6 Bistand i enkeltsaker

De aller fleste utenlandsreiser forløper uten problemer. Noen får utfordringer i utlandet som de kan løse selv eller ved hjelp av sitt forsikringsselskap, medreisende, venner eller slektninger. Det er samtidig en viktig oppgave for utenrikstjenesten å være der for den enkelte som er utsatt for noe alvorlig i utlandet, og tjenesten skal gjøre det den kan innenfor de rammene som den må forholde seg til. Den viktigste formen for selvhjelp er at den enkelte selv må forberede sin utenlandsreise godt og sørge for å ha en god og dekkende reiseforsikring.

Det må ikke være noen tvil om at den norske velferdsstaten kun gjelder på norsk territorium og at man i utlandet er underlagt vertslandets lover og regler.

I dette kapittelet vil det gis en kort beskrivelse av noen av de vanligste konsulære sakstypene som gjelder sykdom og ulykker, dødsfall, bistand til mindreårige, arrestasjoner, fengslinger og andre former for frihetsberøvelse. Utenrikstjenesten kan i slike saker i all hovedsak gi råd og veiledning om hvordan den enkelte bør forholde seg i situasjonen. Det kan også tilbys noen konkrete former for praktisk hjelp.

Til forskjell fra de konsulære tjenestene som er omtalt i punkt 3.2 og kapittel 5, og som i stor grad er regulert i egne lover, er den hjelpen som beskrives i dette kapittelet ikke lovregulert.

6.1 Bekymrings- og savnetmeldinger

Mange konsulære saker starter med at venner eller familie kontakter utenrikstjenesten fordi de er bekymret for at noe kan ha skjedd med noen som er på reise i utlandet. De fleste kommer erfaringsmessig til rette etter relativt kort tid, eller venner eller familie oppnår selv kontakt med vedkommende. Det hender imidlertid at henvendelser som starter med en konkret eller uspesifikk bekymring har et alvorlig eller tragisk bakteppe, for eksempel at vedkommende er fengslet, har vært utsatt for en alvorlig ulykke eller er død. Slike situasjoner må derfor alltid tas på alvor, og utenrikstjenesten veileder eller hjelper på best mulig måte i hver enkelt sak.

Utenrikstjenesten har ingen muligheter til å spore opp norske borgere i utlandet, eller til å etterforske hva som kan ha skjedd med noen. Utenrikstjenesten vil derfor i mange tilfeller anbefale pårørende eller de som melder en bekymring til utenrikstjenesten om å kontakte norsk politi for å melde personen savnet. Det er normalt bare gjennom internasjonalt politisamarbeid at personer kan spores opp.

Det hender at den «savnede» ikke ønsker å snakke med venner eller familie. Hvis det fremstår som en alvorlig bekymring, kan det være mulig for utenriksstasjonen å undersøke med for eksempel lokale myndigheter om de er kjent med at noe kan ha skjedd med vedkommende. I saker hvor det meldes om akutt fare for liv og helse, kan det være aktuelt for stasjonen å informere lokalt politi direkte slik at politiet eventuelt kan forsøke å finne personen og foreta en velferdssjekk.

6.2 Ulykker og sykdom

De fleste av oss har tenkt «det skjer ikke meg». Både utenrikstjenesten og forsikringsbransjen erfarer at det skjer med noen, hver eneste dag, og at hvem som helst kan bli utsatt for ulykker og sykdom hvor som helst.

Det er hovedsakelig de som har valgt å reise til utlandet uten reiseforsikring, som får behov for konsulær bistand i forbindelse med ulykker eller sykdom. Ofte er hovedutfordringen knyttet til hvordan de skal få betalt for nødvendige helsetjenester. I noen tilfeller kan det være forholdsvis enkelt. Dersom noen har glemt sitt europeiske helsetrygdkort på en reise innenfor EU/EØS-landene og Sveits, og henvendelsen kommer innenfor norsk normalarbeidstid kan Helfo utstede en hasteblankett. I andre tilfeller kan det være vanskeligere, og det har hendt at utenrikstjenesten har blitt kontaktet og informert om at det «kreves betaling i døra» før det vil iverksettes livreddende behandling. Dette er svært krevende situasjoner, som reiser flere sentrale dilemmaer.

Staten er ikke en forsikringskasse for nordmenn som har valgt å reise til utlandet uten gyldig og dekkende reiseforsikring. Det samme gjelder for nordmenn som har utvandret fra Norge, og for norske borgere som aldri har bodd i landet. Utenrikstjenesten har ingen midler for å dekke sykehusutgifter for nordmenn i utlandet. Ved behov kan det i noen tilfeller være mulig for utenriksstasjonene å stille en økonomisk garanti for utgiftene dersom pasienten selv, pårørende eller andre på forhånd har innbetalt tilstrekkelige midler til Utenriksdepartementet.

Dersom det ikke er noen som kan eller ønsker å garantere for utgiftene, kan utenriksstasjonene i særlige tilfeller yte et nødlidenhetslån, les mer om dette i punkt 5.7.

Noen kontakter utenrikstjenesten fordi de trenger råd om hvor de kan få nødvendig medisinsk behandling. Utenriksstasjonene kan i noen tilfeller veilede om mulige leger og sykehus, men kan aldri garantere for kvaliteten på helsetjenestene som ytes. Reiseforsikringsselskapene har gjerne egne oversikter over leger eller sykehus som de anbefaler, og kan veilede sine kunder om hvor de skal dra og hvordan de skal forholde seg til spørsmål om betaling for helsetjenestene.

Dersom det inntreffer en ulykke eller en naturkatastrofe som forutsetter at det igangsettes leteaksjoner, er det myndighetene i det landet hendelsen har funnet sted som har ansvaret for søk og redning. Utenrikstjenesten har ingen rolle i, og kan ikke beslutte å iverksette søk- og redningsoperasjoner i utlandet, men kan bidra med informasjon. Det kan forekomme at utenlandske myndigheter gjør andre prioriteringer enn det mange nordmenn vil finne rimelig og forsvarlig. Dette kan skyldes både ulike tradisjoner, forskjellig organisering av redningsarbeidet og ulik ressurstilgang og -disponering. For norske reisende er det viktig å være klar over at utgifter til søk og redning ikke dekkes av ordinære reiseforsikringer.

