7 Bistand i kriser

Som det fremkommer tidligere i meldingen, gir norske myndigheter hver dag omfattende bistand til norske borgere i utlandet. Denne delen av meldingen omhandler krisesituasjoner hvor det typisk kreves ekstraordinær innsats og særskilte tiltak. Innenfor rammen av denne meldingen, er begrepet kriser derfor begrenset til disse situasjonene.

Det finnes ingen egen regulering av bistand til norske borgere under kriser i utlandet. I juridisk forstand vil slik bistand være i samme kategori som all annen konsulær bistand. Dette utgangspunktet endres ikke selv om det under noen kriser iverksettes særskilte tiltak. Norske borgere i utlandet får derfor ikke utvidede rettigheter overfor norske myndigheter dersom de rammes av en krise der de befinner seg.

Erfaring viser at tverrsektorielt samarbeid mellom departementer og etater er viktig for å kunne håndtere kriser og andre større hendelser på en god måte. Mye har vært gjort for å styrke krisehåndteringsevnen etter den tragiske flodbølgekatastrofen som rammet Sør-Asia i 2004, hvor også 84 nordmenn døde. Evalueringsutvalget (Reinås-utvalget) rettet særlig hard kritikk mot Utenriksdepartementet for mangelfull krisehåndteringsevne.1 Siden da har det vært arbeidet bredt og langsiktig med å styrke Utenriksdepartementets og norske myndigheters samlede evne til å håndtere større kriser også i utlandet.

Krisene etter stortingsmeldingen fra 2011 har typisk hatt sin bakgrunn i terrorhendelser, naturhendelser og -katastrofer, større ulykker, pandemi, samt konsekvenser av krig og konflikt. I UDs krisehåndteringssystem registreres det hvert år mellom 120 og 150 ulike hendelser som har potensiale til å utvikle seg til større kriser. Det er ikke mulig å si noe sikkert om hvilke typer kriser vi kan forvente i tiårene fremover. Imidlertid er det sannsynlig at kriser som skyldes klimaendringer vil bli en enda større utfordring, selv om mange land gjør mye for å forberede seg på konsekvensene av disse endringene. Fremtidige kriser som kan oppstå som en direkte konsekvens av klimaendringene, er typisk naturhendelser som jordskred, skogbranner og flom.

Flere sentrale utviklingstrekk kan peke mot en mer konfliktfylt verden, med fare for mer krig og konflikt. Russlands pågående krig mot Ukraina er en alvorlig påminnelse om at storkriger er en reell trussel også i Europa og i våre nærområder. Det må derfor tas høyde for at norske myndigheter vil kunne bli nødt til å håndtere en utvikling med mer krig og konflikt de neste årene.

For å gi norske borgere i utlandet nødvendig og riktig konsulær bistand i kriser også i fremtiden, må Norge tilpasse seg disse utviklingstrekkene. Uten en slik tilpasning, vil ressursbruken til krisehåndtering kunne fortrenge andre sentrale prioriteter. Ressursene til håndtering av kriser i utlandet er ikke ubegrensede, og det bør de heller ikke være.

Samlet sett er norske myndigheters evne til krisehåndtering i utlandet bedre enn noen gang. Denne evnen er likevel ikke bedre enn håndteringen av den neste krisen. Det må derfor være et kontinuerlig arbeid å være best mulig forberedt. Lange perioder med krisehåndtering har medført tunge belastninger for personell i og utenfor utenrikstjenesten. En grundig evaluering og læring av håndteringen av tidligere kriser er spesielt viktig for å bli bedre, både i selve krisehåndteringen og i det forebyggende arbeidet. Forslagene i denne meldingen om justeringer i krisearbeidet er begrunnet i ulike erfaringer og lærdommer siden forrige stortingsmelding på konsulærfeltet.

