4 Lovforslaget

4.1 Forslag til ny lov om forebygging og reduksjon av matsvinn

4.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet vurderte om eksisterende lover kunne brukes for å hjemle krav knyttet til forebygging og reduksjon av matsvinn, for eksempel lov 25. juni 2024 nr. 69 om bærekraftige produkter og verdikjeder (bærekraftige produkter-loven). Denne loven er et viktig ledd i omstillingen til en mer sirkulær økonomi, og legger et bredt grunnlag for å stille krav om at produkter skal være bærekraftige i hele livsløpet. Lovens forarbeider avgrenser imidlertid lovens virkeområde til å ikke omfatte regulering av verdikjeden for mat, og loven kunne dermed ikke anvendes.

Matloven var foreslått av Matsvinnutvalget, men departementet vurderte at lovens virkeområde og formål ikke var dekkende for det reguleringsbehovet som gjorde seg gjeldende. Matlovens formål er å sikre helsemessig trygge næringsmidler og fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn langs hele produksjonskjeden, samt ivareta miljøvennlig produksjon, jf. § 1.

Departementet kom frem til at det var mest hensiktsmessig å samle de nye lovbestemmelsene i en egen lov. Departementet fremmet derfor forslag til en ny lov om forebygging og reduksjon av matsvinn, med kortnavnet «matsvinnloven».

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser støtter intensjonene om å forebygge og redusere matsvinnet, men det er uenighet om innføring av en ny lov er det mest effektive virkemiddelet.

Et flertall av høringsinstansene er positive til å innføre en ny lov som ett av flere nødvendige virkemidler. Mange mener samtidig at det er behov for mer konkretisering og sterkere virkemidler for å nå målet om å redusere matsvinnet, og har mange innspill til forbedringer.

Flere av næringsaktørene støtter ikke innføring av en matsvinnlov. De viser blant annet til at lovgivning er vurdert til ikke å være blant de mest effektive tiltakene som Matsvinnutvalget foreslo, men at man må se på flere tiltak, herunder en forsterking av Bransjeavtalen. De viser også til at lovforslaget er for overordnet og rammepreget, og at det ikke er mulig å overskue omfanget av de regulatoriske bestemmelsene før forskriftene som hjemles i loven, foreligger.

Mange høringsinstanser fremhever at de regulatoriske tiltakene som Matsvinnutvalget foreslo, bare er en av fire tiltakspakker, og de etterlyser oppfølging av de øvrige forslagene fra Matsvinnutvalget. Flere høringsinstanser viser til at det er uklart hvem pliktene retter seg mot, og hva som skal være omfanget av loven.

En lang rekke miljøorganisasjoner som Bellona, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender, Naturvernforbundet, Spire og Zero, støtter forslaget, men mener at det er behov for mer konkretisering og sterkere virkemidler for å nå målet om å redusere matsvinnet. Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender og Spire fremhever samtidig behovet for en konkretisering av resultatmålet, tydeligere krav til hele matbransjen og en raskere prosess for at loven skal få optimal effekt. ZERO viser til at dagligvarekjedene har stor påvirkningskraft på matverdikjeden og forbrukersvinn, men at de ikke har insentiver til å bidra til mindre forbrukersvinn. ZERO peker også på at uten tilstrekkelige tiltak rettet mot dagligvarehandelen, vil det være vanskelig å nå målet om halvering av matsvinn.

Grønt Punkt Norge er positive til en ny matsvinnlov, og minner om emballasjens viktige rolle i å redusere matsvinn, og viser til at det kan være vanskelige avveininger mellom matsvinn og bærekraftsmål knyttet til emballasje, og at vi ikke må skape nye miljøproblemer i arbeidet med å løse ett miljøproblem.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) er positive til ny matsvinnlov, og viser blant annet til at offentlig sektor står for en ikke ubetydelig andel av det totale matsvinnet i Norge, og at offentlige anskaffelser dermed kan brukes som et viktig og nyttig verktøy for å bidra til å redusere matsvinn.

NORSUS er positiv til lovforslaget som har fått med mange viktige tiltak foreslått av matsvinnutvalget, samtidig som de har flere innspill til forbedringer, herunder at myndighetenes ansvar og rolle knyttet til å forebygge matsvinnet i husholdningene burde spesifiseres og tydeliggjøres i matsvinnloven. SINTEF støtter forslaget om en matsvinnlov, og er positive til at det er lagt sirkulære prinsipper til grunn for forslaget, blant annet gjennom aktiv bruk av ressurshierarkiet.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag viser til at matsvinn er sløsing av dyrebare ressurser, og setter et unødvendig press på effektivisering og produktivitet i matsystemet, kun for å produsere mat som ikke bidrar til matsikkerhet og matkonsum. Norges Gartnerforbund støtter intensjonen bak lovforslaget, men viser til at det er behov for en differensiert tilnærming som tar hensyn til utfordringene i de ulike sektorene. BAMA ser positivt på initiativet til en matsvinnlov, men viser til at kravene bør være tydelige, praktisk gjennomførbare og ta hensyn til kompleksiteten i ulike ledd av matverdikjeden.

Matsentralen Norge støtter arbeidet med lovforslaget, og viser til viktigheten av at spiselig mat ikke kastes, men doneres, slik at de som trenger maten mest, får tilgang på den. De mener videre at formålet bør være å bygge ned barrierer som kostnader, kunnskap, kultur, vaner og tilgjengelighet, og forsterke de ordningene som motiverer til å endre praksis. De viser til viktigheten av at det er et godt mottaksapparat på plass for at loven skal bli en suksess. De ideelle organisasjonene Blå Kors og Kirkens bymisjon viser til den rollen som ideelle aktører ivaretar for å distribuere reddet mat til de mest utsatte gruppene, og at ideell sektor er en viktig del i løsningen på reduksjon av matsvinn.

Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbundet (NNN) viser til at den foreslåtte løsningen er bedre enn det de så for seg i forbindelse med matsvinnutvalgets arbeid, men peker samtidig på noen områder som bør ivaretas. Handel og Kontor er i utgangspunktet positive til en matsvinnlov, men mener den må ses i sammenheng med det totale bildet av hele matsystemet, og at det er viktig å se på konkurransehensyn, spesielt grensehandel, i og med at handelslekkasjen er høy og medfører tap av både arbeidsplasser og inntekter for staten. Fellesforbundet støtter lovens formål, og mener det er viktig at lovens virkeområde omfatter alle relevante ledd i verdikjeden, samtidig som små og mellomstore virksomheter ikke pålegges unødvendige byrder.

NHO Mat og Drikke støtter ikke innføring av en ny matsvinnlov, først og fremst fordi lovgivning er vurdert til ikke å være blant de mest effektive tiltakene for å bidra til at Norge når målet om halvert matsvinn innen 2030. Dersom lovforslaget likevel fremmes, peker de blant annet på at det er uheldig at loven er så vidt overordnet og rammepreget, slik at det ikke er mulig å overskue omfanget av de regulatoriske bestemmelsene før forskriftene som skal hjemles i loven, foreligger. De fremhever at mattryggheten må sikres, og at det er særlig viktig med tydelige ansvarsforhold mellom leddene i verdikjeden for overskuddsmat. De mener videre at det er viktig at økonomiske og administrative byrder for bedriftene må minimeres, og at det må sikres at lovreguleringen ikke fører til konkurransevridning i markedet. Videre må det settes av tilstrekkelig med ressurser i relevante myndighetsorgan for å gi veiledning og tilsyn. Flere høringsinstanser som Dagligvareleverandørenes Forening, Kjøtt- og fjørfebransjens landsforening og Nortura, støtter uttalelsen fra NHO Mat og drikke.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og NHO Reiseliv viser til at matsvinn må reduseres med virkemidler som er kostnadseffektive for virksomhetene, og som fremmer en bærekraftig sirkulær økonomi med reduksjon av klimagassutslipp. Samtidig mener de at lovforslaget innebærer store usikkerheter for virksomheter, særlig fordi lovens virkeområde ikke er klarlagt før forskriftene er utarbeidet. De kan derfor ikke slutte seg til forslaget slik det foreligger.

Virke mener det er behov for å styrke tiltak og samarbeid for å redusere matsvinn, men viser til at høringsnotatet har en rekke åpne spørsmål hvor det henvises til det videre forskriftsarbeidet, herunder hvem som skal være pliktsubjekter og hvordan en skal føre tilsyn med virksomheter som er omfattet av loven. De opplever at lovregulering i større grad brukes som tilnærming for å møte krevende problemstillinger innenfor bærekraft, noe som er krevende for små og mellomstore bedrifter i deres hverdag. Virke oppfordrer derfor til at det gjøres grundige avveininger av behovet for matsvinnlov, og at myndighetene har et bevisst forhold til hvilke krav de samlet legger på næringslivet, samt at myndighetene bidrar til at ressurser som følger av summen av reguleringer, brukes der de har størst effekt.

Coop mener at lovregulering av adferd og praksis for å unngå matsvinn, ikke er hensiktsmessig da bransjen allerede har sterke insentiver til å redusere matsvinn. De viser til at siden 2010, har dagligvarehandelen, gjennom ForMat-prosjektet, jobbet systematisk med å redusere matsvinn og har oppnådd betydelige resultater. Coop støtter lovens formål om å fremme ressursutnyttelse, men understreker viktigheten av at loven ikke medfører økte administrative kostnader, ressursbehov eller redusert mattrygghet. De ser positivt på at anbefalinger fra Matsvinnutvalget er inkludert i lovforslaget, og påpeker at matsvinnloven må sees i sammenheng med andre lover, for å unngå målkonflikter.

Sjømat Norge slutter seg fullt ut til koordinerte tiltak for å redusere matsvinn som virkemiddel for å redusere klimapåvirkningene, men støtter ikke forslaget til særskilt matsvinnlov som foreslått i høringsnotatet, og viser til at den samlede koordinerte innsatsen for reduksjon av matsvinn bedre kan gjennomføres basert på videreutvikling av gjeldende bransjeavtale. De viser til at EØS-avtalen forplikter Norge gjennom rammedirektivet for avfall, til å redusere matsvinn, og at dersom måloppnåelse for reduksjon av matsvinn ikke kan nås uten forskrifter, kan nødvendige forskrifter hjemles i klimaloven § 2, andre ledd, fordi formålet med reduksjon av matsvinn, primært faller innenfor klimalovens formål.

Norges Bondelag peker på at Matsvinnutvalget anbefalte en bred tilnærming, mens lovforslaget kun presenterer forslag til regulering. De mener det er viktig å fortsette det frivillige arbeidet gjennom Bransjeavtalen, og at samarbeid er et viktig verktøy i arbeidet. De mener at forskriftsarbeidet som kommer i etterkant av at loven er vedtatt, blir et viktig arbeid der det er nødvendig med god involvering. Norges Bondelag peker på at det fortsatt er behov for statistikk og kunnskap for å kunne iverksette effektive tiltak.

Østfold fylkeskommune støtter arbeidet med å redusere matsvinn, men mener at forslaget til en matsvinnlov ikke er det riktige virkemiddelet for å oppnå målene. De anbefaler at ressursene i stedet brukes på å styrke eksisterende frivillige ordninger til å fremme forbrukerrettede tiltak, og til å utvikle regionale og lokale løsninger som innlemmes i fylkeskommunens og kommunenes planer.

Emballasjeforeningen viser til at en matsvinnlov ikke må føre til konkurranseproblemer, verken mellom aktører i verdikjeden eller i forhold til utenlandske konkurrenter. De mener en særnorsk regulering kan føre til høyere kostnader for norske virksomheter, noe som kan svekke den norske mat- og drikkenæringen.

Mattilsynet viser til at foreslåtte bestemmelser i matsvinnsloven går ut på at virksomhetene selv skal gjøre tiltak for å oppnå lovens formål, og presiserer at tiltakene må være innenfor rammen av næringsmiddelregelverket. Skulle det oppstå tilfeller der samme forhold dekkes av begge lover eller av underliggende forskrifter av disse, vil bestemmelser i næringsmiddelregelverket gå foran nasjonale bestemmelser, fordi næringsmiddelregelverket stort sett er EØS-bestemmelser.

4.1.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at høringsinstansene er delt i spørsmålet om å innføre en ny lov om forebygging og reduksjon av matsvinn.

Departementet viser til at det er behov for sterkere virkemidler for å forebygge og redusere matsvinn, og at en ny matsvinnlov vil bidra til at flere virksomheter enn de som er med i Bransjeavtalen, tar del i matsvinnarbeidet. At loven også omfatter offentlige virksomheter, sikrer at også offentlig sektor tar sin del av ansvaret. Loven vil ikke være det eneste virkemidlet for å forebygge og redusere matsvinnet i Norge, men vil være ett av flere tiltak som skal følges opp og videreutvikles.

Lov om forebygging og reduksjon av matsvinn vil svare ut Stortingets anmodningsvedtak om å utrede og utarbeide forslag til lovgivning knyttet til reduksjon av matsvinn.

Departementet har vurdert behovet for å ha mer detaljerte bestemmelser i selve lovteksten, og ikke i forskrifter. Loven vil få virkning for virksomheter i ulike deler av verdikjeden for mat, som hver for seg har unike problemstillinger som må ivaretas. Det er et stort spenn blant de virksomhetene og verdikjedene som skal reguleres. Det er uhensiktsmessig å etablere en ny lov med mye detaljreguleringer, som vil gjøre loven uoversiktlig og lite fleksibel. Loven bør derfor regulere de viktigste kravene til virksomhetene, bestemmelser rettet mot tilsynsetaten, og sanksjoner. Videre må loven inneholde nødvendige fullmakter til å gi mer detaljerte bestemmelser på forskriftsnivå. Loven vil derfor være en fullmaktslov hvor de overordnede kravene gis i loven, mens det substansielle innholdet gis i forskrifter. Dette gjør det mulig å ha et mer dynamisk regelverk. Regelverket kan også tilpasses ved forskriftsendringer, dersom det er behov for presiseringer og justeringer.

4.2 Lovens formål

4.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at formålet med loven skulle være bedre ressursutnyttelse i verdikjeden for mat gjennom å forebygge og hindre at mat går ut av verdikjeden.Det ble vist til «Rapport – anbefalinger tiltak matsvinn» (2017) fra Arbeidsgruppen for tiltak under Intensjonsavtalen om reduksjon av matsvinn (2015–2017), som fremhevet at forebygging og reduksjon av matsvinn handler om å sikre verdifulle økonomiske ressurser, sørge for lavere miljøfotavtrykk i form av reduserte klimagassutslipp, og bidra til at en større andel av produsert mat blir spist. Departementet viste til at de samme betraktningene gjør seg gjeldende i dag, og bør ligge til grunn for forslaget som bygger på og supplerer det arbeidet som er gjort innenfor rammene av Bransjeavtalen.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Det kom inn få innspill knyttet til formålsbestemmelsen. Et mindretall av høringsinstansene hadde konkrete endringsforslag, og noen høringsinstanser etterlyste et lovfestet reduksjonsmål i loven.

Fellesforbundet støtter lovens formål, og mener loven bør dekke hele verdikjeden, men uten å påføre små og mellomstore virksomheter unødvendige byrder. Norsk Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN) understreker at matsvinnloven må være næringsnøytral og ikke skape ulemper for norsk produksjon og handel. Kommunenettverk for klimaomstilling, Norsk ernæringsforening og NNN mener også at det bør legges vekt på tiltak for å redusere matsvinn i private husholdninger, og at forbrukerleddet bør inkluderes i forslagets formål.

Miljødirektoratet og Mattilsynet foreslår at begrepet «mat» byttes ut med «næringsmidler» i formålsbestemmelsen. Miljødirektoratet anbefaler at lovens formål knyttes til å forebygge og hindre «matsvinn» og inkluderer «å bidra til reduksjon av klimagassutslipp».

Kost- og ernæringsforbundet ser matsvinnloven som et viktig verktøy for å redusere matsvinn, spesielt i helseinstitusjoner, selv om disse allerede har et bevisst forhold til dette.

NIBIO mener loven bør presisere at matsvinn primært skal brukes til menneskeføde og deretter til dyrefôr. De vektlegger viktigheten av tiltak som fremmer dette. Bellona og Sirk Norge ønsker at formålsparagrafen blir tydeliggjort i forhold til lovens målsetting. Sirk Norge mener formålet må skjerpes for å sikre at både mat- og plastavfall sorteres ut ved kilden, og anbefaler å gjeninnføre plikten til utsortering for høy materialgjenvinning.

Noen høringsinstanser, herunder Forbrukerrådet, Framtiden i våre hender, Kommunenettverk for klimaomstilling og Norsk ernæringsforening,etterlyser en målsetting om å redusere matsvinnet i tråd med FNs bærekraftsmål, det foreslåtte reduksjonsmålet i EUs rammedirektiv for avfall og i Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn fra 2017. Forbrukerrådet foreslår å sette et høyere mål på 70 prosent reduksjon innen 2035 for å sikre fremdrift i arbeidet, og at kommunene setter egne mål for å redusere matsvinn på lokalt nivå. Framtiden i våre hender mener loven bør inneholde konkrete krav til måloppnåelse. Siden lovforslaget ikke refererer til målet om å halvere matsvinn innen 2030 eller andre målsettinger, etterlyser de et konkret resultatmål som gir retning for loven og sikrer effektivt tilsyn.

4.2.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at både Mattilsynet og Miljødirektoratet har foreslått å bruke begrepet «næringsmidler» og ikke «mat» i formålsbestemmelsen, fordi «mat» ikke er definert i regelverket. Departementet er enig i denne vurderingen og har endret ordlyden i forslag til lovtekst.

Miljødirektoratet har også foreslått å justere formålet slik at det knyttes til å forebygge og hindre «matsvinn», og anbefaler også at lovens formål inkluderer «å bidra til reduksjon av klimagassutslipp».

Departementet ser ikke behov for å endre formålsbestemmelsen og viser til at den setter matsvinnarbeidet inn i en større sammenheng. Formålet er å forebygge og hindre at næringsmidler går ut av verdikjeden. Det vil bidra til en bedre ressursutnyttelse og reduserte avfallsmengder og klimagassutslipp. Dette er også i tråd med målsettingene bak Bransjeavtalen.

Noen høringsinstanser har også foreslått å ta inn et bindende mål for reduksjon av matsvinn i loven. Departementet viser til at det ikke er i tråd med norsk lovtradisjon å ta inn målsettinger i lovtekst, og har derfor ikke endret lovforslaget på det området.

4.3 Lovens virkeområde

4.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i § 2 første ledd at loven skulle gjelde for offentlige og private virksomheter som produserer, distribuerer, omsetter eller serverer næringsmidler på norsk landterritorium og på Svalbard.

Forslaget var ment å treffe virksomheter av en viss størrelse og en bruk av mat som tilsier at det er potensiale for en reduksjon av matsvinn av betydning. Departementet forventet at mange virksomheter, grunnet størrelse eller bruk av mat, ikke ville bli omfattet av loven.

I andre ledd ble det foreslått en hjemmel for å gi forskrift om hvilke virksomheter som omfattes av loven på grunnlag av kriterier som fysisk størrelse, omsetning, antall ansatte eller beliggenhet m.m. Departementet ba spesielt om innspill om hva som er naturlige avgrensninger av lovens virkeområde, det vil si hvilke virksomheter som skal omfattes.

Forslaget innebar at norsk sjøterritorium og indre farvann, norske luft- og sjøfartøyer og innretninger på norsk kontinentalsokkel, falt utenfor forslagets virkeområde. Departementet anså at selv om virksomheter som opererer på disse områdene bør oppfordres til å forebygge og redusere matsvinn, var det ikke praktisk og hensiktsmessig at de omfattes av forslagets krav.

