6 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

6.1 Innledning

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grensene som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner.

Statlige myndigheter er forpliktet etter en rekke menneskerettighetsbestemmelser til å beskytte barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt, og til å bistå og følge opp de barna som utsettes for dette.

De mest sentrale konvensjonene er FNs konvensjon om barnets rettigheter 20. november 1989 (barnekonvensjonen) som ble ratifisert av Norge 8. januar 1991, Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som alle gjennomføres i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. menneskerettsloven § 2. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Flere menneskerettigheter er også inntatt i Grunnlovens kapittel E, og slik gitt grunnlovsvern.

Det foreligger videre en rekke plikter etter Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen), som trådte i kraft i Norge 1. oktober 2018 og Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen), som trådte i kraft i Norge 1. november 2017.

6.2 Barns rett til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt

I tillegg til de generelle menneskerettighetene som alle borgere har, er barn tilskrevet særskilte rettigheter blant annet etter Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen. Etter Grunnloven § 104 tredje ledd har barn rett til «vern om sin personlige integritet. Statlige myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.» For både Grunnloven §§ 102 og 104 tredje ledd som beskytter retten til privatliv er vernet mot vold og overgrep innfortolket som en del av retten til vern om den enkeltes personlige integritet, jf. Dok. 16 (2011–2012) s. 193.

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 2 slår fast at barn har rett til omsorg og beskyttelse, og at statene skal respektere rettighetene og forpliktelsene til foreldre, verger eller andre som har ansvaret for barn. Omsorgsbegrepet må tolkes vidt, slik at det omfatter både fysisk, materiell og mental omsorg. Rettighetene gjelder alle barn uten diskriminering av noe slag, jf. artikkel 2. Det følger av artikkel 3 at ved alle handlinger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Etter barnekonvensjonen artikkel 19 har barnet rett til vern mot vold, overgrep og utnyttelse fra sine omsorgspersoner, enten det er foreldre, verger eller andre som har omsorgen for barnet. Barnekomiteen har i Generell kommentar nummer 13 (2011, CRC/C/GC/13) nærmere beskrevet barnets rett til frihet fra alle former for vold. Komiteen gir her uttrykk for at det finnes ingen unntak fra hva slags former for vold barnet skal beskyttes mot (avsnitt 17). All vold er ifølge komiteen uakseptabel etter barnekonvensjonen, uansett hvor mild den er. Komiteen gir også i den aktuelle kommentaren flere definisjoner, blant annet av hva man skal forstå med fysisk vold, psykisk vold og vanskjøtsel eller forsømmelig behandling og utnytting (avsnitt 20–22).

Videre er særlig barnekonvensjonen artikkel 34 om partenes plikt til å beskytte barnet mot alle former for seksuell utnyttelse og seksuelt misbruk sentral. Artikkel 39 omhandler retten til rehabilitering, og er viktig for barn som har vært utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt.

6.3 Barns rett til medvirkning

Grunnloven § 104 første ledd annet punktum beskytter barns rett til «å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.»

Barnekonvensjonen artikkel 12 gir barn rett til å bli hørt i alle forhold som angår dem. Prinsippet om barnets rett til å bli hørt er ett av de fire generelle prinsippene i barnekonvensjonen. Denne rettigheten er særegen som en menneskerettighet for barn. Retten til å bli hørt gjelder for alle barn som «er i stand til å danne seg egne synspunkter». Det er ingen nedre aldersgrense for når barn skal høres, og barn som trenger tilrettelegging skal få det. Retten gjelder enkeltbarn, og for barn som gruppe på systemnivå. Etter artikkel 12 skal barnets meninger tillegges «behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.» Av ordlyden fremgår det videre at alder alene ikke kan bestemme vekten av barnets synspunkter. Barnekomiteen legger til grunn i Generell kommentar nr. 12 (2009, CRC/C/GC/12) at det er nødvendig å gjøre en individuell vurdering av barnets forståelsesnivå i hvert enkelt tilfelle (jf. avsnitt 29). Barnekomiteen fremholder at det ikke er noe motsetningsforhold mellom barnets beste og barnets rett til å bli hørt, men at det derimot er nødvendig å høre barnet for å fastlegge hva som er til barnets beste (jf. avsnitt 76).

Komiteen knytter videre kommentarer til ordlyden i konvensjonen om at barnet «fritt» skal få gi uttrykk for sine synspunkter, jf. avsnitt 22:

«Barnet har rett til ‘fritt å gi uttrykk for disse synspunkter’. ‘Fritt’ betyr at barnet kan gi uttrykk for sine synspunkter uten press, og selv velge om han/hun vil benytte seg av retten til å bli hørt. ‘Fritt’ betyr også at barnet ikke skal manipuleres eller utsettes for utilbørlig påvirkning eller press. ‘Fritt’ er videre i sin natur knyttet til barnets ‘eget’ perspektiv: barnet har rett til å gi uttrykk for sine egne synspunkter, og ikke synspunktene til andre.»

