4 Høringen

4.1 Forslagene i høringsnotatet

Det daværende Arbeids- og sosialdepartementet sendte 16. september 2021 på høring forslag om endringer i lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere. Høringsfristen var 16. desember 2021.

I høringsnotatet vurderte departementet at fiskerpensjonen, slik den nå er innrettet, har en rekke svakheter, i tillegg til at den er underfinansiert. Departementet viste til at å skulle foreta tilpasninger og forbedringer av ordningen ville medføre økte kostnader som igjen vil utløse et behov for ytterligere økning i medlemspremie og omsetningsavgift. Videre ble det pekt på at behovet for en nedtrappingspensjon for fiskere var langt mindre nå enn ved etableringen av ordningen, og at å lukke fiskerpensjonsordningen vil innebære en likebehandling av fiskere med andre selvstendige næringsdrivende. Departementet la videre til grunn at fiskerne, i likhet med andre selvstendige næringsdrivende, vil se seg tjent med å eventuelt etablere egne pensjonsspareordninger. I høringsnotatet ble det derfor pekt på mulige alternative lukkevarianter, samt redegjort for mulige løsninger knyttet til en eventuell videreføring av ordningen.

Departementet foreslo i høringsnotatet at pensjonsordningen lukkes for nye medlemmer. De som allerede er medlemmer på lukketidspunktet, betaler medlemspremie og får opptjening som tidligere. Bakgrunnen for at departementet konsentrerte seg om et alternativ der ordningen lukkes kun for nye medlemmer, var at dette i størst grad vil ivareta forutsigbarhet for de som allerede er medlemmer. Videre viste beregninger at et slikt lukkealternativ er det minst kostnadskrevende. Departementet viste til at i en situasjon der pensjonsordningen allerede er underdekket, og der fiskerne og næringen er forutsatt å dekke kostnadene, vil et økt inntektstap som følge av å også lukke ute deler av de nåværende medlemmene kunne innebære at medlemspremie for de gjenværende medlemmene måtte økes betraktelig, samt at omsetningsavgiften også måtte påregnes å øke ytterligere. Dette vil være en naturlig konsekvens, selv om staten skulle bidra med en forholdsmessig andel av de totale kostnadene.

Departementet viste videre til at en lukking av ordningen kun for nye medlemmer, også vil medføre kostnader som må dekkes inn. Departementet anså som et utgangspunkt at en inntektsreduksjon på grunn av redusert medlemstall, ikke uten videre vil måtte medføre en ytterligere økning av omsetningsavgiften, utover det som vil følge ved en videreføring av ordningen. Departementet så det som formålstjenlig at pensjonsordningen avvikles, og så det derfor som rimelig at staten bidro til å sikre at dette målet oppnås. Det ble vurdert som rimelig at staten bidro i en størrelsesorden tilsvarende kostnadene for staten gjennom statsgarantien ved å videreføre ordningen.

Departementet la til grunn at et vedtak om å lukke ordningen kun for nye medlemmer, ikke utelukker at det på et senere tidspunkt vil kunne ses på om det er økonomi i ordningen til å foreta en raskere avvikling om dette skulle anses som ønskelig og hensiktsmessig.

Departementet foreslo også at uttaksalderen økes fra 60 år til 62 år, slik at pensjon utbetales i perioden fra 62 år til 67 år. Det var flere grunner til dette forslaget. Den viktigste grunnen var å tilpasse alderen for uttak av fiskerpensjon til laveste uttaksalder for alderspensjon i folketrygden, ordninger for avtalefestet pensjon i offentlig og privat sektor, privat tjenestepensjon og offentlig tjenestepensjon for 1963-kullet og yngre årskull.

Å foreta en slik endring for medlemmer som nærmer seg gjeldende pensjonsalder, ville etter departementets syn være for inngripende. Det ble derfor vurdert å kun være aktuelt å gjøre en slik endring gjeldende for medlemmer som er under 50 år på det tidspunktet en eventuell lovendring trer i kraft. Forslaget til endring innebærer at medlemmet må vente i to år med å kunne ta ut pensjon, sammenlignet med dagens regler. Den største forskjellen fra i dag vil derfor være at mottakeren får redusert antall år med pensjon fra sju år til fem år. Departementet viste til at det fra loven trådte i kraft i 1958 og fram til 1994, ble utbetalt pensjon i kun fem år. Det var først med virkning fra 1994 at pensjon er blitt utbetalt i sju år. Departementet viste til at ved utvidelsen av utbetalingsperioden i 1994, ble det både fra departementet og ved behandlingen i Stortinget påpekt at forbedringene i ordningen kunne foretas på grunn av at økonomien ble ansett for å være god. Departementet mente videre at det er et moment ved denne vurderingen at hva som utbetales av pensjon ikke står i forhold til hva som er innbetalt av premie.

