6 Innspill til enkelte sentrale problemstillinger

6.1 Innledning

Hovedformålet med denne evalueringsrapporten er å vurdere hvordan virksomheter, sivilsamfunn og andre interessenter opplever at åpenhetsloven har virket så langt. I lovens forarbeider ble det også pekt på tre sentrale problemstillinger som skulle vurderes nærmere i forbindelse med en evaluering av loven:

• Vurdering av terskelverdier : Hvorvidt mindre virksomheter også skal inkluderes som pliktsubjekter etter loven.
• Vurdering av lovens saklige virkeområde : Hvorvidt loven skal utvides til å gjelde miljøpåvirkning, og eventuelt andre områder som omfattes av OECDs retningslinjer.
• Informasjon om produksjonssted : Hvorvidt loven skal inkludere en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted.

Disse problemstillingene har vært tema i KPMG- og SIFO-rapportene samt innspillsmøtene. Departementet har mottatt nyttige innspill til disse problemstillingene, som departementet ønsker å gi en kortfattet oppsummering av nedenfor i punkt 6.2 til 6.4.

Dersom det skal foreslås endringer i åpenhetsloven, vil det kreve en grundig utredning, og eventuelle endringsforslag vil bli drøftet i et høringsnotat og sendt på offentlig høring. Departementet vil derfor ikke foreta en nærmere vurdering av disse problemstillingene nå, men redegjøre for hovedinnspillene som har kommet så langt.

6.2 Åpenhetsloven og terskelverdier

6.2.1 Om dagens terskelverdier

Åpenhetsloven gjelder i dag større virksomheter som tilbyr varer og tjenester. Med større virksomheter menes virksomheter som er foretak av allmenn interesse etter regnskapsloven § 1-6, eller som på balansedagen overskrider minst to av følgende tre terskler:

1. Salgsinntekt: 70 millioner kroner
2. Balansesum: 35 millioner kroner
3. Gjennomsnittlig antall ansatte i regnskapsåret: 50 årsverk.

I forarbeidene til åpenhetsloven er det anslått at loven omfatter rundt 9 000 virksomheter.

Etikkinformasjonsutvalget foreslo i sin utredning at åpenhetsloven skulle gjelde alle virksomheter uavhengig av størrelse. Dette ble ikke en del av det endelige lovforslaget. I forarbeidene til åpenhetsloven (Prop. 150 L (2020–2021) punkt 7.3.3) ble det vist til at departementet ved evalueringen av loven ville vurdere om «loven skal utvides til å gjelde flere virksomheter, for eksempel basert på en risikovurdering av enkelte bransjer».

6.2.2 Funnene i utredningsrapportene og øvrige innspill

KPMG har i sitt utredningsoppdrag undersøkt hvordan virksomhetene opplever terskelverdiene i åpenhetsloven, som baserer seg på en spørreundersøkelse besvart av 273 virksomheter med følgende fordeling:

• Store virksomheter (ansatte: ≥ 1000, omsetning: ≥ 5,3 mrd. kr.): 56 svar (89 %)
• Mellomstore virksomheter (ansatte: ≥ 250, omsetning: ≥ 580 mrd. kr.): 81 svar (49 %)
• Mindre virksomheter (ansatte: ≥ 50, omsetning: ≥ 70 millioner kr.): 119 svar (39 %)
• Virksomheter som ikke er omfattet av åpenhetsloven (ansatte: <50, omsetning <70 millioner kr.): 17 svar (26 %)

På påstanden «Åpenhetsloven gjelder alle selskaper med minst 50 ansatte og/eller en salgsinntekt på minst 70 millioner kroner og/eller balansesum på minst 35 millioner kroner. Disse terskelverdiene treffer godt.» svarer 18 % at terskelverdiene er for lave, 51 % at terskelverdiene er der de bør være, 6 % at terskelverdiene er for høye, mens 25 % svarer vet ikke/har ikke forutsetninger for å svare.

Det er flest blant de mindre virksomhetene som mener terskelverdiene er for lave og flest mellomstore virksomheter som mener terskelverdiene er for høye. En liten andel av mellomstore og mindre virksomheter samt virksomheter som ikke er omfattet av loven, mener at flere virksomheter skulle vært omfattet av loven.

