevnt i mandatet gjennomførte arbeidsgruppen en rekke intervjuer med berørte institusjoner og personer – herunder 28 aktive eller tidligere ansatte i Gjenopptakelseskommisjonen, samt representanter for Høyesterett, Riksadvokatembetet, Regjeringsadvokaten, Sivilombudsmannen (nå «Sivilombudet»), Domstoladministrasjonen og Oslo statsadvokatembeter. I tillegg snakket arbeidsgruppen med privatetterforskerne Ola Thune og Tore Sandberg. Gruppen gjennomførte også intervjuer med flere domfelte som hadde erfaring med kommisjonen.

Videre «inviterte arbeidsgruppen flere interessegrupper, personer og offentlige institusjoner til å komme med skriftlige synspunkter på kommisjonens rolle, sammensetning, organisering, arbeid m.m.». Arbeidsgruppen sendte også et «spørreskjema per e-post til de forsvarerne som hyppigst er blitt brukt som advokater i forbindelse med begjæringer om gjenåpning».253 Arbeidsgruppen så i tillegg hen til kommisjonens interne rutinebeskrivelser, årsberetninger mv. For å få et «bredere empirisk materiale» gjennomgikk arbeidsgruppen videre

«[…] samtlige realitetsbehandlede gjenåpningsbegjæringer for perioden 2004–2011 (428 begjæringer), med sikte på å undersøke den statistiske forekomsten av ulike forhold av interesse for evalueringen.»254

Arbeidsgruppen gjorde imidlertid ingen systematisk gjennomgang eller evaluering av kommisjonens arbeid i enkeltsaker:

«Et slikt arbeid ville sprengt gruppens økonomiske rammer. Det faller dessuten, utenfor mandatet som, slik arbeidsgruppen forstår det, etterspør en vurdering av kommisjonens forutsetninger for å ta gode avgjørelser og ikke en evaluering av avgjørelsene som sådan.»255

5.4.4 Arbeidsgruppens funn og anbefalinger

Kommisjonen i tall

Om utviklingen i kommisjonens sakstilfang og resultatet av behandlingen skrev arbeidsgruppen:

«Siden oppstarten av virksomheten 1. januar 2004 har kommisjonen, ifølge årsberetningene, mottatt totalt 1360 begjæringer og 1235 av dem er avsluttet per 31. desember 2011. Til sammen er 163 saker (16 %) gjenåpnet og 265 saker (26 %) er ikke tatt til følge. Totalt 114 saker er forkastet av en samlet kommisjon og 496 saker er forkastet av leder eller kommisjonens nestleder alene. Totalt er 610 saker (59 %) forkastet fordi de åpenbart ikke kan føre fram. Til slutt er 197 avsluttede saker avvist på formelt grunnlag.»256

Etter det første virkeåret lå antallet mottatte begjæringer forholdsvis stabilt på rundt 150 per år. Tallet hadde økt noe i 2010 og 2011.257

For øvrig registrerte arbeidsgruppen også en økning i antall gjenåpnede saker:

«Antallet gjenåpnede saker har økt suksessivt i løpet av årene. Fra åtte gjenåpninger det første reelle året 2005 til 43 i 2011. Statistikken i dette avsnitt bygger på kommisjonens årsrapporter. Gjenåpningsprosenten er utregnet i forhold til realitetsbehandlede og forkastede saker. Avviste saker er ikke med. Gjenåpningsprosenten er: 8, 10, 11, 14, 18, 7, 23 og 26. I snitt for perioden 2004–2011 gir det en gjenåpningsprosent på 16.»258

En gjenåpningsprosent på 16 var ifølge arbeidsgruppen høy sammenlignet med «tidligere kjente tall i Norge» og «tall fra Danmark, England, Skottland og USA».259 Det relativt høye antallet gjenåpnede saker kunne imidlertid delvis forklares med en stor mengde saker som var gjenåpnet grunnet nye sakkyndigvurderinger:

«Den hyppigste gjenåpningsgrunnen i Norge er nye sakkyndigvurderinger vedrørende utilregnelighet. […] Samlet utgjør ny utilregnelighetsvurdering som avgjørende begrunnelse for gjenåpning 40 % (65 av 163 gjenåpnede saker).»260

Økningen i antallet innkomne begjæringer, samt økningen andelen gjenåpnede saker for 2010 og 2011, kunne videre langt på vei forklares med de såkalte «ankesilingssakene»:261