Komiteen fremhever dessuten retten til informasjon som en sentral forutsetning for oppfyllingen av barnets rett til å bli hørt (jf. avsnitt 16, 25, 82).

For å synliggjøre viktigheten av barns rett til medvirkning i undersøkelser som gjelder dem selv, foreslår departementet en egen bestemmelse i loven om barns rett til å uttale seg, jf. lovforslaget § 11. Departementet viser for øvrig til omtalen under punkt 7.12.

6.4 Samiske rettigheter

Samene har rettigheter etter blant annet Grunnloven § 108 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, som Norge ratifiserte i 1990. Det følger av Grunnloven § 108 at «[d]et påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.»

Grunnloven § 108 bygger blant annet på FNs konvensjon om sivile og politiske retter (SP) artikkel 27, som verner om minoriteters rett til bruk og utvikling av sitt eget språk og kultur, og FNs barnekonvensjon artikkel 30, som omhandler at alle barn har rett til å bruke sitt eget språk, sin egen kultur og religion. Forpliktelsene har virkning også for statens arbeid med å forebygge og bekjempe vold og overgrep i samiske samfunn.

ILO-konvensjonen inneholder en rekke rettigheter for samene. Det følger av konvensjonen at sosiale ordninger skal utvides til å omfatte vedkommende folk, og skal bli anvendte uten at vedkommende folk blir diskriminert. Etter artikkel 2 har staten plikt til å iverksette «samordnede og systematiske tiltak» for å verne om urfolk sine rettigheter. I artikkel 2 nr. 2 bokstav a) er det presisert at tiltakene skal omfatte virkemiddel for å sikre at urfolk «nyter godt av de rettigheter og muligheter som nasjonale lover og forskrifter sikrer for andre medlemmer av befolkningen, på lik linje med disse.»

FNs erklæring om urfolks rettigheter artikkel 24, peker på at urfolk har rett til høyest oppnåelig fysisk og psykisk helsestandard, og at statene har en plikt til å treffe tiltak som sikrer dette.

Lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 3-3 har regler om rett til svar på samisk for den som retter en forespørsel på samisk til offentlige organ i forvaltningsområdet for samiske språk, og hva som gjelder for henholdsvis skriftlige og muntlige forespørsler, jf. Prop. 58 L (2022–2023) Endringer i sameloven (endringer i språkregler), s. 89. Reglene i § 3-3 gjelder for offentlige organer i forvaltningsområdet for samiske språk. Etter § 3-3 første ledd første punktum har alle som retter en skriftlig forespørsel på samisk til en språkutviklingskommune, språkvitaliseringskommune eller fylkeskommune i forvaltningsområdet for samiske språk, rett til svar på samisk. Rett til svar på samisk gjelder ikke overfor offentlige organer som er landsomfattende, med mindre annet følger av forskrift.

Offentlige organers ansvar for bruk av tolk i møte med samiske barn og familier følger av tolkeloven § 6:

«Offentlige organer skal bruke tolk når det følger av lov. I tilfeller der plikt til å bruke tolk ikke er regulert i annen lov, skal offentlige organer bruke tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. I vurderingen av om bruk av tolk er nødvendig, skal det blant annet legges vekt på om samtalepartene kan kommunisere forsvarlig uten tolk, og på sakens alvorlighet og karakter.

Når et offentlig organ ellers er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere med organet på norsk, bør organet vurdere å bruke tolk.»

Helsetilsynet har etter gjeldende rett forpliktelser knyttet til å ivareta samiske barns språklige og kulturelle rettigheter. Dette må ivaretas i Helsetilsynets samtaler med samiske barn og voksne, og i undersøkelser av saker hvor samiske barn er berørt. Ivaretakelse av samiske rettigheter i tjenestetilbudet er et aktuelt tema for undersøkelser av systemsvikt.

6.5 Forbud mot tilbakevirkende kraft

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft.»

Bestemmelsen inneholder et generelt forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne. Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen.

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i en uttalelse 8. juni 2009 (JDLOV-2009-4068) vurdert forholdet til Grunnloven § 97 ved innføring av opplysningsplikt, uten hinder av taushetsplikt, overfor et undersøkelsesutvalg (Olsen-utvalget). Lovavdelingen konkluderte der med at forslaget om opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt overfor et undersøkelsesutvalg som selv vil være underlagt strenge taushetspliktregler, ikke rammes av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

I Lovavdelingens vurdering ble det blant annet lagt vekt på de vektige samfunnsinteressene utvalget var satt til å undersøke, og at inngrepet i den enkeltes forventning om konfidensialitet ikke ville være særlig betydelig fordi opplysningene kun ville deles med en begrenset krets med tilsvarende streng taushetsplikt. Eksisterende skjønnsmessige unntak fra taushetsplikten innebar at full konfidensialitet uansett ikke kunne forventes.