Enkelte sivilsamfunnsorganisasjoner mener ifølge KPMGs rapport at åpenhetsloven bør gjelde for alle virksomheter, uavhengig av størrelse og at dagens terskelverdier bør senkes. Bakgrunnen for dette er ifølge KPMG at det finnes et stort antall små virksomheter i Norge som på tross av få egne medarbeidere, kan ha omfattende og globale leverandørkjeder hvor det kan foreligge høy risiko for negative konsekvenser.

Flertallet av respondentene i KPMGs spørreundersøkelse (63 %) er helt enige i at åpenhetsloven bør gjelde for alle virksomheter uavhengig av bransje. 22 % oppgir at de er delvis enig i dette. Selv om majoriteten av respondentene innen hver størrelseskategori er helt enig i at loven bør gjelde uavhengig av bransje, ser det ut til å være noe mer usikkerhet blant de mellomstore og mindre virksomhetene der det er en større andel som er «delvis enig» i påstanden, samt noen som er «delvis uenig».

Det fremgår av KPMGs rapport at flere virksomheter mener det vil være hensiktsmessig om åpenhetslovens terskelverdier harmoniseres med de nye europeiske direktivene innen bærekraft, spesielt direktivet om selskapers bærekraftsrapportering og aktsomhetsdirektivet. Disse har høyere terskelverdier enn åpenhetsloven. Det har også blitt påpekt som utfordrende at åpenhetsloven nå har andre terskelverdier enn regnskapsloven. Dette skyldes at regnskapsloven har blitt endret etter at åpenhetsloven trådte i kraft.

Departementet ba KPMG om å undersøke hvordan mindre virksomheter som ikke er pliktsubjekter i åpenhetsloven har blitt berørt av lovens krav. Blant 50 spurte virksomheter, mottok KPMG svar på spørreundersøkelsen fra 17 av disse. Dette tilsvarer en svarprosent på 26 %. Ettersom svarprosenten i denne gruppen var lav, er det usikkerhet knyttet til om funnene er representative for denne virksomhetskategorien.

Virksomhetene som ikke omfattes av åpenhetsloven, opplever ifølge KPMGs rapport, indirekte krav gjennom kontrakter med større selskaper som er underlagt loven. Flere av virksomhetene peker på viktigheten av å ta hensyn til små virksomheter og deres begrensede ressurser.

Besvarelsene i KPMGs spørreundersøkelse fra virksomhetene som ikke er omfattet av åpenhetsloven i dag, ga ikke inntrykk av at åpenhetsloven har ført til en særlig økt byrde for dem. Samtidig viser KPMG i sin rapport til en bransjeorganisasjon som har en stor andel mindre virksomheter som ikke er omfattet av loven, og at deres erfaring er at forholdsmessighetsprinsippet i loven faller bort ved at det stilles likelydende krav til store og mindre virksomheter gjennom kontrakter. Dermed blir mindre virksomheter indirekte pålagt åpenhetslovens plikter. KPMG skriver videre at virksomheter som er omfattet av åpenhetslovens krav i stor grad viderefører krav til aktsomhetsvurderinger til leverandører og forretningspartnere i form av kontraktskrav og/eller rapporteringskrav.

SIFOs rapporter angir at sivilsamfunnsorganisasjonene er svært opptatte av at en EU-tilpasning ikke må føre til en utvanning av åpenhetsloven. Dette gjelder ifølge SIFO særlig spørsmålet om størrelsen på virksomhetene som omfattes av loven. I SIFOs rapport «To år med åpenhetsloven» fremkommer det at flere sivilsamfunnsorganisasjoner mener loven ideelt sett burde omfatte alle virksomheter, også små. De viser til at også mindre virksomheter kan ha leverandørkjeder som involverer høy risiko for menneskerettighetsbrudd. Dersom mindre virksomheter opererer i lavrisikosektorer, mener sivilsamfunnsorganisasjonene at den administrative byrden som følger av loven bør være overkommelig. De mener videre at dersom en virksomhet opererer i en høyrisikosektor, bør man under alle omstendigheter kunne kreve at de gjør nødvendige aktsomhetsvurderinger.