7.1 Kriseapparatet for hendelser i utlandet

Når nordmenn rammes av kriser i utlandet, er utgangspunktet at det er myndighetene i det landet krisen skjer som har ansvaret for krisen og håndteringen av den. Innsatsen fra Norge eller andre lands myndigheter vil være et tillegg til den fra vertslandet. Dersom et land har begrenset kapasitet til å håndtere kriser, vil landet ofte ønske bistand fra andre land. En norsk kriseinnsats i et annet land må i alle tilfeller skje innenfor de overordnede rammene vertslandet setter for norsk eller annen internasjonal innsats.

Norske myndigheters kriseorganisering har gjennomgått flere tilpasninger siden flodbølgekatastrofen i 2004. På overordnet nivå har Regjeringen ansvaret, og Kriserådet, der alle departementene møtes på departementsrådsnivå, er det øverste administrative koordineringsorganet. Utenriksdepartementet har i tråd med utenrikstjenesteloven § 1 et særskilt ansvar ved krisehendelser i utlandet som rammer norske borgere eller interesser. Justis- og beredskapsdepartementet vil støtte Utenriksdepartementet og ivareta behov for tverrsektoriell samordning i Norge. Når Utenriksdepartementet har ansvaret for krisehåndteringen, vil andre departementer og etater støtte deres krisehåndtering. Når Utenriksdepartementet trenger bistand fra etater som ligger under andre departementers ansvarsområder, vil man anmode om dette i tråd med gjeldende prosedyrer. Også under kriser i utlandet vil Krisestøtteenheten (KSE) i Justis- og beredskapsdepartementet ha ansvar for å ivareta sine særskilte oppgaver med å støtte lederdepartementet og Kriserådet i deres krisehåndtering, samt understøtte Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet.

Utenriksdepartementets årlige krisestabsseminar med liaisoner fra helse, politi og Forsvaret ble i februar 2025 holdt i Rederiforbundets lokaler.

Foto: Utenriksdepartementet

Et tett samvirke mellom ulike departementer og bistand fra ulike etater er helt avgjørende for god krisehåndtering. Det tette samarbeidet med Forsvaret og helse- og justismyndighetene er ofte særlig viktig når man flytter kriseressurser fra Norge til kriseområder utenlands. I en lang rekke kriser har Utenriksdepartementet sendt ut utrykningsenheter (URE), sammensatt av ulike kapasiteter som trengs for den aktuelle krisen. Forsvaret og politiet kan tilby viktige ressurser og kapasiteter, herunder knyttet til sikkerhet og transport av norske borgere. Det samme kan Rederiforbundet, som Utenriksdepartementet har en egen avtale med. Denne avtalen er unik for Norge, ved at den gir mulighet til å benytte den betydelige ressursen som finnes i den norske handelsflåten.

Med utgangspunkt i erfaringer fra ulike kriser, er det mer eller mindre løpende tilpasninger i utenrikstjenestens kriseorganisasjon. Dagens organisasjon er fleksibel og skalerbar, og det er etablert rutiner for å styrke denne med ressurser fra andre deler av Utenriksdepartementet, men også andre departementer og etater. Ved store kriser mobiliseres alle nødvendige ressurser. Krisen ledes og håndteres da samlet i Utenriksdepartementets kriselokaler, hvor også andre relevante departementer og etater trekkes inn. Den hyppige krisehåndteringen de siste årene har ikke bare krevd betydelige ressurser i Utenriksdepartementet, men også i andre departementer og ulike etater.

Utenriksdepartementets samlede evne til krisehåndtering er styrket på flere områder de siste årene. I dag finnes gode tekniske hjelpemidler, som gir nye muligheter til å informere og veilede norske borgere og selskaper i utlandet, blant annet gjennom appen Reiseklar. Det blir også gjort aktiv bruk av varslingsmeldinger til nordmenn som befinner seg i områder hvor Utenriksdepartementet vurderer at kriser kan utvikle seg. Det vil være en sentral oppgave i årene fremover å aktivt se etter nye muligheter for å styrke den preventive krisehåndteringen.