6.3 Psykisk sykdom

Mange nordmenn lever med psykiske plager og lidelser. De aller fleste som har en slik helseutfordring, klarer seg fint også på ferie i utlandet. Utenrikstjenesten erfarer imidlertid at det stadig oftere er behov for å bistå norske borgere som er eller blir alvorlig psykisk syke i utlandet.

Norske utenriksstasjoner og UDs døgnåpne operative senter mottar av og til telefoner fra nordmenn som befinner seg i utlandet og som er suicidale. Det har over tid vært fokus på å gi minimumsopplæring i «den vanskelige samtalen» til de som sitter i førstelinjen i utenrikstjenesten. Dersom det vurderes å være akutt fare for liv og helse, kan det være mulig for lokale myndigheter i utlandet å utføre en velferdssjekk. Utenriksdepartementet har også et samarbeid med aktuelle hjelpetelefoner i Norge.

Personer med alvorlige psykiske lidelser er ofte særlig utsatt og kan være vanskelige å hjelpe. Utenrikstjenesten kan ikke treffe tiltak på vegne av noen som ikke ønsker konsulær bistand, og det kan være vanskelig for den enkelte å be om bistand. Ved akutte hendelser i utlandet kan det også være krevende for den som ønsker det å få forsvarlig psykisk helsehjelp. I mange land er helsetilbudet til psykisk syke svært dårlig, og i noen land er det så godt som ikke-eksisterende. Det hender dessverre at psykisk syke som kanskje kunne ha trengt akutt psykisk helsehjelp i stedet blir arrestert. Det har vært tilfeller der utenrikstjenesten har bidratt med å videreformidle informasjon om en persons psykiske sykdomshistorikk fra et norsk helseforetak til lokale myndigheter, slik at dette kan tas hensyn til i vurderingen av hvordan en sak skal følges opp strafferettslig.

6.3.1 Ordning for bistand til og hjemhenting av alvorlig psykisk syke

Mange forsikringsselskap har vilkår som innebærer at sykdom som er kjent eller under behandling før utreise fra Norge, ikke er omfattet av reiseforsikringen. Alvorlig psykisk syke pasienter har ofte ikke reiseforsikring, og norske myndigheter bistår derfor denne pasientgruppen særlig.

Det er etablert en egen ordning for bistand til og hjemhenting av alvorlig psykisk syke nordmenn i utlandet.1 Dette er en tilskuddsordning fra Helse- og omsorgsdepartementet som dekker både utgifter knyttet til hjemsendelse av utenlandske borgere med alvorlige psykiske lidelser fra Norge, og hjemhenting av norske borgere med alvorlige psykiske lidelser fra utlandet. Tilskuddsforvaltningen er delegert til Helsedirektoratet, som igjen har delegert arbeidet med å fatte vedtak i enkeltsaker til Statsforvalteren. Norske helseforetak og utenrikstjenesten samarbeider praktisk om å løse sakene som involverer norske borgere i utlandet. Den medisinske vurderingen av hvorvidt en person bør hentes hjem gjøres av helsepersonell, og det er en forutsetning at hjemreisen skjer frivillig. De seneste årene har mellom 15 og 30 alvorlig psykisk syke nordmenn blitt hentet hjem til Norge hvert år. Dette er en tilskuddordning som ble etablert på 1990-tallet. Regjeringen ser behov for å gjennomgå ordningen.

Personer med en alvorlig psykisk sykdom som ikke kan ta vare på seg selv i utlandet, kan få passnekt eller få inndratt passet ved hjemkomst. Utenrikstjenesten har derfor som praksis å informere politiet om personer som har fått bistand til hjemhenting etter denne særordningen, slik at de kan vurdere om passvilkårene er til stede.

6.4 Dødsfall

Utenrikstjenesten er årlig involvert i mellom 1 200 og 1 400 saker om dødsfall i utlandet. Det er dobbelt så mange som da den forrige meldingen på konsulærfeltet ble lagt frem, og kan være en konsekvens av at det er stadig flere norske borgere som til enhver tid befinner seg utenfor Norges grenser.

Varsling av pårørende

Alle land som har tiltrådt Wien-konvensjonen om konsulært samkvem av 1963 er forpliktet til å «omgående underrette» senderstatens konsulære stasjon dersom en borger av denne staten dør. Det er likevel ikke alltid automatikk i at norske myndigheter blir orientert om dødsfall i utlandet, og det kan variere hvor lang tid det tar. Dette er særlig tilfelle for personer som er doble statsborgere og som dør i sitt andre hjemland. Det vanligste er derfor at utenrikstjenesten først blir gjort kjent med et dødsfall av pårørende.

I de tilfeller der pårørende ikke er kjent med et dødsfall som har skjedd i utlandet, vil utenrikstjenesten innhente bekreftet informasjon fra lokale myndigheter og videreformidle dette til norsk politi, som sørger for at pårørende i Norge blir varslet etter de vanlige rutinene som gjelder for varsling av dødsfall i Norge.

Det er avgjørende at prosessen med varsling av pårørende først skjer etter at den avdødes identitet er avklart og bekreftet skriftlig av lokale myndigheter. Dette er som regel enten lokalt politi eller helsevesen. I noen tilfeller kan det ta tid før man får informasjon som er tilstrekkelig sannsynliggjort, slik at varslingsprosessen kan iverksettes. Det vesentlige er at det ikke skal være den minste tvil om avdødes identitet før stasjonen ber om at pårørende varsles, samtidig som det er ønskelig at pårørende blir varslet så raskt som mulig. I mellomtiden kan pårørende ha blitt informert om dødsfallet via andre kanaler. Dette kan være krevende for den enkelte, men konsekvensene av en eventuell feilvarsling kan være svært belastende.

Melding om dødsfall

I alle saker hvor en norsk borger dør i utlandet, er det nødvendig å få sendt en melding om dødsfallet til Folkeregisteret, slik at norske myndigheter kan registrere at det har skjedd.