Etter departementets vurdering, gjør de samme hensyn i stor grad seg gjeldende for lovforslaget her. Olsen-utvalget var et midlertidig utvalg som skulle undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse hadde tatt liv. Undersøkelsesordningen vil være en permanent ordning med et viktig samfunnsoppdrag, nemlig å bidra til å identifisere systemsvikt og lærings- og forbedringspunkter i offentlige virksomheters arbeid for å forebygge drap, vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn. Barn er en spesielt sårbar gruppe, og det er en viktig samfunnsinteresse å beskytte barn mot alvorlige krenkelser mot liv og helse.

Hensynene som ligger til grunn for Helsetilsynets samfunnsoppdrag etter denne loven, er svært tungtveiende. Departementet viser til lovforslaget § 12 om at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Helsetilsynet har taushetsplikt og at det foreslås et forbud mot bruk av opplysninger som Helsetilsynet mottar som bevis i senere straffesak, jf. lovforslaget § 14. Det vil videre ikke være adgang for Helsetilsynet å konstatere strafferettslig skyld eller sivilrettslig ansvar når de undersøker en sak. Byrdene for den enkelte er begrenset og inngrepet i den enkeltes forventning om konfidensialitet er etter departementets mening beskjedent. Disse avveiningene gjelder tilsvarende departements forslag om at saker forut for lovens ikrafttredelse kan undersøkes, jf. punkt 7.4.3.

6.6 Retten til privatliv

Grunnloven § 102 første ledd første punktum beskytter den enkeltes rett til privatliv og lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og sitt familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.»

Høyesterett har i Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57 lagt til grunn at Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene i de konvensjoner rettighetene er hentet fra. For Grunnloven § 102 gjelder dette særlig EMK artikkel 8 og SP artikkel 17.

EMK artikkel 8 beskytter også retten til privatliv, og lyder i norsk oversettelse:

«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

• 1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Retten til privatliv beskyttes også av SP artikkel 17. SP artikkel 17 nr. 1 angir at ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme. Det er alminnelig antatt at SP artikkel 17 ikke oppstiller strengere krav enn EMK artikkel 8.

Departementet vurderer at vernet etter Grunnloven § 102 og SP artikkel 17 sammenfaller med vernet etter EMK artikkel 8.

Retten til privat- og familieliv innebærer at norske myndigheter har plikt til å avstå fra å gjøre ulovlige inngrep i denne rettigheten, men også plikt til å sikre at den enkelte beskyttes mot inngrep fra andre privatpersoner. Dette innebærer blant annet at staten skal sørge for et rettslig rammeverk som beskytter privatpersoner mot vold fra andre privatpersoner, for eksempel gjennom lovgivning mot vold, mishandling og drap.

Beskyttelse av personopplysninger er av grunnleggende betydning for en persons rett til respekt for privatliv og familieliv, jf. EMDs storkammeravgjørelse Satakunnan Markkinapörssi Oy og Satamedia Oy mot Finland (931/13) 27. juni 2017 avsnitt 137. Omdømmet til avdøde personer kan etter omstendighetene påvirke nærstående slektninger på en slik måte at EMK artikkel 8 får anvendelse, jf. blant annet M.L. mot Slovakia (34159/17) 14. oktober 2021 avsnitt 34 og 48.

Lovforslaget §§ 9 og 10 innebærer at Helsetilsynet får tilgang til opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Forslaget kan innebære et inngrep i berørte personers rett til privatliv selv om opplysningene ikke offentliggjøres, jf. M.S. mot Sverige (20837/92) avsnitt 35. Helsetilsynets lagring og etterfølgende bruk av personopplysninger kan også utgjøre et inngrep, jf. Amann mot Sveits (27798/95) 16. februar 2000 avsnitt 69 der det fremgår at offentlige myndigheters lagring av personopplysninger som knytter seg til privatlivet i bestemmelsens forstand, utgjør et inngrep i retten etter EMK artikkel 8.

EMK artikkel 8 nr. 2 fastsetter at det kan gjøres inngrep i retten til privatliv når dette er i samsvar med lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til blant annet offentlig trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Staten har også plikt til å iverksette tiltak for å beskytte enkeltpersoner mot vold o.l. fra andre privatpersoner. Nødvendighetsvurderingen gir anvisning på en interesseavveining mellom de legitime samfunnsbehovene som begrunner inngrepet og de beskyttede individuelle interessene som blir berørt av inngrepet, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60. Tiltaket må være nødvendig ut fra formålet og inngrepet må være forholdsmessig. Høyesterett har i sin praksis innfortolket begrensninger i rettighetene etter Grunnloven § 102 som svarer til EMK artikkel 8 nr. 2, jf. Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 28 og HR-2022-718-A avsnitt 86.

