2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Pensjonstrygden for fiskere skal i utgangspunktet være utlikningsfinansiert, det vil si at inntektene i et år skal dekke utgiftene samme år. De primære finansieringskildene til trygden er medlemspremie og en omsetningsavgift på førstehåndsverdien av all fisk som leveres til norske fiskesalgslag.

Pensjonstrygdens inntekter har over år ikke vært tilstrekkelige til å dekke pensjonsutgiftene, og ordningen har derfor vært avhengig av tilskudd fra et opparbeidet likviditetsfond. Likviditetsfondet var per oktober 2020 oppbrukt, og ettersom ordningen er statsgarantert, ble det i perioden 2020–2023 bevilget midler over statsbudsjettet til dekning av deler av pensjonsutgiftene. For å få ordningen i økonomisk balanse igjen, ble medlemspremien og omsetningsavgiften økt i 2020, 2021 og 2023.

Departementet hadde i lengre tid varslet at pensjonstrygden for fiskere skal gjennomgås med sikte på en tilpasning til pensjonsreformen. Det forholdet at ordningen var underfinansiert, tilsa også at det måtte gjøres endringer. På denne bakgrunn var representanter for fiskerne og fiskerinæringen invitert til møter med departementet høsten 2020 med sikte på å avklare hva fiskerne og næringen ønsket av mulige framtidige løsninger for fiskerpensjonen.

I etterkant av møtene ble det utarbeidet et høringsnotat, hvor det ble foreslått en lukking og avvikling av ordningen. Forslaget gikk ut på at dagens pensjonstrygd lukkes for nye medlemmer fra det tidspunktet endringen trer i kraft. Videre ble det foreslått at uttaksalderen fra samme tidspunkt økes fra 60 til 62 år for alle medlemmer i pensjonstrygden som er yngre enn 50 år. Endelig ble det foreslått at ordningen med barnetillegg ble avviklet fra det tidspunktet lukkingen trådte i kraft, men slik at allerede innvilgede barnetillegg kom til utbetaling ut utbetalingsperioden.

2.2 Partssammensatt arbeidsgruppe

Høringsrunden viste at de fleste instansene som uttalte seg, støttet forslagene i høringsnotatet. Fra enkelte hold ble det likevel rettet kritikk mot måten prosessen var gjennomført på. Det ble i den forbindelse vist til at næringen var lovet at en partssammensatt gruppe skulle utrede forslag til ny pensjonsløsning for fiskere.

Det ble derfor nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe med oppdrag å beskrive og kartlegge pensjonsordningen for fiskere, vurdere behovet for en egen særskilt pensjonsløsning for fiskere eller om ordningen bør avvikles, og komme med tilrådinger om hvordan pensjonsløsningen eventuelt bør være.

Arbeidsgruppen besto av deltagere fra Fiskebåt, Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Norsk Sjømannsforbund, Pelagisk forening og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Arbeidsgruppen hadde seks møter i perioden fra 31. oktober 2022 til 17. desember 2024, og ferdigstilte sin rapport med forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere 20. desember 2024.

Arbeidsgruppen anbefaler at pensjonstrygden for fiskere lukkes og avvikles. Den partssammensatte arbeidsgruppen, og dens konklusjoner, er nærmere omtalt i punkt 5.

2.3 Generelt om fiskeres trygde- og skatterettslige stilling

Fiskere er definert som selvstendig næringsdrivende i trygde- og skattemessig sammenheng. Dette gjelder både mannskap og båteiere. En slik definert status ble i sin tid valgt ut fra at fiske er en fangstbasert næring hvor inntektene svinger i takt med naturgitte forhold. Dette har gjort det vanskelig å tilpasse fiskerne som yrkesgruppe til de ordinære sosiale ordningene eller trygdesystemet generelt. Rettigheter i det ordinære systemet er i all hovedsak bygd opp på grunnpilarene fast inntekt og regulert arbeidstid. Ingen av disse parameterne gjelder i fiskeflåten.

Fiskeryrkets natur med sesongmessige svingninger og perioder med intensivt arbeid, ofte borte fra hjemsted, har historisk sett ledet til en utvikling der det er etablert en rekke særordninger for yrkesgruppen, herunder fiskerpensjon, garantilott, fiskerfradrag og en avgifts- og trygdeløsning som er tilpasset fiskernes situasjon.

For fiskere finansieres ytelsene fra folketrygden delvis gjennom en produktavgift, og ikke gjennom arbeidsgiveravgift slik som for andre yrkesgrupper. Selv om det i enkelte fiskerier har blitt mer vanlig å gi deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av hyre, står lottsystemet og fiskernes yrkesmessige status fortsatt sterkt i næringen. Fiskere som helt eller delvis har inntekt i form av lott, blir regnet som selvstendige næringsdrivende skatte- og trygderettslig.

