2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Omfang og konsekvenser av vold, overgrep og omsorgssvikt

De fleste barn og unge i Norge har gode oppvekstvilkår. Samtidig viser ulike undersøkelser og statistikk fra politi og barnevern at en god del barn i Norge blir utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Vold og overgrep mot barn er alvorlig kriminalitet og et alvorlig samfunns- og folkehelseproblem.

NOVAs undersøkelse Vold og overgrep mot barn og unge. Omfang og utviklingstrekk 2007– 2023 (NOVA Rapport 11/2023) viser at omtrent én av seks av de som deltok hadde opplevd minst ett tilfelle av fysisk vold fra en forelder i løpet av livet. Jenter er noe mer utsatt enn gutter. I undersøkelsen rapporterte flest om mildere fysisk vold. Sju prosent oppga å ha blitt utsatt for minst én form for grov vold fra minst en forelder.

NKVTS’ undersøkelse Ungdoms erfaringer med vold og overgrep i oppveksten. En nasjonal undersøkelse av ungdom i alderen 12-16 år (NKVTS, Rapport 4/2019 - UEVO-studien) viser at én av fem har opplevd fysisk vold i oppveksten, som for eksempel lugging, klyping, eller klaps med flat hånd. Undersøkelsen viser videre at omkring én av 20 har opplevd alvorlig fysisk vold som å bli sparket, slått med en hard gjenstand eller banket opp. Gutter og jenter rapporterer like mye fysisk vold, men flere jenter enn gutter rapporterer å ha opplevd psykisk vold. Jentene rapporter også om langt flere seksuelle overgrep og krenkelser enn guttene.

Statistikk fra SSB viser at antall anmeldte saker til politiet om vold, mishandling og seksuallovbrudd mot barn varierer fra år til år. I 2023 var det 11 344 anmeldelser hvor fornærmede var under 18 år. Når det gjelder mishandling i nære relasjoner var det 2 630 anmeldelser hvor fornærmede var under 20 år i 2023. Mørketallene antas å være store, ettersom mange voldstilfeller verken avdekkes eller anmeldes. Mange voldsutsatte barn forteller ikke om det de har opplevd, eller det kan gå mange år før de våger å fortelle om det.

Barn og unge kan oppleve ulike former for vold, som f.eks. fysisk vold, psykisk vold og seksuell utnyttelse og overgrep. Vold mot barn kan ha en digital dimensjon. Barn kan også bli utsatt for æresrelatert drap og vold. Æresrelatert vold kan omfatte flere handlinger som negativ sosial kontroll og tvangsekteskap, men også andre voldsuttrykk som nedverdigelser, trusler, utstøtelse og annen psykisk vold. Ofte opplever voldsutsatte ulike former for vold i kombinasjon.

Noen barn kan ha større risiko enn andre for å bli utsatt for vold og overgrep. UEVO-studien fra 2019 viser at ungdom som enten har vokst opp i en familie der det er brudd i familierelasjoner, der økonomien er dårlig eller der foreldrene har hatt vansker med rusmiddelbruk eller psykisk helse, i større grad har erfaringer med vold og overgrep. Tilsvarende gjelder der familien har innvandrerbakgrunn. Undersøkelser viser også at barn med funksjonsnedsettelse kan være mer risikoutsatt for vold enn andre barn, jf. rapporten Barn, ungdom og koronakrisen (NKVTS, Rapport 2/2020). Saminor 2, som er en helse- og levekårsundersøkelse i områder med en fleretnisk bosetting, viser at samiske kvinner og menn rapporterer om betydelig mer vold i barndommen sammenlignet med ikke-samiske kvinner og menn, jf. artikkelen Intimate partner violence and its association with mental health problems: The importance of childhood violence – The SAMINOR 2 Questionnaire Survey i Scandinavian journal of public health, 50(8), 1179–1191 av Eriksen, A. mfl. (2021).

Barnets alder er av betydning for risiko for vold. Kripos' rapport Alvorlig vold mot små barn fra 2019, med en gjennomgang av 90 straffesaker om alvorlig vold mot barn under fire år, viser at over halvparten av barna var fem måneder eller yngre da saken ble avdekket. Spedbarnsgråt, helseproblemer hos barnet, lite søvn, flerlinger, arbeidsløshet, rusmiddelbruk og psykiske lidelser blir løftet fram som noen av risikofaktorene for utøvelse av vold mot de aller minste. Små barn er særlig sårbare og har ingen eller svært liten evne til å motsette seg voldshandlinger. De har heller ikke språkferdigheter til å fortelle om hva som er skjedd. De er derfor helt avhengige av foreldre eller andre omsorgspersoner for beskyttelse. Når det gjelder drap på barn viser Kripos’ drapsoversikt at to barn ble drept i 2023. I perioden 2013-2022 ble totalt 23 barn drept. Det utgjør åtte prosent av drapsofrene i denne perioden.