«Siden høsten 2009 har kommisjonen mottatt nesten 100 ankesilingssaker. I 2010 og 2011 var denne kategorien den vanligste gjenåpningsgrunnen. Etter utilregnelighetssakene er manglende begrunnelse ved ankesiling den vanligste gjenåpningsgrunnen med 22 % (36 av 163 saker).»262

Trakk man fra disse sakene, var gjenåpningsprosenten 5,8. En slik prosent var fortsatt «høyere enn tallene fra England, Skottland og USA». Tallene fra Danmark varierte, og var «både høyere og lavere enn de i Norge».263

Kommisjonen i media

For å undersøke «systemtilliten» til Gjenopptakelseskommisjonen blant allmennheten,264 undersøkte arbeidsgruppen medieomtalen av kommisjonen i «papirutgaven av flere riksdekkende aviser via A-tekst for perioden 1. januar 2004 til og med 30. desember 2011».265 Gjennomgangen viste at kommisjonen var

«[…] lite synlig i media. Den er kun nevnt i 730 nyhetsklipp eller artikler, mens domstolene er nevnt i 3921 og politiet i 10046. Politiet er med andre ord langt mer synlig enn domstolene og kommisjonen, og domstolene mer synlig enn kommisjonen.»266

Avisenes interesse hadde vært størst i 2008, 2010 og i 2011. Dette mente arbeidsgruppen hadde sammenheng med

«[…] de store og kontroversielle sakene som i disse årene naturlig fanget medienes interesse, som Fritz Moen-sakene, Fasting Torgersen-sakene og Arne Treholt-sakene. Fra midten av 2010 kan også medregnes Baneheia-saken med Viggo Kristiansen som saksøkte kommisjonen for saksbehandlingsfeil. I disse tilfellene er det imidlertid sakene heller enn kommisjonen som har vært i fokus, samt institusjoner som PST og påtalemyndigheten for øvrig.»267

Kvalitativt vurdert mente arbeidsgruppen at det var

«[…] de nøytrale artiklene som dominerer. Over tid viser det seg imidlertid at profilen på artiklene går fra det nøytrale og forventningsfulle i 2004 og 2005, til det langt mer negative og kritiske i 2006 og 2008 i forbindelse med de tidligere nevnte sterkt medieprofilerte sakene.»268

Kommisjonens tillit

Arbeidsgruppens «hovedinntrykk» var at «kommisjonsordningen langt på vei [hadde] innfridd de forventninger som lå til grunn for reformen». Dette var ifølge gruppen også synspunktet blant et flertall av de berørte aktørene:

«Det synes også å være oppfatningen blant et flertall av de aktører arbeidsgruppen har snakket med, at de har en større tillit til kommisjonens behandling av spørsmålet enn etter den gamle ordning da domstolene avgjorde gjenåpning. Ingen har gitt uttrykk for at de ønsker den tidligere ordningen tilbake.»269

Det ble særlig pekt på at kommisjonens utredningsmuligheter hadde bidratt til å styrke tilliten.270 Arbeidsgruppen mente også selv at kommisjonsmodellen – til tross for sine svakheter – var å foretrekke:

«Modellen fremstår […] som et kompromiss mellom forvaltningsbehandling og domstolskontroll med den konsekvens at noen svakheter vanskelig kan avhjelpes innenfor rammene av den eksisterende modell. Det er arbeidsgruppens oppfatning at fordelene ved modellen veier opp for disse svakhetene.»271

Kommisjonsmodellen – evnen til å treffe «innholdsmessig gode avgjørelser»

Arbeidsgruppens overordnede konklusjon – etter å ha vurdert kommisjonens sammensetning og struktur – var at kommisjonen «samlet sett» hadde «gode forutsetninger for å avgjøre gjenåpningsbegjæringer». Likevel var det «enkelte forhold» som kunne være «problematiske»:

«På den ene side har kommisjonen en evne til utredning som i praksis langt overstiger den evne domstolene hadde for utredning av sakene. Dette har utvilsomt ført til en høyere samlet grad av utredning enn når domstolene behandlet sakene. Domstolene var langt på vei prisgitt partenes utredningsskritt. Dette har styrket behandlingen av gjenåpningsbegjæringene. Det forhold at alle gjenåpningsbegjæringer behandles av ett organ er også egnet til å gi kommisjonen en særlig kompetanse ved behandlingen av gjenåpningsbegjæringer.

