5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslag til lov om forebygging og reduksjon av matsvinn, baserer seg på analysen Oslo Economics har gjennomført til Matsvinnutvalgets rapport. Dette er en overordnet analyse av konsekvenser for berørte aktører av Matsvinnutvalgets forslag til virkemidler. Det er også sett hen til innspill fra høringsinstansene i høringsrunden. Sannsynlige konsekvenser er synliggjort, men omfanget av dem og i hvor stor grad de ulike aktører vil påvirkes, avhenger av hvordan avgrensninger og definisjoner mv. utformes. Endelig utforminger av bestemmelser og avgrensinger, vil skje etter nærmere utredning og fastsettes i forskrift.

I dette tilfellet er det for eksempel foreslått aktsomhetskrav, rapporteringskrav og tilsyn. Hvordan dette skal gjennomføres i praksis, og hvem kravene skal gjelde for, vil være av stor betydning for ressursbruk både hos næringsaktører og på myndighetssiden. Eventuelle negative konsekvenser kan også oppstå andre steder i verdikjeden enn der tiltaket i første omgang rammer.

Formålet med lovforslaget er å forebygge og redusere matsvinn. Redusert matsvinn antas å ha positive økonomiske konsekvenser for berørte virksomheter, ved at de i mindre grad kaster mat de har kjøpt inn, men som ikke har blitt solgt. Dermed vil virksomhetene kunne ha mindre økonomisk tap.

Selv om loven ikke omfatter forbrukerleddet, antas det at tiltak for forebygging og reduksjon av matsvinn hos virksomhetene, også vil kunne påvirke matsvinnet hos forbrukerne. Redusert matsvinn hos forbrukerne, vil føre til at de samlet sett kjøper mindre mat. Dette innebærer at forbrukerne kan spare penger på å redusere eget matsvinn, kjøpe mat som er priset ned i butikkene eller ta imot donert mat. Samtidig vil nye krav til virksomhetene i verdikjeden for mat kunne øke kostnadene, noe som vil kunne påvirke matprisene.

En utvikling med redusert matsvinn, vil på sikt kunne føre til redusert produksjon i jordbruket. Dette vil være positivt for klimautslipp, men kan ha økonomiske konsekvenser for jordbruket. Redusert matsvinn kan påvirke selvforsyningsgraden i ulike retninger. På den ene siden kan redusert matsvinn erstatte import og for visse landbruksprodukter gi økt selvforsyning. På den andre siden kan selvforsyningsgraden gå ned fordi Norge har frihandelsavtaler med null eller redusert toll på en rekke matvarer. Import på disse kvotene vil trolig ikke påvirkes selv om etterspørselen etter en vare reduseres. Redusert etterspørsel vil derfor kunne føre til en større reduksjon i mengden norskproduserte jordbruksprodukter, sammenlignet med reduksjonen i importerte mengder.

Redusert matsvinn vil kunne ha negative økonomiske konsekvenser for flere aktører og ledd i verdikjeden. For dagligvarebutikker, kiosker, bensinstasjoner, service- og grossistleddet, innebærer redusert matsvinn også redusert salg og omsetning, i tillegg til reduserte varekostnader. For berørte virksomheter vil redusert omsetning kunne bety redusert overskudd, både i dagligvareleddet og i leverandørkjeden for de varegruppene hvor matsvinnet reduseres.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at en særnorsk lov kan innebære økte kostnader i forhold til utenlandske konkurrenter, noe som i så fall vil svekke norsk mat- og drikkenæring. Konkurranseforholdene nasjonalt i verdikjeden kan også bli påvirket både horisontalt og vertikalt, og medføre konkurranseulemper for noen aktører. Dette er spørsmål der høringsinstanser etterlyser grundigere utredninger.

Redusert matsvinn kan i tillegg føre til økte kostnader for produksjon av biogass siden mengden matavfall, som er en av innsatsfaktorene i produksjon av biogass, blir redusert.

