2 Kunnskapsgrunnlaget for evalueringen av åpenhetsloven

2.1 KPMGs utredningsoppdrag om åpenhetsloven og næringslivet

2.1.1 Nærmere om oppdraget

KPMG fikk våren 2024 i oppdrag å utrede effekten åpenhetsloven har hatt for virksomhetenes arbeid med menneskerettigheter og arbeidsforhold i egen virksomhet og leverandørkjede.

Hovedspørsmålet for utredningen var om åpenhetsloven har bidratt til å styrke virksomhetenes arbeid med menneskerettigheter og arbeidsforhold i egen virksomhet, leverandørkjeder og hos forretningspartnere. Oppdraget skulle søke å besvare følgende spørsmål:

1. Hvilke utfordringer og muligheter ser virksomhetene med å etterleve åpenhetsloven?
2. Hvilke økonomiske og administrative konsekvenser har åpenhetsloven medført for virksomhetene? Og hva er årsaken/driverne til kostnadene?
3. Hvordan har mindre virksomheter som ikke er pliktsubjekter i åpenhetsloven blitt berørt av lovens krav?
4. I hvilken grad har åpenhetsloven bidratt til å styrke virksomheters arbeid med aktsomhetsvurderinger?
5. Hvordan har virksomhetene valgt å strukturere arbeidet internt for å fylle lovens krav? I hvilken grad benytter virksomhetene seg av eksterne tjenester?
6. I hvilken grad opplever virksomhetene praktiske utfordringer som følge av overlapp mellom åpenhetslovens rapporteringskrav og andre rapporteringskrav?
7. I hvilken grad gjør virksomhetene aktsomhetsvurderinger på andre områder som ikke omfattes av åpenhetsloven, for eksempel knyttet til miljøpåvirkning eller antikorrupsjon?

KPMGs rapport er avgrenset til å omfatte lovens effekter for de virksomhetene som omfattes av loven, og ser følgelig ikke nærmere på effekter som kostnader i offentlig forvaltning, opplysning til media og forbrukere, tilsyn og klagesaker og privatrettslige sanksjoner.

KPMGs rapport ble overlevert departementet 20. desember 2024. I punkt 2.1.3 gjengis et sammendrag av hovedfunnene i KPMGs rapport.

2.1.2 Metode

KPMGs rapport bygger på data fra en dokumentgjennomgang av nasjonalt og internasjonalt regelverk, relevante utredninger, rapporter og medieartikler, en analyse av 150 redegjørelser etter åpenhetsloven for 2022 og 2023, en spørreundersøkelse, flere dialogmøter/gruppeintervjuer med interessenter og en digital arbeidssamling med sentrale aktører. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 600 utvalgte virksomheter av forskjellig størrelse for å innhente informasjon om erfaringene med åpenhetsloven. Tema i spørreundersøkelsen var knyttet til eventuelle utfordringer virksomhetene har med å møte lovkravene, men også fordeler som følge av virksomhetenes arbeid med aktsomhetsvurderinger. KPMG har i sine analyser triangulert funn fra spørreundersøkelsen med funn fra gjennomgangen av redegjørelser, intervju og andre kilder.

273 av de 600 virksomhetene besvarte spørreundersøkelsen, hvilket gir en samlet svarprosent på 45 %. KPMG har vurdert at dette gir et tilstrekkelig godt grunnlag for deres analyser.

Rapporten viser at svarprosenten er betydelig høyere for store virksomheter enn for mellomstore og små virksomheter. For store virksomheter var svarprosenten 89 %, for mellomstore virksomheter var svarprosenten 49 %, for mindre virksomheter var svarprosenten 39 % og for virksomheter som ikke er omfattet av åpenhetsloven 26 %.

Følgende kriterier er lagt til grunn for de ulike kategoriene virksomheter:

• Store virksomheter: ansatte: ≥ 1000, omsetning: ≥ 5,3 mrd kr.
• Mellomstore virksomheter: ansatte: ≥ 250, omsetning: ≥ 580 mrd kr.
• Mindre virksomheter: ansatte: ≥ 50, omsetning: ≥ 70 millioner kr.
• Virksomheter som ikke er omfattet av loven: ansatte: < 50, omsetning: < 70 millioner kr.