På den annen side foretas utredningen av kommisjonen selv, hvilket nok vil kunne påvirke kommisjonens objektivitet ved vurderingen av om det er grunnlag for gjenåpning: Kommisjonen skal selv skaffe til veie det materialet som skal vurderes, og dette vil kunne påvirke evnen til å foreta en objektiv vurdering. Domstolene hadde en mer uavhengig stilling da de i liten grad bidro til saksopplysningen. Arbeidsgruppen mener likevel dagens ordning gir bedre forutsetninger for gode avgjørelser, da kommisjonen i større grad enn påtalemyndigheten har forutsetninger for upartisk saksutredning.»272

Arbeidsgruppen foreslo flere ulike tiltak som tok «sikte på å styrke kommisjonens forutsetninger for å treffe innholdsmessige gode avgjørelser». Disse ble oppsummert slik:

«[…] en økt avstand mellom utredere og den samlede kommisjonen ved å styrke sekretariatets nestlederstilling, styrking av den politifaglige kompetansen i sekretariatet, at utrederne ikke skal konkludere i sin innstilling til den samlede kommisjonen og at de lege medlemmene har høyere utdanning og gjerne forskerkompetanse.»273

Kommisjonens utredning og opplysning av sakene

Arbeidsgruppen mente at kommisjonens medlemmer og utredere generelt syntes å ha en «åpen grunnholdning til gjenåpningsbegjæringene», og at terskelen ikke lå høyt for å «iverksette ytterligere undersøkelser etter gjennomgang av domfeltesamtaler og dokumenter».274 Samtidig mente arbeidsgruppen at det var enkelte svakheter ved måten kommisjonen oppfylte utredningsplikten på.275 Arbeidsgruppen hadde blant annet merket seg at

«[…] kommisjonens medlemmer og utredere ofte omtaler begjæringer som ikke inneholder nye bevis som ‘i realiteten rene anker’ som kan forkastes som åpenbart grunnløse. Denne holdningen kan synes problematisk av to årsaker. For det første kan det synes som om kommisjonen her legger til grunn at det er den domfelte som må fremlegge nye bevis. Som nevnt innledningsvis kan det imidlertid tenkes at utredningsplikten etter omstendighetene går foran den domfeltes medansvar for saksopplysningen. For det andre kan det synes som om kommisjonen uriktig legger til grunn at det må foreligge nye bevis for at gjenåpning kan være aktuelt.

Selv om § 391 nr. 3 er blant de mest praktiske grunnlag for gjenåpning, er det ikke det eneste. Gjenåpning kan således være aktuelt også uten at det foreligger nye omstendigheter, eksempelvis etter § 392 nr. 1 og 2.»276

Arbeidsgruppen mente på bakgrunn av dette at «kommisjonen kunne være tjent med å ha en noe mer ‘åpen’ innstilling til (tilsynelatende) dårlig funderte begjæringer».277

I tillegg mente arbeidsgruppen det kunne stilles spørsmål om terskelen for å oppnevne forsvarer «gjennomgående kunne vært lempet noe». Gruppen pekte særlig på at

«[…] samtidig som kommisjonen iht. rutinene som utgangspunkt vil oppnevne forsvarer i kompliserte saker, oppnevnes ikke forsvarer før en får inn en begrunnet begjæring. Arbeid forut for begjæringen dekkes kun unntaksvis.»278

Gruppen mente en slik praksis var problematisk, fordi den domfelte kunne trenge bistand til å utarbeide en begrunnet begjæring til kommisjonen:

«For å utarbeide en begrunnet begjæring i en komplisert sak, må advokaten sette seg inn i saken. Dersom kommisjonen som hovedregel ikke vil innvilge stønad til advokatbistand i en så viktig fase, vil dette gå utover den arbeidsinnsats som kan legges ned i saken og kvaliteten på det som presteres. Bistand fra forsvarer i en komplisert sak kan dermed bli noe bare de bemidlede kan unne seg, med mindre advokaten vil og kan tillate seg å arbeide pro bono.»279

5.4.5 Oppfølging av rapporten

Arbeidsgruppens forslag ble sendt på høring av Justisdepartementet i brev 24. oktober 2012.280 Det fremgår av brevet at departementet ikke hadde tatt stilling til arbeidsgruppens forslag, men at dette ville bli gjort etter høringsrunden.