2.4 Oversikt over prosess og saksgang

Et partssammensatt utvalg la i februar 2003 fram utredningen NOU 2003: 8 Fra aktiv fisker til pensjonist – Forslag til en ny nedtrappingspensjon for fiskere. Her pekte utvalget på tre alternative løsninger for fiskerpensjonen – enten en videreføring, en fondsbasert pensjonsordning eller den løsningen som ble anbefalt av et enstemmig utvalg; en kombinasjon av en statsgarantert fastpensjon finansiert av omsetningsavgiften og en fondsbasert innskuddspensjon basert på medlemmenes egne innskudd.

Utredningen ble sendt på høring før sommeren 2003. Departementet ga i høringsbrevet ingen føringer på hvilken løsning som var å foretrekke. Det ble imidlertid presisert at utvalget ikke hadde tatt stilling til hvordan en nødvendig overgangsperiode ved omlegging kunne finansieres, og at fem av medlemmene i utvalget anså det som nødvendig at staten bidro med et kontanttilskudd.

De fleste av høringsinstansene sluttet seg til utvalgets forslag om å legge om fiskerpensjonsordningen. Flere ga uttrykk for at fondsbaserte pensjonsordninger var å foretrekke på prinsipielt grunnlag, men kom ikke med forslag til hvordan man kunne finansiere overgangskostnadene. Ut fra høringsuttalelsene la departementet til grunn at fiskerne og fiskerinæringen forutsatte at staten skulle finansiere overgangskostnadene. Hvis eksisterende ordning skulle videreføres, mente høringsinstansene at samordningen med uførepensjon (i dag uføretrygd) måtte endres.

På daværende tidspunkt fant departementet det ikke aktuelt å gå videre med saken. Bakgrunnen for dette var blant annet at utvalgets skisse for løsning bygget på flere usikre forutsetninger, og at en delvis fondsbasert ordning ville medføre betydelige ekstrakostnader som utvalget ikke hadde noen omforent løsning til hvordan skulle kunne dekkes. Arbeidet med pensjonsreformen var på dette tidspunktet påbegynt, og regjeringen hadde i St.meld. nr. 12 (2004–2005) gått inn for en fleksibel alderspensjon i folketrygden som kunne tas ut fra 62 år. Det ble lagt til grunn at de lovfestede tidligpensjonsordningene for sjømenn og fiskere nødvendigvis måtte tilpasses en slik omlegging av folketrygden, og at fiskerpensjonsutvalgets forslag ville bli vurdert i denne sammenhengen.

Nokså parallelt med Fiskerpensjonsutvalgets arbeid, ble det vinteren 2003, på bakgrunn av Stortingets vedtak 30. mai 2002, sendt ut et høringsnotat om omlegging og normalisering av skatte- og trygdeforholdene for fiskere. I høringsnotatet var det gjort rede for konsekvensene av å gjøre de vanlige reglene gjeldende for denne gruppen. Om lag to tredeler av fiskerne ville ved en slik omlegging blitt arbeidstakere, mens om lag en tredel fortsatt ville vært næringsdrivende. En omlegging ville medført at selvstendig næringsdrivende fiskere ville fått dårligere rettigheter enn gjeldende regler når det gjelder sykepenger og ytelser ved yrkesskade fra folketrygden.

Regjeringen redegjorde for saken i St.prp. nr. 63 (2003–2004) i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2004. Det ble her vist til at Stortinget den 12. februar 2004 vedtok å be regjeringen legge fram en stortingsmelding om rammevilkårene i fiskeriene mv. I revidert nasjonalbudsjett ble det uttalt at fiskernes trygderettigheter bør ses i en større sammenheng, og at en ville komme tilbake til spørsmålet i den nevnte meldingen.

I denne meldingen, St.meld. nr. 19 (2004–2005), ble også spørsmålet om fiskernes trygde- og skatterettslige status behandlet. Konsekvensene av en omlegging av skatt, folketrygdavgift og trygd for fiskere ble så langt som mulig sett i sammenheng. Utgangspunktet var at virkningene av de vanlige regler som gjelder for arbeidsgivere, næringsdrivende og lønnstakere også ville bli gjort gjeldende for denne næringen. Det ble påpekt at saksområdet var svært komplekst, og at de indirekte virkningene av en omlegging ville være betydelige og medføre både fordeler og ulemper for fiskerne. Regjeringen foreslo ikke å endre fiskernes skatte- og trygdemessige status.

Det var i de påfølgende årene noe dialog mellom styresmaktene og fiskerinæringens organisasjoner angående fiskerpensjonen. Det var i møter og i skriftlig kommunikasjon gitt signaler om at det skulle legges opp til en inkluderende prosess, der fiskernes organisasjoner skulle involveres i arbeidet.