Hver krise er unik og reiser spesifikke problemstillinger og utfordringer. Det er derfor avgjørende å ha strategisk og operasjonell fleksibilitet i den konkrete krisehåndteringen. For å lykkes, trengs blant annet et godt kontaktnettverk i det landet krisen oppstår. Her har ambassadene og generalkonsulatene et særskilt ansvar. Norges ca. 300 honorære konsuler i 125 land er også en viktig ressurs. I flere kriser har personlige nettverk og kontakter vært avgjørende i krisehåndteringen. Norske myndigheter vil også videreføre det tette og gode samarbeidet med aktører som rederinæringen, Sjømannskirken, reiselivsbransjen og forsikringsbransjen.

7.2 Internasjonalt samarbeid

I enkelte kriser utenlands vil Norge bare være ett av mange berørte land. Våre utfordringer med kriser i utlandet deles med flere. Som et resultat av ulike kriser, har det over tid vokst frem et omfattende internasjonalt samarbeid, som Norge deltar aktivt i.

I mange kriser vil vårt internasjonale samarbeid være en betydelig ressurs for å håndtere krisen, ikke minst fordi det sikrer oss tilgang til kapasiteter vi i mange tilfeller ikke kunne stilt med selv. Samarbeid med andre land og organisasjoner gir også effektiv ressursutnyttelse og bidrar til å kutte utgifter til krisehåndteringen.

EU-samarbeidet om krisehåndtering er i dag omfattende, og det er etablert mekanismer for operativ koordinering og samvirke. Her er EUs Union Civil Protection Mechanism (UCPM) et viktig instrument for å styrke felles beredskap og respons på kriser. Norge deltar sammen med ni andre land utenfor EU i dette samarbeidet. UCPM gjør det mulig å mobilisere ressurser når det ikke kan trekkes på nasjonale kapasiteter. Gjennom dette samarbeidet er det også refusjonsordninger som gjør det mulig å redusere kostnader ved assistert utreise for norske borgere i en krise. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) administrerer den norske deltakelsen i UCPM. I tillegg til dette samarbeidet, inngikk Norge i 2024 en avtale med EU, som sikrer oss tettere inngrep med EUs brede krisearbeid.2

Under Covid-19-pandemien ble Norge invitert inn til EUs politiske krisehåndteringsmøter i Integrated Political Crisis Response (IPCR). Dette er i utgangspunktet et møte for EUs medlemsland, men Norges Schengen-medlemskap har gitt oss innpass. Under pandemien deltok vi der blant annet i regelutvikling om indre mobilitet i Schengenområdet og i drøftelser om assistert hjemreise for egne borgere.

I oktober 2023 besluttet EU å aktivere IPCR for krigen i Midtøsten. Igjen ble Norge invitert inn da EUs medlemsland blant annet diskuterte håndteringen av egne borgere som ble rammet av krigen.

Norge er også medlem i et bredere samarbeidsforum for koordinering av assistert utreise-operasjoner fra ulike kriseområder (Non-combatant Evacuation Operation Coordination Group eller NEOCG). Dette samarbeidet oppsto etter krisen i Libanon i 2005, hvor mangelen på koordinert evakuering var et stort problem. På norsk side vil NEOCG bli et viktig forum ved fremtidige kriser hvor assistert utreise blir aktuelt.

Det nordiske samarbeidet er tett også innenfor krisehåndtering. I tillegg til det nære samarbeidet mellom nordiske utestasjoner i alle verdensdeler, er det ukentlige møter på hovedstadsnivå hvor man deler vurderinger. Når kriser oppstår, er det nordiske samarbeidet viktig, særlig under den konkrete krisehåndteringen.

7.3 Assistert utreise

Stadig flere nordmenn blir rammet av kriser i utlandet. En av forklaringene på dette er at langt flere med norsk pass reiser utenlands, både på kortere reiser og for å bosette seg i andre land. Det inkluderer i stor grad også land og områder nordmenn tradisjonelt ikke har reist til eller bosatt seg i.