Det er myndighetene i det landet hvor dødsfallet har funnet sted som utsteder en offisiell dødsattest. Det varierer fra land til land hvordan dødsattester utstedes, men det dreier seg gjerne om et fysisk dokument som også ofte kan ha sikkerhetselementer for å forhindre forfalskninger eller annet misbruk. Det varierer også hvor lang tid det tar å få utstedt en slik dødsattest, og hvordan utenrikstjenesten mottar den. Det er ganske vanlig at det er nærmeste pårørende som er hovedmottaker av dødsattesten.

Når det foreligger en offisiell dødsattest fra lokale myndigheter, sendes en melding om dødsfall i dag som fysisk post fra utenriksstasjonen til Folkeregisteret. Det er ønskelig å modernisere og forenkle dette, og Utenriksdepartementet vil i samråd med Finansdepartementet se på muligheter for digitalisering av prosessen.

Råd og veiledning til pårørende

Mange pårørende kontakter utenrikstjenesten etter at de har fått kjennskap til dødsfallet. Utenriksstasjonene kan gi råd og veiledning til de etterlatte om hvordan de bør forholde seg i situasjonen.

Hvis den døde hadde reiseforsikring, kan utenriksstasjonen bistå med å opprette kontakt mellom pårørende og avdødes forsikringsselskap, som vil ta hånd om hjemtransport av kiste eller urne og ivareta andre praktiske oppgaver. Hvis den døde ikke hadde reiseforsikring, kan stasjonen for eksempel bistå pårørende med å finne et lokalt begravelsesbyrå eller bistå med overføring av penger.

Det hender at det ikke er noen pårørende som ønsker eller har råd til å sørge for hjemsending av den avdøde eller for begravelse lokalt i utlandet. I slike tilfeller vil den døde vanligvis bli begravet i utlandet på det respektive landets bekostning og i henhold til lokale lover og praksis.

Utenrikstjenesten betaler ingen utgifter i forbindelse med hjemsending eller begravelser, og håndterer verken eiendeler etter avdøde eller spørsmål om arv. I slike tilfeller vil bistanden normalt være begrenset til å veilede pårørende om hvor de kan henvende seg. Arveoppgjør på tvers av landegrenser kan være svært kompliserte og den enkelte vil normalt ha behov for juridisk bistand. Utenriksstasjonene har lister over advokater som kan benyttes.

Utenriksdepartementets operative senter i Oslo mottar årlig ca. 16 000 samtaler fra nordmenn i utlandet.

Foto: Utenriksdepartementet

6.5 Utenrikstjenestens rolle i alvorlige kriminalsaker

Det hender at nordmenn blir utsatt for alvorlig kriminalitet i utlandet, inkludert grov vold, voldtekt og drap. Det er alltid myndighetene i det landet hvor hendelsen har funnet sted som er ansvarlig for etterforskning og eventuell påtale av forholdet.

Utenrikstjenesten kan bistå med råd og veiledning til de berørte. Den enkeltes behov kan variere betydelig, avhengig av hva slags forbrytelse det dreier seg om, hvor i verden det har skjedd og hvor lenge det er siden ugjerningen er begått. Den konkrete bistanden som kan ytes, dreier seg i all hovedsak om å bidra til å opprette kontakt med for eksempel pårørende, lokalt politi, rettsvesen og advokat og eventuelt med lokalt helsevesen eller annet hjelpeapparat. Dersom norsk politi er involvert i saken, kan det også være aktuelt å bistå norske og utenlandske politimyndigheter med å komme i kontakt med hverandre. Dette gjelder særlig i tilfeller der norsk politi iverksetter oppfølging av de pårørende i Norge eller tilbyr assistanse og informasjon til de utenlandske politimyndighetene som etterforsker saken.

Personer som har blitt utsatt for grov vold eller voldtekt, har ofte behov for helsemessig oppfølging, og mange ønsker erfaringsmessig å reise til Norge så snart som mulig. En del av ofrene er unge voksne, og de som har reiseforsikring, kan oppleve at forsikringen kan bistå foreldrene med å reise til utlandet for å støtte den utsatte, eller ordne med hjemtransport og psykologhjelp. Det er store forskjeller fra land til land når det gjelder rettsprosesser og syn på forbrytelsers alvorlighetsgrad. Det kan særlig gjelde for seksuelle overgrep og voldtekter, hvor kontakt med politi og rettsvesen kan innebære en stor påkjenning for både kvinner og menn som har blitt utsatt. Ulike syn på offerets rettsstilling vil kunne gjøre at enkelte velger ikke å anmelde eller forfølge saken videre i utlandet selv om de ville gjort det i Norge.

Saker der nordmenn blir drept i utlandet er alltid svært krevende for de etterlatte. Den konsulære bistanden fra utenrikstjenesten i slike saker er i utgangspunktet den samme som i andre saker om dødsfall, og det er som regel også behov for å bistå med å opprette kontakt mellom pårørende og lokalt politi og advokat. I noen saker kan det også være aktuelt for norske og utenlandske politimyndigheter å samarbeide om saken gjennom internasjonale politikanaler. I drapssaker kan det ta tid før den døde blir frigitt slik at de pårørende eller den avdødes forsikringsselskap kan få fraktet båren til Norge.

Det har vært flere eksempler på saker der den antatte gjerningspersonen har unndratt seg straffeforfølgning ved å reise til et tredjeland eller tilbake til sitt hjemland etter ugjerningen. Dette vanskeliggjør politiets arbeid med saken. Det er politiet i det landet hendelsen har funnet sted, som eventuelt vil etterlyse gjerningspersonen og be om å få vedkommende utlevert fra det landet hen oppholder seg i. Utenrikstjenesten har ingen rolle i utenlandske påtalemyndigheters arbeid, eller i en dialog mellom to andre land om utlevering av personer.

6.6 Bistand til mindreårige

Utenrikstjenesten følger hver dag opp saker som involverer barn og ungdom som er i en vanskelig situasjon i utlandet. Sakene er høyt prioritert, og utenrikstjenesten strekker seg langt for å bistå, ettersom barn og unge kan være særlig sårbare under utenlandsopphold.