De økonomiske og administrative konsekvensene for offentlige og private virksomheter ved innføring av aktsomhetskrav og tiltak vil variere både på tvers av næringer og med størrelse på virksomhetene. Konsekvensene vil også avhenge av hvor modne virksomhetene er i arbeidet med å forebygge matsvinn.

Departementet viser til at antallet virksomheter som vil bli omfattet av loven, vil avhenge av hvilke avgrensninger som settes. Det vises til at kravene i loven i første omgang bare skal gjelde for større aktører, og at en utvidelse til flere aktører vil bli vurdert på bakgrunn av de erfaringene som gjøres.

Alle virksomheter som produserer, importerer, håndterer, lagrer eller omsetter næringsmidler skal være registrerte eller godkjente hos Mattilsynet. Det vil være naturlig å ta utgangspunkt i de virksomhetene som er registrerte eller godkjente av Mattilsynet innenfor rammene av matlovgivningen.

Oslo Economics har beregnet at om lag 120 000 virksomheter vil kunne være omfattet av kravet dersom det ikke settes en nedre grense for hvilke virksomheter som skal omfattes. Antallet er basert på registrerte virksomheter i enhetsregisteret og omfatter enkeltpersonforetak, aksjeselskap, foreninger og kommuner. Alle enkeltaktører, også de som inngår som en del av et større konsern, er inkludert.

Ifølge de avgrensningene som Oslo Economics har lagt til grunn, inkluderer offentlige virksomheter forsvar, undervisning, sykehustjenester, hjemmesykepleie, pleie- og omsorgstjenester i institusjon og sosiale omsorgstjenester uten botilbud, herunder blant annet barnehager og skolefritidsordninger. De anslår at i underkant av 70 prosent av virksomhetene er svært små og har under 10 ansatte. Departementet viser samtidig til at det foreslås at kommunene og fylkeskommunene som sådan skal være pliktsubjekt etter loven, og ikke bestemte enheter i kommunene/fylkeskommunene. Kommunene og fylkeskommunene kan dermed ha felles vurderinger, kartlegginger, risikovurderinger, planer og tiltak for alle virksomhetene innen en sektor i en kommune, f.eks. for alle barnehagene eller alle sykehjemmene.Videre vil det bare være virksomheter som produserer, omsetter eller serverer mat som vil falle inn under lovens virkeområde. Her vil det være behov for en mer grundig gjennomgang av hvor mange registrerte virksomheter som reelt sett blir omfattet. Dette vil gjøres i forskrift.

Departementet har innhentet statistikk fra SSB over bedrifter etter hovednæringsområde og antall ansatte for 2024, se tabell 5.1. Tabellen gir en oversikt over antall virksomheter, fordelt på antall ansatte, innenfor hhv. matvareindustrien, agentur, engros, handel, servering og sykehus, pleie- og omsorg med og uten botjenester.

Når det gjelder virksomheter i barnehagesektoren, vises det til SSBs statistikk over barnehager etter eierskapsform for 2023, hvor det var 2 585 kommunale barnehager, 12 fylkeskommunale/statlige og 2 717 private barnehager.

Videre var det ifølge SSBs statistikk for helse- og omsorgsinstitusjoner for 2023, totalt 914 institusjoner, hvorav 858 kommunale, 41 private ideelle og 15 private kommersielle.

I 2023 var det registrert om lag 37 300 jordbruksvirksomheter, der 95 prosent var enkeltpersonforetak.

Kravet om et lovfestet aktsomhetskrav innebærer at virksomhetene blir pålagt flere administrative plikter. Hvor store kostnadene forbundet med pliktene vil være, avhenger av hvordan kravene blir utformet.

Oslo Economics forventer i sin analyse at den økte ressursbruken vil være størst det første året aktsomhetskravet trer i kraft, og så gradvis avta mot år 3, når de forventer at rutiner og systemer skal være etablert og aktsomhetsvurderingene skal være integrert som en del av virksomhetens generelle arbeid.