Advokaters yrkesmessige taushetsplikt er et grunnleggende prinsipp i norsk rett og er vernet av både retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og av Grunnloven § 95 om rett til en rettferdig rettergang. Advokaters taushetsplikt er innfortolket i EMK artikkel 6 om retten til rettferdig rettergang og SP artikkel 14 om retten til en upartisk og uavhengig domstol. Begrunnelsen for den særlig sterke beskyttelsen av advokaters yrkesmessige taushetsplikt er klientens behov for å kunne søke rettslig bistand i fortrolighet. Sammen med retten til rettferdig rettergang har taushetsplikten også en side til vernet mot selvinkriminering.

Unntak fra advokaters taushetsplikt om rettslig bistand til klient er ansett som særlig inngripende etter EMK artikkel 8, jf. EMDs avgjørelse Michaud mot Frankrike (12323/11) 6. desember 2012 avsnitt 118 og 199. Det stilles derfor et tilsvarende strengt krav til klar lovhjemmel, legitimt formål og proporsjonalitet for at inngrepet kan aksepteres etter artikkel 8 nr. 2.

6.7 Uskyldspresumsjonen

Retten til å anses uskyldig inntil det motsatte er bevist ved dom, er et grunnleggende rettsstatsprinsipp som er nedfelt i Grunnloven § 96 andre ledd, EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2.

Grunnloven § 96 annet ledd lyder:

«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven.»

Uskyldspresumpsjonen innbefatter en rekke prosessuelle garantier for å sikre retten til rettferdig rettergang i behandlingen av straffesaker. I tillegg oppstiller uskyldspresumpsjonen et vern mot å bli behandlet av offentlige tjenestemenn og myndigheter som om man faktisk er skyldig i det anklagede lovbruddet etter frifinnelse, eller etter at straffesaken på annet grunnlag er avsluttet, jf. EMDs storkammeravgjørelser Nealon og Hallam mot Storbritannia (32483/19 og 35049/19) 11. juni 2024 avsnitt 168 og Allen mot Storbritannia (25424/09) 12. juli 2013 avsnitt 94. Dette andre aspektet ved uskyldspresumpsjonen skal sikre at retten til rettferdig rettergang ikke blir teoretisk og illusorisk. Vernet har også en side til beskyttelsen av personens omdømme og måten vedkommende blir oppfattet på av offentligheten. Beskyttelsen etter EMK artikkel 6 nr. 2 overlapper dermed til en viss grad med vernet av privatliv etter EMK artikkel 8.

EMDs rettspraksis viser at etterfølgende sivile rettsprosesser som bygger på samme faktum som i straffesaken, kan innebære et brudd på retten til å bli behandlet som uskyldig. I Nealon og Hallam mot Storbritannia er det lagt til grunn at en krenkelse foreligger dersom avgjørelsene og argumentasjonen til beslutningsorganet innebærer en tilskrivelse av strafferettslig ansvar. Dette skal avgjøres utfra en helhetsvurdering hvor man også hensyntar den oppgaven de er pålagt å utføre. Tilskrivelse av straffeskyld innebærer at det nasjonale beslutningsorganet reflekterer at noen er «… guilty to the criminal standard of the commission of a criminal offence [...], thereby suggesting that the criminal proceedings should have been determined differently», jf. avsnitt 168.

Denne vurderingen må foretas i lys av vilkårene for vurderingen som er oppstilt i nasjonal rett. Såfremt straffeskyld ikke tilskrives, åpner EMD for at myndighetene kan vurdere samme faktum som det som lå til grunn for straffesaken. Etter henleggelse eller frifinnelse vil den som var mistenkt, siktet eller tiltalt «remain subject to the ordinary application of domestic rules as to evidence and the standard of proof outside criminal trials», jf. Nealon og Hallam mot Storbritannia avsnitt 169.

Konteksten og arten av den etterfølgende prosessen kan medføre at enkelte uheldige uttalelser ikke i seg selv er ensbetydende med en krenkelse av uskyldspresumpsjonen, jf. blant annet Allen mot Storbritannia avsnitt 126 og Müller mot Tyskland (54963/08) 27. mars 2014 avsnitt 46.

Helsetilsynet skal ikke undersøke straffbare handlinger eller ta stilling til eller uttale seg om straffeskyld. Helsetilsynets undersøkelser skal avdekke om det er svikt på systemnivå. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at Helsetilsynets undersøkelser av saker vil bli gjennomført på en måte som ikke krenker uskyldspresumsjonen etter Grunnloven § 96 andre ledd og EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2.