I enkelte krisesituasjoner har det blitt besluttet å iverksette assistert utreise, som innebærer at norske myndigheter tilbyr bistand til å forlate et land eller område. Selv om assistert utreise i utgangspunktet bare er bistand til å komme ut av et kriserammet område, har det oftest medført transport til Norge. Grunnen til dette er at naboland og/eller transittland ikke ønsker å bli sittende med ansvaret for dem som norske myndigheter bistår ut fra et kriserammet område. Assistert utreise har derfor i praksis blitt en form for assistert innreise til Norge. En assistert utreise innebærer at et stort apparat settes i verk, som i eksemplet i boks 7.2.

Det er flere eksempler på assisterte utreiser siden forrige melding til Stortinget på konsulærfeltet. I 2011 ble nordmenn tilbudt flytransport fra Japan til Norge etter kjernekraftulykken i Fukushima. Etter at den afghanske staten kollapset i august 2021 ble det iverksatt en større operasjon som involverte store deler av det norske myndighetsapparatet. Under til dels kaotiske tilstander ble det blant annet etablert en luftbro fra Afghanistan til Norge, hvor over 1 100 mennesker ble brakt til Norge. Våren 2023 brøt det ut borgerkrig i Sudan, som ledet til en komplisert operasjon for å evakuere ambassaden og assistere norske borgere. Denne gangen ble 140 bistått, i tillegg til at Norge bisto andre land med uttransport av deres borgere. Noen måneder senere og etter angrepet på Israel 7. oktober 2023 og Israels tilsvar, ble det iverksatt en større og langvarig operasjon for å assistere norske borgere ut fra både Israel og Gaza. Samlet ble ca. 200 personer fra Israel og 300 personer fra Gaza hjulpet til Norge.

Utsendte og lokalt ansatte ved ambassaden i Kairo og medlemmer av Utenriksdepartementets utrykningsenhet (URE) på grensen til Gaza i november 2023.

Foto: Utenriksdepartementet

Slike assisterte utreiser fra kriseområder ved hjelp av norske myndigheter er krevende og komplekse operasjoner. Norsk personell vil også kunne utsettes for en betydelig sikkerhetsrisiko. Utenrikstjenestens oppgave med å bistå norske borgere under kriser har krevd betydelig økte ressurser de siste tiårene. For å redusere kompleksitet og ressursbehov vil det ved fremtidige kriser med behov for assistert utreise i større grad vurderes hvorvidt støtten skal begrenses til transport ut av det kriserammede området og til et trygt naboland/transittland fremfor transport og innreise til Norge. Dette er i tråd med de føringene for assistert utreise som ble beskrevet i Meld. St. 12 (2010–2011).

Det er også behov for å se nærmere på når og for hvem det skal tilbys assistert utreise, herunder betydningen av en eventuell reiseadvarsel og hvilken tilknytning man har til Norge.

7.3.1 Kobling til reiseadvarsel

Det vil alltid være en helt konkret vurdering om norske myndigheter skal tilby assistert utreise, hvor det blant annet må vurderes hvor alvorlig situasjonen er og om kommersielle alternativer for utreise finnes. Det vil også ha betydning om dette er en situasjon som oppstår akutt eller om det er en krise som finner sted i et område norske myndigheter har frarådet å reise til eller oppfordret norske borgere til å forlate. Norske myndigheter vil så langt som mulig bistå med å finne måter å forlate et område på mens det fortsatt er mulig, for eksempel ved ordinære kommersielle flygninger. Dersom man selv velger å bli i et område som det har vært mulig å forlate, kan man ikke regne med noen form for konsulær bistand, og terskelen for at myndighetene tilbyr assistert utreise vil være høy. Det kan likevel tenkes unntak for særlig sårbare grupper som barn som befinner seg alene i utlandet, eller personer som er utsatt for negativ sosial kontroll. Det finnes eksempler på at noen har valgt å bli i et område, til tross for en reiseadvarsel om å forlate området, fordi de synes det er enklere å vente til myndighetene kommer og hjelper dem ut. Dersom de som får assistert utreise har utvist uaktsomhet, vil det vurderes om de bør dekke en større del av kostnadene knyttet til utreisen enn det som hittil har vært praksis.