Samtidig er det viktig å være åpen om at det kan være vanskelig for utenrikstjenesten å hjelpe mindreårige som befinner seg i utlandet, og at det ikke alltid er mulig for utenrikstjenesten å løse eller å bidra til å løse sakene slik man ideelt sett skulle ønske. Det er også viktig å være tydelig på at utenrikstjenesten heller ikke har ansvar for norske barn som befinner seg i utlandet. Det er det landet barnet oppholder seg i, som har ansvar for å ivareta barnets rettigheter etter barnekonvensjonen.

I Norge har barn et sterkt rettsvern, og det er godt utbygde hjelpetjenester i form av for eksempel barnevern, familievern og skole- og helsetjenester. I utlandet er ikke nødvendigvis de samme rammebetingelsene til stede. Det er også slik at forhold som er ulovlige Norge, kan være lovlige i utlandet.

Foreldre har plikt til og ansvar for å treffe avgjørelser på vegne av sine barn, og det er den eller de som har foreldreansvar for barnet som kan bestemme hvor det skal bo og hvordan det skal vokse opp. Dette gjelder også dersom levekårene der barnet bor i utlandet skulle være annerledes enn i Norge. Dersom foreldreansvaret er delt, må begge foreldrene være enige før barnet eventuelt flytter fra Norge til utlandet eller tas med på et lengre utenlandsopphold. Barn har rett til å bli hørt, og det er foreldrene som har plikt til å høre barnet og tillegge barnets mening vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

6.6.1 Barnevern

Barn blir noen ganger skadelidende som følge av valg som foreldrene tar, eller som følge av andre uforutsette hendelser. Utenriksstasjonene i land som er typiske turistdestinasjoner for nordmenn, erfarer jevnlig at norske barn kan bli kortvarig etterlatt som følge av foreldrenes rus- eller alkoholmisbruk eller psykiske problemer. Disse barna er særlig utsatt siden de ofte ikke snakker det lokale språket og ikke har noen annen familie på stedet. Også barn som har tilknytning til flere land kan være utsatt. Når stadig flere familier har tilknytning til flere stater fører dette samtidig til flere foreldrekonflikter og barnevernssaker som er vanskelige å håndtere for norske myndigheter.

Utenrikstjenesten kan ikke gripe direkte inn for å beskytte eller ivareta omsorgen for norske barn i utlandet. Dette må eventuelt gjøres av lokale barnevernsmyndigheter. Dersom det ikke finnes et slikt myndighetsapparat lokalt, kan det også være frivillige organisasjoner på stedet som kan påta seg en slik rolle. Ofte kan slike saker løses ved at barnas besteforeldre eller annen familie i Norge ønsker å reise til utlandet for å hjelpe barna på reisen hjem til Norge.

Utenrikstjenesten kan bistå med å koordinere dette, og sender bekymringsmeldinger til norsk barnevern i saker den blir kjent med, når det er grunnlag for det i tråd med meldeplikten etter barnevernsloven.

Norge har ratifisert Haagkonvensjonen av 1996.2 Dette styrker samarbeidet med andre land som har knyttet seg til konvensjonen i foreldrekonflikter og barnevernssaker på tvers av landegrenser. Sentralmyndigheten for dette samarbeidet er plassert i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Formidling av blant annet bekymringsmeldinger mellom stater innenfor konvensjonssamarbeidet foregår direkte mellom sentralmyndighetene.

Dersom det skal formidles bekymringer i barnevernssaker mellom Norge og et land vi ikke har et konvensjonssamarbeid med, kan dette gjøres via utenrikstjenesten.

6.6.2 Barnebortføringer

Saker som gjelder internasjonale barnebortføringer er svært krevende. Bistanden som kan gis fra norske myndigheter varierer både avhengig av hvilket land barnet har blitt bortført til og hvilket land barnet har blitt bortført fra. Omtalen her dreier seg i utgangspunktet bare om saker som gjelder barnebortføringer fra Norge.

Internasjonal barnebortføring er straffbart etter norsk rett.3 Det omfatter tilfeller der et barn blir ulovlig tatt ut av landet i strid med foreldreansvaret, og tilfeller der et barn ulovlig blir tilbakeholdt i utlandet etter et lovlig utenlandsopphold, som ferie eller samvær. Det kan også dreie seg om saker der Barneverns- og helsenemnda har fattet vedtak om omsorgsovertakelse, og at barnet derfor blir bortført fra barnevernet.

Mange av sakene utenrikstjenesten blir kjent med gjelder transnasjonale familier der minst én forelder er utenlandsk statsborger eller er norsk statsborger med opprinnelse fra et annet land. I disse sakene er som regel også de bortførte barna doble statsborgere. Ulike lands familielovgivning kan vekte kvinner og menns stilling i barnebortføringssaker ulikt. Saker der en mann bortfører et barn til sitt andre hjemland hvor kvinners rettslige status er svak, kan også ha paralleller til de sakene som gjelder negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, som omtales i punkt 6.7.

Siden barnebortføring fra Norge er straffbart, kan gjenværende forelder anmelde saken til norsk politi. Politiet kan etterlyse bortfører og barna, og dette kan bidra til lokalisering og pågripelse av bortfører dersom de for eksempel beveger seg over landegrenser. Ved anmeldelse skal også politiet sende melding om stans i utbetaling av offentlige ytelser og barnebidrag.4 Økonomiske sanksjoner mot bortfører kan i noen saker erfaringsmessig føre til at hen ønsker å bidra til å tilbakeføre barna, men ikke alltid. Noen barnebortføringssaker løses ikke før barnet blir myndig og dermed selv kan bestemme hvor det ønsker å bo.

Norge har ratifisert Haagkonvensjonen av 1980.5 Dersom barnet har blitt bortført fra Norge til et annet konvensjonsland, gis bistanden til den enkelte fra Sentralmyndigheten for konvensjonen, som er plassert i Bufdir.

