2 Innledning og bakgrunn for meldingen

Meld. St. 12 (2010–2011) Bistand til nordmenn i utlandet, jf. Innst. 396 S (2010–2011) ble lagt frem i 2011. Selv om de konsulære rammene og hovedprinsippene har ligget fast gjennom lang tid, var dette første gang konsulær bistand til nordmenn i utlandet ble drøftet i sin bredde.

Siden forrige melding til Stortinget, har det skjedd en rekke utviklingstrekk som gjør det nødvendig å se nærmere på om det er behov for å foreta justeringer i konsulær bistand. Blant annet har vi i Norge åpnet opp for at man kan ha flere statsborgerskap. De konsulære sakene endrer seg i takt med demografiske og andre samfunnsmessige endringer, og noe lovverk har behov for en oppdatering. Etterspørselen etter konsulære tjenester er høy, og Utenriksdepartementet opplever at forventningene fra den enkelte til hvilke tjenester de skal kunne motta i utlandet er økende.

Ingen har krav på konsulær bistand. Det er frivillig å be om slik bistand og å ta imot den bistanden som tilbys.

Begrepet nordmann brukes i denne meldingen som synonym til «en person med norsk statsborgerskap». Det er ikke et spørsmål om kultur, identitet eller etnisitet.

Begrepet utenrikstjenesten omfatter normalt Utenriksdepartementet i Oslo og alle Norges representasjoner i utlandet, dvs. ambassader, generalkonsulater og delegasjoner til internasjonale organisasjoner. I denne meldingen vil det være de 82 ambassadene og generalkonsulatene i utlandet som er relevante, og de omtales som utenriksstasjoner. I meldingen omtales de ca. 300 honorære utenriksstasjonene som honorære konsulater. De bestyres av honorære representanter, som omtales som honorære konsuler.

Nordmenn er et reisende folk. I Statistisk sentralbyrås reiseundersøkelse for 2024 fremkom det at vi dro på 8,4 millioner reiser til utlandet. Videre er det mange nordmenn som bor mer eller mindre permanent i utlandet som arbeidstakere, studenter eller pensjonister. Mange nordmenn lever liv på tvers av landegrenser, har tett familiær tilknytning til utlandet eller veksler mellom å bo i Norge og i andre land. Andre velger å utvandre fra Norge for godt, og noen nordmenn har aldri eller svært sjelden vært i Norge.

Denne meldingen vil beskrive status og utviklingstrekk på det konsulære fagområdet og gi realistiske anbefalinger for hvordan arbeidet kan innrettes i fremtiden.

Utviklingstrekk

Med tiden har stadig flere nordmenn opprinnelse fra et annet land enn Norge. I løpet av de siste 45 årene har rundt 500 000 personer fått norsk statsborgerskap etter søknad. Norge fulgte frem til 2020 prinsippet om ett statsborgerskap. Da dette ble avviklet, ble det anslått at over 50 prosent av de som ble norske etter søknad før dette tidspunktet, likevel hadde fått beholde sitt opprinnelige statsborgerskap fordi det ikke var mulig å bli løst fra dette statsborgerskapet. Disse personene ble dermed doble statsborgere da de ble norske,1 slik de som får statsborgerskap etter søknad i dag også som regel blir, avhengig av det andre hjemlandets lovgivning. I tillegg til de som blir norske etter søknad, blir mange også født med flere statsborgerskap. Dobbelt statsborgerskap kan ha betydning for om norske myndigheter kan tilby enkelte former for konsulær bistand.

At mange nordmenn har doble statsborgerskap, betyr også at de kan være «hjemme» både i Norge og i sitt andre hjemland. Ofte vil det være slik at i det andre hjemlandet vil personen, uansett om vedkommende er på besøk eller fast bosatt, utelukkende bli vurdert og behandlet som andre borgere av landet. Dette får betydning for hvilken konsulær assistanse de kan forvente.

Utenrikstjenesten erfarer stadig flere saker som involverer norske statsborgere som aldri har vært i Norge eller som har svært lav grad av tilknytning til landet. En del nordmenn bosetter seg i land hvor sikkerhetssituasjonen er svært utfordrende, eller etablerer familie i et land som de tidligere har flyktet fra.2

Hvert år blir flere tusen norske barn født i utlandet. Saksgang og regelverk knyttet til barn, statsborgerskap og identitet har i lang tid framstått som fragmentert og komplisert. Dette er krevende for utenriksstasjonene, som bruker store ressurser på saker knyttet til fødselsnummer, pass og farskapssaker.