7.3.2 Norske borgere – krav om tilknytning til Norge utover statsborgerskap?

Det overveiende flertallet av de som norske myndigheter har tilbudt assistert utreise fra kriserammede områder i utlandet har vært norske borgere, med unntak for utreisen fra Afghanistan, som var en ekstraordinær situasjon. Det har ikke vært skilt mellom norske borgere som midlertidig er i det kriserammede området, og norske borgere som har utvandret og faktisk har sitt bosted utenfor Norge.

Ved tidligere kriser der det er gitt bistand i form av assistert utreise er spørsmålet om personkrets avgjort konkret for hver enkelt krise. Ved de assisterte utreisene fra Japan etter tsunamien i 2011 og fra Israel i 2023 var de aller fleste som fikk bistand fast bosatt i Norge og kun på et korttidsopphold (typisk ferie eller studietur) i Japan eller Israel. Ved utreisene fra Sudan og Gaza var imidlertid hoveddelen av de som fikk bistand ikke bosatt i Norge. De fleste var norske statsborgere med doble statsborgerskap og hadde sin opprinnelse fra, og nær familietilknytning til, landet de fikk bistand til å forlate.

Det kan være svært gode grunner til å bistå norske borgere med å komme ut av et kriseområde, men i den grad det gjelder familier som ikke har noen faktisk tilknytning til Norge, vil dette bære mer preg av humanitær enn konsulær bistand. Det krever også et betydelig mottaksapparat på norsk side.

Som omtalt i kapittel 2 er det mange nordmenn som har dobbelt statsborgerskap eller som er fast bosatt i utlandet, og utenrikstjenesten møter i større grad enn tidligere norske statsborgere som aldri har vært i Norge og som har svært lav grad av tilknytning til Norge. Regjeringen mener derfor det er nødvendig å vurdere om det skal settes opp kriterier om en tilknytning til Norge utover statsborgerskapet for å få bistand fra norske myndigheter til å reise ut av et kriseområde og videre til Norge. Dette kan være krav om fast bosted i Norge, registrering i norsk folkeregister, medlemskap i norsk folketrygd eller andre objektive kriterier. Det bør også vurderes om statsborgerskap i andre land skal tillegges vekt. Dette vil innebære en endring fra dagens praksis, og Utenriksdepartementet vil derfor utrede problemstillingen i samarbeid med andre berørte departementer.

7.3.3 Utenlandske borgere

Også enkelte kategorier utenlandske statsborgere har vært omfattet av tilbud om assistert utreise fra norske myndigheter. Dette er i første rekke utenlandske borgere som er fast bosatt i Norge med gyldig oppholdstillatelse, inkludert personer bosatt i Norge med norsk reisebevis for flyktninger eller norsk utlendingspass. Det kan også omfatte nære familiemedlemmer til norske borgere som har fått oppholdstillatelse i Norge, når de reiser sammen med sine norske familiemedlemmer.

Det vil også være eksempler på personer som får innvilget en oppholdstillatelse i Norge mens krisen pågår. Norske myndigheter kan imidlertid ikke påta seg å sørge for at alle som har fått innvilget en tillatelse kan komme seg til norsk grense. Dette faller utenfor rammene for konsulær bistand, både under en krise og i en normal situasjon.

Personkretsen for Afghanistan-operasjonen i 2021 var ekstraordinær ettersom 20 år med omfattende sivil og militær bistand til landet gjorde at det oppsto flere særskilte spørsmål under denne operasjonen. Rundt 80 % av de som ble bistått var afghanske borgere som ikke tilhørte en kategori som i en normalsituasjon ville ha blitt tilbudt konsulær bistand.