KPMG vurderer at forskjellen i svarprosenter mellom større og mindre virksomheter kan tyde på at de som har mer kunnskap om åpenhetsloven, har en høyere svarfrekvens enn de som har mindre kunnskap om åpenhetsloven. KPMG skriver samtidig at den ulike fordelingen av svarprosent også kan være en refleksjon av at virksomheter som har behov for mer omfattende tiltak for å forholde seg til loven, er de som har størst interesse for loven og følgelig kan ha vært mer interesserte i å delta i utformingen av loven.

KPMG skriver at det i sum er mulig at det er en skjevhet i utvalget av respondenter, der de med mer kunnskap om åpenhetsloven kan være overrepresenterte. Dette innebærer at funnene i rapporten kan tegne et bilde av at virksomhetene viser høyere kompetanse om loven enn hva som faktisk er tilfellet.

2.1.3 Hovedfunn

KPMG skriver i sin rapport at næringslivets menneskerettighetsansvar har fått et betydelig og systematisk løft i et stort antall norske virksomheter som direkte følge av åpenhetsloven. Deres undersøkelser viser at loven har ført til økt fokus på, og mer systematisk arbeid med, aktsomhetsvurderinger. Åpenhetsloven oppleves som klar og gjennomførbar for de fleste virksomhetene. Et stort flertall av respondentene støtter formålet med loven og mener at den er hensiktsmessig utformet. Lovens plikter oppfattes imidlertid ulikt, og det varierer hvordan lovkravene etterleves i praksis.

I rapporten vises det til eksempler på at åpenhetsloven allerede har bidratt til flere konkrete forbedringer for arbeidstakere og sårbare grupper, for eksempel endrede ansettelsesforhold og økt lønn. KPMG skriver at åpenhetsloven først og fremst har bidratt til økt fokus på viktigheten av gode aktsomhetsprosesser, som har satt i gang en systematisk styrking av kompetanse og rutiner hos de fleste virksomheter. I tillegg har virksomhetene rapportert om konkrete tiltak som har gitt forbedringer i egen virksomhet (13 %) og i leverandørkjeden (28 %).

KPMGs rapport tar også for seg hvilke utfordringer virksomhetene opplever med loven. Flere virksomheter opplever at deler av loven er uklar og etterlyser tydeligere veiledning. Dette gjelder spesielt vurderinger av forholdsmessighet, prioritering av risiko og hva som anses som «gode nok» aktsomhetsvurderinger og hvor langt ut i leverandørkjeden virksomhetene skal gjøre aktsomhetsvurderinger.

Siden åpenhetsloven trådte i kraft, har mange selskaper rapportert om økt arbeidsbelastning som en utfordring ved etterlevelsen av åpenhetsloven. Flere selskaper opplever at det har skjedd en byråkratisering av næringslivets ansvar for aktsomhet. Virksomhetene mottar et stort antall spørreskjemaer som del av kunders og forretningsforbindelsers rutiner for aktsomhetsvurderinger. Enkelte virksomheter ser også utfordringer med personvern og sikkerhet som konsekvenser av krav til åpenhet. Dette skyldes særlig informasjonsplikten som gir interessenter rett til informasjon ved forespørsel.

KPMGs rapport peker videre på tilfeller hvor åpenhetslovens krav kan virke mot sin hensikt. Enkelte virksomheter forteller blant annet at de får dårligere uttelling i offentlige anbud når de er åpne om utfordringer i leverandørkjeden. Rapporten peker også på at åpenhetsloven kan ha virket mot sin hensikt i land eller områder med høy iboende risiko, ved at virksomheter velger å trekke seg ut, unnlater å investere i, eller ikke bruker leverandører fra høyrisikoområder i stedet for å gjennomføre tiltak. Aktsomhetsvurderingene kan videre ha som utilsiktet konsekvens at mindre leverandører velges bort fordi de ikke kan oppfylle omfattende dokumentasjonskrav, uavhengig av risiko for brudd på menneskerettigheter.