I sin analyse har Oslo Economics også beregnet ressursbruk ut fra kostnadsestimater knyttet til antatte årsverk og gjennomsnittlige arbeidskraftkostnader for ett årsverk. Ressursbruken for de minste virksomhetene, som har betydelig grad av modenhet, forventes i år 1 å være om lag 10 000 kroner, i år 2 å være 15 000 kroner og fra og med år 3 vil ressursbruken være på om lag 5 000 kroner per år. Kostnadene vil antakelig øke med bedriftens størrelse, til rundt 100 000 kroner i år 1 for de største bedriftene, og vil gradvis reduseres til rundt 10 000 kroner fra og med år 3. For virksomheter som har liten grad av modenhet, vil ressursbruken være om lag det dobbelte. Ressursbruken og kostnaden for virksomhetene som i liten grad er modne, vil gradvis reduseres over tid, og ende opp på samme nivå som virksomheter som i dag har høy grad av modenhet. Det presiseres også at gjennomførte tiltak som følge av aktsomhetsvurderinger, skal være forholdsmessige. Det betyr at hva som kreves av den enkelte virksomhet, vil være avhengig av de spesifikke forholdene til den enkelte virksomhet.

Hvilke konsekvenser innføringen av en plikt til å iverksette tiltak for donasjon vil ha, avhenger av hvordan denne plikten blir utformet og hvem som omfattes av den. Det er derfor behov for en grundigere vurdering av dette, ved fastsettelse av forskrift.

Vurderingene av konsekvenser for innføring av en plikt til å iverksette tiltak for donasjon, baserer seg på vurderingene gjort i Matsvinnutvalgets rapport. Ifølge beregninger på potensiale for innføring av krav om donasjon, antas det at tiltaket vil bidra med 10 prosent matsvinnreduksjon i sjømatindustrien. 29 prosent av matsvinnet i matindustrien blir i dag avfallshåndtert (biogass, kompostering eller forbrenning), mens 69 prosent av matsvinnet utnyttes til dyrefôr. Det er ukjent hvor stor andel av det som avfallshåndteres som er tilgjengelig for donasjon (noe er rester som skylles ut med vaskevann, noe er ødelagt, for eksempel ustekt, for salt, svidd o.l.). Det antas derfor konservativt at 50 prosent av dette matsvinnet kan doneres dersom det innføres krav om donasjon. Grossistleddet utgjør ca. 8 prosent av matsvinnet i dagligvarehandel, KBS og grossist. Det antas at nesten 100 prosent av dette matsvinnet burde være spiselig, men ettersom bedriftene også kan velge å selge mat til dumpet pris, antas det at 50 prosent av dette matsvinnet kan doneres dersom det innføres krav. Samtidig presiserer departementet at disse beregningene er usikre.

Donasjon av mat medfører transaksjonskostnader både for de som donerer maten og de som samler den inn. Dersom den som donerer maten er lokalisert langt unna et mottaksapparat for donert mat, vil transportkostnadene kunne være betydelige. Det må også påregnes kostnader ved lagring av mat. I tillegg kommer mulige administrasjonskostnader ved en avtale om donasjon.

Næringsaktører peker på risikoen for at ekstra kostnader for omsetningsleddene pga. donasjonskrav vil kunne gi seg utslag i økte forbrukerpriser.

Også for mottakerne av donert mat vil innføring av en plikt til å iverksette tiltak for donasjon kunne medføre økte kostnader. Dersom mengden donert mat øker betydelig og det vil være behov for utvidelse av mottaksapparatet for donasjoner, vil dette kunne medføre økte kostnader. Hvis maten skal gå via en matsentral eller et annet mellomledd mellom den som donerer og sluttbrukeren, vil det medføre behov for økt lagerkapasitet og transport fra mellomledd og ut til mottakerne.