Det ble vurdert at det var nødvendig å også unnta både norsk sjøterritorium og indre farvann fra lovens stedlige virkeområde dersom aktivitet på havet ikke skal være omfattet. Dette er fordi aktiviteten som foregår til havs innenfor grunnlinjen, ikke i vesentlig grad skiller seg fra aktivitet som utøves utenfor denne. Dersom bare norsk sjøterritorium skulle vært unntatt fra lovens virkeområde, ville dette skapt et kunstig og arbitrært skille mellom for eksempel fartøy som fisker og fileterer fisken innenfor grunnlinjen (for eksempel i fjorder, skjærgård eller større områder som Vestfjorden), og fartøy som utfører den samme aktiviteten utenfor grunnlinjen. Fiskerne er prisgitt fiskens vandringsmønster når de fangster, og departementet vurderer derfor at hvorvidt fisken står innenfor eller utenfor grunnlinjen ikke kan utgjøre en avgjørende forskjell for om et fartøy skal være omfattet av loven eller ikke. Det var etter departementets syn ikke hensiktsmessig at en lov skulle gjelde i norsk sjøterritorium og indre farvann, men det ble foreslått en hjemmel dersom det i ettertid vurderes at hele eller deler av loven likevel skal gjøres gjeldende for disse områdene.

Forslaget var at loven skulle gjelde for alle ledd i verdikjeden, fra og med primærprodusenter og til og med overlevering til sluttforbruker.

Det ble foreslått at loven i utgangspunktet skal gjelde for primærprodusenter fra det tidspunkt produktene er høstet eller slaktet. Forslaget omfattet dermed ikke selve primærproduksjonen før høste- eller slaktetidspunktet, som for eksempel produksjon, oppdrett eller dyrking på land og havbruksprodukter, herunder innhøsting, melking og husdyr- eller akvakulturproduksjon før slakting. Det ble ansett å være behov for en nærmere vurdering av avgrensningene av den foreslåtte loven knyttet til primærproduksjon for både fiskeri, havbruk og landbasert matproduksjon. Eventuelle avgrensninger vil bli utredet og fastsatt i forskrift.

Departementet la til grunn i lovforslaget at vanlig gårdsdrift ikke er omfattet av loven, men ba om innspill fra høringsinstansene på dette.

Høringsnotatet viste til at det har vært et sentralt prinsipp i Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn, at matsvinnet skal reduseres i hele verdikjeden frem til og med forbrukerleddet. Det har også vært et omforent mål at matsvinnet ikke skal forskyves fra ett ledd til et annet. Departementet viste til at samme prinsipp må legges til grunn i lovforslaget slik at tiltak i ett ledd ikke medfører økt matsvinn i andre ledd i verdikjeden.

Selv om mye matsvinn skjer hos forbrukere, ble det ikke foreslått at forbrukerleddet skal omfattes, da dette verken ble ansett som ønskelig eller praktisk gjennomførbart.

Det ble foreslått at Svalbard inngår som en del av det geografiske virkeområdet for loven, men med en forskriftshjemmel for Kongen til å fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forholdene.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser gikk imot forslaget om at loven skulle gjelde på Svalbard, men Justis- og beredskapsdepartementet hadde et forslag til en mindre justering i § 2 vedrørende Svalbard.

Naturvernforbundet påpeker at lovforslaget bare gjelder for mat produsert i Norge, til tross for at en betydelig andel av maten som tilbys nordmenn er importert. Bellona og Naturvernforbundet foreslår at loven og forskriftene omfatter alle som har tilhold eller ankomst i Norge, inkludert Svalbard, for eksempel fly- og båttrafikk. De mente dette ville sikre at flere aktører bidrar til å redusere matsvinn og at loven får en bredere virkning.

De fleste av høringsinstansene har vært positive til forslaget om at loven skal å omfatte både offentlige og private virksomheter.

KS mener at kommunene bør omfattes av kravet om aktsomhetsvurderinger på samme måte som for private virksomheter. Samtidig understreker KS at kommunesektoren er presset på kapasitet og kompetanse, og det er viktig at staten ikke stiller krav til kommunene som har større kostnader enn reell nytteverdi, og som ikke går ut over en allerede presset kommuneøkonomi.

Oslo kommune støtter at kommunale virksomheter omfattes. Deres erfaring er at politiske vedtatte mål, strategier, handlingsplaner og tiltak som så langt er iverksatt, ikke har gitt ønskede resultater i arbeidet, og at det derfor er behov for sterkere virkemidler. De mener ansvaret bør legges på kommunenivå, alternativt etatsnivå, og ikke på den enkelte virksomhet. Stavanger kommune skriver at det bør vurderes om barnehager, skoler og SFOer skal omfattes av loven, da det varierer om det tilbys måltider disse stedene. Kommunale botilbud bør holdes utenfor loven, da kravene kan berøre beboernes privatsfære. Trondheim kommune mener at alle kommuner bør omfattes av loven, uavhengig av størrelse, og at offentlig forvaltning må gå foran som gode eksempler.

Naturvernforbundet mener at plikten til å redusere matsvinn bør gjelde for hver enkelt virksomhet i kommunene, slik at det blir lettere å identifisere eventuelle problemer.

Flere høringsinstanser som Akershus fylkeskommune, Trøndelag Fylkeskommune, Statsforvalteren i Innlandet, Bellona, Norges Bondelag, SINTEF og Virke, støtter at loven bør omfatte større virksomheter. Fellesforbundet presiserer at det er viktig å sikre at små- og mellomstore bedrifter ikke unødvendig pålegges byrdefulle krav, samtidig som det opprettholdes høye ambisjoner for reduksjon av matsvinn. KS viser til at man bør sikre likebehandling mellom kommuner og næring i vurderingen av hvorvidt mindre virksomheter skal unntas fra kravet.

NHO peker på at kriterier knyttet til for eksempel en virksomhets omsetning, tall på ansatte mv., vil kunne føre til at virksomheten blir omfattet selv om den delen av virksomheten som har aktiviteter regnet opp i § 3 første ledd, er marginal som andel av omsetning og tallet på ansatte i hele virksomheten. NHO Mat og Drikke viser til at det oppstår et dilemma i å avgrense lovens virkeområde, fordi det samlede matsvinnet hos et stort antall små virksomheter i sum kan utgjøre en betydelig andel. En mulig avgrensning kan settes ut fra volum satt på markedet, beregnet ved vekt. For andre ledd i verdikjeden vil andre utvalgskriterier være aktuelle. Virke viser til avgrensningene i åpenhetsloven som et eksempel. På grunn av den korte høringsfristen har Virke ikke hatt mulighet til å vurdere mulige løsninger på avgrensningen.

Bellona påpeker at virksomheter i konsernmodell, eller med samme eiere, bør omfattes av loven, selv om hver juridiske enhet har omsetning under omsetningskravet.

Norsk Forening for Ernæringsvitenskap støtter at loven tar utgangspunkt i virksomheter som allerede er registrert eller godkjent av Mattilsynet. Dette gir en tydelig ramme for hvilke aktører som omfattes av loven.

Flere høringsinstanser, eksempelvis Landbruksdirektoratet, NIBIO, Agder Fylkeskommune, Statsforvalterne i Innlandet, Nordland og Vestfold og Telemark og Norges Bondelag støtter forslaget om at loven ikke skal omfatte vanlig gårdsdrift. Framtiden i våre hender og ZERO støtter at primærleddet ikke omfattes før innhøsting, men mener det må forskriftsfestes hvordan matsvinnet skal reduseres. Landbruksdirektoratet påpeker at begrepet «vanlig gårdsdrift» er uklart og at bruken av det kan skape gråsoner. De foreslår at avgrensningen bør suppleres med krav om regnskapsplikt eller omsetnings- og produksjonskrav.

Andre høringsinstanser, som Forbrukerrådet, Bellona og Coop, viser til at loven bør omfatte primærnæringer selv om de er små, fordi de kan ha høyt volum av matsvinn. Dagligvarehandelens Miljøforum (DMF) støtter en nærmere vurdering av avgrensningene av loven knyttet til primærproduksjon, og mener at matsvinn bør gjelde fra primærleddet til forbrukerleddet. De advarer om at unntak for primærleddet kan føre til overproduksjon og mer matsvinn.

Sjømat Norge påpeker at matsvinn i fiskemottak og slakterier knyttet til akvakultur er nær null, da utsortert fisk ofte brukes til fôr. De mener at inkludering av slike virksomheter i loven vil være uproporsjonalt. SINTEF skiller mellom kystflåten og den havgående flåten, hvor sistnevnte har større potensial for matsvinn på grunn av bearbeiding om bord.

ZERO mener at akvakulturproduksjon bør omfattes av loven på grunn av høy dødelighet i merdene og matsvinn. Forbrukerrådet mener at matsvinn fra primærproduksjon, herunder fisk som dør før slakt i oppdrettsanlegg, bør inkluderes i lovverket. Too Good To Go understreker viktigheten av å inkludere norske sjøterritorier og indre farvann for å håndtere matsvinn fra fiske og matproduksjon til sjøs.

Flere høringsinstanser, blant annet Coop, Dagligvarehandelens Miljøforum, Emballasjeforeningen, Mepex og Norsk ernæringsforening , viser til at loven ikke omfatter forbrukerne og hva de gjør i sitt hjem, selv om forbrukerne står for nesten 50 prosent av matsvinnet. De etterlyser tiltak for å redusere matsvinn hos forbrukeren, og påpeker viktigheten av å unngå at matsvinn forskyves fra dagligvarehandelen og til forbrukerleddet.

Sirk Norge mener at det i avfallsforskriftens §10a-8 må gjeninnføres plikt til utsortering ved kildesortering (dvs at matavfall avemballeres i butikk), slik at dagligvarebransjen både bidrar til å sikre høy andel materialgjenvinning, og får et reelt insitament til å begrense avfallsmengder gjennom bedre innkjøpsrutiner og mer systematisk nedprising.

4.3.3 Departementets vurderinger

Departementet ba i høringsnotatet spesielt om høringsinnspill om hva som er naturlige avgrensninger av lovens virkeområde, det vil si hvilke virksomheter som skal omfattes.

Det er kommet mange høringsinnspill som støtter departements forslag om at mindre virksomheter ikke skal være omfattet av loven. Flere høringsinstanser viser til at det er behov for mer utredning for å kunne foreslå en hensiktsmessig avgrensning. Departementet viser blant annet til innspillene fra NHO, NHO Mat og Drikke og Virke, som viser til at det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom antall ansatte, omsetning og volum med mat som omsettes på markedet. En virksomhet med mange ansatte, vil for eksempel kunne håndtere et lite volum med mat, og omvendt.

Departementet fremhever at avgrensningene som er satt i åpenhetsloven og i regnskapsloven knyttet til de nye bestemmelsene om bærekraftsrapportering, ikke nødvendigvis er hensiktsmessige avgrensninger i denne sammenhengen. Loven vil også omfatte mange ulike sektorer i verdikjeden for mat, og det er krevende å finne en god og klar avgrensning som treffer alle deler av verdikjeden på en hensiktsmessig måte. Det vil derfor kunne være behov for ulike avgrensninger i ulike sektorer. Departementet vurderer derfor at det ikke bør legges inn en nedre avgrensning i lovteksten, men at dette bør utredes videre og tas inn i forskriftene som gis med hjemmel i loven. Videre viser departementet til at det tas sikte på at kravene i loven i første omgang bare skal gjelde for større aktører, og at det vil bli vurdert å utvide til flere aktører på bakgrunn av de erfaringer som gjøres.

I høringsnotatet er det foreslått at loven skal omfatte både offentlige og private virksomheter. Det er ikke kommet negative innspill i høringsrunden om at også offentlig sektor omfattes av loven, tvert imot er flere høringsinstanser positive til dette. Departementet er enig i innspillet fra Trondheim kommune, om at offentlig forvaltning bør gå foran som gode eksempler.

Departementet presiserer at det er kommunene og fylkeskommunene som sådan som vil være pliktsubjekt etter loven, og ikke de enkelte enhetene i kommunen og fylkeskommunen.

Samtidig viser departementet til at det vil variere i hvilken grad kommunale virksomheter tilbyr mat, jf. innspill fra både Oslo kommune og Stavanger kommune. Det er derfor nødvendig å utrede behovet for avgrensninger ytterligere.

Departementet har merket seg at en lang rekke høringsinstanser har ønsket at loven i større grad omtaler definisjoner av begreper som er benyttet i loven, som for eksempel «virksomhet». I utgangspunktet vurderte departementet at det ikke var nødvendig med en egen definisjonsbestemmelse, men på bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene, har departementet likevel foreslått en ny paragraf som omhandler definisjoner, se nærmere omtale i punkt 4.4.3.

Departementet har tatt ut «distribuerer» fra virkeområdebestemmelsen, da det er usikkert om dette retter seg mot andre virksomheter som bør være omfattet av loven, utover dem som «omsetter». Se definisjon av «omsetning» i punkt 4.4.3.

Departementet viser til at flere høringsinstanser har etterlyst en avklaring av hva som regnes som «vanlig gårdsdrift». Departementet støtter denne vurderingen, og viser til at det vil være naturlig å benytte samme definisjon som det som regnes som «vanlig jordbruksproduksjon» i forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket. At et foretak driver «vanlig jordbruksproduksjon», er et grunnvilkår for å motta produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket. Det er ikke hensiktsmessig å ta inn en egen definisjon av dette i lovteksten, og departementet viser til at dette bør defineres i forskrift sammen med de andre avgrensningene som skal gjøres av hvilke virksomheter som omfattes av loven.

Når det gjelder forbrukerleddet, er departementet enig i viktigheten av å jobbe for at matsvinnet hos forbrukerne reduseres, men viser til at en lovregulering ikke er et hensiktsmessig virkemiddel rettet mot forbrukerleddet.

Departementet viser til at det er mange høringsinstanser som mener at en definisjon av matsvinn bør tas inn i loven. Det vises til nærmere begrunnelser for dette under punkt 4.4.3. Departementet foreslår at omfanget av matsvinn reguleres i forskrift under virkeområdebestemmelsen. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel i § 2 andre ledd som gir Kongen kompetanse til å gi nærmere bestemmelser om dette i forskrift.

4.4 Definisjoner

4.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at det ikke var behov for å ta inn definisjoner i den nye matsvinnloven. Det ble lagt til grunn at de samme definisjonene og avgrensningene som følger av matloven og underliggende regelverk, skulle benyttes i lovforslaget.

I høringsnotatet vurderte departementet behovet for en legaldefinisjon av «matsvinn». Det vises til omtalen av begrepet «matsvinn» i punkt 2.3, hvor det redegjøres for de ulike definisjonene av matsvinn i hhv. Norge, EU og FN. Videre vises det til Matsvinnutvalgets omtale av definisjon av matsvinn i punkt 2.5.2.

Høringsnotatet presenterte flere problemstillinger som kan knyttes til hva man definerer inn under begrepet matsvinn. Et spørsmål er hva som ligger i føringene fra FN om halvering av matsvinnet innen 2030. Et annet spørsmål er hvilke forpliktelser Norge har gjennom EØS-avtalen og rammedirektivet for avfall til å rapportere statistikk og resultater inn til EU. En tredje problemstilling er hva partene i Bransjeavtalen har forpliktet seg til å følge opp gjennom avtalen og dens definisjon av matsvinn. Definisjonen av matsvinn vil også ha betydning for spørsmål om virkeområde og omfang av høringsforslaget. For en utfyllende presentasjon av problemstillingene rundt definisjonen av «matsvinn», vises det til høringsnotatet punkt 5.5.2.

Departementet kom frem til at det ikke var behov for en lovfestet definisjon av begrepet «matsvinn». Dette ble begrunnet med at begrepet «matsvinn» ikke ble benyttet i noen av de foreslåtte bestemmelsene.

Departementet ba om innspill fra høringsinstansene på om de mener det er behov for å definere begrepet «matsvinn» og hvilken definisjon som i så fall burde legges til grunn.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser viser til at det er behov for definisjoner av sentrale begreper i loven, selv om det legges til grunn at matlovens definisjoner benyttes.

Mattilsynet mener at det hadde vært tydeligere om matsvinnsloven ga henvisninger til definisjoner i annet regelverk der det er aktuelt, for eksempel definisjoner av virksomhet og næringsmiddel.

Miljødirektoratet mener loven bør definere sentrale begreper som «næringsmiddel», «virksomhet» og «omsetning», med henvisning til matloven og EUs matlovsforordning. De påpeker at høringsnotatet foreslår å presisere at også servering av mat uten vederlag omfattes, men ser ikke dette i lovteksten. Videre mener de at begrepene «overskudd av næringsmidler», «donere» og «kort holdbarhet», bør defineres for å tydeliggjøre pliktene i loven. NHO påpeker uklarhet i § 2 første ledd, der «offentlige virksomheter» omfattes, mens matlovens definisjon av «virksomhet» begrenses til «foretak» og unntar ikke-kommersielle aktiviteter. Det vises til at høringsnotatet nevner at statlige virksomheter inkluderes, selv uten foretaksstatus, men det er uklart om matlovens definisjon skal påvirke tolkningen av forslagets § 2. NHO mener avgrensningen bør være lik for private og offentlige virksomheter, i tråd med lovens formål.

Departementet ba om innspill fra høringsinstansene på om det er behov for å presisere eller på andre måter endre definisjonen av matsvinn. Høringsinstansene er delt i synet på hva som bør være definisjonen av matsvinn. Noen høringsinstanser, herunder noen næringsorganisasjoner, anbefaler at EUs definisjon blir lov- eller forskriftsfestet. Andre støtter innrettingen på EUs definisjon, mens forskningsinstitusjonene anbefaler å beholde den norske definisjonen. Det er også ulike synspunkter på om definisjonen bør tas inn i lovteksten eller forskrifter.

Flere høringsinstanserhadde tolket det foreslåtte formålet med aktsomhetsvurderingene som om departementet hadde foreslått å lovfeste enten arbeidsgruppens forslag til definisjon, eller en overgang til EUs definisjon av matsvinn.

Landbruksdirektoratet fremhever at selv om loven ikke gir en definisjon av matsvinn, så vises det til ressurspyramiden som tar utgangspunkt i Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn fra 2017 og dens definisjon i merknadene til § 3. Hvis denne skal legges til grunn, er mat som går til dyrefôr matsvinn, noe som innebærer at både nedprising og donasjon i utgangspunktet er å foretrekke framfor at mat benyttes som dyrefôr. For virksomheter i primærleddet, vil det være særlig viktig at loven eller forskriftene angir hva som skal til for at næringsmidler ikke lenger «med rimelighet kan forventes å inntas av mennesker», jf. matlovsforordningen artikkel 2. Et annet relevant spørsmål er hvorvidt det at et produkt ikke oppfyller kvalitetskravene for det markedet det er bestemt til, er tilstrekkelig for at produktene ikke er å anse som «næringsmidler». Dernest må det komme klart frem om dyrefôr som i utgangspunktet har vært næringsmidler, anses som matsvinn i denne sammenhengen.

Miljødirektoratet mener at matsvinn bør defineres i loven. Dette gjelder spesielt hvis formålet endres slik Miljødirektoratet foreslår, men også uavhengig av dette. Det vil være klargjørende for virksomhetene som omfattes av matsvinnloven, dersom begrepet er definert i lovteksten. Miljødirektoratet viser ellers til anbefalingen i rapporten fra Definisjons- og statistikkarbeidsgruppen om at matsvinn defineres som den nyttbare delen av matavfallet, og at matavfall defineres som næringsmidler som har blitt avfall.

NIBIO anser det ikke som nødvendig å spesifikt presisere en definisjon av matsvinn i loven. En vurdering av begrepet i det videre forskriftsarbeidet gir fleksibilitet til å harmonisere med internasjonale standarder, inkludert EUs definisjoner.

Regelrådet viser til at en endring i definisjonen kan ha stor betydning for hvordan målene for matsvinnreduksjon blir vurdert og hvordan målene oppnås. De anbefaler at departementet er tydelige på vurderingene rundt definisjonen av matsvinn, for å sikre at alle aktører i matverdikjeden har en felles forståelse av hva som inngår i rapporteringen, og for å sikre at vurderingen av måloppnåelsen blir konsistent. De mener at definisjonen av matsvinn med fordel kan gjøres i forskrift.

SINTEF mener at det kan være hensiktsmessig med en presisering i definisjonen av matsvinn, og støtter forslaget om at partene i Bransjeavtalen og de tilhørende departementene drøfter forslaget knyttet til en ny definisjon og hva dette innebærer.