Dersom barnet har blitt bortført fra Norge til et land som Norge ikke har et samarbeid med etter en egen konvensjon om barnebortføring, eksisterer det ingen mellomstatlige virkemidler som har som formål å sørge for at bortførte barn faktisk blir tilbakeført til Norge. Bistanden norske myndigheter kan gi i slike saker består derfor i realiteten utelukkende av å tilby informasjon, råd og veiledning til den gjenværende forelderen. Dette gjøres av Utenriksdepartementet, som har som praksis å gjennomføre et innledende møte med den gjenværende forelderen i alle bortføringssaker, hvor man gir råd og veiledning om alternativene den enkelte har.

Det er utarbeidet en egen nettside om internasjonale barnebortføringer.6 Regjeringen vil oppdatere denne og gjøre den tilgjengelig på flere språk.

6.7 Negativ sosial kontroll og æresmotivert vold

Begrepet negativ sosial kontroll kan beskrive situasjoner der noen bruker press, trusler eller tvang som begrenser noens livsutfoldelse eller hindrer dem i å ta selvstendige valg om sitt eget liv. Negativ sosial kontroll kan også gi seg utslag i form av tvangsekteskap, ufrivillig utenlandsopphold og mishandling. Å bekjempe negativ sosial kontroll og æresmotivert vold er ett av fire hovedmål i regjeringens integreringspolitikk, og det er svært viktig å forebygge at det skjer. Det samme gjelder oppfølging av personer som har vært utsatt for dette, og eventuell straffeforfølgelse av de som står bak. Dette er arbeid som i hovedsak foregår innenfor Norges grenser, og det er Arbeids- og inkluderingsdepartementet som har hovedansvaret for å koordinere arbeidet. Dette omtales nærmere i en ny handlingsplan mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold som vil legges frem i løpet av våren 2025.

Utenriksdepartementet bidrar sammen med flere andre departementer og direktorater i dette arbeidet. For en grundig gjennomgang av problemstillinger på saksfeltet vises det til NOU 2024: 13 Lov og frihet. Omtalen i denne meldingen vil gi en overordnet beskrivelse av rammene for den konsulære bistanden som kan tilbys i slike saker.

6.7.1 Konsulær bistand til utsatte personer

Utenrikstjenesten bistår årlig om lag 250 personer som er eller kan være utsatt for negativ sosial kontroll eller æresmotivert vold i utlandet.7 Arbeidet med disse sakene er prioriterte oppgaver i utenrikstjenesten. Fordi det samtidig er en del av regjeringens integreringspolitikk å bekjempe negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, er det tilført ekstra ressurser til arbeidet gjennom spesialutsendinger for integreringssaker ved ambassadene i Amman, Ankara, Islamabad og Nairobi. Disse er utsendt fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og bidrar også til forebygging gjennom kompetansehevende arbeid i utlandet om fagfeltet.

I tillegg til å arbeide med konsulære enkeltsaker om personer som er eller kan være utsatt for negativ sosial kontroll eller æresmotivert vold i utlandet, bidrar spesialutsendingene for integreringssaker med kompetansehevende arbeid.

Foto: Ambassaden i Nairobi/Utenriksdepartementet

Så godt som alle sakene om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold som utenrikstjenesten blir kjent med, gjelder transnasjonale familier. De fleste har tilknytning til et land i Midtøsten, Øst-Afrika eller Sør-Asia. Mange av de utsatte har også dobbelt statsborgerskap. Mange områder hvor saker om negativ sosial kontroll forekommer, kjennetegnes ved at sikkerhetssituasjonen er krevende og at Norge har begrenset konsulær tilstedeværelse i området.

Handlingsrommet i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold

Forventningene til hva utenrikstjenesten kan bistå med, også i disse sakene, er i mange tilfeller høye. Det er derfor viktig å være åpen om at ikke alle saker lar seg løse.

Norske lover og regler gjelder i utgangspunktet ikke i utlandet, og alle må respektere lovgivningen som gjelder i landet de befinner seg i. Lokale myndigheter har ansvaret for sikkerheten til personer som befinner seg i landet, og har enerett på å benytte maktmidler på sitt eget territorium. Etter at noen har blitt tatt med til utlandet kan det derfor være for sent å forhindre at de blir utsatt for negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, som tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, eller å avverge følgene av det.

Hvis norske myndigheter er bekymret for noen som oppholder seg i utlandet, kan det være mulig å be lokale myndigheter om å utføre en velferdssjekk og vurdere hvordan personen har det, og om nødvendig iverksette tiltak for å beskytte vedkommende.8

Det er bare myndighetene i det landet personen oppholder seg i, som eventuelt kan gripe fysisk inn i en situasjon. Hvis norske myndigheter mener at noens liv og helse er i fare og at det bør treffes konkrete tiltak for å forhindre skade, er man altså avhengig av at dette faktisk blir gjort av vertslandets myndigheter. Utenrikstjenesten kan varsle lokale myndigheter om en situasjon, men har ikke myndighet, kompetanse eller praktisk mulighet til å forhindre at personer i utlandet blir utsatt for kriminelle handlinger, menneskerettighetsbrudd eller andre former for overgrep.

I saker som gjelder negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, er det en særlig utfordring at det gjerne dreier seg om forhold som er straffbare etter norsk rett, men som ikke nødvendigvis er straffbare eller på annen måte uakseptable i det landet personen oppholder seg. Det dreier seg altså om saker der norske regler og verdier kan komme i konflikt med en virkelighet som ser ganske annerledes ut fra det andre landets perspektiv.

Det er ofte vanskelig for personer som er utsatt for negativ sosial kontroll og æresmotivert vold å hjelpe seg selv. Både nærmeste familie og storfamilien kan være årsak til situasjonen den utsatte befinner seg i. Det konsulære arbeidet, også i disse sakene, består i all hovedsak av å gi råd og veiledning. Hvis mulig, bistår utenrikstjenesten også med å legge til rette for reise til Norge, for eksempel ved å utstede pass. Hovedutfordringen er ofte at de utsatte har blitt fratatt sin bevegelsesfrihet av sine foreldre, ektefelle eller andre i storfamilien, som ønsker at de skal fortsette å oppholde seg i utlandet.