Det ble i innspillsmøtet 5. november 2024 påpekt av flere aktører at små virksomheter ofte har få ressurser tilgjengelig til aktsomhetsarbeid og at det derfor ikke bør stilles samme forventninger til disse selskapene som til større selskaper. Flere aktører trakk også frem at åpenhetsloven har påført mindre selskaper store kostnader.

Flere aktører mente at terskelverdiene i åpenhetsloven må harmoniseres med terskelverdiene i regnskapsloven slik at det blir enklere å forholde seg til reglene. I regnskapsloven er store og mellomstore foretak angitt som foretak som på balansedagen overskrider minst to av følgende tre terskler:

1. Balansesum: 84 millioner kroner (sml. 70 millioner kroner i åpenhetsloven)
2. Salgsinntekter: 168 millioner kroner (sml. 35 millioner kroner i åpenhetsloven)
3. Gjennomsnittlig antall ansatte i regnskapsåret: 50 årsverk.

6.2.3 Veien videre

Departementet registrerer at det er ulike synspunkter knyttet til terskelverdiene i åpenhetsloven, der enkelte sivilsamfunnsorganisasjoner tar til orde for en utvidelse, mens flere aktører er bekymret for ressurssituasjonen og byrdene dette vil medføre for mindre virksomheter. Departementet registrerer også at flere virksomheter mener terskelverdiene i åpenhetsloven er hensiktsmessige, samtidig som flere er opptatte av harmonisering med annet nasjonalt og europeisk regelverk.

Departementet tar med seg funnene i KPMG-rapporten og SIFO-rapportene samt de øvrige innspillene departementet har mottatt i det videre arbeidet med åpenhetsloven. Dersom det skal foreslås endringer i terskelverdiene i åpenhetsloven, må det gjøres en grundig vurdering. Eventuelle endringsforslag vil bli drøftet i et høringsnotat og sendt på offentlig høring.

6.3 Åpenhetsloven og miljø

6.3.1 Om miljø i dagens åpenhetslov og OECDs retningslinjer

Åpenhetsloven gjelder grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Innenfor disse områdene pålegger åpenhetsloven virksomheter å utføre aktsomhetsvurderinger «i tråd med OECDs retningslinjer». I OECDs retningslinjer skal det også gjøres aktsomhetsvurderinger på miljø, jf. kap VI. i retningslinjene. Det fremgår av forarbeidene til åpenhetsloven at grunnleggende menneskerettigheter inkluderer miljøpåvirkning som resulterer i negativ påvirkning på menneskerettighetene. Ut over dette er miljøpåvirkning ikke omfattet av åpenhetsloven.

Hvorvidt åpenhetsloven skulle omfatte miljøpåvirkning på selvstendig grunnlag ble drøftet i forarbeidene til åpenhetsloven. Der ble det fremhevet at en eventuell inkludering av miljø på selvstendig grunnlag ville vurderes nærmere i forbindelse med evalueringen av åpenhetsloven.

6.3.2 Funnene i utredningsrapportene og øvrige innspill

KPMG skriver i sin rapport at mange virksomheter allerede gjennomfører aktsomhetsvurderinger knyttet til miljø og klima. KPMG skriver også at de ikke har observert noen utbredt bekymring blant respondentene for at åpenhetsloven eventuelt utvides til å inkludere krav til aktsomhetsvurderinger av negative miljøpåvirkninger. Enkelte virksomheter innen industrien har vist til at de allerede er pålagt strenge miljøkrav.

KPMGs spørreundersøkelse viser at 86 % av respondentene som representerer store og mellomstore virksomheter allerede utfører aktsomhetsvurderinger knyttet til miljø. Andelen er noe mindre blant mindre virksomheter (64 %). Blant virksomheter som ikke er omfattet av loven, opplyser 30 % at de utfører aktsomhetsvurderinger knyttet til miljø.

I SIFOs rapport «Forbrukeres forhold til åpenhetsloven» ble forbrukerne spurt om hvilke temaer de ønsker å få informasjon om gjennom åpenhetsloven. På en skala fra 1 (i svært liten grad) til 10 (i svært stor grad) oppga forbrukerne i gjennomsnitt 6,8 når det gjelder ønsket om å få mer informasjon om hvordan bedrifter ivaretar klima og miljø.