7.3.4 Familier med ulike statsborgerskap – utfordringer knyttet til utlendingsregelverket

En særlig utfordring knyttet til personkrets for assistert utreise har vært familier der én eller flere i familien er norske borgere og én eller flere er utenlandske borgere uten oppholds- eller innreiserett til Norge.

I en situasjon med assistert utreise (som ofte innebærer innreise til Norge), kommer ønsket om å gi bistand til slike familier raskt i konflikt med utlendingsregelverket, og man er avhengig av individuelle beslutninger fra utlendingsmyndighetene om innreisevisum og eventuelt videre oppholdsgrunnlag i Norge.

For at det skal kunne gis assistert utreise til norske mindreårige barn, er det ofte nødvendig at en foresatt følger barnet for å gjennomføre utreisen. Hvis et norsk barn oppholder seg i et kriseområde uten den norske forelderen, har praksis vært å tilby den utenlandske forelderen assistert utreise for å følge det norske barnet, selv om vedkommende ikke har oppholdstillatelse i Norge. Det har også i noen tilfeller vært lagt vekt på at en forelder som følger et norsk barn også skal få med de andre barna sine, selv om disse ikke er norske eller har oppholdstillatelse i Norge.

Ved å inkludere utenlandske personer uten oppholdstillatelse i Norge i den assisterte utreisen, må det i mange tilfeller gis tillatelse til innreise (innreisevisum) til personer som normalt ikke ville ha fått det.

Mange av de utenlandske personene som er gitt assistert utreise ville ikke ha oppfylt vilkårene for oppholdstillatelse eller visum dersom de hadde søkt på ordinær måte, og noen av dem har tidligere fått avslag på søknad om familieinnvandring. Årsaken kan være at de ikke oppfyller kravet til sikret underhold, at det foreligger flerekteskap, eller at ekteskapet er inngått mens den ene eller begge partene var under 18 år (barneekteskap). Selv om tilbud om assistert utreise til personer uten oppholdstillatelse ikke gir noen garanti for videre opphold i Norge, er det risiko for omgåelse av regler på utlendingsfeltet som blant annet er etablert for å motvirke tvangsekteskap og negativ sosial kontroll.

I tilfeller der utenlandske borgere uten oppholds- eller innreiserett i Norge har blitt tilbudt assistert utreise, har Justis- og beredskapsdepartementet utstedt særlige instrukser til Utlendingsdirektoratet om utstedelse av nasjonalt visum eller innreisevisum til Norge etter de særskilte reglene i utlendingsloven om saker som berører utenrikspolitiske hensyn. De som kom til Norge etter krisene i Afghanistan og Gaza ble inkludert på kvoten for overføringsflyktninger og fikk oppholdstillatelse som flyktning eller på humanitært grunnlag.

I situasjoner der assistert utreise skjer i forbindelse med krig og konflikt, kan retur til hjemlandet etter eventuelt avslag på søknad om asyl eller opphold på annet grunnlag bli svært krevende. Dette tilsier at det er grunn til å videreføre en restriktiv praksis når det gjelder å inkludere personer uten oppholdstillatelse i Norge i tilbud om assistert utreise. Det vil også være behov for å gjennomføre visse nødvendige kontrolltiltak i forbindelse med assistert utreise av utenlandske borgere. Forholdene som er nevnt over tilsier at det er nødvendig med et tett samarbeid mellom Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet og relevante underliggende etater.

I en krisesituasjon er det krevende å ta stilling til hvem som skal få tilbud om assistert utreise, og hvem norske myndigheter ikke kan ta ansvar for. Det bør derfor være størst mulig klarhet i dette på forhånd. Regjeringen vil derfor, etter at denne meldingen er diskutert i Stortinget, utarbeide retningslinjer for personkrets som er tydelige og transparente.