Standard Norge støtter departements vurderinger i høringsnotatet om definisjon av termene matsvinn og matavfall, men fremhever at begrepet matsvinn bør defineres i og med at det brukes i navnet på loven, og at dette kan gjøres i forskriftene. De viser til pågående arbeid i ISO om utvikling av ny ledelsesstandard for å redusere matavfall og matsvinn. Standarden er planlagt publisert i 2026, og vil blant annet utforme definisjoner for arbeid med å redusere matsvinn og matavfall.

Statsforvalteren i Innlandet mener det vil være hensiktsmessig å ha en definisjon av matsvinn som tydeliggjør avgrensningen i hva matsvinnloven skal omfatte, og at dette kan tydeligere beskrives i forskrift for å sikre lik tolkning av det nye lovforslaget og klargjøre hvor i verdikjeden ansvaret ligger.

Statsforvalteren i Vestland og Trondheim kommune ser ikke behov for å endre definisjonen av matsvinn.

Både Agder fylkeskommune, Akershus fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune, mener at Norge bør harmonisere definisjonen av matsvinn med EUs definisjon, men opprettholde en nasjonal definisjon for den nyttbare delen av matsvinn som et tillegg.

Dagligvarehandelens Miljøforum, Handel og kontor, Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund, Nortura og Sjømat Norge, anbefaler at EUs definisjon blir lov- eller forskriftsfestet. NHO Mat og Drikke og Norges Bondelag støtter innrettingen på EU-definisjonen. Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund mener at det kan være riktig å benytte definisjoner på lik linje med EU. Sjømatbedriftene nevner ikke EUs definisjon, men støtter en endring av definisjonen av matsvinn og at mat til dyrefôr ikke lenger skal defineres som matsvinn.

Mepex AS, NIBIO, Nofima, NORSUS, SINTEF og Standard Norge anbefaler å beholde den norske definisjonen.

TINE SA mener manglende definisjon er en svakhet, og at en presisering kan bidra til lik tolkning og praksis blant aktørene.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag er positive til at ressurser som går til dyrefôr, ikke lenger skal regnes som matsvinn fordi disse ressursene er en viktig del av fôret til husdyr, og en essensiell del av produksjonen av kjøtt, melk og egg. Samtidig understreker de at målet om å halvere andelen mat som går til matsvinn i Norge innen 2030, må bestå. Å utelate mat som går til dyrefôr i definisjonen av matsvinn, kan ikke være en hvilepute for faktiske tiltak som reduserer matsvinnet. De ber derfor om at målet enten justeres for å ta høyde for utslaget definisjonsendringen kan ha, eller at mat til dyrefôr utelates fra måloppnåelsen. Norsk Bonde- og Småbrukarlag mener derfor at svinn i jordbrukssektoren før høstetidspunkt bør kart-legges og inkluderes i definisjonen av matsvinn.

NORSUS anbefaler å beholde gjeldende definisjon av matsvinn slik den fremgår av dagens Bransjeavtale, og fremhever noen utfordringer ved å innføre en ny definisjon i Bransjeavtalen og matsvinnloven. En ny definisjon hvor ressurser som går til dyrefôr ikke lenger skal regnes som matsvinn, vil innebære at det kartlagte matsvinnet for 2023 vil gå fra ca. 417 000 tonn til ca. 314 000 tonn, noe som medfører at ca. 100 000 tonn, eller 23 prosent av matsvinnet, potensielt defineres utenfor omfanget til Bransjeavtalen og matsvinnloven. Fordi disse 100 000 tonnene ikke fordeles likt gjennom verdikjeden, vil leddene i slutten av verdikjeden, inkludert husholdningene, få en større andel av det kartlagte matsvinnet. Husholdningsleddet vil stå for ca. 61 prosent av det kartlagte matsvinnet i stedet for ca. 47 prosent som i dag, og en enda større andel av reduksjonen må skje i husholdningsleddet. Videre vises det til at det norske matsvinnet har vært kartlagt siden 2015 etter den gjeldende definisjonen i Bransjeavtalen, og at det er usikkert om nye matsvinntall kan beregnes for samme periode med den nye definisjonen som er foreslått av arbeidsgruppen ledet av Miljødirektoratet. Dette kan gjøre det vanskeligere både å måle historisk fremgang og å nå selve målet. NORSUS fremhever også miljø- og ressursmessige konsekvenser av å endre definisjonen. Dersom mat som er produsert for mennesker ikke lenger regnes som en del av reduksjons- og forebyggingsarbeidet, svekkes insentivet til å sikre at denne maten faktisk blir spist av mennesker. Mepex Consult AS støtter innspillet fra NORSUS.

Nofima støtter å bruke bransjeavtalens definisjon av matsvinn, og foreslår at alt som dyrkes for humant konsum, inkludert poteter og grønnsaker som ikke blir høstet, men pløyd ned på jordet, bør omfattes av matsvinndefinisjonen. Bedre utnyttelse av maten som produseres, vil bidra til økt selvforsyning i Norge.

Framtiden i våre hender (FIVH) og Forum for utvikling og miljø ser behovet for en samkjøring med EUs matsvinnarbeid, men påpeker at en ny definisjon vil innebære en svekkelse av den nåværende matsvinnambisjonen, som også klimatiltakseffekten er knyttet til. Ved en innføring av EUs definisjon av matavfall i Norge, bør det vurdere om kuttambisjonene må økes til for eksempel 75 prosent reduksjon i matsvinnet, eller om klimatiltakseffekten i Klimastatus- og plan knyttet til å halvere matsvinnet må reduseres.

4.4.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser etterlyser bedre og mer tydelige definisjoner i lovteksten.

Departementet viser til at definisjoner bare bør lovfestes dersom det er et særskilt behov for å klargjøre begreper som benyttes i loven. Dette gjelder særlig dersom begrepene benyttes flere steder i loven, og skal ha et innhold som ikke uten videre fremgår når man leser de enkelte bestemmelsene.

Selv om det legges en begrepsbruk fra matloven til grunn for forståelsen av matsvinnloven, krever dette en god kjennskap til matregelverket for å forstå rekkevidden av matsvinnloven. Departementet foreslår derfor å ta inn en ny § 3 i loven som tar inn og definerer sentrale begreper i lovteksten:

«Virksomhet»: Ethvert privat eller offentlig foretak som foretar en hvilken som helst aktivitet som nevnt i § 2. Dette omfatter statlige organer, kommuner og fylkeskommuner og andre rettssubjekter.

«Næringsmidler»: Ethvert bearbeidet eller uberabeidet stoff eller produkt, som er bestemt til, eller med rimelighet kan forventes, å inntas av mennesker, også drikke, tyggegummi og ethvert stoff, herunder vann, som bevisst tilsettes næringsmiddelet når det framstilles, tilberedes eller behandles. Første punktum omfatter ikke fôr, levende dyr, med mindre de er klargjort for omsetning til konsum, planter før innhøsting, legemidler, kosmetikk, tobakk og tobakksvarer, narkotika eller psykotrope stoffer og reststoffer og forurensende stoffer.

«Omsetning»: Besittelse med sikte på salg, utbud for salg eller distribusjon, samt selve salget og enhver annen form for overdragelse mot eller uten vederlag.

Definisjonene er basert på definisjonene innenfor rammene av matloven, med noen tilpasninger slik at de passer inn under matsvinnloven. Begrepet næringsmidler er brukt i lovteksten. I teksten forøvrig er mat brukt i samme betydning som næringsmidler, med mindre annet er angitt.

Mange høringsinstanser etterlyser en definisjon av matsvinn i loven, alternativt i forskriftene. Dette gjelder uavhengig av om de ønsker å videreføre definisjonen fra Bransjeavtalen, eller at arbeidsgruppen eller EUs definisjon legges til grunn.

Noen høringsinstanser har tolket høringsnotatet dithen at EUs definisjon er lagt til grunn og lovfestet, mens andre har tolket det slik at Bransjeavtalens definisjon er lagt til grunn. Det vises for ordens skyld til punkt 5.5.2 i høringsnotatet. Det fremgår her at departementet mente det ikke var nødvendig med en lovfestet definisjon så lenge begrepet «matsvinn» ikke er benyttet i noen av bestemmelsene, og at det ville være behov for en nærmere utredning av flere problemstillinger knyttet til definisjonen av matsvinn i forbindelse med utarbeidelse av det underliggende regelverket. Videre vil Matsvinnutvalgets forslag til endret definisjon også bli drøftet med avtalepartene i Bransjeavtalen.

Departementet ba om innspill fra høringsinstansene på om det er behov for å presisere eller på andre måter endre definisjonen av matsvinn. 34 av 82 høringssvar kom med innspill på dette, både når det gjelder behovet for å presisere definisjonen i lov eller forskrift, og om Bransjeavtalens definisjon, arbeidsgruppens forslag til definisjon eller EUs definisjon bør legges til grunn. Mange høringsinstanser mener det er behov for å klargjøre definisjonen, enten i lov eller forskrift, men det uenighet blant høringsinstansene på hva som bør være definisjonen av matsvinn.

En fordel med å legge EUs definisjon til grunn i loven, er at det nasjonale regelverket blir harmonisert med EUs forståelse av matsvinn og begrepsbruk i EUs rammedirektiv for avfall. Dette kan være en naturlig konsekvens av at matsvinn er nært tilgrenset det EØS-harmoniserte regelverket for næringsmidler og det EØS-harmoniserte regelverket på avfallsområdet.

Samtidig peker NORSUS i sin høringsuttalelse på flere utfordringer med å innføre arbeidsgruppens forslag til ny definisjon av matsvinn som ikke omfatter mat produsert for mennesker som i stedet blir dyrefôr. NORSUS sine beregninger viser at det i dag er ca. 100 000 tonn, eller 23 prosent av matsvinnet, som går til dyrefôr, og som ved innføring av den nye definisjonen foreslått av arbeidsgruppen, potensielt vil defineres utenfor omfanget til Bransjeavtalen og matsvinnloven. Dette vil etter NORSUS sitt syn innebære at leddene i slutten av verdikjeden, inkludert husholdningene, får en større andel av det kartlagte matsvinnet, noe som kan gjøre det mer utfordrende å nå målet om halvering av matsvinnet. NORSUS fremhever at det også vil kunne være noen miljø- og ressursmessige konsekvenser av å endre definisjonen fordi det kan føre til at matbransjen i fremtiden heller prioriterer dyrefôr som løsning fremfor tiltak lenger opp i ressurspyramiden. Dermed kan en risikere at mat som ellers ville blitt forebygget at ble til matsvinn, for eksempel gjennom donasjon eller salg til redusert pris, i stedet brukes som dyrefôr.

Selv om det er fordeler med å legge EUs definisjon til grunn, har en slik omlegging også noen konsekvenser som kan gjøre både måling av matsvinn og måloppnåelsen krevende frem mot 2030.

Måling av matsvinn og beregninger opp mot måloppnåelse innen 2030, er bygget opp rundt Bransjeavtalens omforente definisjon. Definisjonen passer inn i dagens system, jf. høringsinnspillet fra NORSUS. Departementet vurderer imidlertid at en definisjon ikke bør lovfestes. Det er ikke gjort en helhetlig konsekvensutredning av noen av definisjonene i forbindelse med lovarbeidet. Det er blant annet behov for å sammenligne fordeler og ulemper ved Bransjeavtalens definisjon sammenlignet med EUs definisjon. Dersom Norge skal legge Bransjeavtalens definisjon til grunn, som per i dag legger seg på et annet og delvis høyere ambisjonsnivå enn EU, må det også utredes hvilke konsekvenser det har å gå lenger enn det som kreves av EØS-avtalen. Utredningen bør også inkludere forslaget til en videreutviklet definisjon fra rapporten «Matavfall og matsvinn: forslag til ny definisjon og videre statistikkutvikling», som ble utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av Miljødirektoratet, og ble lagt frem høsten 2023. Videre skjer det også for tiden en utvikling i EU-arbeidet på matsvinnområdet. Reduksjonsmålene som er foreslått av EU er basert på EU-definisjonen og målemetoden for matavfall, som er fastsatt i rammedirektivet om avfall. Direktivet er imidlertid under revisjon og det er uvisst hvordan regelverket vil bli når det blir endelig vedtatt.

Departementet viser til at det er behov for å gjøre en helhetlig konsekvensvurdering av de alternative definisjonene på de ulike sektorene. Et forslag til definisjon har heller ikke vært på høring. Departementet vurderer derfor at det ikke kan tas inn noen definisjon av matsvinn i loven. Det foreslås i stedet en forskriftshjemmel i andre ledd i § 2 om lovens virkeområde som gir Kongen kompetanse til å gi nærmere bestemmelser i forskrift. Det videre utredningsarbeidet vil sikre at næringen i de forskjellige sektorene får mulighet til å uttale seg både om forslaget og de økonomiske og administrative konsekvensene av dette.

En forskrift vil ikke inneholde en definisjon av matsvinn som sådan, men vil være en nærmere regulering av det som bør være omfanget av matsvinn under virkeområdet i loven. At omfanget av matsvinn for de ulike sektorer fastsettes i forskrift, kan også være hensiktsmessig, særlig i en begynnende fase etter ikrafttredelse av matsvinnloven, dersom det viser seg å være behov for justeringer.

Spørsmålet om rapportering av statistikk til EU reguleres i EUs rammedirektiv for avfall, som er gjennomført i forurensningsloven, og faller utenfor matsvinnlovens formål.

4.5 Krav om å gjennomføre tiltak for å forebygge og redusere matsvinn

4.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste en plikt til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger og tiltak. Det ble foreslått at plikten skulle omfatte offentlige og private virksomheter som produserer, distribuerer, omsetter eller serverer næringsmidler. Det ble foreslått at formålet med aktsomhetsvurderinger og tiltak skulle være å sørge for at produkter bestemt til næringsmidler i størst mulig grad inntas av mennesker, og subsidiært går til dyrefôr.

Høringsnotatet presenterte forslaget om pålagte aktsomhetsvurderinger som en arbeidsmetode for å kartlegge, forebygge, avbøte og gjøre rede for hvordan en virksomhet håndterer faktiske og potensielle negative konsekvenser av egen virksomhet og forhold i resten av verdikjeden.

Høringsnotatet viste til at dette er en metode som blant annet er benyttet i åpenhetsloven. Den er dermed ikke helt ukjent i norsk lovgivning. Metoden er også benyttet i det vedtatte direktivet (EU) 2024/1760 av 13. juni 2024 om tilbørlig aktsomhet for bærekraft for foretak, det såkalte aktsomhetsdirektivet, som omhandler store selskapers plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger og iverksette tiltak for å ivareta menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og miljø vedtatt i EU.

Departementet mente at forslaget om krav om aktsomhetsvurderinger og tiltak ville kunne bidra til økt bevissthet hos virksomhetene, ved at de må gjennomgå sin egen drift og rutiner for å finne måter å redusere matsvinn på, både internt og i verdikjeden.

Det foreslåtte kravet om aktsomhetsvurderinger og tiltak innebar at virksomheten må gjennomføre en risikovurdering for å identifisere, analysere og prioritere risikoer knyttet til matsvinn. På bakgrunn av vurderingen, skal virksomheten prioritere tiltak for å redusere eller forebygge matsvinn i egen virksomhet og i verdikjeden. Virksomheten må vurdere aktiviteter, prosesser og praksis som kan redusere matavfall.

I høringsforslaget ble det presentert momenter som slike aktsomhetsvurderinger burde inkludere, blant annet:

• Innarbeiding av matsvinn i retningslinjer

• Identifikasjon av matsvinnpunkter i virksomheten og forsyningskjeden

• Utarbeidelse av en plan for risikoområder og tiltak

• Oppfølging av tiltakene

• Rapportering av resultater

Omfanget av vurderingen tilpasses virksomhetens størrelse og særpreg, og prosessen skal gjentas regelmessig.

Det ble også signalisert i høringsnotatet at departementet vil jobbe videre med endring av Bransjeavtalen i samarbeid med partene i avtalen for å se hvordan utvikling av beste praksis kan utfylle de foreslåtte lovkravene, og at dette må ses i sammenheng med utvikling av de underliggende forskriftene til loven.

Departementet ba om innspill fra høringsinstansene på hvordan aktsomhetsvurderinger og tiltak bør gjennomføres i kommunene, om det er mest hensiktsmessig om plikten gjelder for hver enkelt virksomhet i kommunen, samlet for hvert enkelt virksomhetsområde eller i kommunen sitt overordnede planverk.

Departementet ba også om innspill fra høringsinstansene på hvilke virksomheter som bør unntas fra kravet.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, som DFØ, Akershus fylkeskommune, Biogass Norge, Too Good To Go, Grønt Punkt Norge, Forbrukerrådet, Virke, Coop, Dagligvarehandelens miljøforum, BAMA, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Matsentralen Norge, Fellesforbundet, Regelrådet, Naturvernforbundet, KS, Stiftelsen Miljøfyrtårn, Framtiden i våre hender, SINTEF og Mepex Consult AS,er positive til at det settes krav om aktsomhetsvurderinger og tiltak for å redusere matsvinn. Flere viser til at dette vil hjelpe til med å identifisere hvor matsvinn skjer og hvor mye matsvinn som oppstår.

Mattilsynet viser til at det faktiske innholdet i § 3 annet ledd bokstav a, er vanskelig å forstå fordi dette er knyttet til flere begreper som blant annet risiko og negative konsekvenser. De stiller spørsmål ved om regelen er klar og tydelig nok slik at virksomhetene vet hva kravet er og tilsynsmyndigheten er i stand til å føre kontroll med om regelen etterleves. Miljødirektoratet mener det er uklart hvilke rettsregler som vil følge av § 3 første til tredje ledd, og viser til den vide fullmaktsbestemmelsen i fjerde ledd, hvor det kan virke som at Kongen gis fullmakt til å endre pliktene som følger av første til tredje ledd.

Forbrukerrådet mener kravet om aktsomhetsvurdering og redegjørelsesplikt bør gjelde for flest mulig, med lav terskel for unntak. De peker også på at håndheving bør være smidig og veiledende for mindre virksomheter.

Virke understreker viktigheten av informasjon, kunnskapsdeling og spredning av beste praksis for å oppnå ønsket effekt og støtter utviklingen av beste praksis gjennom Bransjeavtalen for matsvinn.

NHO påpeker at begrepet «aktsomhetsvurderinger og tiltak» skiller seg fra terminologien i åpenhetsloven og spør om det er nødvendig å bruke begrepet «aktsomhetsvurderinger» i loven eller om man heller kunne listet opp pliktene virksomhetene skal ha, uten at de blir gitt et eget navn. De etterlyser bedre veiledning om forholdsmessighetsvilkåret og mener prinsippet om prioritering bør inkluderes i loven. NHO Mat og Drikke viser til at Matsvinnutvalget pekte på at hovedgrepet med innføring av et aktsomhetskrav var avhengig av utvikling av beste praksis under matsvinnavtalen.

Nortura er bekymret for at kravet om aktsomhetsvurderinger vil øke administrative kostnader og byrder. De foreslår at vurderingene kan gjenbrukes årlig og gjøres på konsernnivå. De mener også at § 3, som prioriterer menneskeføde over dyrefôr, bør klargjøres språklig. BAMA, Fellesforbundet og Norges Gartnerforbund understreker viktigheten av at rapporteringskravene tilpasses virksomhetens størrelse og kompleksitet. TINE SA legger til grunn at aktsomhetskravet vil reflektere åpenhetsloven og aktsomhetsdirektivet fra EU (CSDDD), og ikke som en detaljregulering.

Oslo kommune bemerker at det er nødvendig med kompetanse og kapasitet for å gjøre vurderinger i tråd § 3, og at verken tjenestesteder eller virksomheter i Oslo kommune har denne kompetansen i dag. Skal de kunne gjøre dette kreves tilføring eller omprioriteringer av ressurser. Et alternativ kan være å ha «forenklet aktsomhetsvurdering og redegjørelse» for mindre virksomheter og organisasjoner. Statsforvalteren i Innlandet mener aktsomhetsvurderinger i kommunene bør gjennomføres på hvert virksomhetsområde for å sikre en helhetlig tilnærming. Statsforvalteren i Nordland påpeker at mange små kommuner og enheter krever løsninger tilpasset størrelse, og foreslår en overordnet vurdering med spesifikke krav for større enheter.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag Mener at kravet ikke kan gjelde den enkelte bonde, men må gjelde produsentleddet som helhet. Norges Bondelag anser det som svært viktig å kartlegge risikoen for dyrehelse og matsikkerhet ved å flytte mat nedover i næringskjeden til dyrefôr.