SIFO skriver i sin rapport «To år med åpenhetsloven» at sivilsamfunnsorganisasjonene har en forventning om at åpenhetsloven utvides til å gjelde miljøhensyn når den revideres. Denne forventningen henger, ifølge SIFO, sammen med at miljøhensyn ikke var inkludert i det opprinnelige mandatet til Etikkinformasjonsutvalget, men at loven likevel er konstruert slik at nye elementer enkelt kan tas inn. Sivilsamfunnsorganisasjonene viser også til at aktsomhetsdirektivet inkluderer miljø.

Om åpenhetsloven bør utvides til å inkludere miljø ble også drøftet på innspillsmøtet 5. november 2024. Mange virksomheter viste til at de allerede gjør mye på miljø i dag, men at dette ikke nødvendigvis dekker kravet til aktsomhetsvurderinger fullt ut. De som omfattes av direktivet om selskapers bærekraftsrapportering (CSRD) arbeider eksempelvis med miljø allerede. Enkelte aktører fremhevet at selv om virksomhetene allerede gjør mye på miljø, er det ikke uproblematisk å utvide loven til å omfatte aktsomhetsvurderinger også for miljø. Det ble blant annet fremhevet at det for mindre virksomheter kan være vanskelig å vite hva aktsomhetsvurderinger for miljø innebærer.

Flere aktører, både sivilsamfunn og enkelte store virksomheter, tok i innspillsmøtet til orde for at inkluderingen av miljø bør gjelde for alle virksomheter som omfattes av åpenhetsloven i dag. Det ble blant annet pekt på at åpenhetsloven allerede delvis omfatter miljøpåvirkning, ettersom miljøpåvirkning som resulterer i negativ påvirkning på menneskerettighetene omfattes av loven i dag. Det ble også pekt på at OECDs retningslinjer inkluderer miljø, og at aktsomhetsdirektivet gjør det naturlig å se disse temaene mer i sammenheng.

Andre aktører trakk frem at åpenhetsloven allerede i dag er byrdefull for mindre virksomheter, og at en eventuell utvidelse av loven til å gjelde miljø vil gjøre at loven vil bli en stor belastning for mindre virksomheter. Enkelte aktører mente at dette tilsier at loven ikke utvides til å gjelde miljø for flere aktører enn de som omfattes av aktsomhetsdirektivet.

Noen foreslo en trinnvis innføring ved at miljø i første omgang gjelder for de virksomhetene som omfattes av aktsomhetsdirektivet. Deretter kan man på sikt utvide til miljø for alle når de mindre virksomhetene har fått bredere erfaring på menneskerettigheter og arbeidsforhold. Definisjonen av miljøpåvirkning må for øvrig være den samme i Norge som i EU, ifølge enkelte aktører.

Flere fremhevet viktigheten av å se på miljøinformasjonsloven og de mekanismene som allerede ligger der i dag. En aktør trakk frem at miljøinformasjonsloven har noen mekanismer som er bedre enn åpenhetsloven ved at man har en kunnskapsplikt og en informasjonsplikt som er identiske. Miljøinformasjonsloven har imidlertid ikke en plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger. Enkelte aktører mente man bør se på om åpenhetsloven og miljøinformasjonsloven kan slås sammen.

Dersom alle virksomhetene skal få plikter knyttet til miljø, mente flere at støtte og veiledning til virksomhetene, særlig de mindre virksomhetene, er helt sentralt.

Også i etterfølgende skriftlige innspill til departementet har flere sivilsamfunnsorganisasjoner tatt til orde for at selskapers negative miljøpåvirkning inkluderes i åpenhetsloven.

6.3.3 Veien videre

Departementet registrerer at mange virksomheter i KPMGs undersøkelse rapporterer at de allerede utfører aktsomhetsvurderinger knyttet til miljø i dag. Samtidig viser også KPMGs undersøkelse at det kan være ulik forståelse av hva det vil si å utføre aktsomhetsvurderinger blant virksomhetene, se nærmere omtale i punkt 3.5. Dette kan tilsi at funnene må nyanseres noe.