KPMG skriver videre at deres utredning viser at mye av arbeidet i de to første årene har blitt rettet mot skriftlige aktiviteter som utarbeidelse av policyer, systemer for kartlegging og håndtering av risiko og utarbeidelse av redegjørelser. Mindre arbeid har vært rettet mot iverksettelse av konkrete tiltak og gjenoppretting.

Enkelte virksomheter stiller spørsmål ved Forbrukertilsynets rolle. De mener at Forbrukertilsynet ikke har den ønskede forståelsen for næringslivets premisser og de utfordringene som kan finne sted i komplekse leverandørkjeder. Noen ser det også som problematisk at det ikke er et klarere skille mellom veilederrollen og tilsynsrollen.

Rapporten viser også at større virksomheter er bekymret for hvordan implementeringen av nye europeiske direktiver innen bærekraft og compliance vil påvirke rapporteringskravene. De peker på at harmoniseringen av åpenhetsloven opp mot andre regelverk er et viktig tema ved evalueringen av loven. Som en del av dette arbeidet ønsker flere virksomheter en oppklaring rundt ulik begrepsbruk og uklarhet om hvilke plikter som gjelder. Flere mener at loven først og fremst er en aktsomhetslov og peker på at navnet «åpenhetsloven» har skapt feil forventninger til virksomhetene. Samtidig, skriver KPMG, er det en risiko for at man kan miste framdriften man har oppnådd fra de første årene om man vanner ut noen av særtrekkene ved åpenhetsloven, slik som redegjørelsesplikten, informasjonsplikten og prinsippet om levelønn.

KPMG har også sett nærmere på hvordan mindre virksomheter som ikke selv er omfattet av åpenhetsloven, men som omfattes indirekte gjennom kontraktskrav fra større selskaper, opplever loven. De fant at de fleste av de små virksomhetene som bidro i utredningen er positive til loven og mener den er hensiktsmessig innrettet. Dette ble også bekreftet av organisasjoner som har mange av sine medlemmer fra denne gruppen. Samtidig, skriver KPMG, er det klart at flere av de minste virksomhetene finner det utfordrende å oppfylle omfattende dokumentasjonskrav som stilles fra kunder og forretningsforbindelser som er omfattet av åpenhetsloven. I denne sammenheng opplever de også manglende klarhet rundt forholdsmessighet som en utfordring.

2.2 SIFOs utredningsoppdrag om åpenhetsloven og forbrukerne

2.2.1 Nærmere om oppdraget

Forbruksforskningsinstituttet SIFO fikk våren 2024 i oppdrag å utrede hvilken effekt og nytteverdi åpenhetsloven har hatt for forbrukere, sivilsamfunn og media. SIFOs utredningsoppdrag resulterte i tre delrapporter som ble overlevert departementet høsten 2024: En analyse av akademisk omtale av loven og dens tematikk, en analyse av lovens omtale i media og en spørreundersøkelse om forbrukeres bruk av og kjennskap til loven og dens virkeområde. I tillegg utarbeidet SIFO en fjerde delrapport som oppsummerer de samlede funnene fra SIFOs undersøkelser samt intervjuer med sivilsamfunnsorganisasjoner. Siste delrapport ble overlevert departementet i desember 2024.

2.2.2 Metode

Delrapport 1 består av en kunnskapsoppsummering eller kartleggingsoversikt. Et typisk mål ved kartleggingsoversikter er å gi oversikt over foreliggende forskning og kunnskapshull.

I delrapport 2 har SIFO undersøkt medieomtale om åpenhetsloven ved hjelp av Atekst mediearkiv som totalt inneholdt 1 099 omtaler av åpenhetsloven fra den først ble nevnt i 2009 til sluttdato for søket 1. mai 2024.

SIFOs undersøkelse om forbrukernes forhold til åpenhetsloven (delrapport 3) baserer seg på en spørreundersøkelse som ble sendt ut til 4 615 deltakere i september 2024, hvorav 1719 besvarte skjemaet. Dette gir en svarprosent på 37 %. Spørreskjemaet bestod av 17 spørsmål, blant annet enkelte generelle spørsmål om viktigheten av å ivareta menneskerettigheter og arbeidsforhold, og enkelte mer spesifikt rettet mot åpenhetsloven. Spørreskjemaet bestod av avkryssing basert på ulike påstander, noen åpne spørsmål og enkelte spørsmål hvor det var mulig å krysse av på flere alternativer. Undersøkelsen er lagt opp slik at den kan fungere som et nullpunkt for videre studier.

