5 Partssammensatt arbeidsgruppe som utredet forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere

5.1 Bakgrunn for arbeidsgruppen

Pensjonstrygden for fiskere skal i utgangspunktet være utlikningsfinansiert, det vil si at inntektene i et år skal dekke utgiftene samme år. De primære finansieringskildene til trygden er medlemspremie og en omsetningsavgift av førstehåndsverdien av all fisk som leveres til norske fiskesalgslag.

Pensjonstrygdens inntekter har over år ikke vært tilstrekkelige til å dekke pensjonsutgiftene, og ordningen har derfor vært avhengig av tilskudd fra et opparbeidet likviditetsfond. Likviditetsfondet var per oktober 2020 oppbrukt, og ettersom ordningen er statsgarantert, ble det fra 2020 bevilget midler over statsbudsjettet til dekning av deler av pensjonsutgiftene.

Departementet hadde i lengre tid varslet at pensjonstrygden for fiskere skal gjennomgås med sikte på en tilpasning til pensjonsreformen. Det forhold at ordningen var underfinansiert, tilsa også at det må gjøres endringer. På denne bakgrunn var representanter for fiskerne og fiskerinæringen invitert til møter med departementet høsten 2020 med sikte på å avklare hva fiskerne og næringen ønsker av mulige framtidige løsninger for fiskerpensjonen.

I etterkant av møtene ble det utarbeidet et høringsnotat, hvor det ble foreslått en lukking og avvikling av ordningen. Det daværende Arbeids- og sosialdepartementet sendte 16. september 2021 på høring forslag om endringer i lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere. Høringsfristen var 16. desember 2021.

I høringsnotatet la departementet til grunn at fiskerpensjonen, slik den nå er innrettet, har en rekke svakheter, i tillegg til at den er underfinansiert. Departementet viste blant annet til at å skulle foreta tilpasninger og forbedringer av ordningen ville medføre økte kostnader, som igjen vil utløse et behov for ytterligere økning i medlemspremie og omsetningsavgift. Departementet foreslo at ordningen skulle lukkes, slik at den på sikt blir avviklet. Videre ble det foreslått at uttaksalderen fra samme tidspunkt økes fra 60 til 62 år for alle medlemmne i pensjonstrygden som er yngre enn 50 år. Endelig ble det foreslått at ordningen med barnetillegg ble avviklet fra det tidspunktet lukkingen trådte i kraft, men slik at allerede innvilgede barnetillegg kom til utbetaling ut utbetalingsperioden.

Høringsrunden viste at de fleste instansene som uttalte seg, støttet forslagene i høringsnotatet. Fra enkelte hold ble det likevel rettet kritikk mot måten prosessen var gjennomført på, og det ble i den forbindelse vist til at næringen var lovet at en partssammensatt gruppe skulle utrede forslag til ny pensjonsløsning for fiskere. Det ble derfor nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe med oppdrag å beskrive og kartlegge pensjonsordningen for fiskere, vurdere behovet for en egen særskilt pensjonsløsning for fiskere eller om ordningen bør avvikles, og komme med tilrådinger om hvordan pensjonsløsningen eventuelt bør være.

5.2 Arbeidsgruppens mandat

Arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

«Arbeidsgruppen skal beskrive dagens pensjonsløsning for fiskere, herunder pensjonstrygden for fiskere. Arbeidsgruppen skal også beskrive pensjonstrygden for fiskeres forhold til bestemmelser om internasjonal trygdekoordinering.

Arbeidsgruppen skal kartlegge omfanget av mottak av fiskerpensjon og utgiftene til fiskerpensjonsordningen. Kartleggingen skal både vise utviklingen fram til i dag og forventet utvikling framover. Kartleggingen skal omfatte antall mottakere, mottakernes alder, ytelsesnivå og andre forhold som utvalget anser relevante for å vurdere de problemstillingene som omtales nedenfor. Ved kartleggingen skal arbeidsgruppen legge til grunn at fiskerne – både fiskerne og båteierne – fortsatt skal regnes som selvstendig næringsdrivende i trygde- og skattemessig sammenheng.

Arbeidsgruppen skal følge de generelle kravene til utredninger som følger av utredningsinstruksen inkludert vurdering av hva som er problemet og alternative løsninger med de føringer som følger av det videre mandatet.