Det ble vurdert som naturlig å avvente en utredning og gjennomgang av pensjonstrygden for sjømenn. For sjømannspensjonen ble det satt ned et utvalg som la fram sine forslag i NOU 2014: 17. Dette arbeidet ble fulgt opp i Prop. 118 L (2018–2019), jf. Innst. 22 L (2019–2020). Forslagene i lovproposisjonen ble vedtatt i lov 22. november 2019 nr. 72 om endringer i lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn m.m. (ny pensjonsordning).

Fiskerpensjonsordningen har vært forutsatt å være selvfinansierende siden ordningen ble etablert. Hvordan fiskerpensjonen skulle finansieres, ble grundig diskutert ved etablering av ordningen i 1957. Næringen foreslo blant annet at direkte statstilskudd skulle utgjøre en del av finansieringen, i tillegg til at staten skulle garantere for trygden på samme måte som for de andre pensjonstrygdene. Departementet la til grunn at ordningen skulle være selvfinansiert gjennom medlemspremie, omsetningsavgift og utførselsavgift. I Ot.prp. nr. 46 (1957) i spesialmerknadene til § 15 om trygdens finansiering er følgende uttalt (s. 20):

«Etter paragrafens siste ledd er foreslått at staten skal stå som garantist for trygden. Samme bestemmelse har de andre pensjonstrygdene. Forutsetningen er at premier og tilskott etter denne paragraf må reguleres ved stigende utgifter med sikte på at trygden skal bære sine egne utgifter, uten tilskudd fra staten.»

Ved lovbehandlingen, Innst. O. VIII (1957), sluttet sosialkomiteen seg til departementets forslag. Komiteen viste blant annet til at en del av utførselsavgiften som nå skulle gå til fiskerpensjonen, tidligere var gått til Havnefondet. At staten etter dette måtte overta utgifter som tidligere hadde vært dekket av utførselsavgiften, kunne derfor anses som et indirekte statstilskudd.

Tidlig på nittitallet ble det foretatt en del endringer i fiskerpensjonen. Av uttalelser i Ot.prp. nr. 24 (1992–1993) framgår det at pensjonstrygden var forventet å være selvfinansierende, og at staten ville ta grep for å øke inntektene dersom den skulle vise seg å ikke være det. Departementet skriver her blant annet følgende:

«Omsetningsavgiften – og utførselsavgiften som nå foreslås opphevet – har vært et alternativ til arbeidsgivertilskudd i pensjonstrygden for fiskere. Det ville være administrativt komplisert å innkreve avgift fra båteiere. De selvstendige fiskere/enefiskere ville dessuten falle utenfor og måtte i så fall betale en høyere premie. Både Norges Fiskarlag og Rikstrygdeverket har stilt seg avvisende til en ordning med arbeidsgivertilskudd, mens Norsk Sjømannsforbund ønsker dette.

Departementet vil som nevnt under punkt 7.3.2 tilrå at omsetningsavgiften foreløpig beholdes. Dersom fiskernes skattemessige status senere skulle bli lagt om, som antydet i NOU 1990:18, slik at båtmannskap i framtida vil få en mer naturlig status som arbeidstaker, bør spørsmålet vurderes på nytt.

Etter departementets oppfatning burde medlemspremien i prinsippet være av en slik størrelse at det blir et forsikringsmessig samsvar mellom innbetaling og framtidig ytelse. Når det tas hensyn til fortsatt omsetningsavgift og at ca 30 prosent av fiskerpensjonene faller bort ved samordning med folketrygden, kan likevel premien reduseres betydelig i forhold til dette.

Departementet ønsker å unngå at premieøkningen fra 1993 blir for belastende, samtidig med at ordningen innskjerpes som en pliktig ordning.

På denne bakgrunn foreslår departementet at medlemspremien økes noe mindre enn det arbeidsgruppen la opp til. Departementet foreslår derfor at medlemspremien fastsettes til 1.500 kroner i 1994.

Skulle dette vise seg å bli utilstrekkelig, vil medlemspremien måtte økes forholdsvis mer i årene framover enn det den årlige prosentvise reguleringen av grunnbeløpet skulle tilsi. Departementet viser i den forbindelse til at det er noe usikkert hvor mange fiskere som vil omfattes av ordningen framover, noe som vil ha betydning både for de årlige inntekter og senere forpliktelser.

For øvrig vil departementet presisere at dersom omsetningsavgiften senere skulle reduseres eller falle bort, vil det kreve en tilsvarende kompensasjon gjennom en betydelig økning av medlemspremien eller et eventuelt arbeidsgivertilskudd.»