Statistikk fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) viser at barnevernstjenestene fikk 52 413 bekymringsmeldinger i 2023. De fleste meldingene fører til at barnevernet setter i gang en undersøkelse, og over en tredjedel av undersøkelsene fører til tiltak fra barnevernstjenesten. I løpet av 2023 fikk 43 954 barn og unge ett eller flere tiltak fra barnevernet. Barnevernstjenesten hadde i løpet av 2023 omsorgsansvaret for totalt 7 772 barn, som tilsvarer om lag 18 prosent av alle barn som mottar tiltak fra barnevernet. Barnevernstjenesten undersøker mange saker i løpet av et år hvor det er bekymring om vold og overgrep. I løpet av 2023 mottok barnevernstjenesten blant annet 8 943 meldinger med bekymring om at barn var vitne til vold i hjemmet og 6 147 bekymringsmeldinger om at barnet selv var utsatt for fysisk mishandling. Vold i hjemmet og at barnet selv er utsatt for fysisk mishandling er oppgitt som årsak til tiltak i henholdsvis 1 783 og 1 003 saker.

Vold skaper utrygghet, kan gi helseutfordringer og tap av velferd, og begrenser den enkeltes livsutfoldelse og mulighet for en aktiv samfunnsdeltakelse. Den kjente amerikanske ACE studien (The Adverse Childhood Experince study) viser at det er en klar sammenheng mellom negative barndomserfaringer og problemer i voksen alder. Det vil si at jo flere negative barndomserfaringer en har, jo større blir sannsynligheten for at man får sosiale og helserelaterte problemer i voksen alder. Eksempler på belastende barndomserfaringer i denne studien er fysiske og seksuelle overgrep, omsorgssvikt og å vokse opp med rusmisbruk eller psykisk lidelse hos foreldre (Edwards W. J. mfl. (2003)).

I ytterste konsekvens kan barn bli drept eller påført livslange invalidiserende skader på grunn av vold, overgrep eller alvorlig omsorgssvikt. I tillegg til store personlige konsekvenser for barn og familier som utsettes for vold, overgrep og omsorgssvikt, så er de samfunnsøkonomiske konsekvensene også store, jf. rapporten Samfunnsøkonomiske konsekvenser av omsorgssvikt og vold mot barn (Vista Analyse 2017) og rapporten Samfunnskostnader av vold i nære relasjoner (Menon Economics, Rapport 15/2023).

2.2 NOU 2017: 12 Svikt og svik

Barnevoldsutvalget ble oppnevnt i 2015 for å gjennomgå alvorlige saker der barn og ungdom har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Hensikten var å identifisere eventuell systemsvikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering av sakene, som hadde bidratt til at krenkelsene mot barna ikke var blitt forebygget eller avdekket på et tidlig nok tidspunkt. Utvalget skulle også vurdere om det var hensiktsmessig å etablere en permanent undersøkelseskommisjon. Utvalget avga sin utredning NOU 2017: 12 Svikt og svik – Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt den 22. juni 2017.

Utvalget undersøkte til sammen 20 særlig alvorlige saker der barn hadde blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Et viktig funn i Barnevoldsutvalgets utredning var at i de fleste sakene utvalget gjennomgikk mottok de utsatte barna eller familien oppfølging fra flere offentlige tjenester uten at det ble fanget opp hva som foregikk. Mye av svikten som ble avdekket innebar brudd på lover, forskrifter og retningslinjer. En fremtredende svikt var at mange tjenester unnlot å snakke med barna selv for å undersøke mulig mishandling. Gjennomgangen av sakene viste samtidig at sviktende samarbeid og samordning innenfor en og samme virksomhet og mellom tjenester var årsaken til at det sviktet i mange situasjoner.

Utvalgets flertall mente at det burde opprettes en fast undersøkelsesordning for gjennomgang av alvorlige saker der barn dør eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt, og at ordningen bør være underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Hensikten med undersøkelsene burde etter utvalgets syn være å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger på tvers av sektorer og tjenester for å bidra til læring og forebygging av fremtidige hendelser.

Utvalgets flertall mente at eksisterende ordninger ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til læring. Utvalget viste til at tilsynsmyndighetenes gjennomgang i stor grad begrenser seg til å se på avvik og lovbrudd i tjenestene, inkludert en vurdering av om tjenestene er forsvarlig og til barnets beste. Systemsvikt og bakenforliggende årsaksforhold belyses i liten grad gjennom disse prosessene. Utvalgets flertall mente videre at det vil være viktig at organet kan se på flere sektorer i sammenheng og ha et tverrfaglig og helhetlig perspektiv. Utvalget fremhevet at undersøkelsesordningen bør vurdere årsaksforhold som knytter seg til lovgivning og overordnende myndigheters vedtak om organisering og ressursdisponering, og at organet også kan se på tilsynsmyndighetenes rolle.

Utvalgets mindretall (ett medlem) var enig i at det er et stort behov for å styrke og forbedre granskningen av saker der barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Medlemmet var usikker på om en permanent undersøkelsesordning vil kunne bidra til læring, til å få frem gode forebyggende tiltak og endring i praksis i større og bedre grad enn eksisterende instanser. Medlemmet mente det sentrale og viktigste ville være å satse på en forsterkning og utbedring av allerede etablerte ordninger. Medlemmet mente at hensynet til læringseffekt taler for at tilsynsmyndighetene må bli bedre rustet til å føre tilsyn og undersøke de mest alvorlige sakene.

Barnevoldsutvalget anbefalte at undersøkelsesorganet opprettes som en seksårig prøveordning, og at det bør evalueres hvordan den virker.