Regelrådet mener høringsforslaget fremstår som fremtidsrettet og legger til rette for en enkel implementering i næringslivet. Dette gir en dynamisk regulering som kan håndtere ulike bransjer og virksomhetsstørrelser, samtidig som det fremmer innovasjon og kostnadseffektive løsninger.

Grønt Punkt Norge påpeker at matsvinn ofte har større klimapåvirkning enn emballasje, og at virksomheter bør redegjøre for avveininger mellom matsvinn, emballasjevalg og avfall for å finne den mest bærekraftige løsningen. Framtiden i våre hender mener at kravet er for vagt og lite forpliktende til å bidra effektivt til å forebygge matsvinn. Naturvernforbundet støtter at formålet med aktsomhetsvurderingene bør være å sørge for at produkter bestemt til næringsmidler i størst mulig grad inntas av mennesker og subsidiært går til dyrefôr. De mener kravet bør gjelde både offentlige og private virksomheter som produserer, distribuerer, omsetter og serverer næringsmidler, det vil si de som er registrert hos Mattilsynet. I kommunene mener de plikten bør gjelde for hver enkelt virksomhet. ZERO viser til at slik kravet om aktsomhetsvurderinger er foreslått i lovteksten, fremstår det som en kvalitativ redegjørelse av organisasjonens egen påvirkning på verdikjeden uten fastsatte kriterier eller konkrete elementer, noe som kan gjøre kravet vanskelig å håndheve og sanksjonere.

Norsk Forening for Ernæringsvitenskap mener at små offentlige virksomheter med færre enn ti ansatte bør unntas fra kravene. Dette vil redusere administrativ belastning for virksomheter med begrensede ressurser.

NORSUS anbefaler at loven inkluderer krav om kartlegging og eventuell rapportering av mengde matavfall og matsvinn som oppstår i egen bedrift, spesielt for større bedrifter. Dette vil ikke bare sikre god nasjonal statistikk, men også identifisere tiltak for reduksjon av matsvinn. Statistisk Sentralbyrå (SSB), støttet av Mepex Consult AS,påpeker at forslaget mangler klare retningslinjer for registrering og rapportering av mengder matavfall og matsvinn. Stiftelsen Miljøfyrtårn anbefaler å tilføye «måle» som et element i aktsomhetsvurderingen, slik den er beskrevet i lovforslagets §3, punkt a.

4.5.3 Departementets vurderinger

Et flertall av høringsinstansene støtter innføringen av aktsomhetsvurderinger og tiltak som et virkemiddel for å forebygge og redusere matsvinn dersom det skal innføres lovregulering. Mange høringsinstanser er samtidig bekymret for økte administrative kostnader og byrder ved en eventuell innføring av dette kravet. Flere viser også til behovet for å styrke Bransjeavtalen og å utvikle beste praksis og standardiserte løsninger.

På grunn av forslag til endringer i lovteksten etter høringsrunden ligger nå forslaget til bestemmelser om aktsomhetsvurderinger m.m. i § 4 i lovforslaget.

Det kom flere innspill fra høringsinstansene om at kravene i den foreslåtte lovbestemmelsen var vanskelig å forstå fordi kravene var knyttet til flere begreper som ikke var definert og som var uklare. Departementet viser til at det nå er foreslått en ny § 3 med definisjoner og en ny forskriftshjemmel i § 2 andre ledd som gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om hva som er matsvinn. Ved å bruke begrepet «matsvinn» i lovteksten, foreslår departementet en rekke forenklinger i første ledd. Videre har departementet valgt å ikke benytte selve begrepet «aktsomhetsvurderinger» i lovteksten, selv om begrepet fortsatt brukes som et navn på tiltak som sådan i omtalen av loven.

Det foreslås at formålet med tiltak etter første ledd skal være «å forebygge og redusere matsvinn», og at virksomhetene skal gjennomføre følgende tiltak:

1. kartlegge, vurdere og forebygge risikoen for matsvinn i egen virksomhet,

2. utarbeide en tiltaksplan for å forebygge og redusere matsvinnet basert på kartlegginger og vurderinger etter bokstav a,

3. iverksette egnede tiltak i henhold til tiltaksplan etter bokstav b.

Disse forenklingene vil gjøre det enklere for virksomhetene å forstå hva som kreves for å oppfylle kravet.

Det er flere trinn som vil kunne være sentrale tiltak etter § 4 første ledd: Å integrere vurderinger knyttet til matsvinn i egne retningslinjer, identifisere hvor matsvinnet oppstår både i egen virksomhet og i verdikjeden dersom det er relevant, lage en plan som belyser de situasjonene hvor matsvinn oppstår i virksomheten og hvilke tiltak som kan gjøres for å forebygge eller redusere matsvinnet, følge opp tiltakene og å redegjøre for og synligjøre resultatene. Konkrete årsaker til matsvinn bør identifiseres i alle virksomhetens operasjoner. Avhengig av hvor i verdikjeden virksomheten befinner seg kan dette for eksempel være knyttet til overproduksjon, feil lagring, uriktig pakking, utgåtte varer, avvisninger fra leverandører, etc. Det er viktig at virksomheten måler og kvantifiserer mengden mat som går til spille, slik at tiltakene kan baseres på objektive data.

Hva som er relevante tiltak vil avhenge av hvor i verdikjeden virksomheten befinner seg. Eksempler på tiltak vil ifølge Matsvinnutvalgets rapport kunne være å gjennomgå bestillingsrutiner, produsere riktig mengde, bedre lagerstyring og tiltak som retter seg mot forbrukere, som nedprising, datostempling, tilbud i mindre enheter og opplysningskampanjer. Donasjon og nedprising på frivillig grunnlag, kan også være relevante tiltak for andre enn de som er omfattet av hhv. donasjonskravet og nedprisingskravet i lovens §§ 5 og 6.

Det fremgår av andre ledd at en slik prosess må gjentas og utføres regelmessig, slik at virksomhetene kan trekke lærdom av hva som fungerer bra og ikke. Dette vil bidra til at rutiner, prosedyrer og tiltak stadig kan justeres, forbedres og tilpasses i tråd med utviklingen. Videre skal aktsomhetsvurderinger være forholdsmessige og risikobaserte, slik at virksomhetens innsats og ressurser kan prioriteres der det er størst risiko for at matsvinn oppstår,og at det ses hen til virksomhetens art og størrelse.

Departementet har forståelse for bekymringer for økte administrative kostnader og byrder, og viser til at det kan være hensiktsmessig å utarbeide beste praksis eller standarder som veiledning for virksomhetene. Departementet viser til høringsinnspillet fra Standard Norge, hvor det fremgår at standarder kan være et godt hjelpemiddel for virksomheter til hvordan de kan finne frem til tiltak for å redusere matsvinn og matavfall, og hvordan de kan dokumentere at virksomheten driver i samsvar med lovverket. For tilsynsmyndigheten vil det også være enklere å gjennomføre kontroll hvis virksomheten kan dokumentere at bestemmelsene i lovverket er fulgt opp gjennom implementering i virksomhetens ledelsessystem i samsvar med relevante standarder.

Det er naturlig å se standarder og beste praksis i sammenheng med utvikling av de underliggende forskriftene til loven. Som nevnt i høringsnotatet vil departementet jobbe videre med endring av Bransjeavtalen i samarbeid med partene i avtalen for å se hvordan utvikling av beste praksis kan utfylle de foreslåtte lovkravene. Videre vil Standard Norge og Miljøfyrtårn være relevante aktører for utvikling av systemer for aktsomhetsvurderinger og rapportering. Kvalitetssystem i landbruket (KSL), som er et system for internkontroll og kvalitetssikring i landbruket, kan også være et aktuelt system for virksomhetene innenfor landbruket som blir omfattet loven. Det kan også være relevant å legge til rette for forenklede krav til aktsomhetsvurderinger og rapportering for mindre virksomheter gjennom forskrift.

Departementet har merket seg at det er flere som har hatt synspunkter på hvorvidt kravet bør rettes mot den enkelte enhet i en kommune eller om det skal rettes mot kommunen som sådan. Departementet viser til punkt 4.4.3 hvor det fremgår at det er kommunene og fylkeskommunene som er pliktsubjekt etter loven, og ikke de enkelte enhetene. Kommunene og fylkeskommunene kan dermed ha felles vurderinger, kartlegginger, risikovurderinger, planer og tiltak for alle virksomhetene innen samme sektor i en kommune, f.eks. for alle barnehagene eller alle sykehjemmene.

Kommunens og fylkeskommunens plikt til aktsomhetsvurderinger knyttet til den enkelte virksomhet som serverer mat, eksempelvis skolekantiner, barnehager og sykehjem, vil måtte vurderes ut fra samme kriterier som for private virksomheter, for eksempel ut fra størrelse.

Alle virksomheter som håndterer mat som ender hos forbrukere, også virksomheter som gjør tiltak for å begrense matsvinn, som donasjon, nedprising og andre tiltak, plikter å overholde kravene til god mattrygghet. Maten skal være trygg. Dette gjelder uansett om de kjøper maten i butikken eller om de mottar den vederlagsfritt, for eksempel gjennom donasjon.

Departementet har valgt å legge kravet om redegjørelse inn som et nytt tredje ledd i § 4, og nærmere bestemmelser om redegjørelsesplikten vil bli fastsatt i forskrift. Se nærmere om dette i punkt 4.6.3.

4.6 Redegjørelsesplikt

4.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Det fremgikk av høringsforslaget til § 4 første ledd, at virksomheten skulle offentliggjøre en redegjørelse for aktsomhetsvurderinger og tiltak etter forslagets § 3. Som et minimum skulle redegjørelsen inneholde opplysninger om gjennomføring og resultater av tiltak etter § 3 første ledd bokstav c. Redegjørelsen skulle gjøres lett tilgjengelig på virksomhetens nettsider eller på annen egnet måte, og virksomhetene skal i årsrapporten, årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument opplyse om hvor redegjørelsen er tilgjengelig. Redegjørelsen skulle oppdateres og offentliggjøres innen 30. juni hvert år og ellers ved vesentlige endringer i virksomhetenes risikovurderinger. Nærmere bestemmelser om plikten til å redegjøre for aktsomhetsvurderinger og tiltak og innholdet i redegjørelsen ville bli fastsatt i forskrift.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Det er mange høringsinstanser, eksempelvis Akershus fylkeskommune, Blå Kors, Naturvernforbundet og Sjømatbedriftene, som støtter en kombinasjon av kravet om aktsomhetsvurderinger og redegjørelsesplikt, da disse henger nært sammen.

Flere høringsinstanser som for eksempel Statsforvalteren i Innlandet, BAMA, NHO Service og handel, Norges Gartnerforbund, Sjømatbedriftene, Too Good To Go og Virke, er samtidig bekymret for økte administrative byrder og rapporteringsbyrder for virksomhetene, spesielt for små og mellomstore bedrifter, og viser til det bør unngås dobbeltrapportering.

NHO Service og handel mener også at bedriftene selv må kunne bestemme hvordan arbeidet organiseres og dokumenteres, enten på tvers av avdelinger eller i kjeder og konsern med flere driftsenheter.

NHO påpeker at den årlige redegjørelsesplikten ligner åpenhetsloven, men stiller spørsmål ved hvordan den bidrar til lovens formål, da nytte og kostnad ikke er vurdert. De mener forslaget er uforholdsmessig. Videre kritiserer de kravet om å opplyse i et offentlig dokument hvor redegjørelsen finnes, da dette kan gjøre den mindre tilgjengelig enn selve redegjørelsen. Coop mener det er viktig at kravene er i samsvar med aktsomhetsdirektivet, og CSRD/ESRS, slik at virksomhetene ikke påføres dobbelt opp med krav til aktsomhetsvurderinger og rapportering der det saklig sett er grunnlag for en mer enhetlig tilnærming, samt at det bør utvikles standard rapporterings- og redegjørelseskrav.

Dagligvarehandelens miljøforum anbefaler at redegjørelseskrav samordnes med annen årsrapportering, og at eksisterende eller nye standarder bør være tilstrekkelig. Det bør videre etableres standarder for slik rapportering.

TINE SA legger til grunn at redegjørelsesplikten vil bli utformet i samsvar med de samme føringer som legges til grunn for høringsforslagets § 3, og anses oppfylt gjennom virksomhetens pålegg om virksomhetens redegjørelse om samfunnsansvar etter regnskapslovens § 3-3 c.

Miljødirektoratet viser til at det i merknadene til § 4 første ledd står at redegjørelsen minst skal inneholde opplysninger om gjennomføring og resultater av tiltak, og at redegjørelsen skal gi innsikt i virksomhetens nøkkelfunn i aktsomhetsvurderingene. De kan ikke se at § 4 første ledd andre punktum gir plikt til å redegjøre for nøkkelfunn, og mener at dersom dette er ment å være en plikt burde det komme frem i lovteksten. Videre er det usikkert om § 4 innfører et krav om skriftlig redegjørelse, eller om den kan gjøres på annen måte, eksempelvis gjennom video, lydfil eller i et åpent møte. Skriftlighetskrav er spesielt viktig dersom det ikke innføres et dokumentasjonskrav som nevnt under vårt innspill til «håndheving og tilsyn av loven». Miljødirektoratet mener også det er uklart hva som menes med «årsrapporten» i § 4 andre ledd andre setning, om dette er ment å være noe annet enn «årsberetning» som også er opplistet.

Stiftelsen Miljøfyrtårn mener en samlet rapportering, for eksempel i bærekraftsrapporten, vil spare ressurser. De forstår lovforslaget slik at dette er mulig, så lenge det oppgis offentlig. For Miljøfyrtårn-sertifiserte virksomheter som allerede rapporterer om matsvinn, vil en separat redegjørelse være en unødvendig byrde. Fellesforbundet anbefaler at det utarbeides standardiserte maler for rapportering, det kan bidra til å redusere administrative byrder og sikre sammenlignbarhet mellom ulike virksomheter.

NORSUS anbefaler at loven inkluderer krav om kartlegging og eventuell rapportering av mengde matavfall og matsvinn som oppstår i egen bedrift, spesielt for større bedrifter. Dette vil ikke bare sikre god nasjonal statistikk, men også identifisere tiltak for reduksjon av matsvinn. Mepex Consult AS mener bedrifter bør dokumentere at de oppfyller kravene til kartlegging, vurdering og tiltak. Standardiserte verktøy vil forenkle dette. De etterlyser tydeligere retningslinjer for åpenhet, da referanser i årsmeldinger kan være for svake. Statsforvalteren i Vestland viser til at frukt- og grønnsaksprodusenter som mellomlagrer frukt vil komme inn under loven fordi de lagrer høstede produkter. Mange av disse foretakene har ikke noe naturlig sted å publisere resultatene av en aktsomhetsvurdering etter matsvinnloven, og statsforvalteren mener det er mer naturlig å ta det inn som en del av Kvalitetssystem i landbruket (KSL).

Stavanger kommune mener offentliggjøring av redegjørelser ikke bør være pålagt, da dette kan medføre unødvendig byråkrati.

4.6.3 Departementets vurderinger

Departementet har forståelse for bekymringene fra flere høringsinstanser om nye administrative byrder ved at det innføres et krav om rapportering. Disse bekymringene kommer fra både privat og offentlig sektor. Samtidig fremhever departementet at rapporteringen vil være et sentralt element for å kunne se om virksomhetene faktisk har oppfylt kravet om aktsomhetsvurderinger og tiltak. Av samme årsak legges det til grunn at redegjørelsen må være skriftlig slik at det kan dokumenteres at det faktisk er foretatt slike vurderinger. Departementet har derfor presisert i lovteksten at redegjørelsen skal være skriftlig. Det er i tillegg presisert at redegjørelsesplikten også omfatter pliktene etter §§ 5 og 6.

Departementet viser til innspill fra flere høringsinstanser om at det bør utvikles standarder for redegjørelseskravet, og at dette bør samordnes med andre rapporteringskrav knyttet til bærekraftvurderinger. Departementet er enig med høringsinstanser i at det bør jobbes videre med slike løsninger i forbindelse med forskriftsarbeidet. Slike standardiserte løsninger kan blant annet utvikles gjennom et system for beste praksis i Bransjeavtalen slik at deltakende virksomheter kan dra nytte av dette. Departementet viser også til at virksomheter som er sertifisert gjennom Stiftelsen Miljøfyrtårn allerede gjennomfører lignende aktsomhetsvurderinger og rapporterer om dette, og at rapportering i henhold til matsvinnloven bør kunne inkluderes i dette sertifiseringssystemet. Videre viser Standard Norge til pågående arbeid med å utvikle standarder for blant annet matsvinn og sirkulær økonomi.

Ettersom hver kommune og fylkeskommune anses som ett pliktsubjekt i lovens forstand, kan den enkelte kommune og fylkeskommune ha en felles rapportering og redegjørelse innenfor samme sektor, for eksempel for sine respektive barnehager, sykehjem eller skolekantiner.

Departementet har vurdert at det ikke er nødvendig med en egen lovbestemmelse om redegjørelsesplikten som foreslått i høringen, men har valgt å flytte første ledd første punktum i tidligere § 4 inn som nytt tredje ledd i § 4. Etter departementets syn er det mer hensiktsmessig å fastsette de nærmere bestemmelsene om plikten til å redegjøre for aktsomhetsvurderinger og tiltak, innholdet i og gjennomføringen av redegjørelsen, i forskrift under lovbestemmelsen. Departementet går derfor ikke videre med resten av bestemmelsen i opprinnelig § 4 som ble sendt på høring. Høringsinstansenes innspill vil bli tatt med i det videre forskriftsarbeidet, blant annet om at det må vurderes muligheter for å utvikle standardiserte løsninger for rapporterings- og redegjørelseskrav, og ses hen til utforming av eksisterende rapporteringskrav for bærekraft og miljø for virksomheter og foretak.

4.7 Donasjon av næringsmidler

4.7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste krav om donasjon av næringsmidler. Høringsnotatet omtalte at donasjon av næringsmidler er vurdert å være et viktig tiltak mot matsvinn. Donasjon er når en gjenstand eller penger gis fra en privatperson eller en virksomhet som en gave, dvs. vederlagsfritt, til et allmennyttig formål. I merverdiavgiftsloven er donasjon av mat definert som «Næringsmidler som leveres vederlagsfritt til mottaker for utdeling på veldedig grunnlag», og det er stilt krav til at mottakeren må være registrert i Enhetsregisteret, jf. § 6-19. Et typisk tilfelle er når en virksomhet gir bort mat til Matsentralen eller en ideell organisasjon som videreformidler maten til vanskeligstilte.

Spørsmålet om donasjonsplikt ble vurdert i en utredning om behov for matkastelov fra september 2017. Det ble da konkludert med at donasjon av mat reiste en rekke problemstillinger og at det på daværende tidspunkt ikke var ønskelig å lovregulere en plikt til å donere mat. Det ble blant annet pekt på at det var helt avgjørende å ha en godt utviklet infrastruktur som hadde god kapasitet til å håndtere og videreformidle overskuddsmat for å kunne innføre og få god effekt av en donasjonsplikt. Det ble pekt på utfordringer med kapasitet, kompetanse og ressurser hos mottakerne av donert mat, og at det var utfordringer hos mottaker med å få nok og «riktig» mat.