Ved Odelstingsbehandlingen, Innst.O. nr. 83 (1992–1993), ble det vist til at det var økonomisk rom i pensjonstrygden til å foreta en del endringer til gunst for fiskerne, men ikke alle de endringer som fiskerne selv ønsket. Flertallet i ansvarlig komite – forbruker- og administrasjonskomiteen – uttalte blant annet følgende:

«Komiteens flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, tar til etterretning at pensjonstrygdens økonomi er forholdsvis god og viser til at inntektene har vært betydelig større enn utgiftene i de senere år. Flertallet mener derfor at pensjonstrygdens økonomi gir rom for en viss bedring av trygdens ytelser, under forutsetning av at inntektene opprettholdes tilnærmet tidligere nivå. Ytterligere bedring av ytelsene på det nåværende tidspunkt, finner flertallet ikke forsvarlig.»

I statsbudsjettet for 2020, der medlemspremien ble foreslått økt med 25 prosent ut over regulering med grunnbeløpet og omsetningsavgiften for første gang ble foreslått økt, skrev departementet følgende:

«Arbeids- og sosialdepartementet har tidligere varslet en gjennomgang av pensjonstrygden for fiskere med sikte på å finne frem til en varig løsning, bl.a. i lys av pensjonsreformen, og næringen skal i forbindelse med dette arbeidet konsulteres på en egnet måte. Et alternativ til varig løsning som vurderes er å videreføre ordningen, men tilpasse pensjonsalderen til alderspensjonsordningene i folketrygden og de offentlige tjenestepensjonsordningene. Et annet alternativ som vurderes er å lukke ordningen, slik at den bare omfatter de av dagens medlemmer som er over en viss alder, noe som på sikt vil føre til en avvikling av ordningen. De som ved en slik løsning blir stående utenfor pensjonstrygden, vil imidlertid som andre selvstendig næringsdrivende kunne etablere en egen innskuddspensjonsordning. I tillegg vil de som privatpersoner kunne sikre seg en egen pensjon, bl.a. gjennom skattefavorisert individuell pensjonssparing.»

Fiskerinæringen ble gjennom to møter høsten 2020 nærmere orientert om fiskerpensjonens økonomiske status, hvilke mulige løsningsalternativer departementet så for seg, at ordningen er forutsatt å være selvfinansiert og at næringen må påregne å dekke en betydelig del av kostnadene ved omlegging av ordningen. Organisasjonene ble orientert om at departementet innen relativt kort tid planla å sende forslag til løsning på høring, og de ble tilbudt å komme med skriftlige innspill om tema og problemstillinger de ønsket belyst og vurdert i høringsnotatet.

De organisasjonene som deltok i møtene var Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Fiskebåt, Norsk Sjømannsforbund og Pelagisk forening. Alle ga skriftlige innspill. I innspillene som omhandlet fiskerpensjonen direkte, ble det bedt om at det redegjøres for ulike lukkealternativer med tilhørende oversikt over kostnader og hvordan en ser for seg at disse skal fordeles. Videre ble det bedt om en redegjørelse for hvordan de som lukkes ute skal ivaretas. Enkelte av organisasjonene etterlyste en større utredning av fiskerpensjonen. De mente at det først etter at dette er gjennomført, kan tas stilling til om ordningen bør lukkes, videreføres med eventuelle justeringer, eller om det bør etableres andre løsninger. Det ble også bedt om en redegjørelse for hvilke fordeler og ulemper private pensjonssparingsløsninger har, sammenlignet med fiskerpensjonen.

Det daværende Arbeids- og sosialdepartementet sendte 16. september 2021 på høring forslag om endringer i lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere. Høringsfrist var 16. desember 2021. I høringsnotatet la departementet til grunn at fiskerpensjonen, slik den nå er innrettet, har en rekke svakheter, i tillegg til at den er underfinansiert. Departementet viste blant annet til at å skulle foreta tilpasninger og forbedringer av ordningen ville medføre økte kostnader som igjen vil utløse et behov for ytterligere økning i premie og avgift. Departementet foreslo derfor at ordningen skulle lukkes, slik at den på sikt blir avviklet. Videre ble det foreslått å øke uttaksalderen til 62 år for medlemmer under 50 år på lukketidspunktet, og å avvikle barnetillegget.

Høringsrunden viste at de fleste instansene som uttalte seg, støttet forslagene i høringsnotatet. Fra enkelte hold ble det likevel rettet kritikk mot måten prosessen var gjennomført på. Det ble i den forbindelse vist til at næringen var lovet at en partssammensatt gruppe skulle utrede forslag til ny pensjonsløsning for fiskere. Det ble derfor nedsatt en arbeidsgruppe med oppdrag å beskrive og kartlegge pensjonsordningen for fiskere, vurdere behovet for en egen særskilt pensjonsløsning for fiskere eller om ordningen bør avvikles, og komme med tilrådinger om hvordan pensjonsløsningen eventuelt bør være. Den partssammensatte arbeidsgruppen leverte sin rapport 20. desember 2024, og anbefaler at pensjonstrygden for fiskere lukkes og på sikt avvikles.