I og med at forslaget ikke gis virkning for medlemmer som er 50 år eller eldre når nye regler trer i kraft, vil forslaget ikke gi noen økonomisk effekt før det har gått ti år etter ikrafttredelsen. De første som er omfattet av endringen, vil da fylle 60 år, men må vente to år med å ta ut pensjon. På dette tidspunktet vil det ha gått ti år uten at det er kommet nye medlemmer inn i fiskerpensjonsordningen. Forslaget vil derfor gi en positiv effekt på finansieringen på et tidspunkt der inntekter fra medlemspremie er blitt redusert.

Uavhengig av om ordningen vil bli videreført eller lukket, vurderte departementet at barnetillegget bør opphøre. Departementet anså at ettersom forsørgingstillegg til barn i folketrygdens alderspensjon ville være avviklet i løpet av få år, var det heller ikke grunnlag for å videreføre barnetillegg i fiskerpensjonen. Siden fiskerpensjonen kun gis i en begrenset periode, vurderte departementet at det ikke er nødvendig med noen forsert avvikling, men foreslo at de som mottar pensjon med barnetillegg når nye regler trer i kraft, får barnetillegget videreført så lenge de mottar pensjon og barnet er under 18 år.

4.2 Høringsinstanser

Høringsnotatet ble offentliggjort på departementets hjemmesider 16. september 2021, slik at det var allment tilgjengelig. Fristen for merknader ble satt til 16. desember 2021.

Høringsnotatet ble i tillegg sendt direkte til følgende instanser:

• Finansdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Finanstilsynet

• Garantikassen for fiskere

• Pensjonstrygden for sjømenn

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Den Norske Aktuarforening

• Det norske maskinistforbund

• Finans Norge

• Fiskebåt

• Kystrederiene

• Industri Energi

• NHO Sjøfart

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Rederiforbund

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Pelagisk Forening

• SAFE – Sammenslutningen av fagorganiserte i energisektoren

Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til forslagene som ble sendt på høring:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Garantikassen for fiskere

• Pensjonstrygden for sjømenn (nå Maritim pensjonskasse)

• Fiskebåt

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Pelagisk forening

• Åkerøy Kystfiske AS

Følgende instanser har meddelt at de ikke har merknader:

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

4.3 Generelle inntrykk fra høringen

Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag om lukking og avvikling av pensjonstrygden for fiskere. Høringsinstansene som støtter departementets forslag peker blant annet på ordningens usikre økonomi, at ordningen er mindre relevant på grunn av vesentlige samfunnsendringer siden fiskerpensjonsordningen ble innført, og de prinsipielle forholdene knyttet til pensjon for selvstendig næringsdrivende. Blant de instansene som ikke støtter forslaget om lukking og avvikling er det en forståelse for at det er nødvendig å gjøre endringer, men de ønsker en grundigere utredning av fiskernes situasjon og av alternative løsninger.

Høringsinstansene som støtter departementets forslag om lukking av pensjonstrygden for fiskere slik at den på sikt blir avviklet er Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Pelagisk Forening, Fiskebåt og Åkerøy Kystfiske AS.

Norsk Sjøoffiserforbund og Norsk Sjømannsforbund støtter at det er nødvendig med endringer i fiskerpensjonsordningen, men ønsker en grundigere utredning. Begge instansene ønsker en partssammensatt utredning av dagens pensjonstrygd for fiskere. Blant alternativene disse instansene ønsker en nærmere utredning av er muligheten for at fiskerne kan ivaretas gjennom pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs (tidligere pensjonstrygden for sjømenn). Disse instansene peker blant annet på at departementets forslag etter deres syn vil innebære at ansatte innen fiskeri ikke likebehandles.

Det er delte meninger blant høringsinstansene om hvordan en lukking og avvikling av pensjonstrygden for fiskere bør gjennomføres. Fiskebåt og Åkerøy Kystfiske AS mener at medlemmer under 50 år på lukketidspunktet ikke bør fortsette i ordningen. Pelagisk Forening mener prinsipielt at ordningen bør lukkes slik at den blir avviklet på så kort tid som mulig. Norges Fiskarlag ber om at ordningen avvikles raskere om det etter hvert tyder på at det er mulig, uten at det går på bekostning av rettighetene til medlemmene i ordningen. Norges Kystfiskarlag skriver at det er viktig for deres medlemmer at pensjonsordningen kun stenges for nye medlemmer. De foreslår samtidig et alternativt lukkingsforslag der fiskerpensjonsordningen går fra å være en pliktig til en frivillig ordning. Norsk Sjømannsforbund mener ordningen må videreføres som i dag inntil et partssammensatt utvalg har tatt en grundig gjennomgang av ordningen.

Det er ulike oppfatninger om finansieringen av pensjonstrygden for fiskere ved en lukking og avvikling. Fiskebåt anbefaler i utgangspunktet at lukkealderen settes til 50 år, under visse forutsetninger om fordelingen av de økte kostnadene. De mener at underdekningen som oppstår ved lukking må dekkes gjennom et spleiselag mellom næringen, herunder rederiene, og de tilgodesette medlemmene av ordningen, og hvor staten tar en større del av kostnadene enn det som er skissert i høringsnotatet. De begrunner dette med at underdekningen kunne og burde vært grepet tak i på et tidligere tidspunkt. Fiskebåt mener underdekningen primært må inndekkes gjennom økte medlemspremier og statlig tilskudd, og viser til at det gis statstilskudd til andre pensjonsordninger. De mener en økning av omsetningsavgiften innebærer at kostnadene veltes over på rederi og mannskaper som ikke omfattes av pensjonsordningen. Åkerøy Kystfiske AS mener omsetningsavgiften må settes betydelig ned, og at økt underdekning må dekkes gjennom økte medlemspremier og av staten.