Hvilke konsekvenser innføring av krav til nedprising vil ha, avhenger av hvordan dette kravet blir utformet og hvem som omfattes av det. Det er derfor behov for en grundigere vurdering av dette i forbindelse med fastsettelse av forskrift.

Ifølge Matsvinnutvalgets rapport, vil krav til nedprising hovedsakelig ha konsekvenser for dagligvareaktørene. Nedprising er et av de viktigste tiltakene for redusert matsvinn i dagligvarehandelen, og ifølge Matsvinnutvalgets rapport, er matsvinnet allerede i dag redusert med 45 prosent for varer som kan nedprises. Det vil gi reduserte kostnader fordi dagligvareaktørene, sammenliknet med om varene kastes, vil kunne få inntekt for varene som selges nedpriset og ikke kastes, og dermed vil dagligvareaktørene kunne få økt omsetning. Kostnader knyttet til avfallshåndtering vil også bli mindre.

Et slikt krav vil samtidig kunne gi økte kostnader knyttet til kontroll og håndtering av varer som skal nedprises. Da nedprising av varer med kort holdbarhet (ferske datovarer) allerede praktiseres av de fleste dagligvarekjedene i dag, vil de samlede konsekvensene av et nedprisingskrav trolig være begrenset. Dersom kravet begrenser konkurransen i dagligvaremarkedet, vil dette imidlertid kunne ha konsekvenser i form av besparelser for dagligvareaktørene og økte kostnader for forbrukere.

Samtidig vil et krav til nedprising kunne få positive økonomiske konsekvenser for forbrukere, som får kjøpt varer til en lavere pris. Departementet har ikke informasjon om hvorvidt den systematiske nedprisingen, som mange dagligvareaktører allerede har innført, har hatt konsekvenser for forbrukeratferden. Ifølge høringsinnspillet fra Virke, viser studier at prisbevisste forbrukere som handler matvarer på tilbud eller gjennom nedprising, kan ha et mer bevisst forhold til mengder de kjøper og at de dermed også får redusert matsvinn.

Innføring av en matsvinnlov med nye plikter knyttet til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger og tiltak, redegjøre for aktsomhetsvurderinger og tiltak, iverksette tiltak for donasjon og krav til nedprising knyttet til matsvinn, innebærer nye oppgaver for forvaltningen. Det vil komme engangskostnader knyttet til utforming av forskrifter og løpende kostnader ved å veilede og føre tilsyn med regelverket.

Flere høringsinstanser fremhever at det vil være et stort behov for veiledning og arbeid med beste praksis og standardiserte løsninger for både næringslivet og offentlig sektor. Dette gjelder spesielt i den første perioden hvor underliggende regelverk og standardiserte løsninger skal utvikles. Veiledning kan omfatte kursvirksomhet, utarbeidelse av veiledningsmateriell og besvarelser av henvendelser fra virksomhetene.

De nye oppgavene som tildeles tilsynsmyndigheten, vil kreve at tilsynsmyndigheten opparbeider seg kompetanse knyttet til oppfølging av arbeid med matsvinn.

Utarbeidelse av lov- og forskriftsverk som skal regulere de nye kravene, vil i seg selv innebære ressursbruk for det offentlige. Ressursbruken vil blant annet omfatte forvaltningens arbeid med utarbeidelse av forslag til lovtekst og eventuelt tilhørende forskrift. Dette vil være engangskostnader i forbindelse med innføring av de nye reglene, og er forventet å utgjøre en begrenset kostnad, sammenlignet med kostnaden til varig tilsyn, veiledning og forvaltning av regelverket.

Det antas at konsekvenser ved oppstart og innføring av matsvinnloven vil innebære et ressursbehov på om lag 7 årsverk, ca. 9 millioner kroner i 2025. Konsekvenser i driftsfasen vil innebære et ressursbehov på om lag 6 årsverk årlig, ca. 8 millioner kroner. Det er lagt til grunn en årsverkskostnad på 1,3 mill kr. Det er usikkerhet knyttet til anslaget for antall årsverk.