Den negative sosiale kontrollen som utøves i utlandet, kan også dreie seg om å begrense den utsattes tilknytning til Norge. For personer som ikke er norske statsborgere, kan det for eksempel dreie seg om å forhindre vedkommende fra å fornye sin oppholdstillatelse. Disse tilfellene kan gjelde voksne personer, ofte ektefellen til en norsk borger, men kan også gjelde barn. Den konsulære bistanden som tilbys denne gruppen, har derfor også koblinger til utlendingsfeltet. Ved utenriksstasjonene er det gjerne et samarbeid mellom utsendte som arbeider med konsulærfeltet (for eksempel en spesialutsending for integreringssaker) og andre ansatte som har oppgaver på utlendingsfeltet. I Norge har Kompetanseteamet i Bufdir også representanter fra UDI som bidrar til å ivareta slik koordinering.

Utenrikstjenesten erfarer at de sakene der det er mulig å gi konsulær bistand til mindreårige alene, gjerne dreier seg om ungdommer som er gamle nok til at de selv kan be om hjelp. I noen saker kan det av hensyn til barnets liv og helse dreie seg om å bistå uten at foreldrene er kjent med at barnet har bedt om hjelp, og noen ganger også i strid med foreldrenes beslutning om hvor barnet skal bo. Dette er svært kompliserte saker med en rekke alvorlige hensyn og dilemmaer.

6.7.2 En egen ordning for dekning av reiseutgifter

Det finnes en egen ordning for dekning av reiseutgifter for personer som er utsatt for eller står i fare for å bli utsatt for negativ sosial kontroll, tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse. Ordningen har eksistert i mange år og er kjent som «refusjonsordningen». Ordningens omfang og innretning er justert i flere omganger og en grundig historisk gjennomgang av den finnes i NOU 2024: 13 Lov og frihet. Ordningen forvaltes av Bufdir ved Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold. Reiseutgifter etter denne ordningen dekkes etter avgjørelse fra Kompetanseteamet.

Både lovutvalgets rapport og konkrete enkeltsaker har problematisert ordningens innretning, og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har igangsatt et interdepartementalt arbeid med å revidere den.

6.8 Straffeforfølgning i utlandet

Det hender at nordmenn blir arrestert eller fengslet i utlandet. Utenrikstjenesten anslår at det til enhver tid er over hundre norske borgere som er fengslet i utlandet eller som på annen måte er fratatt sin bevegelsesfrihet av lokale myndigheter.

Som nevnt i punkt 3.4 er hver enkelt forpliktet til å respektere lovgivningen i det landet man befinner seg. Personer som bryter loven i det landet man har valgt å reise til, må også regne med å kunne bli arrestert og rettsforfulgt i dette landet.

Utenrikstjenestens viktigste råd til personer som blir arrestert, fengslet eller utsatt for noen form for rettsforfølgelse i utlandet, er at de må skaffe seg en lokal advokat.

6.8.1 Arrestasjoner, anholdelser eller varetektsfengslinger

Når en nordmann blir arrestert eller på annen måte tilbakeholdt i et annet land, skal utenlandsk politi informere vedkommende om at hen har rett til å be om konsulær bistand fra norske myndigheter. Hvis den arresterte ønsker det, skal politiet deretter informere en norsk utenriksstasjon om arrestasjonen.

Det varierer fra land til land hvordan dette fungerer i praksis. Det gjelder også hvor raskt utenrikstjenesten blir informert om at norske borgere er arrestert og ønsker konsulær bistand. Etter reglene i Wien-konvensjonen om konsulært samkvem, artikkel 36 skal utenrikstjenesten notifiseres «omgående», men det er ikke uvanlig at det kan ta noen dager, og ofte blir utenrikstjenesten først kjent med at en norsk borger har blitt arrestert gjennom den arrestertes venner eller familie.

Utenriksstasjonene gjør sitt beste for å besøke norske borgere så snart som mulig etter at de har blitt arrestert. Det vil variere fra sak til sak om eller hvor raskt slike første besøk kan gjennomføres. Det har også blitt vanligere å tilby innledende oppfølging digitalt eller per telefon.

Utenrikstjenesten tar ikke stilling til innholdet i selve saken eller til eventuelle skyldspørsmål. Norske myndigheter er ikke part i saker mot norske borgere i utlandet, og kan ikke representere dem overfor utenlandske domstoler.

6.8.2 Rettsforfølgning og rettssikkerhet

Rettssystemene og rettssikkerhetsgarantiene varierer betydelig fra land til land. Norske borgere som blir gjenstand for straffeforfølgning eller annen rettsforfølgning i utlandet kan ikke forvente rettsprosesser tilsvarende de norske. Det er myndighetene i det landet hvor en rettsprosess foregår, som har ansvaret for å sikre at grunnleggende rettssikkerhetsgarantier ivaretas.

Norske myndigheter setter klare grenser for fremmede staters adgang til å engasjere seg i rettsprosesser for norske domstoler, og viser selv stor tilbakeholdenhet med å gå inn i de rettslige sider av saker som føres for utenlandske domstoler.9 I tilfeller der norske statsborgere er involvert og straffeprosessen anses åpenbart uforsvarlig, det foreligger grov forskjellsbehandling eller det er begått menneskerettighetsbrudd, vil imidlertid norske myndigheter kunne engasjere seg mer aktivt. Dette kan i helt særlige tilfeller inkludere dialog på politisk nivå, men den vanligste og viktigste måten å håndtere problematiske forhold, er at den norske borgerens advokat tar dette opp i en lokal domstol og etter de reglene som gjelder etter lokal rett.

Alle norske borgere som blir arrestert eller fengslet, eller på annen måte blir involvert i en rettsprosess i utlandet, vil ha behov for juridisk bistand i vertslandet. Dersom en nordmann trenger hjelp til å finne en advokat, har utenriksstasjonene lister over aktuelle lokale advokater i vertslandet og eventuelle sideakkrediterte land. Slike advokatlister innebærer ingen form for anbefaling fra norske myndigheters side av konkrete advokater.