Når det gjelder delrapport 4, har SIFO gjennomført intervjuer med totalt 10 ulike sivilsamfunnsorganisasjoner. Intervjuforespørslene ble gjort ved et strategisk utvalg på bakgrunn av forkunnskap om loven. Enkelte sivilsamfunnsorganisasjoner leverte også skriftlig materiale til SIFO. I tillegg intervjuet SIFO Ola Mestad som var leder for Etikkinformasjonsutvalget som i sin tid foreslo åpenhetsloven, Forbrukerrådet og OECDs kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv. SIFO benyttet en intervjuguide som tok for seg forventninger til, bruk av og erfaringer med loven.

2.2.3 Hovedfunn

Delrapport 1 omhandler tidligere forskning på åpenhetsloven og i hvilken grad forbrukere er opptatte av forholdene loven regulerer. Studien viser at de akademiske drøftelsene av åpenhetsloven i all hovedsak har som mål å opplyse virksomheter om loven og hva den innebærer for dem. Lovens innvirkning på rettighetshavere, inkludert forbrukere, er i liten grad studert.

Studien viser også at det foreligger internasjonal forskning om hvordan forbrukere forholder seg til arbeidsvilkår i verdikjeder og virksomheters håndtering av, og åpenhet om, dette. Forskningen viser at det er flere forbrukere som er opptatte av arbeidsforhold i verdikjeder enn dem som faktisk kjøper produkter som ivaretar slike forhold. I rapporten understrekes det at det er usikkert om resultatene fra den internasjonale forskningen kan overføres til norske forbrukere.

Delrapport 2 tar for seg mediedekningen av åpenhetsloven. SIFO gjennomførte på oppdrag fra departementet en medieanalyse som tar for seg de overordnede måtene loven omtales på i media, hvem som har skrevet omtalene, og hvordan mediedekningen har endret seg over tid. SIFO var særlig interessert i å se nærmere på hvordan forholdet mellom åpenhetslovens betydning for menneskerettigheter og arbeidsvilkår og de økonomiske byrdene som påføres næringslivet fremstilles. I tillegg ønsket SIFO også å se nærmere på hvilke forbrukerperspektiver som fremkommer i mediedekningen.

SIFOs studie viste at artikler som omhandler etterlevelse av åpenhetsloven har blitt mer fremtredende rundt og etter lovens ikrafttredelse. SIFO fant videre at det er stor variasjon i hvordan åpenhetsloven omtales og hvilken vinkling som velges. Den mest utbredte måten å omtale åpenhetsloven på, vektlegger loven som en beskyttelse av menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Andre vektlegger lovens styrking av forbrukeres makt, hvordan loven kan øke lønnsomheten til bedrifter gjennom å appellere til forbrukere som er opptatt av etikk i verdikjeder, eller eventuelt redusere lønnsomheten gjennom overdrevne rapporteringskrav.

SIFOs studie viste også at det er begrenset overlapp mellom artikler som vektlegger hensynet til menneskerettigheter, arbeidsforhold og aktive forbrukere på den ene siden og hensynet til et mer effektivt og lønnsomt marked på den andre siden. Bekymringer for etisk praksis blant virksomheter og bekymringer for økte rapporteringskrav diskuteres med andre ord i liten grad i samme artikler. Når det gjelder forbrukerperspektiver, viste SIFOs studie at forutsetningen i mediedekningen ofte er at forbrukere ønsker mer informasjon om virksomheters bærekraftsarbeid og at de ønsker å ta mer bærekraftige kjøpsbeslutninger.