Norges Kystfiskarlag vil på det sterkeste fraråde økning av omsetningsavgiften og medlemspremien. De viser til at ordningen er drevet med underskudd de siste 20–25 årene uten at det er tatt skikkelig grep, og mener derfor at staten selv må ta ansvar for og bidra til finansieringen av en langt større del av underskuddsdekningen.

Norges Fiskarlag er innforstått med at medlemspremie og omsetningsavgift vil måtte økes for å dekke utgiftene ved utbetaling av pensjon. De ber om at staten garanterer at de yngste medlemmene i ordningen ikke utsettes for økning av medlemspremien utover prisvekst og plan for avvikling av pensjonsordningen, for å sikre rettighetene og likebehandlingen av medlemmene i ordningen.

Fiskebåt og Norges Fiskarlag støtter departementets forslag om å øke uttaksalderen fra 60 år til 62 år for medlemmer som er under 50 år på det tidspunktet en eventuell lovendring trer i kraft. Norsk Sjøoffiserforbund mener det er uheldig at man i forslaget øker aldersgrensen fra 60 til 62 år for dem som ved omleggingstidspunktet ikke er fylt 50 år. Etter Norsk Sjøoffisersforbunds vurdering burde man heller sett på en økning av innbetalingene gjennom eksempelvis økte satser, enn å legge hele regningen på de yngre årskullene. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at de antar at både forslaget om å lukke ordningen for nye medlemmer og øke uttaksalderen til 62 år, på sikt vil kunne medføre noe økte utgifter til arbeidsavklaringspenger. Øvrige instanser hadde ikke merknader til forslaget.

Det har ikke kommet noen innvendinger i høringen til departementets forslag om at barnetillegget avvikles.

Noen instanser har innvendinger til prosessen rundt at pensjonstrygden for fiskere skulle gjennomgås med sikte på en tilpasning til pensjonsreformen. Norges Kystfiskarlag savner en mer helhetlig gjennomgang av den økonomiske situasjonen, samt arbeids- og helsesituasjonen til fiskere i dag. Norsk Sjøoffiserforbund mener at hvilken løsning som er mest formålstjenlig for pensjonstrygden for fiskere er for dårlig utredet i notatet til at de kan komme med sin anbefaling. Norsk Sjømannsforbund mener at departementet ikke overholder de avtalene og forventningene som har vært knyttet til en gjennomgang og tilpasning av pensjonstrygden for fiskere i en årrekke. Garantikassen for fiskere konstaterer at planene er endret. De skriver at fokus rettes nå kun mot økonomien i pensjonstrygden for fiskere, og at det er en ny og annen utvikling enn tidligere signalisert.

Garantikassen for fiskere skriver at de foreslåtte endringene ikke medfører vesentlige konsekvenser for administreringen av ordningen. Pelagisk Forening mener det burde vært vurdert om de administrative kostnadene ved ordningen kan reduseres. Norsk Sjøoffiserforbund stiller spørsmål rundt hvilke konsekvenser det vil ha for garantikassen for fiskere med hensyn til de øvrige ytelsene de yter dersom pensjonstrygden for fiskere endres eller avvikles.

Pensjonstrygden for sjømenn (nå Maritim pensjonskasse), som administrerer pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs, kommenterer at forslagene vil kunne påvirke deres medlemmer som i yrkeskarrieren også arbeider som fiskere. Disse kan anvende opptjente premieuker i pensjonstrygden for fiskere til å oppnå minstekravet for rett til pensjon fra Maritim pensjonskasse i fartstidsbasert ordning (hjelpetid), og for å forhindre eller fremskynde utskutt alder. Hjelpetid kan også påvirke konvertering av fartsmåneder til pensjonsbeholdning for medlemmer av Maritim pensjonskasse som har opptjening etter både fartstidsbasert og inntektsbasert ordning. De skriver at en lukking av pensjonstrygden for fiskere vil medføre at medlemmer i Maritim pensjonskasse som i yrkeskarrieren også arbeider som fiskere, ikke opptjener slik hjelpetid, og derfor kommer dårligere ut enn tidligere medlemmer.

Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffiserforbund ønsker en utredning av muligheten for at fiskere kan ivaretas gjennom pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs, blant annet begrunnet med at de mener det vil bety likebehandling av ansatte innen fiskeri. Fiskebåt mener det ikke kan være aktuelt å inkludere fiskerne i pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs. De mener det ville være naturlig at det også vurderes lukking av pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs for ansatte på fiske- og fangstfartøy.