Overordnet sett viste høringen at det var bred enighet om at kommisjonsmodellen for det meste var tilfredsstillende, og at det ikke var behov for vesentlige endringer i reglene om kommisjonens sammensetning, struktur eller saksbehandling. For øvrig var det delte meninger om flesteparten av arbeidsgruppens konkrete forslag.

Arbeidsgruppens rapport ble ikke fulgt opp med en egen lovprosess. Noen av forslagene og øvrige sider av gjenåpningssystemet ble i stedet vurdert nærmere av Straffeprosessutvalget, som ble oppnevnt i 2014.

5.5 Straffeprosessutvalget

Ved kongelig resolusjon 20. juni 2014 ble det oppnevnt et utvalg for å utforme en ny straffeprosesslov. Bakgrunnen for oppnevnelsen var blant annet et ønske om å skape «kontroll ved et samlet oversyn» over det man anså som en «fragmentarisk» og «mindre tilgjengelig» lovgivning. Utvalget fikk derfor et «bredt mandat» og skulle vurdere «en hensiktsmessig regulering av hele straffeprosessretten». Det var lagt til grunn at utvalget skulle «foreslå endringer der det selv mener det er behov for reform».281

Utvalget så i den sammenheng også på gjenåpningssystemet. I vurderingen av dette så utvalget hen til arbeidsgruppens etterkontrollrapport og høringsuttalelsene til denne.282 Utvalget mente generelt at

«[g]jeldende ordning for gjenåpning, slik den er regulert i straffeprosessloven kapittel 27, [i det alt vesentlige bør] videreføres. Utgangspunktet bør fremdeles være at forholdet som begrunner gjenåpning, enten det knytter seg til bevisene, lovanvendelsen eller saksbehandlingen, kan ha hatt betydning for avgjørelsens innhold. […]

Ordningen med en særskilt gjenåpningskommisjon bør også videreføres. Kommisjonen er et resultat av en grundig lovreform, og arbeidsgruppen som foretok etterkontroll av ordningen, konkluderte med at kommisjonsordningen langt på vei har innfridd de forventningene som lå til grunn for reformen. Den kritikken som har vært reist mot kommisjonen, synes reelt sett å omhandle vilkårene for gjenåpning, ikke at disse håndheves av kommisjonen. Også særlige ordninger som er knyttet til kommisjonens virksomhet bør videreføres, blant annet adgangen til å avholde ‘muntlige høringer’ etter straffeprosessloven § 389 a.»283

Utvalget anbefalte på bakgrunn av dette å «videreføre reglene om kommisjonens virksomhet, kompetanse, sammensetning og arbeidsform», og at reglene fortsatt skulle stå i straffeprosessloven.

Utvalget mente imidlertid at det at var «ønskelig med en relativt omfattende lovteknisk revisjon for å gjøre reglene lettere tilgjengelige». Dessuten var det «grunn til å foreslå enkelte innholdsmessige endringer».284 Utvalget så blant annet nærmere på forholdet mellom gjenåpning og anke, hvilke avgjørelser som burde kunne gjenåpnes, vilkårene for gjenåpning og domstolskontroll av kommisjonens avgjørelser.285

Utvalgets anbefalinger ble sendt på høring 5. desember 2016.286 En rekke høringsinstanser kom med synspunkter, også til de foreslåtte endringene av gjenåpningsordningen.

Justis- og beredskapsdepartementet fulgte opp deler av utvalgets anbefalinger i Prop. 146 L (2020–2021). Departementet prioriterte i oppfølgingen «de av Straffeprosessutvalgets gjenværende forslag som er best egnet til å oppfylle målene og ivareta behovene som er beskrevet i mandatet fra 2014». Videre så departementet på «enkelte forslag som ble sendt på høring som et ledd i oppfølgningen av utvalgets utredning». Departementet ville «komme tilbake til spørsmålet om en full lovrevisjon senere».287 Straffeprosesslovutvalgets forslag til endringer i reglene om gjenåpning er foreløpig ikke fulgt opp.

Enkelte av straffeprosessutvalgets forslag er belyst og drøftet nærmere i del VI om utvalgets anbefalinger og forslag.