Departementet tar med seg innspillene fra næringslivsaktører og sivilsamfunnsorganisasjoner i det videre arbeidet med åpenhetsloven, og vil vurdere nærmere om aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven også skal omfatte negativ påvirkning på miljø. Departementet vil som et ledd i dette arbeidet innhente nærmere erfaringer fra selskaper som gjør aktsomhetsvurderinger for miljø i dag. Eventuelle endringsforslag vil bli drøftet i et høringsnotat og sendt på offentlig høring.

6.4 Offentliggjøring av informasjon om produksjonssted

6.4.1 Om dagens regulering

Åpenhetsloven oppstiller i dag en plikt for virksomhetene til å gjennomføre og redegjøre for aktsomhetsvurderinger og besvare informasjonskrav fra allmennheten ved forespørsler. Åpenhetsloven oppstiller ikke en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted, og det samme gjelder OECDs retningslinjer.

Offentliggjøring av informasjon om produksjonssted var tema da åpenhetsloven ble utarbeidet. Flertallet i Etikkinformasjonsutvalget mente at det vil være hensiktsmessig å innføre en opplysningsplikt om produksjonssted, men begrense den til å gjelde for virksomheter som omsetter varer til forbrukere. Etikkinformasjonsutvalget foreslo å definere produksjonssted som den fabrikken eller det anlegget der størstedelen av varen, det vil si sluttproduktet, er satt sammen før salg. Opplysninger om produksjonssted kunne, ifølge utvalget, gis som opplysning om hvor produksjonen foregår, for eksempel fabrikkens navn og adresse. Forslaget omfattet ikke en plikt til å offentliggjøre leverandørlister.

Ut ifra en helhetsvurdering valgte departementet å ikke foreslå en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted da forslaget til åpenhetslov ble lagt frem i 2021. Departementet la blant annet vekt på at innspillene fra høringsinstansene sprikte. På den ene siden påpekte flere høringsinstanser at en plikt til å offentliggjøre slik informasjon kunne være hensiktsmessig og formålstjenlig ved at det ville gjøre det enklere å etterprøve virksomhetenes aktsomhetsarbeid. Dette kunne bidra til å oppfylle lovens formål. På den andre siden tilsa flere høringsinnspill at en slik plikt ville være byrdefull for virksomhetene og at man av hensyn til virksomhetenes konkurranseevne burde være varsomme med å innføre nasjonale regler som går lenger enn OECDs retningslinjer og UNGP.

I forarbeidene til åpenhetsloven ble det vist til at departementet eventuelt vil foreslå en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted på et senere tidspunkt dersom nærmere vurderinger tilsier at en slik plikt er hensiktsmessig og gjennomførbar. Det ble i den forbindelse vist til evalueringen av loven.

6.4.2 Funnene i utredningsrapportene og øvrige innspill

I SIFOs spørreundersøkelse til forbrukerne var svaralternativet «hvor produktene kommer fra» det alternativet som i gjennomsnitt scoret høyest når forbrukerne ble spurt om hva de ønsket inkludert i åpenhetsloven ved en revisjon. På en skala fra 1 (i svært liten grad) til 10 (i svært stor grad) fikk dette svaralternativet i snitt en score på 8,1.

I SIFOs rapport «To år med åpenhetsloven» fremkommer det at samtlige sivilsamfunnsorganisasjoner som SIFO intervjuet var klare på at virksomheter bør ha en plikt til å opplyse om produksjonssted. Dette vil, ifølge dem, muliggjøre risikoprofilering slik som risikokart, etiske veiledere og etterprøvbarhet. Disse sivilsamfunnsorganisasjonene viste til at flere virksomheter allerede i dag rapporterer om produksjonssted, for eksempel enkelte virksomheter i tekstilbransjen. Flere mente at slik loven er nå, kan de i liten grad utøve press på virksomheter utover det å stille informasjonskrav.