Høringsnotatet omtalte også at mottaksapparatet for overskuddsmat har blitt forbedret siden 2017. Det er nå etablert åtte matsentraler samlet under Matsentralen Norge. Denne ideelle stiftelsen forhandler avtaler, koordinerer prosjekter og får støtte fra private aktører, offentlige myndigheter og over statsbudsjettet fra Landbruks- og matdepartementet. Høringsnotatet viste til at flere virksomheter i matbransjen allerede har gode systemer for å sikre at overskuddsmat doneres, men det er også mange virksomheter som ikke donerer mat. Selv om Bransjeavtalen regulerer donasjon av mat, er det et stort antall aktører i matbransjen som ikke er tilsluttet Bransjeavtalen. Det er derfor betydelige volum med overskuddsmat som ikke doneres.

Departementet vurderte om donasjonsplikten heller skulle inngå som en del av aktsomhetsvurderingen i høringsforslaget § 3, men kom frem til at en egen bestemmelse om lovfestet plikt ville være tydeligere og gi virksomhetene et bedre insentiv.

Departementet ba særlig om innspill på selve tiltaket om donasjonsplikt, hvem som skulle være omfattet av bestemmelsen og hvem som eventuelt kunne være mottaksapparat.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

Det kom inn mange høringsinnspill til punktet om donasjon. Oppsummert er det bred støtte til donasjon som et tiltak mot matsvinn, men mange aktører påpeker at økonomiske insentiver må styrkes, regelverket må klargjøres, og logistikkutfordringer må løses for at donasjonsplikten skal fungere effektivt i praksis. Samlet sett viser innspillene at det er bred støtte for å videreutvikle eksisterende donasjonsstrukturer, sikre god infrastruktur og tydelige ansvarsforhold, men at det er uenighet om hvordan kostnader og forpliktelser bør fordeles mellom næringslivet og myndighetene.

Akershus fylkeskommune, Statsforvalteren i Vestland, Trondheim kommune, Dagligvarehandelens miljøforum, Fellesforbundet, Forbrukerrådet, Framtiden i våre hender, Kirkens Bymisjon, Norsk ernæringsforening, Sjømatbedriftene og Too Good To Go, støtter forslaget om å lovfeste en overordnet bestemmelse om å iverksette tiltak for å donere overskudd av mat- og drikkevarer.

Matsentralen Norge mener det er et stort behov for både regulatoriske og andre tiltak for å sørge for at spiselig mat ikke kastes, men doneres, slik at de som trenger maten mest får tilgang på den. Det tydelige kravet om at donasjon skal være førstevalg, og dyrefôr sekundært, er avgjørende for å sørge for at en større andel av dagens svinn går til menneskeføde.

Coop støtter donasjon som et tiltak mot matsvinn gjennom Bransjeavtalen, men påpeker at en lovpålagt donasjonsplikt er inngripende og krever et tydelig regelverk. De mener at begrepet «overskudd» må defineres klart, og at donasjon til dyrefôr bør være en aktsomhetsvurdering snarere enn en plikt. Dokumentasjonskrav må være tydelige for å hindre usikkerhet og tvister, og kravet bør anses oppfylt når mottaker har fått tilbud om donasjon. Virke støtter forslaget om donasjon, men mener at en lovpålagt plikt krever grundige vurderinger.

Matvett oppfordrer myndighetene til å sikre fremdrift i revisjon av avtaleverket samtidig med lovkravene. De foreslår utvikling av bransjespesifikke standarder og et nasjonalt kompetansesenter for koordinering av rapportering, analyser og deling av beste praksis.

Kommunenettverk for klimaomstilling støtter at matsvinn ikke skal forskyves mellom ledd i verdikjeden, i tråd med avfallshierarkiet.

Sjømatbedriftene mener det er nødvendig med en grundig kartlegging før en donasjonsplikt innføres, inkludert logistikk og transport.

Senter for bærekraftig kosthold og FHI støtter tiltak mot matsvinn, men mener donert mat bør være næringsrik og at man bør prioritere sunne matvarer som frukt og grønnsaker.

Framtiden i våre hender argumenterer for at donasjonsplikten bør være hovedregelen, med dokumentasjonskrav for aktører som mener den er uforholdsmessig. De mener også at nedprising av matvarer bør være første tiltak, og at donasjon skal skje dersom mat ikke blir solgt.

Too Good To Go er positive til at bedrifter får fleksibilitet i donasjon, men mener hovedfokuset bør være forebygging av matsvinn gjennom bedre lagerstyring og prognoser.

Mattilsynet peker på behovet for tydeligere forskriftshjemler for å sikre at tiltakene gjennomføres i praksis.

Standard Norge foreslår utvikling av en standard for krav til mottakere av donasjoner, og en standardisert kontrakt mellom donor og mottaker. De viser også til en ny standard for avfallsanalyser som vil forenkle statistikk og kontroll av matsvinn.

BAMA, Coop, Framtiden i våre hender, NHO Mat og Drikke, Nortura og TINE SA, understreker viktigheten av klare ansvarsforhold for mattrygghet ved donasjon. TINE SA foreslår en digital oversikt over godkjente mottakere og peker på at kostnader knyttet til transport og lagring må adresseres for å unngå at forbrukerpriser øker.

BAMA og NHO Service og Handel peker på logistikkutfordringer for ferskvarer og foreslår støtte til transportkostnader. NHO Mat og Drikke mener standardisert datadeling i verdikjeden vil lette arbeidet med matsvinnreduksjon og foreslår en vakttelefon for umiddelbar veiledning.

Fellesforbundet og Kirkens Bymisjon mener donorer må ha ansvar for kvalitet, lagring og transport av matvarer.

NHO Mat og Drikke understreker at enkelte produktkategorier, som bakevarer og ferskvarer, krever spesielle logistikktilpasninger. De mener at mat som fortsatt er i produksjonsfasen ikke bør omfattes av donasjonskrav. Videre påpeker de behovet for avklaringer rundt donasjon av alkoholholdige drikkevarer.

Blåkors mener det er for lite konkretisering av hvordan barrierene for donasjon skal fjernes, og at loven bør gi tydeligere retningslinjer.

Agder fylkeskommune etterlyser klare kriterier for hvem som omfattes av donasjonsplikten, samt en tydelig ansvarsfordeling for transport og kvalitet.

Flere aktører har kommet med innspill til hvem som bør være omfattet av donasjonsplikten.

Coop og Virke støtter unntaket for dagligvarehandelen. Flere høringsinstanser som Kommunenettverk for klimaomstilling, Stavanger kommune, Framtiden i våre hender, Kost- og ernæringsforbundet, Norsk ernæringsforening, Spire og ZERO, mener imidlertid at dagligvarehandelen burde vært omfattet av kravet til donasjon. Framtiden i våre hender foreslår også at private aktører må dokumentere hvis de ønsker unntak fra kravet.

Landbruksdirektoratet påpeker uklarheter i lovforslaget, spesielt om primærprodusenter omfattes. De mener at disse ikke bør pålegges donasjonsplikt, da det er mer rasjonelt for dem å selge varer til nedsatt pris. De understreker også behovet for en tydelig definisjon av «overskudd». Agder fylkeskommune mener virksomheter unntatt fra aktsomhetsvurderinger også bør unntas fra krav om donasjon og nedprising.

Nortura understreker at matdonasjoner bør være regulert gjennom avtaler for å beskytte merkevaren. Forbrukerrådet anbefaler utvikling av digitale plattformer for matching av donorer og mottakere, slik som i Irland og Ungarn, og stiller spørsmål ved hvorfor sjømatindustrien er unntatt.

Forsvaret mener at de bør unntas fra donasjonsplikten da det vil medføre en økt sikkerhetsrisiko ved at eksempelvis personell uten tilgang til militære områder, skal inn på militært område for å motta donasjoner.

Dagligvarehandelens miljøforum mener donasjon og nedprising må tilpasses lokale forhold. Akershus fylkeskommune mener donasjonsplikten bør ha tydelige kriterier for hvem som omfattes, samt fordeling av ansvar for transport, kvalitet og risiko.

Når det gjelder hvem som kan være mottakere av maten, mener Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Vestland og Akershus fylkeskommune at donasjoner primært bør rettes mot matsentraler og veldedige organisasjoner. Dette støttes av Coop, somviser til at donasjonsplikten ikke bør innebære en plikt til å donere til andre enn veldedige institusjoner.

Naturvernforbundet ønsker at alle registrerte frivillige og ikke-kommersielle organisasjoner skal kunne motta donasjoner.

Statsforvalteren i Nordland viser til utfordringer med mottak av donert mat i regionen på grunn av geografi, og mener donasjon til dyrefôr kan være en alternativ løsning, men at dette må skje innenfor gjeldende regler for fôrmidler.

Kommunenettverk for klimaomstilling viser til at offentlige institusjoner kan være aktuelle mottakere i tillegg til ideelle organisasjoner, og her kan kommunen være en viktig samarbeidspartner med skoler, barnehager, intuisjoner, storkjøkken og Frivillighetssentralen. Også Kost- og ernæringsforbundet fremhever barnehager og SFO som mulige mottakere. Framtiden i våre hender påpeker at donasjon i stor grad allerede skjer lokalt via samarbeid mellom butikker og ideelle organisasjoner, og at også storkjøkken, barnehager, kantiner og idrettslag kan være relevante mottakere. Naturvernforbundet mener at det viktigste er å redusere matsvinn, ikke å verne bransjens lønnsomhet, og at kriteriene for mottakere bør være romslige. Akershus fylkeskommune foreslår at andre aktører som idrettslag og skoler vurderes etter en evaluering av lovens effekt.

Matsentralen Norge er fornøyd med at det ikke innføres en mottaksplikt i lovutkastet og understreker at donasjonsplikten ikke må føre til at matsvinn skyves nedover i verdikjeden. Trondheim kommune støtter vurderingen om at det ikke skal være mottaksplikt for donerte næringsmidler, men mener at dersom virksomheter velger andre løsninger som dyrefôr, bør dette begrunnes i deres aktsomhetsvurdering.

UiT Norges arktiske universitet (UiT Bfe) peker på at gjeldende skatteregler gjør det mer lønnsomt for matbutikker å kaste mat enn å donere den. De foreslår at loven bør inkludere skattefradrag ved donasjon, slik som i Italia og Frankrike. I dag kan butikker få skattefradrag for nedprising og matdestruksjon, men ikke for donasjon, noe som fører til at matsvinn ofte blir økonomisk mer fordelaktig enn donasjon. Matsentralen Norge deler UiTs bekymring og peker på moms- og tollbarrierer som hindrer donasjon av matvarer produsert for konsum utenfor Norge. De ber regjeringen fjerne disse barrierene og innføre økonomiske insentiver for donasjon.

Forbrukerrådet påpeker at momsrefusjon ikke gir nok økonomiske fordeler ved donasjon, og at det mangler retningslinjer for verdifastsettelse av donert mat. De foreslår at skatteregler bør endres for å gjøre donasjon mer lønnsomt.

Bellona foreslår endringer i merverdiavgiftsloven og skatteloven for å styrke økonomiske insentiver til donasjon. De ønsker fullt fradrag i utgående merverdiavgift for donert mat, og utvidelse av mottakergruppen til skoler, sykehus, matsentraler og andre institusjoner. De foreslår også gebyrer for matdestruksjon og tilskuddsordninger for donasjon.

Blåkors understreker at donasjon må være gunstig for næringsmiddelaktører, både økonomisk og omdømmemessig, og at mat med god ernæringsverdi bør prioriteres.

ZERO mener at dagligvarehandelen bør bidra til finansieringen av Matsentralene, siden disse hjelper bransjen med å redusere matsvinn gratis.

Coop og Dagligvarehandelens Miljøforum understreker behovet for et stabilt mottaksapparat og langsiktig finansiering av matsentralene, slik at de kan videreutvikles og sikre effektiv distribusjon av mat. Agder fylkeskommune vektlegger viktigheten av kvalitetssikring av mottakerne, mens SINTEF foreslår at virksomheter med donasjonsplikt bør dekke minst halvparten av de ekstra transportkostnadene. SINTEF foreslår også at eksisterende logistikkruter bør benyttes for å minimere miljøbelastningen og at det bør settes grenser for transportavstander og mengde mat.

Matsentralen Norge understreker at det må sikres gode løsninger for transport og mottaksapparat for å realisere donasjonsplikten.

Nortura påpeker at mottak av donert mat krever kompetanse på mattrygghet og god produktkjennskap, og at de som konsern må ha fleksibilitet på hva de donerer, hvem de donerer til og i hvilke mengder. Virke understreker viktigheten av tydelige krav til dokumentasjon og mattrygghet i alle ledd av donasjonskjeden. NHO Mat og Drikke viser til at en donasjonsplikt vil kreve en tilstrekkelig mottaksstruktur med kompetanse på mattrygghet, lagerhold og logistikk. De advarer om at ansvaret for mattrygghet blir uklart dersom maten beveger seg gjennom flere ledd før den når forbruker. De viser også til at små matprodusenter i distriktene kan få høyere transportkostnader enn bedrifter i mer sentrale strøk, noe som kan gi konkurranseulemper.

4.7.3 Departementets vurderinger

Mange av høringsinstansene hadde innspill til lovbestemmelsen om krav til donasjon, både når gjelder hvem som skal omfattes av kravet og hvem som kan være mottakere. Flere høringsinstanser spilte inn at donasjonsplikt er et inngripende tiltak som krever et tydelig regelverk. Departementet er enig i at det er behov for en nærmere regulering av dette tiltaket i forskrift.

De fleste høringsinstansene er positive til at det innføres en form for donasjonsplikt av overskudd av næringsmidler, men det er ulike meninger om kravet til donasjon bare skal omfatte industrien og grossistleddet, som foreslått i høringsbrevet, eller om det også skal utvides til å omfatte dagligvare og KBS (kiosk, bensin og servicehandel).

Departementet viser til de vurderingene som ble gjort i høringsnotatet om at kravet om donasjon skal omfatte matindustri og grossist. Disse vurderingen bygger på anbefalingene fra Matsvinnutvalget. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har spilt inn at også dagligvare og KBS bør omfattes av kravet om donasjon. Ifølge Matsvinnutvalgets rapport er en av hovedårsakene til matsvinn i dagligvaresektoren varer som går ut på dato, og redusert kvalitet som primært skyldes feilslått prognose og stort varetrykk. Departementet viser til vurderingene i punkt 4.8 om at nedprising er et bedre egnet tiltak for dagligvare og KBS. Departementet foreslår derfor å ikke utvide kravet om donasjon til dagligvare og KBS. Samtidig fremheves det at dagligvare og KBS kan donere på frivillig basis som et ledd i aktsomhetsvurdering og tiltak etter § 4.

Landbruksdirektoratet har påpekt uklarheter i lovforslaget, spesielt om primærprodusenter omfattes og mener at disse ikke bør pålegges donasjonsplikt, da det er mer rasjonelt for dem å selge varer til nedsatt pris. Departementet er enig i at donasjonsplikt ikke egner seg for primærprodusenter og viser til at kravet om donasjon vil være rettet mot matindustrien og grossistleddet. Dette vil bli tydeliggjort i forskriftene.

Når det gjelder Forsvaret, viser departementet til at virksomheter som serverer mat, for eksempel kantiner, ikke vil være omfattet av kravet om donasjon.

Når det gjelder hvilke aktører som kan være mottakere, viser departementet til at det er etablert et mottaksapparat i dag gjennom matsentralene og de ideelle organisasjonene. Det er først og fremst disse som er aktuelle som mottakere. Matsentralene legger til rette for å omfordele overskuddsmat fra matbransjen til ideelle organisasjoner som hjelper mennesker som har det vanskelig. Det vil si at matsentralene formidler mat mellom virksomhetene og de ideelle organisasjonene, mens det er de ideelle organisasjonene som formidler maten videre til vanskeligstilte. Det vil være mulig å donere både via en formidler av donert mat, som matsentralene, og direkte til ideelle organisasjoner.

I hvilken grad det skal legges til rette for donasjon til andre aktører enn ideelle organisasjoner, må utredes nærmere.

Som foreslått i høringsnotatet, vil det ikke bli noen mottaksplikt for donasjon. Det er viktig at matsvinnet ikke forskyves mellom leddene i verdikjeden, og at en mottaker har mulighet til å takke nei til en donasjon dersom de ikke har kapasitet til å ta imot eller håndtere et parti med næringsmidler.

Departementet viser videre til at den foreslåtte bestemmelsen stiller krav om at det må være et tilgjengelig mottaksapparat. I vurderingen av «tilgjengelig» er det mange faktorer som vil spille inn, som for eksempel tilgjengelige mottakere som har kapasitet til å ta imot maten og avstand mellom den som donerer og den som tar imot, samt transportkostnader. Her er det behov for mer utredning og det vil være behov for utfyllende bestemmelser.

Det er flere høringsinstanser som har påpekt viktigheten av å avklare ansvarsforholdet mellom virksomheter som donerer mat og organisasjoner som videreformidler og/eller tar imot den donerte maten. NHO Mat og Drikke fremhever at et produkt i enkelte sammenhenger vil kunne bli donert av produsent, distribuert av en tredjepart, tatt imot av en mottakssentral, distribuert videre til et storkjøkken, for deretter gå til forbruker, og at det da vil kunne være svært utfordrende å påvise hvilket ledd som har ansvaret for å ivareta mattryggheten. Departementet viser til at dette er en viktig problemstilling som det er behov for å utrede nærmere og avklare i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Ordlyden i andre ledd er justert for å klargjøre forskriftshjemmelen. Det fremgår nå av § 5 andre ledd at Kongen kan gi forskrift om «hvilke tiltak som kan oppfylle plikten etter første ledd» og hvilke virksomheter som omfattes av plikten.

Når det gjelder innspillene om skatte- og avgiftsregelverket viser departementet til at dette er problemstillinger som vil ligge utenfor virkeområdet til den foreslåtte loven.

4.8 Nedprising av næringsmidler

4.8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste krav knyttet til nedprising av næringsmidler. Departementet refererte til ressurspyramiden jf. høringsnotatets punkt 2.4.1, som både Bransjeavtalen og Matsvinnutvalget støtter. Ifølge denne, er nedprising det beste tiltaket for varer som ikke selges til full pris. Å stimulere til aktiv nedprising av varer, slik at varene i større grad blir solgt til forbruker, kan derfor være et viktig tiltak.

Høringsnotatet presiserte at det er viktig å passe på at nedprising ikke medfører at matsvinnet forskyves fra dagligvareleddet til forbrukerleddet. Ifølge kartleggingsrapport for forbrukerleddet fra NORSUS 2023, kaster forbrukerne fortsatt mest brød, grønnsaker, flytende meierivarer og drikkevarer. Det er blant annet disse matvarene som Matsvinnutvalget foreslår at nedprisingsplikten bør gjelde for. Nedprising kan derfor ikke være et tiltak alene, men må ses i sammenheng med andre tiltak for å redusere matsvinnet.

Høringsnotatet beskrev at nedprising av en vare kan foregå på mange ulike måter, enten fra den vanlige plassen i butikken, den kan plasseres i egne kurver, hyller eller kjøleskap for nedprisede varer, eller den kan selges via overskuddsmat-apper som for eksempel «Too Good To Go» eller «Throw No More». Departementet viste til Matsvinnutvalgets anbefaling om at det ikke anses hensiktsmessig å foreslå en detaljregulering av hvordan nedprising skal foregå. Departementet var enig i denne vurderingen og foreslo derfor ingen detaljregulering i loven, men at virksomhetene «skal iverksette tiltak for nedprising og aktiv markedsføring av næringsmidler med kort holdbarhet i dagligvarehandelen». I tillegg ble det foreslått en forskriftshjemmel om iverksettelse og gjennomføring av tiltakene for nedprising, og for hvilke virksomheter som skal omfattes. Det ble presisert at utarbeidelse av forskrifter vil kreve videre utredning.

Departementet viste også til redegjørelsen for konkurranseloven § 10. Departementet understreket at eventuelle forpliktelser til å iverksette tiltak for nedprising må holde seg innenfor rammene av konkurranselovgivningen, som etter departementets syn tilsier at muligheten til å etterleve forpliktelser til nedprising av næringsmidler ikke bør forutsette kontakt eller samarbeid mellom konkurrerende foretak. Forpliktelser som følger av en fremtidig forskrift, må dermed kunne etterleves selvstendig, og uten at det er behov for å koordinere med andre aktører.