De siste årene har man sett at stadig flere nordmenn bor hele eller deler av året i utlandet. Noen av dem melder utflytting, men ikke alle, og noen vil fortsatt være frivillige medlemmer av den norske folketrygden. Utenriksstasjonene kommer i kontakt med mange nordmenn som er reelt bosatt i utlandet uten at de har meldt flytting til Folkeregisteret. Dette kan innebære at de urettmessig mottar offentlige ytelser fra Norge. Alle offentlige myndigheter har en lovpålagt plikt til å melde fra til Folkeregisteret om de opplysningene som avviker fra det som er registrert der.

De aller fleste som bosetter seg i utlandet klarer seg godt på egen hånd og forholder seg til lokale myndigheter når det er behov for det. Imidlertid er det en klar trend at etter hvert som nordmenn som er bosatt i utlandet blir eldre, øker behovet for bistand, og da kontakter de gjerne norske utenriksstasjoner. Noen blir syke, andre trenger hjelp til å kommunisere med andre norske myndigheter. De klarer ikke å ta seg fram i det digitale samfunnet, og har for eksempel ikke BankID. De har behov for et gyldig ID-dokument, men er ikke i stand til å reise til en ambassade for å fornye passet. Det er sannsynlig at vi vil se en stadig økning i eldre nordmenn som bor i utlandet, og dette vil føre til økt press på utenriksstasjonene i enkelte land. Videre erfarer utenrikstjenesten at det er et økende antall psykisk syke nordmenn som får behov for bistand under reiser til utlandet.

Det siste tiåret har man fra Norge og andre nærstående lands utenrikstjenester også sett flere svært komplekse problemstillinger i konsulære enkeltsaker. For eksempel har det vært saker der personer har flyttet til et konfliktområde for å tilslutte seg en terrororganisasjon for deretter å bli internert av ikke-statlige aktører. Det har også vært enkelte saker der personer har blitt utsatt for tvungne forsvinninger eller vilkårlige fengslinger. Dette er eksempler på saker som oppstår svært sjelden, men som er eller vil være krevende å håndtere.

Stadig flere nordmenn blir rammet av større kriser utenlands. Det skyldes både en mer urolig verden og at langt flere med norsk pass reiser utenlands, både på kortere reiser og for å bosette seg i andre land. Det inkluderer i stor grad også land og områder nordmenn tradisjonelt ikke har reist til eller bosatt seg i, og som norske myndigheter fraråder å reise til.

Erfaringer fra de siste årenes større kriser illustrerer denne utviklingen. Etter at den afghanske staten kollapset i august 2021, ble det iverksatt en større operasjon som involverte store deler av det norske myndighetsapparatet. Under til dels kaotiske tilstander ble det blant annet etablert en luftbro fra Afghanistan til Norge, hvor over 1 100 mennesker ble brakt til Norge. Våren 2023 eskalerte den interne spenningen i Sudan, og dette ledet til en komplisert operasjon for å assistere norske borgere. Den gangen ble ca. 140 personer tatt med til Norge. Etter angrepet på Israel 7. oktober 2023, og Israels tilsvar, ble det iverksatt en større og langvarig operasjon for å bringe norske borgere ut fra Israel og Gaza og til Norge. Det gjaldt henholdsvis om lag 200 og 300 personer.

Utenrikstjenestens oppgave med å bistå norske borgere under kriser har krevd økte ressurser de siste tiårene, og Utenriksdepartementet har styrket sin krisehåndteringskapasitet betydelig. Store kriser nødvendiggjør et tett samarbeid med andre departementer, slik som Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Konsulære saker og mediene

Det er stor medieinteresse for konsulære saker og kriser. Utenriksdepartementets kommunikasjonsenhet mottar om lag 2 000 mediehenvendelser i året, og ca. 25 % av disse gjelder konsulære saker.

I enkelte av de konsulære sakene som omtales i mediene, kan det være urealistiske forventninger om, eller krav til hva slags bistand norske myndigheter skal kunne gi. Det er en viktig oppgave å kommunisere tydelig hva utenrikstjenesten kan gjøre og hva den ikke kan gjøre. Dette kan av og til være vanskelig siden informasjonen departementet kan gi ofte er begrenset av taushetsplikt eller hensynet til den enkelte.

I visse tilfeller har man sett at parter i saker forsøker å bruke medias dekning for å fremtvinge et økt servicenivå fra norske myndigheter i sin sak. Personer som oppsøker media, og de som ikke gjør det, skal få den samme konsulære bistanden fra utenrikstjenesten.

Når det oppstår krisesituasjoner i utlandet, blir det alltid et stort medietrykk, og Utenriksdepartementet blir umiddelbart kontaktet med spørsmål om nordmenn er berørt av hendelsen. Behovet for informasjon i slike situasjoner vil være stort, og Utenriksdepartementet har som mål at både de som er direkte og indirekte berørt får relevant og tilstrekkelig informasjon.