Juridisk bistand kan være svært kostbart. I noen saker vil vertslandets myndigheter oppnevne advokat og dekke advokatutgiftene. Dette varierer fra land til land, og kan være avhengig av hva den enkelte saken gjelder. Utenrikstjenesten dekker ingen utgifter til juridisk bistand til arresterte eller fengslede norske borgere.

Det er mulig å søke om økonomisk hjelp til advokatbistand i utlandet. Søknader om fri rettshjelp til saker i utlandet behandles av Statsforvalteren, som etter en snever unntaksbestemmelse og når særlige grunner taler for det kan innvilge fri rettshjelp. Utenrikstjenesten kan bistå med å videreformidle søknader til Statsforvalteren, og unntaksvis også praktisk med utbetaling av eventuelle innvilgede midler.

Det er ikke uvanlig at nordmenn som er fengslet i utlandet også ønsker å ha en advokat i Norge for å bistå seg. Norske advokater har som regel ikke tillatelse eller lisens til å representere vedkommende i vertslandets domstoler, og kan ha begrenset kunnskap om det lokale rettssystemet. I slike tilfeller har advokatene direkte dialog seg imellom.

Utenrikstjenesten kan i noen tilfeller velge å delta som observatør i rettssaker i utlandet. Dette gjøres unntaksvis og i ekstraordinære tilfeller der det er alvorlig bekymring for den enkeltes grunnleggende rettigheter eller liv og helse. Formålet med å være til stede er å markere at norske myndigheter følger med, men utenrikstjenesten kan ikke blande seg ikke inn i selve saken og forsøker ikke å påvirke rettsprosessen. Det er vanlig at utenrikstjenesten forsøker å observere rettssaker hvor dødsstraff kan være et aktuelt utfall. Utenrikstjenesten har som regel ingen rett til å observere rettsmøter i utlandet og man kan være avhengig av å innhente samtykke fra lokale myndigheter eller den lokale domstolen for å kunne delta som observatør. Både ressursmessige og sikkerhetsmessige hensyn for egne ansatte kan begrense hvor ofte og i hvilken grad utenrikstjenesten kan observere rettssaker i utlandet.

6.8.3 Fengselsbesøk og soningsforhold

Å besøke norske borgere som er arrestert, fengslet eller satt i varetektsarrest i utlandet er en viktig konsulær oppgave.

Formålet med fengselsbesøkene er å opprette og vedlikeholde dialog med den innsatte og med relevante kontaktpersoner i fengselet. I samråd med den innsatte eller dennes advokat, kan det i noen saker også være aktuelt å ha møter med fengselsmyndighetene for å ta opp påstander fra den innsatte om for eksempel mishandling, diskriminering eller manglende helsemessig oppfølging. I slike tilfeller minner man tydelig om at det er vertslandets myndigheter som har ansvar for å ivareta innsattes helse og sikkerhet.

Utenrikstjenesteansatte eller honorære konsuler kan besøke nordmenn i fengsler i utlandet.

Foto: Ambassaden i Madrid/Utenriksdepartementet

Ved langvarig varetektsfengsling og etter at dom foreligger, vil stasjonen følge opp regelmessig. Dersom det er praktisk mulig og sikkerhetsmessig forsvarlig, legges det normalt opp til minimum ett fengselsbesøk i året. Besøksfrekvens kan variere fra sak til sak, og det hender at man legger opp til forholdsvis hyppige besøk i svært alvorlige saker. Dette avklarer hver enkelt utenriksstasjon i dialog med departementet. En vanlig årsak til hyppigere fengselsbesøk enn normen, kan være alvorlige bekymringer knyttet til den innsattes liv og helse. Grunnen til at utenrikstjenesten disponerer ressursene slik man gjør, vil derfor som regel være personsensitiv informasjon som er underlagt taushetsplikt.

Andre enn utenrikstjenesten kan også ønske å besøke norske innsatte i fengsler i utlandet. Det kan ofte være venner eller familie eller frivillige organisasjoner. For eksempel tilbyr Sjømannskirken fengselsbesøk som en viktig del av sin oppsøkende virksomhet overfor nordmenn i utlandet, og mange innsatte setter stor pris på det. Utenrikstjenesten informerer innsatte om de tilbudene som eksisterer og kan videreformidle ønsker om besøk.

Forholdene i utenlandske fengsler er ofte dårligere enn i Norge. De som blir fengslet i et annet land kan ikke forvente annen standard under varetektsfengsling eller soning enn det som er vanlig i dette landet. I mange fengsler er det egne mekanismer som innsatte kan benytte seg av for å klage på soningsforholdene. I særlig alvorlige tilfeller vil utenrikstjenesten videreformidle den innsattes bekymringer til fengselsmyndighetene, som i alle tilfeller er ansvarlig for innsattes helse og sikkerhet.

I de fleste land er det slik at innsatte får tilgang på grunnleggende ernæring og hygienefasiliteter, og det er ofte slik at innsatte kan kjøpe varer og tilleggstjenester som gjør soningen enklere. I noen tilfeller kan venner eller familie i Norge overføre penger direkte til den innsattes «fengselskonto» eller lignende. Dersom det er nødvendig, kan utenrikstjenesten også bistå med denne typen pengeoverføringer.

6.8.4 Dødsstraff og andre uakseptable straffereaksjoner

Det hender at norske borgere blir utsatt for rettsforfølgning i land som praktiserer dødsstraff eller andre former for uakseptable straffereaksjoner, som pisking eller annen fysisk avstraffelse.

Norske myndigheter har et sterkt globalt engasjement i arbeidet mot dødsstraff. Enkeltsaker der nordmenn blir idømt eller står i fare for å bli idømt dødsstraff, prioriteres svært høyt og det anmodes i alle slike saker om at straffen ikke blir fullbyrdet. Dersom det er behov for det, er det vanlig praksis at dette tas opp på høyt politisk nivå.

6.8.5 Soningsoverføringer

Etter at alle lokale rettsprosesser er avsluttet og det foreligger en endelig dom i en utenlandsk domstol, kan den fengslede søke norske eller utenlandske justismyndigheter om soningsoverføring til videre straffegjennomføring i Norge. En slik søknad kan fremmes via en utenriksstasjon og behandles av kriminalomsorgen, og i noen særlige tilfeller, Justis- og beredskapsdepartementet.