Departementet vurderte om en plikt til å vurdere nedprising, burde være et tiltak som kunne integreres i virksomhetens aktsomhetsvurdering. Samtidig ville det være mer tydelig dersom det ble lovfestet en egen plikt til å iverksette tiltak for nedprising.

Ifølge Matsvinnutvalget, bør kravet om nedprising rettes mot alle dagligvarebutikker, uansett størrelse og beliggenhet, og for alle store varegrupper der det er hensiktsmessig. Det bør også vurderes om krav til nedprising også bør omfatte kiosk, bensin og servicehandel (KBS). Høringsnotatet slo fast at det vil være behov for en nærmere utredning for å vurdere behovet for tydeliggjøring og avgrensning av dette kravet.

Det ble foreslått at plikten til å iverksette tiltak for nedprising bør gjelde for alle virksomheter som omsetter næringsmidler til forbruker, dvs. både dagligvarebutikker, kiosk, bensin og servicehandel. Virksomheter som serverer næringsmidler, er ikke omfattet. Små virksomheter som faller utenfor kravet til aktsomhetsvurderinger i § 3 vil også falle utenfor kravet om nedprising.

Departementet ba høringsinstansene om innspill på om det bør innføres noen ytterligere avgrensninger av plikten.

Matsvinnutvalget pekte på at prisopplysningsforskriften § 9a, om angivelse av laveste førpris de siste 30 dager ved salgsmarkedsføring, begrenser muligheten til å kommunisere nedprising av varer med kort holdbarhet. Utvalget anbefalte derfor at det innføres et unntak for slike varer.

Høringsnotatet viste til at Barne- og familiedepartementet 18. oktober 2024 vedtok et unntak i prisopplysningsforskriften § 9a for varer som kan forringes eller foreldes raskt. For slike varer er førprisen den laveste prisen som den næringsdrivende har anvendt umiddelbart før markedsføringen startet. Formålet med unntaket er å gjøre det enklere for næringsdrivende å markedsføre prisnedsettelse av varer som kan forringes eller foreldes raskt for å unngå matsvinn, for eksempel ved nedprising av ferske brødvarer på slutten av dagen. Departementet antok at unntak i prisopplysningsforskriften § 9a i stor grad ville avhjelpe de utfordringene med en nedprisingsplikt som utvalget pekte på. Endringen trådte i kraft 1. januar 2025.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot forslaget om å innføre krav om nedprising av næringsmidler. Akershus fylkeskommune, Trondheim kommune, Coop, Dagligvarehandelens miljøforum, Forbrukerrådet, Fremtiden i våre hender, Matsentralen, Norges Bondelag, Norges bygdekvinnelag, Norges Naturvernforbund, Norsk ernæringsforening, Too Good To Go og Virke gir uttrykk for at de støtter forslaget.

Virke viser til atbruk av nedprising av matvarer med kort eller utgått holdbarhet er en vanlig praksis hos sine medlemmer, enten gjennom nedprising i butikk eller tilbud om å hente solgte produkter til rabatterte priser «før stengetid». Det er et effektivt tiltak for å redusere svinn. De er enige i at slik nedprising ikke må bidra til å føre matsvinn over på forbruker, og mener det er en utbredt misforståelse at rabattering og nedprising fører til svinn hos forbruker. Virke viser til studier som viser at prisbevisste forbrukere som handler matvarer på tilbud eller gjennom nedprising kan ha et mer bevist forhold til mengder de kjøper og at de dermed også får redusert matsvinn. De mener det må tydeliggjøres hva som menes med «aktiv markedsføring», og peker på at virksomheter har et økonomisk insentiv for å selge varer som prises ned, og at disse neppe gjemmes bort.

Coop mener at nedprising faktisk øker bevisstheten om matsvinn og holdbarhetsmerking. De støtter også Matsvinnutvalgets anbefalinger om at virksomhetene selv bør vurdere hvordan nedprising og markedsføring skal gjennomføres, og at kravet om «aktiv markedsføring» bør beskrives nærmere gjennom bransjeveiledere. Det er viktig at nedprising og markedsføring ikke går på bekostning av mattryggheten, og beste praksis bør utvikles og formidles. Coop mener at ordlyden i lovforslaget bør harmoniseres med prisopplysningsforskriften § 9a, slik at også tørrvarer og kosmetikk omfattes av nedprisingsplikten. De foreslår også en konkretisering av når plikten til nedprising oppstår, for eksempel når det er klart at det vil være et overskudd av en matvare før holdbarheten utløper.

Både Coop og Dagligvarehandelens miljøforum påpeker at plikten til aktiv markedsføring må avstemmes mot annet regelverk som markedsføringsloven og den foreslåtte forskriften om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn og retningslinjene fra Matbransjens Faglige Utvalg (MFU).

Dagligvarehandelens miljøforum foreslår at det også bør stilles krav til nedprising også for andre varer enn de med kort holdbarhet og ber departementet om å ta med et tillegg til § 6, «der det er hensiktsmessig ut fra omfanget av overskuddsmat tilgjengelig i virksomheten». De mener også at nedprising burde integreres i virksomheters aktsomhetsvurdering som foreslått i § 3.

Matvett anmoder myndighetene om å sikre fremdrift med å revidere avtaleverket parallelt med innføring av lovkravene i samarbeid med partene i Bransjeavtalen. Dette gjelder særlig utvikling av bransjespesifikke standarder for beste praksis. Dette vil støtte bedriftene i å oppfylle lovkravene til aktsomhetsvurderinger, nedprisings- og donasjonsplikt i tillegg til etablering av et nasjonalt kompetansesenter som skal koordinere arbeidet med rapportering, dybdeanalyser, deling av data, utvikling og synliggjøring av beste praksis, sikre tilgjengelige ressurser og kunnskap samt initiere verdikjedeprosjekter og forbrukertiltak.

Too Good to Go skriver at fleksibilitet i implementeringen av prisreduksjoner er viktig for å sikre at tiltaket fungerer i praksis, spesielt for mindre bedrifter, og at dette tar hensyn til sesongvariasjoner og ulike utfordringer. De mener videre at aktiv promotering av rabatterte varer gjennom tydelig skilting og annonsering kan øke salget og ytterligere redusere matsvinn.

Handelshøgskolen ved fakultet for biovitenskap, fiskeri og økonomi – UiT Norges arktiske universitet skriver at matbutikker i dag kan sette ned prisene på matvarer som nærmer seg holdbarhetsdato med opptil 40 prosent. Dette kan bokføres som et økonomisk tap, noe som gir et skattefradrag på 22 prosent av det bokførte tapet.

Framtiden i våre hender, Norges Bondelag og Norges Naturvernforbund støtter departementets vurdering om at plikten om nedprising bør gjelde alle virksomheter som omsetter næringsmidler til forbruker. Framtiden i våre hender ser derfor ingen god grunn til at KBS skulle utelates. Agder fylkeskommune ber om at det vurderes om plikten også bør gjelde ferdigpakket mat fra serveringssteder og mener at de samme virksomhetene som er unntatt aktsomhetsvurderinger, også bør være unntatt krav om nedprising.

Norges Naturvernforbund skriver at et påbud om nedprising ikke bør hindre frivillig donasjon dersom nedprising ikke er tilstrekkelig.

Fellesforbundet oppfordrer til økt bruk av digitale plattformer som Too Good To Go for å selge overskuddsmat til reduserte priser, da dette allerede har vist seg å være en effektiv løsning for å begrense matsvinn.

Framtiden i våre hender skriver videre at selv om nedprisingskravet kan føre til noe reduksjon i matsvinn, er det viktig at det sees i sammenheng med supplerende krav og sanksjonsmuligheter. De mener det er en risiko for at nedprisingskravet kan føre til økt matsvinn hos forbruker, da lave priser kan lokke forbrukere til å kjøpe mer mat med kort holdbarhet. Derfor må en fremtidig forskrift utformes slik at det stilles krav til en forutsigbar nedprising, som gjør det mulig for forbrukerne å redde maten før den blir uspiselig. Kravet bør også utformes som en forbrukerrettighet, slik at forbrukerne vet at de har krav på å få kjøpe maten kraftig rabattert når den nærmer seg utløpsdato.

Forbrukerrådet skriver at det er viktig at det kommer klart frem at prisen er redusert på grunn av kort holdbarhet slik at forbrukerne kan ta informerte valg, samtidig som det vil gi et klart signal til forbrukere om at produktene bør brukes raskt. De viser også til en undersøkelse gjort av Ipsos for Forbrukerrådet i 2023, hvor 90 prosent av deltakerne i undersøkelsen mente at det bør bli forbudt for dagligvarekjedene å kaste spiselig mat og 45 prosent svarte at de handler mer matvarer som er nedpriset grunnet dato den gang enn før.

Norsk ernæringsforening skriver at det i dag er varierende i hvilken grad varene blir nedpriset, og mener nedprisingen bør være av et størrelsesforhold som overgår ulempene ved eventuell forringelse av produktet, slik at forbruker ikke ender med risiko for tap av penger når de handler nedprisede varer. Norsk ernæringsforbund mener at også virksomheter som serverer næringsmidler bør omfattes av bestemmelsen, som restauranter og bakerier, og viser til at de bør inkluderes i kravet om nedprising, dersom alternativet er å kaste produktene.

Mepex Consult AS mener at det er en reell risiko for at krav om nedprising av næringsmidler i butikk kan medføre at man skyver matsvinnutfordringen over på forbrukerleddet. Som forbruker oppleves det uklarhet til i hvilken grad nedsatte produkter kan returneres med tilbakebetaling av penger dersom næringsmidlene ikke har tilfredsstillende kvalitet. Forbrukerrettigheter ved retur av nedprisende produkter bør klart informeres om når man kjøper denne type produkter. Norges bygdekvinnelag understreker at forslag om nedprising må følges opp med kunnskapsformidling for å unngå at matkastingen forskyves til forbrukerleddet.

Mattilsynet anmoder at departementet vurderer om forskriftshjemmelen er dekkende nok. De viser til at dette leddet omfatter både iverksettelse og gjennomføring av tiltakene, mens plikten i første ledd kun gjelder iverksettelse av tiltak. I tillegg mener Mattilsynet at det fremstår uklart om det er en forskjell på gjennomføring og iverksettelse.

4.8.3 Departementets vurderinger

Mange av høringsinstansene støtter forslaget om nedprising. Departementet har vurdert om forslaget om nedprising burde innlemmes som en del av plikten til å gjennomføre tiltak for å forebygge og redusere matsvinn etter § 4 første ledd, men har valgt å beholde nedprising som en egen lovbestemmelse. I og med at kravet om aktsomhetsvurderinger vil omfatte en større gruppe virksomheter enn kravet om nedprising, er det ikke naturlig at disse integreres ytterligere. Kravet om nedprising er ment å fungere sammen med de øvrige lovforslagene, og med andre tiltak som den enkelte virksomheten velger å gjennomføre på basis av aktsomhetsvurderingene som skal gjøres etter § 4.

Departementet opprettholder sitt forslag om at plikten til å iverksette tiltak for nedprising i utgangspunktet skal gjelde for alle virksomheter som omsetter næringsmidler til forbruker, dvs. både dagligvarebutikker, kiosk, bensin og servicehandel (KBS). Virksomheter som serverer næringsmidler, er ikke omfattet av bestemmelsen. Ifølge Matsvinnutvalget er nedprising et tiltak som best egner seg i dagligvareleddet, hvor varer som går ut på dato er en av hovedårsakene til matsvinn. Nedprising anses ikke som et egnet tiltak for serveringsbransjen, og foreslås derfor ikke innført for restauranter mv.

Samtidig viser departementet til videre utredninger og vurderinger som vil bli gjort knyttet til avgrensninger av virkeområdet til loven. Små virksomheter som faller utenfor kravet til aktsomhetsvurderinger i § 4, faller også utenfor kravet om nedprising. Departementet vurderer at det ikke bør legges inn en nedre avgrensning i lovteksten, men at dette bør utredes videre og tas inn i forskriftene som gis med hjemmel i loven.

Noen høringsinstanser har ønsket en presisering av når plikten til nedprising oppstår. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å regulere dette i lovteksten, og viser til at mer detaljerte bestemmelser vil bli utredet og regulert i forskrifter.

Coop viser til at lovforslagets § 6 første ledd er begrenset til å omfatte «næringsmidler med kort holdbarhet», og foreslår at ordlyden harmoniseres med ordlyden i prisopplysningsforskriften § 9a som omhandler «varer som kan forringes eller foreldes raskt». Slik Coop tolker lovforslagets § 6, første ledd, vil dette utelukke tørrvarer, som i all hovedsak har lang holdbarhet. Departementet viser til at prisopplysningsforskriften § 9a gjennomfører en unntaksmulighet i prismerkingsdirektivet, og at ordlyden i forskriften er en oversettelse av det begrepet som er benyttet i artikkel 6 a nummer 3 i prismerkingsdirektivet (1998/6/EF): «Medlemsstatene kan fastsetje andre reglar for varer som kan verte dårlege eller gå ut på dato raskt.». Departementet er enig i Coops innspill om at ordlyden bør harmoniseres med ordlyden i prisopplysningsforskriften, slik at man ikke opererer med mange ulike avgrensninger når formålet er det samme, og foreslår at ordlyden i § 6 første ledd endres. Departementet presiserer samtidig at kosmetikk, som Coop også nevner, ikke vil falle inn under matsvinnlovens virkeområde og nedprisingskravet i § 6, i og med at det ikke er et næringsmiddel.

Departementet er enig med høringsinstansene om at det vil være et viktig arbeid å spre god kunnskap om når et næringsmiddel ikke lenger bør brukes til menneskemat. Det finnes mye god informasjon om slike forhold tilgjengelig allerede, men denne typen arbeid er av kontinuerlig karakter.

Når det kommer til kravet om aktiv markedsføring, er dette tenkt som et tiltak for å øke salget av varer som raskt kan forringes eller foreldes i virksomheter som selger næringsmidler til forbrukere. Markedsføringen handler således mer om at varene skal plasseres synlige og lett tilgjengelig i butikkene, slik at forbrukeren blir oppmerksom på varene. Slik markedsføring skal selvsagt gjøres i tråd med øvrige regler og retningslinjer for markedsføring av næringsmidler.

Flere høringsinstanser har vist til at plikten til aktiv markedsføring må avstemmes mot forskriften om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn og retningslinjene fra Matbransjens Faglige Utvalg (MFU). Etter departementets oppfatning vil aktiv markedsføring av nedprisede produkter ikke bli omfattet av forbudet mot markedsføring av usunn mat og drikke mot barn, så lenge presentasjonsformen ikke er direkte rettet mot barn. Her vil departementet vise til Helse- og omsorgsdepartementets forslag til ny forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn.

Mattilsynet anmodet om at departementet burde se på om forskriftshjemmelen er dekkende nok. De viser til at dette leddet omfatter både iverksettelse og gjennomføring av tiltakene, mens plikten i første ledd kun gjelder iverksettelse av tiltak. I tillegg mener Mattilsynet at det fremstår uklart om det er en forskjell på gjennomføring og iverksettelse. Departementet viser til at lovens § 14 vil regulere ikrafttredelse og iverksettelse av bestemmelsene i loven, og ordlyden i andre ledd er justert for å klargjøre forskriftshjemmelen. Det fremgår nå av § 6 andre ledd at Kongen kan gi forskrift om «hvilke tiltak som kan oppfylle plikten etter første ledd» og hvilke virksomheter som omfattes av plikten.

Departementet viser også til redegjørelsen for konkurranseloven § 10. Det understrekes at eventuelle forpliktelser til å iverksette tiltak for nedprising må holde seg innenfor rammene av konkurranselovgivningen. Etter departementets forståelse, vil det innebære at muligheten til å etterleve forpliktelser til nedprising av næringsmidler ikke bør innebære kontakt eller samarbeid mellom konkurrerende foretak. Forpliktelser som følger av en fremtidig forskrift, må dermed kunne etterleves selvstendig, og uten at det er behov for å koordinere med andre aktører.

4.9 Tilsyn og håndheving

4.9.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å ta inn bestemmelser om tilsyn, håndheving og sanksjoner i loven. Det sentrale hensynet bak denne delen av høringsforslaget var å sikre effektiv håndheving av ny lov om forebygging og reduksjon av matsvinn og bestemmelser som gis i medhold av loven. I arbeidet er det blant annet sett hen til tilsvarende bestemmelser i bærekraftige produkter-loven og åpenhetsloven om dette.

I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse om tilsynsmyndighet i § 7, hvor det fremgår at Kongen fastsetter hvem som er tilsynsmyndighet etter denne loven. Det innebærer at tilsynsmyndigheten etter loven vil bli delegert i en forskrift med hjemmel i lovens § 7.

Høringsforslagets § 8 første ledd, innebærer at tilsynsmyndigheten skal ha fri adgang til bygninger, transportmidler, lagre, innretninger eller områder hvor næringsmidler som er regulert i medhold av denne loven, befinner seg, eller som benyttes til næringsvirksomheten. Med mindre tungtveiende hensyn tilsier noe annet, skal tilsynsmyndigheten utarbeide en skriftlig rapport om resultatet av kontrollen.

For å kunne sikre etterlevelse av den foreslåtte loven og vedtak i medhold av loven, er det nødvendig å innføre en opplysningsplikt for virksomhetene, jf. forslag til § 8 annet ledd. For å kunne oppnå lovens formål og kontrollere at krav stilt i loven eller i forskrifter gitt i medhold av loven, er det nødvendig å kunne pålegge aktørene å gi opplysninger om hvilke tiltak som er gjort for å forebygge matsvinn, eksempelvis donasjon eller nedprising. Det kan være nødvendig, for å sikre etterlevelse av loven, å kreve at aktørene utleverer konkurransesensitiv informasjon som de uten et pålegg ikke vil dele med andre.

Det ble også foreslått en hjemmel i § 8 tredje ledd for å gi forskrift om plikter som nevnt i første og andre ledd, enten det er behov for å konkretisere disse ytterligere, eller fastsette generelle bestemmelser i tilknytning til gjennomføringen av de ulike rettsaktene. Kongen kan i tillegg fastsette forskrift om plikt til å oppbevare og ha tilgjengelig opplysninger som er relevante for gjennomføring av loven.

I høringsnotatet foreslo departementet en hjemmel i § 9 om at tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Forslaget innebærer at tilsynsmyndigheten bare kan fatte vedtak som er nødvendige. I dette ligger det et krav om forholdsmessighet. Tilsynsmyndigheten skal ikke gripe inn i den enkeltes rettigheter og interesser i større utstrekning enn nødvendig. Dersom en kan sikre overholdelse av et krav på en mindre inngripende måte, vil vedtaket ikke bli ansett som forholdsmessig eller nødvendig. Det vises også til den generelle veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 som pålegger tilsynsorganet å gi individuell veiledning til virksomhetene.

Den foreslåtte loven vil medføre nye oppgaver for den valgte tilsynsmyndigheten. Det totale omfanget av oppgaver vil avhenge av innholdet i forskriftene som gis i medhold av loven. Overordnet kunne man imidlertid legge til grunn at loven vil medføre saksbehandling, utvikling av veiledning, utvikling og oppdatering av digitale løsninger, samt kostnader knyttet til kontroll av etterlevelse. Slik saksbehandling vil innebære kostnader for samfunnet, og det reiste spørsmålet om hvem som er nærmest til å bære disse kostnadene.

I høringsforslagets § 10 (nå § 11) foreslo departementet en forskriftshjemmel som gir Kongen adgang til å fastsette i forskrift at oppgaver i forbindelse med loven finansieres gjennom gebyr. Det ble presisert at hva som vil kunne være aktuelt å ilegge gebyr, må utredes nærmere. Det må foretas en konkret vurdering i forbindelse med utarbeidelse av forskrift, hvilke oppgaver som skal gebyrfinansieres og etter hvilke satser.

4.9.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser som Bellona, Emballasjeforeningen, Framtiden i våre hender, Matsentralen, Norsk Bonde- og småbrukarlag og Virke, påpeker at det ikke fremkommer av høringsnotatet hvilken etat som får delegert kompetanse til å være tilsynsetat etter § 7, og uttrykker hvor viktig det er at tilsynsetaten får tilført tilstrekkelig med ressurser til å bygge opp kompetanse, veilede om og føre tilsyn med matsvinnloven.