Departementet har også mottatt flere skriftlige innspill fra sivilsamfunnsorganisasjoner som mener det er viktig at åpenhetsloven utvides til å pålegge virksomheter å være åpen om produksjonssted. Det vises i innspillene blant annet til at åpenhet om produksjonssted vil være avgjørende for å sikre at virksomhetene bidrar til gjenoppretting, for å kunne verifisere opplysningene virksomhetene deler om arbeidsforhold ved produksjonssteder og å sikre inkluderende interessentdialog, noe man er avhengig av for å gjennomføre gode aktsomhetsvurderinger. Enkelte aktører peker også på at åpenhet om produksjonssteder gjør at fagforeninger i produksjonsland i langt høyere grad vil kjenne til hvilke klesmerker som produseres ved hvilke fabrikker, noe som gjør det lettere å kontakte kjøperne direkte dersom fagforeningene ikke når frem overfor arbeidsgiveren.

Samtidig har det i evalueringen også kommet tydelige motforestillinger mot at det innføres en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted. KPMG skriver i sin rapport at enkelte virksomheter innen industrien har problematisert åpenhet i lys av sikkerheten for egne medarbeidere og involverte i leverandørkjeden, særlig i forbindelse med åpenhet om produksjonslokaler. Det å dele informasjon om produksjonssteder og å svare ut informasjonsforespørsler knyttet til spesifikke lokasjoner kan skape krevende situasjoner for personalets sikkerhet og i enkelte tilfeller for sikkerheten i lokalsamfunn. Eksempelvis kan det å dele informasjon om utvinningslokasjoner for mineraler i konfliktområder innebære en risiko for eskalering av konflikter lokalt mellom konkurrerende grupper.

Tilsvarende synspunkter ble også fremhevet på departementets innspillsmøte 5. november 2024. Her trakk flere aktører frem at en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted kan innebære en fare for liv og helse for virksomhetens ansatte. Videre at dersom man er åpen om slik informasjon vil dette kunne føre til at virksomhetene ikke slipper til hos sine underleverandører og dermed mister tilgang til informasjon om de faktiske forholdene. Åpenhet vil i slike tilfeller virke mot sin hensikt.

I skriftlig innspill til departementet skriver en større norsk virksomhet at de, på bakgrunn av dagens allerede relativt vide utforming av åpenhetslovens informasjonsplikt, stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av å innføre en ytterligere eksplisitt plikt til å oppgi navn på leverandører og/eller produksjonssted. Deres erfaring er at fremgang i arbeidet, f.eks. med menneskerettigheter og arbeidsforhold, ofte vil kreve at det over tid bygges relasjoner og et tillitsforhold til enkeltleverandører. Dersom det innføres en særnorsk plikt til å navngi leverandører eller oppgi produksjonssted vil dette ifølge virksomheten kunne vanskeliggjøre slikt arbeid i strid med lovens formål. Tilsvarende synspunkter ble også løftet i møte med NHOs forum for bærekraft 31. januar 2025. Forumet påpekte også at det er utfordrende å definere hva et produksjonssted faktisk er.

6.4.3 Veien videre

Departementet registrerer at det to år etter at åpenhetsloven trådte i kraft fremdeles er sprikende synspunkter knyttet til spørsmålet om det bør innføres en bestemmelse i åpenhetsloven som pålegger virksomheter å offentliggjøre informasjon om produksjonssted. Samtidig som åpenhet om produksjonssteder kan gi organisasjoner, fagforeninger og journalister en mulighet til å etterprøve virksomhetenes egenrapporterte arbeid, tyder enkelte innspill departementet har mottatt i evalueringen på at en slik plikt også kan gi negative konsekvenser.

Departementet merker seg innspillene om at en slik plikt i enkelte tilfeller kan medføre en fare for arbeideres liv og helse samt at dette i visse tilfeller kan virke mot sin hensikt fordi publisitet om enkeltleverandører eller produksjonssteder kan vanskeliggjøre samarbeidet mellom virksomhetene og deres underleverandører. Departementet registrerer også at flere påpeker at det kan være utfordrende å gi en presis og dekkende definisjon av hva som utgjør et produksjonssted.

Departementet tar med seg innspillene fra næringslivsaktørene og sivilsamfunnsorganisasjonene i det videre arbeidet med åpenhetsloven, og vil vurdere nærmere om det kan være hensiktsmessig å foreslå en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted i åpenhetsloven. Eventuelle endringsforslag vil bli drøftet i et høringsnotat og sendt på offentlig høring.