6.9 Særlig komplekse saker

Utenrikstjenesten håndterer årlig et lite antall særlig komplekse konsulære enkeltsaker, som ikke passer inn i beskrivelsen av de mer tradisjonelle konsulære sakstypene. Det vil her gis en kort oversikt over noen aktuelle konsulære problemstillinger som Norge og andre lands utenrikstjenester kan bli møtt med. Siden det dreier seg om svært få enkeltsaker, er dette ikke nødvendigvis saker som spesifikt gjelder norske borgere. Formålet med omtalen her er å beskrive kompleksiteten og enkelte av dilemmaene som kan oppstå.

6.9.1 Forsvinninger og vilkårlige fengslinger

Som beskrevet i punkt 6.1 om bekymrings- og savnetmeldinger, hender det at familie eller venner i Norge mister kontakt med noen som er i utlandet. I noen få tilfeller kan det være mistanke om at de kan ha blitt «tatt» av en statlig aktør. Dersom denne staten deretter benekter kjennskap til saken, kan det enten hende at lokale myndigheter faktisk ikke vet noe om vedkommende, eller at det dreier seg om en tvungen forsvinning.10

Tvungne forsvinninger er åpenbare menneskerettighetsbrudd, og den forsvunne er som regel uten noen form for rettslig beskyttelse. Slike forsvinningssaker er svært vanskelige å håndtere, og utenrikstjenesten har få eller ingen virkemidler for å kunne finne ut av hva som faktisk har skjedd. For å få et svar på det, er man i utgangspunktet avhengig av at lokale myndigheter etterforsker saken. Det vil de sannsynligvis ikke gjøre dersom det er de selv som står bak. Utenrikstjenesten anbefaler gjerne pårørende om å melde den forsvunne savnet til norsk politi, og følger jevnlig opp med lokale myndigheter.

Vilkårlige fengslinger

De senere årene har andre lands utenrikstjenester håndtert flere saker som gjelder vilkårlige fengslinger hvor det fremstår som om et lands myndigheter har fengslet en utenlandsk statsborger med det formålet å bruke fengslingen for å utøve politisk press. Dette fenomenet omtales noen ganger som gisseldiplomati.

Norge er tilsluttet en erklæring mot vilkårlige fengslinger i mellomstatlige relasjoner, som ble lansert av Canada i 2021.11 Internasjonalt samarbeid for å forebygge og reagere på slike hendelser er viktig. Samtidig vil det være avgjørende å nøye avstemme når man eventuelt går til det skrittet å karakterisere en sak som noe annet enn ordinær myndighetsutøvelse. En eventuell politisering av en enkeltsak vil ikke nødvendigvis gjøre den enklere å håndtere, eller være i den fengsledes interesse. Det kan derfor være gode grunner til å være varsomme med hvordan dette omtales i eventuelle saker som måtte oppstå.

6.9.2 Frihetsberøvelser (kidnappinger)

Det hender at norske borgere blir kidnappet i utlandet. Dette er lovstridige aksjoner som benyttes av politiske eller kriminelle grupper eller individer for å oppnå et definert mål. Gisseltakere ber ofte om løsepenger, men det kan også være krav om politiske eller andre former for innrømmelser fra norske eller andre lands myndigheter.

Internasjonalt er det flere kjente eksempler på saker der personer har blitt frihetsberøvet i utlandet. Noen saker blir løst eller avsluttet etter kort tid, mens andre kan pågå i flere år. Det hender dessverre også at kidnappede personer blir drept, enten av gisseltakerne eller som følge av tiltak som lokale myndigheter iverksetter for å løse situasjonen. For Norges del er saken der en nordmann i 2015 ble drept av terrororganisasjonen IS den alvorligste kidnappingssaken som har vært i nyere tid.

Utenriksdepartementet har et tett og godt samarbeid med andre deler av statsforvaltningen for håndtering av saker der norske borgere blir frihetsberøvet i utlandet. Selv om sakene som regel gjelder enkeltpersoner, organiseres arbeidet gjerne i en særskilt krisestab. Denne typen saker krever fortrolig håndtering og gode rutiner for kommunikasjon. Sakene gjelder ofte akutt fare for noens liv og helse, og det har hendt at norske medier har vært kjent med en frihetsberøvelse i utlandet, men hvor de av hensyn til den involverte har valgt å ikke omtale saken.

Norge betaler ikke løsepenger. Det er et viktig prinsipp som ikke kan fravikes i møte med terrorister eller andre kriminelle, siden en eventuell utbetaling av løsepenger vil øke risikoen for at andre norske borgere blir tatt som gisler, samt at norske myndigheter ikke ønsker å bidra til finansiering av kriminalitet og terrorvirksomhet.

6.9.3 Menneskehandel

Menneskehandel er alvorlig kriminalitet og et brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Utenrikstjenesten har ingen særskilte konsulære oppgaver på feltet, men kan ha en rolle knyttet til identifisering av eventuelle ofre for menneskehandel i utlandet i forbindelse med håndteringen av konsulære saker, inkludert i arbeidet mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, og oppgaver på utlendingsfeltet.

Dersom medarbeidere i utenrikstjenesten skulle motta informasjon som gir grunn til å tro at en person er eller står i fare for å bli utsatt for grov menneskehandel, slår avvergingsplikten inn. I slike tilfeller vil utenrikstjenesten informere og ha kontakt med relevante myndigheter om saken. Det kan dreie seg om kontakt med politiet, Utlendingsdirektoratet eller andre myndigheter, samt identifisering og oppfølging av mulige menneskehandelssaker i arbeidet med søknader om pass, visum og oppholdstillatelser.

Dersom en utenriksstasjon får spørsmål fra enkeltpersoner som befinner seg i utlandet om eventuelle rettigheter de har i Norge i forbindelse med vold, overgrep og utnyttelse, vil utenriksstasjonen kunne henvise videre til relevante norske myndigheter.

Justis- og beredskapsdepartementet vil legge fram en strategi mot menneskehandel i løpet av våren 2025.