NHO Mat og drikke og NHO Service og handel viser til at tilsynshjemlene er vide og gir for mye myndighet til tilsynsmyndigheten. Det vises til at påleggskompetansen er definert veldig vidt og det bør fremheves i lovteksten at vedtak skal være konkrete, rimelige og forholdsmessige. Det vises også til at det trolig vil være et stort behov for veiledning og arbeid med beste praksis-løsninger i næringslivet og offentlig sektor.

Blåkors mener det er lagt opp til en for svak og utydelig tilsynsmyndighet med uklar kompetanse og fullmakt.

Mepex Consult AS viser til at denne type regulering krever tett oppfølging fra myndighetene, slik at bedriftene faktisk opplever at de har et reelt ansvar for å redusere eget matsvinn. Det er en utfordring i dagens miljøforvaltning at det er for enkelt å unngå reglene. Tilsynet er normalt for svakt. Tilsynet må styrkes for å sikre at den nye loven og andre nye krav til avfallssortering blir fulgt. Det er også behov for et mer samordnet tilsyn som dekker flere lover og forskrifter om avfall. Et alternativ kan være at tilsyn kan gjennomføres av uavhengig tredjepart og finansieres av gebyr.

Matsentralen støtter regjeringens forslag om at loven må underlegges tilsynsmyndighet og viser til at en plikt uten sanksjoner eller ettersyn har liten effekt. Samtidig understrekes det at gode tilsynsmyndigheter også har veilednings- og informasjonsarbeid som en sentral del av sin virksomhet.

KS støtter ikke at en tilsynsmyndighet skal kunne føre tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner, og viser til at kommuner og fylkeskommuner selv bør bestemme hvordan reduksjon av matsvinn skal gjennomføres. KS er i tvil om tilsyn er det som skal til for å oppnå ønsket effekt og anbefaler departementet å heller vurdere veiledning, da målet om redusert matsvinn først og fremst må skje gjennom holdningsendringer. Innføring av tilsyn medfører dokumentasjonskrav som kan være krevende for kommunesektoren som allerede er presset på arbeidsoppgaver. Mange kommuner følger allerede rapporteringskrav i henhold til miljøsertifiseringer, som Miljøfyrtårnsertifisering. Økt dokumentasjonskrav må uansett fastsettes slik at det blir forutsigbart hva som kreves. Nye verktøy må være kompatible med eksisterende systemer. Eksempler viser at manuelle målinger for redusert matsvinn i sykehjem er tidkrevende. Derfor bør det tilrettelegges med forenklede målings- og rapporteringssystemer, som for eksempel digitale løsninger. KS ber departementet om å undersøke muligheten for at kontroll kan gjennomføres via stikkprøver tatt av avfallsselskapene.

Emballasjeforeningen fremhever at det er viktig at regler om matsvinn ikke svekker mattryggheten eller skaper unødvendige kostnader for aktørene.

Forsvaret v/Forsvarsstaben viser til at det i § 8 første ledd er foreslått at tilsynsmyndigheten skal ha fri adgang til områder og annet omfattet av loven. Forsvaret påpeker at slike områder for Forsvarets vedkommende kan være kontrollerte eller beskyttede områder i henhold til lov om nasjonal sikkerhet, samt virksomhetssikkerhetsforskriften. Lovforslaget skaper således potensielt konkurrerende plikter der Forsvaret på den ene siden skal opprettholde streng adgangskontroll, og samtidig gi tilsynsmyndigheten fri adgang. Problemstillingen bør derfor vurderes opp mot ev. unntak for militære områder, eller så langt mulig sett opp mot andre lovpålagte plikter.

Miljødirektoratet viser til at etter § 8 tredje ledd, kan Kongen kan gi forskrift om opplysningsplikt og undersøkelsesplikt etter første og andre ledd. Første ledd regulerer tilsynsmyndighetens adgang til bygninger mv. og andre ledd gir en opplysningsplikt, men det er ikke tydelig at det gis en undersøkelsesplikt. Hvis det er ment å være en undersøkelsesplikt, bør det klargjøres. Alternativt kan undersøkelsesplikt sløyfes i § 8 tredje ledd.

Mattilsynet viser til at det bør ses på om forskriftshjemmelen i § 8 er dekkende nok, jf. Mattilsynets merknad til § 5 annet ledd.

Miljødirektoratet viser til at § 9 gir tilsynsmyndigheten myndighet til å kunne «fatte vedtak som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven», og forstår det slik at det er ment at tilsynsmyndigheten både kan fatte enkeltvedtak og gi forskrift. Miljødirektoratet mener hjemmelen er veldig vid, og at det burde beskrives nærmere i lovteksten hva det kan fattes vedtak om. NHO viser til at denne bestemmelsen omfatter både forskrift og enkeltvedtak, og forskriften er så vid at den i realiteten dekker alle de andre forskriftshjemlene som er foreslått. Overtredelse av både forskrift og enkeltvedtak kan dessuten sanksjoneres med gebyr etter § 12. NHO mener derfor det er nødvendig med en klarere avgrensning av forskriftshjemmel.

Når det gjelder gebyr, viser Mattilsynet til at loven gir anledning til å ta gebyr for kostnader ved kontrolltiltak som gjennomføres for å sikre at «vedtak gitt i medhold av denne loven blir fulgt». De foreslår en endring hvor det i stedet settes inn denne formuleringen: «at relevante bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven etterleves». Kontrolltiltak bør erstattes med tilsyn og kontroll, med mindre dette begrepet er velkjent for den aktuelle tilsynsmyndigheten. Det er et generelt krav i økonomiregelverket i staten at gebyret samlet ikke skal overstige tilsynsmyndighetens kostnader med kontrollordningen, og det bør derfor vurderes om det er nødvendig å ta denne setningen inn i loven. Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Vestland er opptatt av at dersom det innføres gebyr for finansiering av oppgaver knyttet til loven, er det viktig at disse kostnadene ikke blir overført bakover i verdikjeden slik at primærprodusenten sitter igjen med hele regninga. Statsforvalteren i Innlandet er også bekymret for at dette kan føre til økte matvarepriser i forbrukerleddet.

Til sist fremhever Mattilsynet at tilsynsmyndigheten må ha egne hjemler for å innhente opplysninger fra for eksempel Mattilsynets systemer. Departementet bør også se på om tilsynsmyndigheten skal få en klar og tydelig hjemmel for å behandle nødvendige personopplysninger, se for eksempel matloven § 29a.

4.9.3 Departementets vurderinger

Det sentrale hensynet bak bestemmelsene om tilsyn og håndheving, er å sikre en effektiv håndheving av loven. Det anses derfor nødvendig å ta inn bestemmelser om tilsynsmyndighet, opplysningsplikt og nødvendige vedtak for gjennomføring av loven. Noen høringsinstanser synes at loven bestemmelser går for langt, mens andre mener at det ikke er strengt nok.

Forslagets § 8 første ledd, inneholdt opprinnelig også en bestemmelse om at tilsynsmyndigheten skal ha fri adgang til bygninger, transportmidler, lagre, innretning og områder hvor næringsmidler som er regulert i eller i medhold av denne loven, befinner seg, eller som benyttes til virksomheten. Etter en ny vurdering, mener departementet at tilsyn på stedet i virksomhetene i praksis ikke ville blitt en sentral del av tilsynsoppgavene som er nødvendige for å håndheve loven. Departementet går derfor ikke videre med denne bestemmelsen. Slik departementet forstår Forsvarets innspill, innebærer denne endringen at motsetningene mellom «fri adgang» til militært område og lovpålagte krav om adgangskontroll, ikke lenger er til stede.

Departementet er enig med flere av høringsinstansene om at tilsynsmyndigheten vil ha en viktig veiledningsrolle, både når det gjelder mattrygghet og hva som skal til for å oppfylle lovens krav. Flere høringsinstanser fremhever at det vil være et stort behov for veiledning og arbeid med beste praksis og standardiserte løsninger for både næringslivet og offentlig sektor. Dette gjelder spesielt i den første perioden hvor underliggende regelverk og standardiserte løsninger skal utvikles. Veiledning kan omfatte kursvirksomhet, utarbeidelse av veiledningsmateriell og besvarelser av henvendelser fra virksomhetene.

Når det gjelder § 9, har departementet presisert ordlyden i lovteksten slik at det fremgår at tilsynsmyndigheten kan «føre tilsyn» etter loven. Videre justeres ordlyden for å presisere at det kan fattes «nødvendige enkeltvedtak» i stedet for «vedtak som er nødvendige». Dette innebærer at tilsynsmyndigheten har myndighet til å fatte nødvendige enkeltvedtak. Som hovedregel skal det fattes enkeltvedtak når det foreligger brudd på regelverket. Ofte vil enkeltvedtaket ha form av et pålegg om retting av forholdet. Formålet med pålegg om retting, vil være å presse frem regelverksetterlevelse innen en bestemt frist. Det vises samtidig til at veiledning vil være et sentralt virkemiddel før det fattes vedtak.

Når det gjelder tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner, vises det til innspill fra KS om at tilsynsmyndigheten ikke bør kunne føre tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, og at kommuner og fylkeskommuner selv bør bestemme hvordan reduksjon av matsvinn skal gjennomføres. KS fremhever videre at «Med et allerede høyt arbeidspress i hverdagen på grunn av mangel på arbeidskraft i helsesektoren, vil dette gå ut over de primæroppgavene kommuner er pålagt». Departementet viser til at tilsynstrykket mot kommunene er stort, og at omfanget av statlig tilsyn av kommunene totalt sett ikke skal øke, se Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022. En kartlegging av DFØ av utviklingstrekk ved det statlige tilsynet, viser at tidsbruken ved tilsyn er en belastning for kommunene (DFØ-rapport 2024: Statlig tilsyn med kommunene 2020–2024. Statlig tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner er et inngripende virkemiddel som må begrunnes særskilt. Innføring av statlig tilsyn med kommunene skal bygge på en risiko- og vesentlighetsvurdering, og etter en vurdering av kost–nytte, se Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner og Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018. Dette følger også av Retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommune. Departementet mener at veiledning vil være vel så effektivt for å sikre etterlevelse i kommunesektoren, i tillegg til at det allerede er en rekke mekanismer for egenkontroll i kommuneloven. Det fremgår derfor av et nytt siste ledd i § 9 at «Første ledd gjelder ikke overfor kommuner og fylkeskommuner.».

Mattilsynet har i sitt høringsinnspill vist til at det kan være nødvendig med egne hjemler i matsvinnloven for å innhente og behandle opplysninger. Departementet viser til at behandling av personopplysninger reguleres i personopplysningsloven som gjennomfører EUs personvernforordning (GDPR). Personopplysningsloven gir generelle regler for behandling av personopplysninger, men det kan være behov for mer detaljerte regler eller tilleggskrav i særlovgivningen.

Departementet vurderer at det er nødvendig med hjemmel i særlov når det er spesifikke krav eller behov som ikke dekkes av personopplysningsloven alene. Dette kan være tilfeller der det er behov for mer detaljerte regler eller spesifikke bestemmelser for å ivareta personvernet innenfor en bestemt sektor eller situasjon.

Departementet foreslår en ny § 10 som gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å behandle personopplysninger når dette er nødvendig for å utføre oppgaver etter matsvinnloven. Med behandling av personopplysninger, menes enhver operasjon som gjøres med slike opplysninger, inkludert innsamling, registering og deling av slike opplysninger. Forslaget innebærer at tilsynsmyndigheten på matsvinnlovens område, får et generelt rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger når dette er nødvendig for å oppfylle oppgavene etter loven. Hvilke personopplysninger som kan behandles og hvem det behandles personopplysninger om mv., vil avhenge av en konkret vurdering av hva som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten kan gjennomføre sine lovpålagte oppgaver. Nødvendighetskravet innebærer at det ikke skal behandles flere opplysninger enn det som trengs for å oppnå formålet med saksbehandlingen.

Departementet antar at tilsynsmyndigheten kan få behov for å behandle personopplysninger i forbindelse med tilsynsoppgavene, som for eksempel navn, adresser, telefonnummer, e-postadresser, fødselsnummer og organisasjonsnummer for enkeltpersonforetak.

Departementet foreslår i bestemmelsen at tilsynsmyndigheten kan behandle særlige kategorier personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9. Departementet antar at personopplysninger som for eksempel helse, funksjonshemming og religion, kan være en del av informasjonen som sendes til tilsynsmyndigheten fra virksomheter i helse- og omsorgssektoren.

Det kan også bli behov for å behandle personopplysninger i forbindelse med vedtak om lovovertredelser og overtredelsesgebyr som er foreslått i loven. Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon i Norge, men regnes som straff etter EMK. Departementet foreslår derfor at § 10 første ledd, også skal omfatte behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser som er særlig regulert i personvernforordningen artikkel 10. Ifølge EMK, kan offentlig lagring av personopplysninger som knytter seg til privatlivet, utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Det er i utgangspunktet ikke et krav om at det må fastsettes nasjonale eller særskilte lovbestemmelser for behandling av personopplysninger etter artikkel 10, men i den grad behandlingen av personopplysningene etter artikkel 10 er inngripende, bør også rettsgrunnlaget være tilgjengelig og forutberegnelig for den registrerte. Departementet mener derfor det kan være hensiktsmessig at hjemmelen uttrykkelig omfatter artikkel 10. Dette tydeliggjør at tilsynsmyndigheten kan behandle slike personopplysninger og det sikrer større forutberegnelighet for publikum.

Det foreslås i andre ledd at Kongen kan gi forskrift om behandlingen av personopplysninger, blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke personopplysninger som kan behandles, hvem det kan behandles personopplysninger om, bruk av automatiserte avgjørelser, adgangen til viderebehandling, utlevering, registrering og tilgang til registre. Bruk av forskriftshjemmelen skal også følge prinsippet om at forskriften må være nødvendig for å utføre oppgaver etter matsvinnloven. Når det gjelder kompetansen til å gi forskrift om bruk av automatiserte avgjørelser, antar departementet at det for eksempel kan bli aktuelt å bruke automatiserte systemer som støttefunksjon i saksbehandlingen. Departementet inkluderer derfor «bruk av automatiserte avgjørelser» i forskriftshjemmelen.

4.10 Sanksjoner

4.10.1 Forholdet til forvaltningsloven

Vedtak om tvangsmulkt (administrativ reaksjon) og overtredelsesgebyr (administrativ sanksjon), er omfattet av forvaltningslovens bestemmelser.

I tillegg reguleres tvangsmulkt av forvaltningslovens § 51 i kapittel X. Mens overtredelsesgebyr reguleres av kapittel IX som har felles bestemmelser for alle saker om administrative sanksjoner (forvaltningsloven § 43 og §§ 46–50).

I forvaltningsloven § 43 annet ledd, er begrepet «administrativ sanksjon» definert som en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter Den Europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Etter forvaltningslovens § 1 første punktum, gjelder saksbehandlingsreglene for den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av særlov.

Det følger imidlertid av punkt 8.4.4. i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), at det bør være særlige grunner til for å fravike forvaltningslovens regler ved vedtak av ny særlov. De rettsikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningsloven, bør som hovedregel ikke fravikes, og særlig ikke dersom det gjelder administrativ sanksjon som regnes som straff etter Den Europeiske menneskerettskonvensjonen.

4.10.2 Forholdet til Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)

Etter Grunnloven § 96 første ledd, kan ingen ilegges «straff uten etter dom». Grunnlovsbestemmelsen trygger en særlig rettssikker behandlingsmåte for visse av samfunnets reaksjoner overfor den enkelte.

Overtredelsesgebyr regnes normalt ikke som straff etter norsk rett, men kan i særlige tilfeller likevel falle inn under straffebegrepet i Grunnlovens § 96 første ledd. Dette innebærer i så fall at overtredelsesgebyret ikke kan ilegges av forvaltningen, men av en domstol.

Selv om overtredelsesgebyr for brudd på matsvinnloven er ment å ha en preventiv effekt, vurderer departementet likevel at straffeelementet ikke er fremtredende på en slik måte at det må anses som straff etter § 96 første ledd. Det er virksomheter som produserer, distribuerer, omsetter eller serverer næringsmidler, jf. § 2, som er omfattet av loven og kan bli ilagt overtredelsesgebyr ved overtredelse. Disse aktivitetene vil normalt skje innenfor næringsvirksomhet. Virksomhetene vil som oftest være juridiske og ikke fysiske personer, og vil ha gode rettssikkerhetsgarantier gjennom vanlig klageadgang og domstolsprøving.

Overtredelsesgebyr er imidlertid regnet som straff etter EMK. Det betyr at de rettsikkerhetsgarantier for straffeforfølgning som følger av EMK, må oppfylles ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Dersom en hjemmel for et tilsynsorgan til å ilegge reaksjoner, utgjør straff etter EMK, kan dette for eksempel medføre at en privatperson må få rettigheter som siktet ved tilsynsorganets undersøkelser, og at selvinkrimineringsvernet slår inn.

4.10.3 Forslaget i høringsnotatet

Bakgrunnen for høringsforslaget til ny matsvinnlov, er blant annet at det er ulike utfordringer knyttet til den frivillige Bransjeavtalen. Avtalen er ikke juridisk forpliktende og det er ikke mulighet for å sanksjonere når målene ikke nås. Matsvinnutvalget gir i rapporten uttrykk for at for å sikre at en lov blir etterlevd, avhenger det av at den gir myndigheten hjemmel til å håndheve, det vil si mulighet til å føre tilsyn og kontroll og eventuelt sanksjonere lovbrudd. Utvalget mener at å innføre en matsvinnlov uten hjemmel for tilsyn og sanksjoner, slik enkelte land har gjort, kun vil ha en symbolverdi. Det er usikkert i hvor stor grad en lov uten slike hjemler vil føre til en faktisk reduksjon i matsvinnet ut over det man har fått til gjennom Bransjeavtalen.

Departementet var enig i at det er viktig at myndighetene har tilstrekkelige reaksjonsmidler for å sikre etterlevelse av bestemmelser gitt i henhold til loven. Det ble derfor foreslått at det gis hjemler for sanksjoner for brudd på matsvinnloven.

Departementet så hen til vurderingene knyttet til sanksjoner og straff som ble gjort i forbindelse med Prop. LS 69 (2023–2024) Lov om bærekraftige produkter og verdikjeder (bærekraftige produkter-loven) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutninger nr. 154/2023 og 155/2023 om innlemmelse i EØS-avtalen av forordningene (EU) 2019/424, (EU) 2019/2019, (EU) 2019/2020, (EU) 2019/2021, (EU) 2019/2022, (EU) 2019/2023, (EU) 2019/2024, (EU) 2021/341 og (EU) 2019/1784 og Prop. 150 L (2020–2021) Åpenhetsloven.

Ifølge prinsipper og retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, skal pålegg eller vilkår om kontrolltiltak i eller overfor kommunene eller fylkeskommunene, være begrunnet i en vurdering av risiko og vesentlighet. Sanksjoner som bot eller tvangsmulkt overfor kommuner eller fylkeskommuner, skal normalt ikke innføres på nye områder, og bruk av slike sanksjoner må være begrunnet i særlige forhold. Departementet viste til at innføring av sanksjoner for ikke å ha overholdt krav til aktsomhetsvurderinger, er uforholdsmessig for kommunale og fylkeskommunale virksomheter. Det ble også vist til at det allerede finnes strenge krav til egenkontroll i kommuneloven.

Høringsforslaget omtalte at tvangsmulkt kan være et effektivt virkemiddel for å sikre etterlevelse av matsvinnloven. Tvangsmulkt er et veletablert virkemiddel for forvaltningen for å sikre oppfyllelse av forskrifts- eller lovpålagte plikter. Vedtak om tvangsmulkt innebærer at den ansvarlige for et lovbrudd pålegges å betale et visst beløp, dersom vedkommende ikke etterlever det aktuelle kravet innen en gitt frist. Hvis det ulovlige forholdet blir rettet innen fristen, påløper ikke mulkten. Formålet med tvangsmulkten er at den ansvarlige skal få en økonomisk motivasjon for å etterleve de pålagte kravene.