Delrapport 3 omhandler hvordan forbrukere forholder seg til arbeidsforhold i leverandørkjeder generelt og til åpenhetsloven spesielt, der fokus er lagt på kunnskap, verdier og kjøpsatferd, samt sammenhengen mellom disse. Studien viser at forbrukere flest synes det er viktig at arbeidsforhold er ivaretatt når de kjøper produkter. Likevel oppgir de fleste (76 %) at de ikke anser seg selv som informerte om slike forhold. En viktig grunn til dette er at denne typen informasjon oppleves som vanskelig tilgjengelig. Videre viser studien at bare 9 % kjenner til åpenhetsloven og at kunnskapen om lovens innhold er lav. Forbrukere som anser seg selv som informert om arbeidsforhold, som kjenner til åpenhetsloven og som synes at det er viktig at arbeidsforhold er ivaretatt når de kjøper produkter, har i større grad endret adferd etter at loven kom.

Delrapport 4 oppsummerer resultatene fra prosjektoppdraget, og gjennomgår hovedfunnene fra de øvrige rapportene. Rapporten tar også for seg intervjuer SIFO har gjort med representanter for sivilsamfunnsorganisasjoner. Samlet sett gir rapporten et helhetlig bilde av rettighetshaverne (forbrukere, sivilsamfunn og media) sine forventinger til, erfaringer med og bruk av loven.

Når det gjelder intervjuene med representanter for sivilsamfunnsorganisasjoner, viser disse et positivt og samstemt utgangspunkt i relasjon til åpenhetsloven. Tross noe ulik forståelse av loven, gir sivilsamfunnet samlet sett uttrykk for at loven har hatt en positiv effekt. SIFOs intervjuer ga inntrykk av at noen få organisasjoner forholder seg svært aktivt til loven, og at disse organisasjonene kjenner godt til hverandre og samarbeider. De vil likevel se at loven ble bedre kjent og mer brukt i sivilsamfunnet for øvrig. Videre var informantene kritiske til Forbrukertilsynets tilnærming til loven etter to år. De mener det er på høy tid at Forbrukertilsynet benytter de sanksjonsmulighetene de har. Sivilsamfunnet har også flere forslag til forbedringer, særlig med hensyn til hva slags lov åpenhetsloven er og burde være.

2.3 Innspill til evalueringen

Barne- og familiedepartementet arrangerte i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet 5. november 2024 innspillsmøte i forbindelse med evalueringen av åpenhetsloven. Formålet var å få bedre innsikt i ulike aktørers erfaringer med og synspunkter på loven så langt. Til sammen deltok nærmere 60 deltakere fra både næringsliv, bransjeorganisasjoner og sivilsamfunn. Under innspillsmøtet ble deltakerne delt inn i mindre grupper hvor de diskuterte 5 utvalgte temaer:

1. Generelle styrker og svakheter ved åpenhetsloven
2. Erfaringer med aktsomhetsvurderinger
3. Erfaringer med informasjonskrav og redegjørelsesplikten
4. En eventuell utvidelse av loven til å gjelde virksomheters miljøpåvirkning, og
5. Forholdet mellom åpenhetsloven og øvrige rapporteringskrav.

Overordnet var det etterlatte inntrykket fra innspillsmøtet at åpenhetsloven har medført økt bevissthet fra selskapene om arbeid med bærekraft i verdikjeden. Flere pekte på at selv om mange selskaper også jobbet med aktsomhetsvurderinger tidligere, har de lovfestede kravene bidratt til at arbeidet nå forankres i hele virksomheten, inkludert virksomhetens ledelse. Flere trakk også frem at det er en styrke ved åpenhetsloven at den er tett knyttet til internasjonale standarder som FNs veiledende prinsipper for ansvarlig næringsliv (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper om ansvarlig næringsliv.