Arbeidsgruppen skal med utgangspunkt i beskrivelsen og kartleggingen vurdere behovet for en egen særskilt pensjonsløsning for fiskere, og komme med tilrådinger om hvordan pensjonsløsningen i så fall bør være. Utvalget skal i forbindelse med utformingen av sine tilrådinger legge vekt på å utforme ytelsene i tråd med målene i pensjonsreformen, herunder støtte opp under arbeidslinjen. Det skal legges til grunn at eventuelle nye pensjonsløsninger skal finansieres av næringen selv.

Ved vurderingen av om dagens pensjonsløsning for fiskere på sikt bør avvikles, skal arbeidsgruppen vurdere ulike måter å lukke ordningen på, herunder om lukkingen bare bør omfatte nye medlemmer eller om den også bør omfatte eksisterende medlemmer under en viss alder, for eksempel 40, 45 eller 50 år. Ved vurderingen av lukking for eksisterende medlemmer skal det legges vekt på at ordningen lukkes på en måte som gir forutberegnelighet og mulighet for tilpasning, samt hva som skal skje med pensjonsrettigheter som medlemmene allerede har tjent opp.

Ved utredningen av ulike lukkealternativer må arbeidsgruppen også vurdere avviklingstiden og vurdere finansieringen av pensjonsordningen i avviklingstiden. Ved denne vurderingen kan arbeidsgruppen legge til grunn at staten kan bidra til finansieringen med et beløp i størrelsesorden det antatte beløpet staten må dekke gjennom statsgarantien dersom dagens fiskerpensjonsordning videreføres.

Arbeidsgruppen skal også vurdere andre tiltak som ble anbefalt i høringsnotatet for å bedre økonomien i ordningen, herunder avvikling av barnetillegget og økning i uttaksalderen. I forbindelse med eventuelle endringer i ordningene må arbeidsgruppen vurdere om det skal gjelde overgangsordninger, for eksempel skjerming for allerede innvilgede tillegg.»

5.3 Arbeidsgruppens sammensetning og arbeid

Arbeidsgruppen besto av deltagere fra Fiskebåt, Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Norsk Sjømannsforbund, Pelagisk forening og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Arbeidsgruppen hadde seks møter i perioden 31. oktober 2022 til 17. desember 2024, og ferdigstilte sin rapport med forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere 20. desember 2024.

5.4 Arbeidsgruppens anbefalinger

I det avsluttende kapittelet i arbeidsgruppens rapport oppsummerer arbeidsgruppen sine forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere. Oppsummeringen av anbefalingene er gjengitt her:

«Arbeidsgruppen konstaterer at pensjonstrygden for fiskere i sin nåværende form har en rekke svakheter. Ordningens innretning fører til at mange fiskere betaler premie i mange år uten at de får noen pensjon tilbake, grunnet den lange opptjeningstiden som kreves og reglene om bortfall av pensjon ved mottak av uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Det er også relativt mange som gjennom omsetningsavgiften bidrar økonomisk til at noen relativt få skal få pensjon. Effektivisering i fiskerinæringen har over tid ført til en nedgang i antall aktive fiskere, og dette har skapt en ubalanse mellom antall avgiftsbetalende fiskere og pensjonister, og gjort ordningen tyngre å finansiere for de aktive fiskerne og næringen. Å skulle gjøre forbedringer i ordningen, vil øke kostnadene ytterligere.

Videre mener arbeidsgruppen at det hverken er nødvendig eller ønskelig at fiskerne har en egen, obligatorisk pensjonsløsning. Arbeidsgruppen viser til at samfunnet har endret seg vesentlig siden fiskerpensjonsordningen ble innført, og behovet for en nedtrappingspensjon ikke lenger anses som like relevant. Arbeidsgruppen viser videre til at det foreligger alternativer for å sikre seg en god og mer forutsigbar supplerende pensjonsdekning. Arbeidsgruppen mener at fiskerne, som andre selvstendige næringsdrivende, ikke bør være omfattet av en pliktig pensjonsløsning ut over folketrygden. Arbeidsgruppen mener derfor at pensjonstrygden for fiskere bør lukkes og avvikles.

Når det kommer til spørsmålet om hvordan en lukking og avvikling av pensjonstrygden for fiskere bør gjennomføres, mener arbeidsgruppens medlemmer fra næringen i utgangspunktet at ordningen bør lukkes for nye medlemmer og medlemmer under 46 år. Arbeidsgruppens medlemmer fra næringen mener imidlertid at kostnaden ved lukkealternativet er for høy, dersom staten ikke bidrar med en større del av finansieringen av den økte underdekningen som oppstår ved en raskere avvikling av ordningen.

Arbeidsgruppens medlemmer fra næringen mener at myndighetene i stor grad selv er ansvarlig for at det ikke ble tatt grep for å håndtere underdekningen i ordningen på et tidligere tidspunkt, og viser til at problemstillingen har vært kjent i flere år. De bemerker at til tross for flere oppfordringer fra både næringen og Garantikassen for fiskere, tok ikke myndighetene tak i underdekningen i fiskerpensjonsordningen før likviditetsfondet var tømt, som det går fram av avsnitt 2.2. Arbeidsgruppens medlemmer fra næringen mener at det taler for at myndighetene bør finansiere en større del av kostnadene som oppstår ved lukking av ordningen som følge av dette. Arbeidsgruppens medlemmer fra næringen setter dette som forutsetning for en eventuell lukking av ordningen også for nåværende medlemmer under 46 år.

Arbeidsgruppens medlem fra Norsk Sjømannsforbund mener det fortsatt er behov for en pliktig pensjonsordning for fiskerne. Dette medlemmet har foreslått å utrede en løsning der fiskere som jobber på fiskefartøy som er så store at fartøyene er omfattet av pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs (PAS), skal opptas i PAS. Dette medlemmet støtter ikke en lukking uten at det gjennomføres en slik utredning. Det vises til avsnitt 4.6 for en redegjørelse for dette forslaget.

Arbeidsgruppen anbefaler å heve uttaksalderen til 62 år for medlemmer under 50 år. Arbeidsgruppen anbefaler også at barnetillegget opphører. Arbeidsgruppen viser til at ordningen har blitt tyngre å finansiere for de aktive fiskerne og næringen på grunn av ubalansen mellom aktive fiskere og pensjonister, og mener det er fornuftig med grep som demper utgiftene på sikt. Videre mener arbeidsgruppen at det er naturlig at uttaksalderen tilpasses laveste uttaksalder for alderspensjon i folketrygden og store deler av det øvrige pensjonssystemet.

Arbeidsgruppen anbefaler ikke å sette administreringen av ordningen ut på anbud. Basert på prisanslag fra alternative tilbydere, vil en eventuell økonomisk innsparing trolig være minimal, og Garantikassen for fiskere er godt kjent i næringen. Arbeidsgruppen anbefaler at Garantikassen for fiskere fortsetter å administrere ordningen. Arbeidsgruppen har merket seg at det er relativt store beløp i utestående medlemspremie, og mener man bør se på mulige tiltak for bedre innkrevingen av medlemspremien.

Oppsummert konkluderer arbeidsgruppen med følgende hovedanbefalinger:

• Det er ikke behov for en egen særskilt og pliktig pensjonsløsning for fiskere.

• Pensjonstrygden for fiskere lukkes for nye medlemmer.

• Uttaksalderen heves til 62 år for medlemmer under 50 år.

• Barnetillegget opphører.

Arbeidsgruppens medlemmer fra næringen anbefaler videre at:

• Pensjonstrygden for fiskere lukkes også for nåværende medlemmer under 46 år, dersom staten dekker en større del av den økte underdekningen som oppstår ved en raskere avvikling.

• Staten dekker en større del av underdekningen.

Arbeidsgruppen viser til at prosessen med en lukking av fiskerpensjonsordningen har pågått over lang tid, og at det er nødvendig med framgang i saken slik at nødvendige endringer blir gjort. Det er uheldig at nye medlemmer blir tatt inn i en ordning det er relativ bred enighet om å lukke.

Arbeidsgruppen viser videre til Stortingets pensjonsforlik 29. februar 2024 der et bredt flertall på Stortinget blant annet stiller seg bak forslaget om gradvis økende aldersgrenser i pensjonssystemet. Arbeidsgruppen mener det er naturlig at en vurderer tilpasninger av aldersgrensene i en lukket pensjonstrygd for fiskere i avviklingstiden til endringene i folketrygden og det øvrige pensjonssystemet, og viser til at dette vil følges opp av departementet i en senere prosess.

Arbeidsgruppen viser til at de økonomiske framskrivningene er usikre, og anbefaler at ordningens økonomiske situasjon bør åpne for justeringer underveis både med hensyn til tidsperspektiv på avviklingen og fordeling av kostnader.

Arbeidsgruppen forutsetter at omsetningsavgiften permanent opphører når det er tilstrekkelig dekning til å utbetale gjenstående forpliktelser i ordningen.»