Departementet mottok også flere innspill til forbedringspunkter ved loven. Det ble blant annet pekt på at det er behov for presiseringer knyttet til plikten til å gjøre aktsomhetsvurderinger samt et behov for å sikre god harmonisering mellom åpenhetsloven og annet regelverk som stiller krav til selskapers arbeid med ansvarlig næringsliv. Flere aktører trakk også frem at de opplever at det er et overdrevent fokus på etterlevelse av regelverket fremfor substansen i arbeidet med aktsomhetsvurderingene. Flere virksomheter ga uttrykk for at de opplever en byråkratisering som følge av åpenhetsloven som gjør at de har mindre tid og ressurser til det faktiske arbeidet med å bedre forholdene i egen virksomhet og i leverandørkjeden. Flere fortalte også at de mottar store mengder omfattende spørreskjemaer fra kunder og underleverandører. Dette har ført til et «skjemavelde» som krever uforholdsmessig mye ressurser. Under innspillsmøtet kom det også frem at enkelte virksomheter stiller spørsmål ved at veilednings- og tilsynsoppgavene med loven ligger til Forbrukertilsynet. Disse virksomhetene mente at veilednings- og tilsynsrollen bør legges til et organ med sterkere kompetanse på arbeid med ansvarlig næringsliv og aktsomhetsvurderinger i komplekse leverandørkjeder.

Departementet oppfordret deltakerne til å sende inn skriftlige innspill i etterkant av innspillsmøtet. Det er også lagt ut informasjon på regjeringen.no om muligheten for å sende inn skriftlige innspill til evalueringen. Departementet mottok til sammen 12 skriftlige innspill fra både næringslivsaktører, bransjeorganisasjoner og sivilsamfunnsorganisasjoner. De skriftlige innspillene fra næringslivsaktørene sammenfaller i stor grad med erfaringene som det redegjøres for i punkt 3.

Flere sivilsamfunnsorganisasjoner trakk i sine skriftlige innspill til departementet frem at de opplever en økende interesse for åpenhetsloven i sivilsamfunnet. De jobber samtidig aktivt med å gjøre innholdet i loven enda bedre kjent. Sivilsamfunnsorganisasjonene trakk videre frem at de opplever at åpenhetsloven har bidratt til økt bevissthet og kunnskap om grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i leverandørkjedene. Virksomheter som ikke tidligere har gjort aktsomhetsvurderinger har kommet i gang med dette arbeidet, og flere redegjørelser viser også, ifølge sivilsamfunnsorganisasjonene, at mange selskaper rapporterer mer omfattende og grundigere enn tidligere. De observerer likevel at kun et fåtall av virksomhetene viser til faktiske brudd på menneskerettighetene eller anstendige arbeidsforhold i sine redegjørelser.

Sivilsamfunnsorganisasjonene kom også med flere forbedringspunkter til loven. Det vises blant annet til at det er behov for å gjøre enkelte presiseringer av pliktene i åpenhetsloven. Flere etterspør for eksempel en tydeliggjøring av hva gjenopprettingsplikten innebærer og krever av virksomhetene. Mange etterspør også et offentlig register for publisering av virksomhetenes redegjørelser. Enkelte aktører mener også det bør innføres en plikt for virksomhetene til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted. I tillegg er det en samstemt oppfatning blant sivilsamfunnsorganisasjonene som har levert skriftlig innspill, at loven bør utvides til også å gjelde miljøpåvirkning.

Den 31. januar 2025 deltok den interdepartementale arbeidsgruppen i et møte i NHOs bærekraftsforum om åpenhetsloven og EUs aktsomhetsdirektiv. Temaet for møtet var harmonisering, praktiske erfaringer med aktsomhetsvurderinger og tilsyn og veiledning med åpenhetsloven. Hovedinnspillene fra møtet var for det første at harmonisering av regelverk er viktig for å sikre like konkurransevilkår i Europa. Flere virksomheter understreket også viktigheten av å bevare den risikobaserte tilnærmingen til aktsomhetsvurderingene som er lagt til grunn i åpenhetsloven. I tillegg ble det fremhevet at mye av den risikobaserte tilnærmingen bør gjøres på bransjenivå (f.eks. i verdikjeden til aluminium), da hver enkelt bedrift ikke kan gjøre hele risikoarbeidet selv. Det ble også fremhevet at det er behov for å bygge opp kompetanse knyttet til aktsomhetsvurderinger og å vurdere hensiktsmessigheten av dagens tilsynsordning. Kompleksiteten i arbeidet ble understreket, og bedriftenes kostnader knyttet til å oppfylle lovpålagte krav til strukturering og offentliggjøring ble også påpekt.

Alle innspillene departementet har mottatt underveis i prosessen er tatt med i evalueringsarbeidet.