Tvangsmulktens frist skal settes slik at det er mulig å rette forholdet innen fristen, og beløpet beregnes blant annet ut fra kostnadene ved å rette forholdet.

Høringsforslaget foreslo at virksomheter skal gjøre aktsomhetsvurderinger og tiltak, som for eksempel nedprising og donasjon. I tillegg ble det foreslått å pålegge aktørene blant annet informasjons- og dokumentasjonsplikter. Det er grunn til å tro at manglende etterlevelse i mange tilfeller vil skyldes administrative og økonomiske prioriteringer fremfor tekniske eller teknologiske barrierer. Når det er tilfellet, vil et oppfyllelsespress i form av en trussel om kostnad dersom overtredelsen ikke rettes, kunne være virkningsfullt.

Departementet viser til at tvangsmulkt kan være effektivt for å tvinge overtrederen til å oppfylle regelverket fremover i tid, og supplerer på en god måte overtredelsesgebyr som kan ilegges for overtredelser som allerede har blitt begått. Departementet vurderte derfor tvangsmulkt som et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre oppfyllelse av matsvinnloven.

Høringsnotatet viste til at kontroll og preventive hensyn tilsier at det bør reageres ved lovbrudd av de foreslåtte bestemmelsene. Overtredelsesgebyr er særlig egnet som reaksjon der det foreligger et klart lovbrudd som ikke uten videre kan rettes eller avhjelpes ved andre forvaltningstiltak, og som ikke er så alvorlig at det tilsier bruk av straff.

Prop. LS 69 (2023–2024) Lov om bærekraftige produkter og verdikjeder viser til Prop. 77 L (2018–2019) Endringer i forurensningsloven, produktkontrolloven, naturmangfoldloven og Svalbardmiljøloven mv., punkt 2.1 om innføringen av hjemmel for overtredelsesgebyr i produktkontrolloven og forurensningsloven. Det er vist til at de samme hensynene i stor grad gjør seg gjeldende for loven om bærekraftige produkter og verdikjeder.

Departementet mente at mye av det samme gjør seg gjeldende for høringsforslaget om ny matsvinnlov.

Departementet vurderte at det burde være hjemmel til å utstede overtredelsesgebyr for brudd på matsvinnloven. Det ble i utgangspunktet antatt at overtredelsesgebyr kan være aktuelt for overtredelse av flere bestemmelser i lovforslaget, som brudd på plikten til å gjøre og redegjøre for aktsomhetsvurderinger § 4, plikten til å iverksette tiltak for donasjon § 5 og plikten til å iverksette tiltak for nedprising § 6, samt brudd på vedtak om nødvendige tiltak etter § 9. Det ble videre antatt at overtredelsesgebyr også kunne være aktuelt for brudd på kravet om opplysningsplikt etter § 8.

Det ble presisert i høringsnotatet at det vil være behov for å utrede nærmere og fastsette i forskrift hvilke konkrete overtredelser som etter hvilke vilkår skal kunne føre til overtredelsesgebyr.

Retningslinjene for administrative sanksjoner som framgår av forarbeidene til forvaltningsloven kapittel IX, bør være førende for vurderingen. Det fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse og hvilken personkrets, eventuelt virksomhet, som det kan reageres mot. Det fremgår videre at når det gjelder klarhet i hva plikten etter loven består i, vil ikke det at handlingsnormen inneholder skjønnsmessige elementer og rettslige standarder, utelukke bruk av overtredelsesgebyr. Handlingsnormen kan stå i forskriften, men dersom overtredelser av denne skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må imidlertid loven hjemle dette. Dette kan gjøres ved at loven fastsetter at det i forskrift gitt i medhold av bestemmelsene i loven, kan fastsettes hvilke forskriftsbestemmelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr dersom de overtres.

Høringsforslagets § 12 (nå § 13) gir hjemmel til Kongen å fastsette i forskrift at nærmere angitte overtredelser kan medføre overtredelsesgebyr. Det går frem av bestemmelsen at det kan gis forskrift om overtredelsesgebyr for brudd på plikter som følger av forskrift i medhold av loven eller av enkeltvedtak gitt i medhold av forskrifter i medhold av loven. Det kan også utstedes overtredelsesgebyr til virksomheter dersom overtredelsen ble begått av noen som har handlet på vegne av virksomheten. Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan ilegges overtredelsesgebyr for overtredelsen.

Det må også fastsettes i forskrift et øvre tak for størrelsen på overtredelsesgebyret. Det kan også fastsettes at overtredelsesgebyr for visse overtredelser, kan utmåles etter faste satser.

Etter en vurdering ble det ikke foreslått noen straffebestemmelse i høringsforslaget.

4.10.4 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, for eksempel Akershus fylkeskommune, KS, Miljødirektoratet, Fellesforbundet og Norges naturvernforbund, gir uttrykk for at de støtter forslaget om å innføre tvangsmulkt og overtredelsesgebyr for håndheving av matsvinnloven da dette kan bidra til å nå lovens formål om å redusere matsvinn. Høringsinstansene som støtter innføring av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, presiserer samtidig at det er viktig at pliktene er tydelige og forutsigbare slik at sanksjonene i praksis kan gjennomføres. Andre høringsinstanser mener det ikke er behov for verken tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr for å håndheve loven.

Flere høringsinstanser støtter også at det ikke foreslås noen bestemmelse om straff.

Fellesforbundet er positive til bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som reaksjonsformer, men understreker viktigheten av at reaksjonene står i forhold til overtredelsens alvorlighet. Norges Gartnerforbund mener at eventuelle sanksjoner må være rettferdige og proporsjonale. Videre mener de at overtredelsesgebyr må vurderes i lys av hvilke praktiske muligheter virksomhetene har for å redusere matsvinnet. De påpeker også at en lov som kun har symbolverdi, neppe vil gi bedre resultat enn en bransjeavtale alene. Norges Naturvernforbund er positive til forslaget, men påpeker at det er viktig at forskriftene er så tydelige at sanksjoner kan gjennomføres i praksis.

Too Good To Go uttaler at ved å fokusere på økonomiske sanksjoner fremfor strafferettslige tiltak, oppmuntres virksomheter til å overholde loven uten at det innføres unødvendig strenge straffetiltak. Effekten av disse sanksjonene mener de i stor grad vil avhenge av tydelige retningslinjer og konsekvent håndheving. Det er viktig at virksomheter forstår de konkrete omstendighetene der bøter vil bli ilagt, samt hvilke tiltak som kreves for å rette opp manglende etterlevelse. Prinsippet om proporsjonalitet, som er innebygd i sanksjonsrammeverket, er et godt grep, mener Too Good To Go. Differensiering av bøter basert på alvorlighetsgraden av bruddet og størrelsen på virksomheten, sikrer rettferdighet og oppmuntrer til deltakelse fra mindre virksomheter som ellers kunne hatt utfordringer med å oppfylle sine forpliktelser.

Miljødirektoratet bemerker at det ikke er foreslått hjemler knyttet til pliktene i selve loven for bestemmelsene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. De mener dette bør endres, eksempelvis slik: «for å sikre at loven eller vedtak i medhold av loven blir fulgt». Når det gjelder fullmaktsbestemmelsen i § 12 om overtredelsesgebyr, stiller de også spørsmål ved hvorfor pliktene som følger direkte av loven eller enkeltvedtak gitt med hjemmel i § 9, ikke er gjenstand for et mulig overtredelsesgebyr.

Advokatforeningen mener det ikke er tilstrekkelig å generelt vise til kontroll og preventive hensyn for å innføre hjemler om sanksjoner. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener det ikke er behov for verken tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr for å håndheve matsvinnloven. Når det gjelder tvangsmulkt, viser de til at hensikten med dette er oppfyllelsespress for å motvirke og rette opp ulovlige forhold. De kan ikke se at det er behov for hjemmel i matsvinnloven til å vedta forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Dersom det skal være hjemmel i loven til tvangsmulkt, mener de at ordlyden i bestemmelsen også bør opplyse om plikten som forvaltningsorganet har til å vurdere om påløpt tvangsmulkt skal ettergis.

Når det gjelder hjemmelsgrunnlaget for sanksjoner, viser NHO til Justis- og beredskapsdepartementets uttalelser i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.):

I Prop. 62 L (2015–2016) skriver Justisdepartementet for øvrig at «Etter departementets syn bør en som utgangspunkt ikke i loven selv fastsette at alle overtredelser av en forskrift gitt med hjemmel i loven, kan sanksjoneres administrativt. Det er på den annen side heller ingen god løsning at loven selv angir hvilke bestemmelser i forskriften som bør kunne sanksjoneres administrativt. Det bør derfor kunne overlates til regulering i forskrift hvilke overtredelser som kan sanksjoneres administrativt». «Spørsmålet om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Bruk av sanksjonshjemler som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, er uheldig» skriver Justisdepartementet også. Justisdepartementet understreker at «behovet for at handlingsnormen, som er en del av grunnlaget for å kunne sanksjonere overtredelser av loven, utformes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med sikte på hvilke plikter som gjelder …

På bakgrunn av dette, forventer NHO derfor at en forskrift om innholdet i aktsomhetsvurderinger blir tilstrekkelig klar når det gjelder pliktene. De mener likevel at forslaget til § 3 om prinsipper som skal gjelde for aktsomhetsvurderinger og tiltak, neppe vil kunne sanksjoneres på grunn av manglende klarhet. Det vises til at åpenhetsloven ikke har hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på aktsomhetskravet, og de peker på begrunnelsen for dette i forarbeidene til åpenhetsloven (Prop. 150 L (2020–2021) Lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven). Ifølge NHO, står det her at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger åpner for mer skjønnsmessige vurderinger, noe som tilsier at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelse av disse bestemmelsene. NHO viser til at departementet har opplyst om at de har sett hen til åpenhetsloven i arbeidet med matsvinnloven, og oppfordrer departementet til å forklare hvorfor vurderingen av klarhetskravet er en annen i forbindelse med dette lovforslaget.

NHO anbefaler videre at bestemmelsen om hjemmel for overtredelsesgebyr strykes. Subsidiært bør overtredelsesgebyr, i likhet med åpenhetsloven, forbeholdes gjentatte, eventuelt også grove overtredelse. En hjemmel for overtredelsesgebyr kan i så fall utvides senere, om det skulle vise seg nødvendig. NHO mat og drikke peker på at dersom det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, bør dette rettes mot de alvorligste overtredelsene, og fases inn over tid ettersom næringslivet vil trenge tid til å omstille seg. NHO Service og Handel mener det ikke er behov for overtredelsesgebyr for brudd på loven. De mener også at forslaget til sanksjonssystem er uklart.

Advokatforeningen savner en nærmere vurdering av behovet for å innføre hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, holdt opp mot de rettssikkerhetsmessige sidene som overtredelsesgebyr reiser. Etter deres syn er det ikke tilstrekkelig å generelt vise til «kontroll og preventive hensyn». De viser til departementets uttalelse i høringsnotatet om at det vil være behov for å utrede nærmere og fastsettes i forskrift hvilke konkrete overtredelser som etter hvilke vilkår som kan medføre overtredelsesgebyr. Advokatforeningen mener prinsipielt at denne typen vurderinger hører hjemme i forberedelsen av lovhjemmelen, slik at også disse viktige spørsmålene blir gjenstand for en bred høring. På dette stadiet, og uten at det er nærmere vurdert i høringsnotatet, er det ikke mulig å ha noen fornuftig mening om lovforslaget om overtredelsesgebyr, og Advokatforeningen støtter derfor ikke forslaget i sin nåværende form.

Advokatforeningen viser også til forslaget til § 12 første ledd, hvor de mener det kan se ut som at det legges opp til at overtredelsesgebyr kan ilegges fysiske personer. Prinsipielt mener Advokatforeningen at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Det må noe helt særskilt til dersom man skal gi hjemmel til å straffe enkeltpersoner i «forvaltningssporet». De viser til at problemstillingen ikke er omtalt i høringsnotatet og at det ikke er påvist noe reelt behov for å innføre overtredelsesgebyr overfor fysiske personer. Advokatforeningen uttaler at de ikke støtter et forslag som gir hjemmel til å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr.

Flere av høringsinstansene, som for eksempel Coop, Framtiden i våre hender og Virke, gir videre uttrykk for at de støtter departementets vurdering om at det ikke bør innføres hjemmel for straff ved overtredelse av loven. NHO mat og drikke uttaler at det er positivt at det ikke er foreslått straffebestemmelser annet enn forvaltningssanksjoner.

Flere høringsinstanser som NHO hovedorganisasjonen, NHO mat og drikke og NHO Service og Handel,stiller spørsmål ved hvorfor kommuner og fylkeskommuner er fritatt fra sanksjoner. NHO Service og Handel viser til at ettersom offentlige virksomheter utgjør en viktig andel av matsvinnet, er det viktig at de på linje med private også forpliktes til å følge regelverket. NHO Hovedorganisasjon viser til at begrunnelsen for unntaket i høringsbrevet er at sanksjoner for kommunesektoren ville være uforholdsmessig og at det «allerede finnes strenge krav til egenkontroll i kommunen». NHO mener imidlertid at det er vanskelig å se hvordan dette skiller kommuner og fylkeskommuner fra annen offentlig virksomhet og fra privat sektor. Matsvinnloven vil dermed bare ha den symbolverdi overfor kommuner og fylkeskommuner som departementet advarer mot.

KS støtter forslaget om at sanksjoner ikke skal gjelde for kommuner og fylkeskommuner, da disse allerede er underlagt strenge krav til internkontroll gjennom kommuneloven. De viser også til at Mattilsynet kan føre tilsyn med kommunene ved den myndighet som de er tillagt gjennom matloven.

4.10.5 Departementets vurderinger

Departementet mener at dersom loven ikke bare skal få symbolsk verdi, må det finnes egnede sanksjonsmidler for å håndheve den. Det overordnede formålet er bedre ressursutnyttelse i verdikjeden for mat gjennom å forebygge og hindre at mat går ut av verdikjeden, og indirekte vil dette bidra til å redusere klimagassutslipp. Klima- og miljømessige krav er ofte forbundet med kostnader for næringslivet, og det er fare for svak etterlevelse av loven dersom den ikke blir effektiv håndhevet. Manglende håndhevelse kan dessuten føre til et skjevt konkurranseforhold mellom de virksomhetene som er lovlydige og de som ikke er det. Slik departementet ser det, er ikke hjemmel for tvangsmulkt alene tilstrekkelig for en effektiv sanksjonering av loven. Formålet med tvangsmulkt, er å skape et oppfyllelsespress hvor mulkten ikke skal betales dersom bruddet blir rettet innen fristen. Tvangsmulkt egner seg dermed ikke i tilfeller hvor lovbruddet har opphørt, mens overtredelsesgebyr i et slikt tilfelle fortsatt må betales. Departementet mener også at det er behov for overtredelsesgebyr i situasjoner der tilsynsmyndigheten har behov for å trappe opp virkemiddelbruk, for eksempel ved gjentatte overtredelser.

Advokatforeningen etterlyste en nærmere vurdering av behovet for å innføre hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, holdt opp mot de rettssikkerhetsmessige sidene som overtredelsesgebyr reiser. De viser til at en nærmere utredning av konkrete overtredelser og vilkår som kan medføre overtredelsesgebyr, burde gjøres i forbindelse med etableringen av lovhjemmelen. Departementet viser til forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner i kapittel IX som gjelder for overtredelsesgebyr. I punkt 9.3 i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), gis det uttrykk for at det kan reguleres i forskrift hvilke overtredelser det kan gis overtredelsesgebyr for.

Dersom også overtredelser av bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, må loven gi hjemmel for det. Etter departementets syn bør en som utgangspunkt ikke i loven selv fastsette at alle overtredelser av en forskrift gitt med hjemmel i loven, kan sanksjoneres administrativt. Det er på den annen side heller ingen god løsning at loven selv angir hvilke bestemmelser i forskriften som bør kunne sanksjoneres administrativt. Det bør derfor kunne overlates til regulering i forskrift hvilke overtredelser som kan sanksjoneres administrativt.

Departementet understreker at det blir viktig i den videre utredningen i forbindelse med forskriftsarbeidet, å legge til grunn anbefalingene i punkt 7.4.3 i Prop. 62 L (2015–2016) når det gjelder hvilke konkrete overtredelser det kan ilegges overtredelsesgebyr for. Sentralt er for eksempel prinsippene om at behovet for overtredelsesgebyr bør vurderes ut fra den enkelte handlingsnorm, og at det minst inngripende tilgjengelige virkemidlet bør velges først. Når det gjelder prinsippet om at utformingen og bruk av administrative sanksjoner, må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig, står det i punkt 7.4.3.4:

At de foreslåtte lovbestemmelsene generelt legger til rette for rettsikkerhet i saker om administrative sanksjoner, er imidlertid ikke tilstrekkelig. Det må i tillegg skje en konkret vurdering av hvordan rettssikkerheten kan ivaretas ut fra blant annet hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene.

Advokatforeningen mener det kan se ut som at forslaget legger opp til at overtredelsesgebyr kan ilegges fysiske personer. Prinsipielt mener de at overtredelsesgebyr for enkeltpersoner, må være underlagt de rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav som gjelder i straffesporet. Departementet presiserer i denne sammenheng at forslaget til lovhjemmel for overtredelsesgebyr retter seg mot virksomheter. Matsvinnloven gjelder for «virksomheter som produserer, distribuerer, omsetter eller serverer næringsmidler». For å klargjøre begrepsbruken i matsvinnloven, har departementet foreslått en ny § 3 om definisjoner, som blant annet definerer at med virksomhet menes «ethvert privat eller offentlig foretak som foretar en hvilken som helst aktivitet som nevnt i § 2». Overtredelsesgebyr vil dermed normalt rette seg mot juridiske personer innenfor næringsvirksomhet. Virksomheter omfattet av matsvinnloven kan også være enkeltpersonsforetak. Enkeltpersonforetak er næringsvirksomhet drevet under fullt personlig ansvar av en enkeltperson (fysisk person). Det kan i noen tilfeller være grunn til å være mer tilbakeholden med å ilegge overtredelsesgebyr overfor enkeltpersonforetak. Overtredelsesgebyr kan imidlertid også ilegges fysiske personer. Det følger av punkt 7.4.3.4 i Prop. 62 L (2015–2016) om administrative sanksjoner at:

Ved overtredelser som skjer som ledd i næringsvirksomhet, bør også fysiske personer, i likhet med foretak, kunne møtes med mer inngripende administrative sanksjoner ved alvorlige overtredelser. (…) Det at det gjelder en fysisk person bør likevel ha en viss betydning for vurderingen av om det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig med administrative sanksjoner.

Departementet har endret på ordlyden i § 13 (§ 12 i høringsforslaget) om overtredelsesgebyr for å gjøre det klarere at det er virksomheter som er omfattet.

NHO har spilt inn at de forventer at en forskrift om innholdet i aktsomhetsvurderinger blir tilstrekkelig klar når det gjelder pliktene. De mener likevel at forslaget til § 3 (nå § 4) om prinsipper som skal gjelde for aktsomhetsvurderinger og tiltak, neppe vil kunne sanksjoneres på grunn av manglende klarhet. Departement viser til at den foreslåtte bestemmelsen om overtredelsesgebyr er en fullmaktsbestemmelse som gir Kongen hjemmel til å fastsette i forskrift at nærmere angitte overtredelser kan medføre overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr kan ikke ilegges direkte basert på de foreslåtte lovbestemmelsene, men det må utredes nærmere hvilke overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr og fastsettes en egen forskrift før overtredelsesgebyr kan benyttes som virkemiddel.

Departementet har vurdert forslaget til fullmaktshjemmel i første ledd på nytt når det gjelder kravet til aktsomhetsvurderinger og har sett hen til at åpenhetsloven ikke har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på sitt krav om aktsomhetsvurderinger. Departementet er enige med NHO i at det kan bli vanskelig å gjøre vilkårene for aktsomhetsvurderinger (handlingsnormen) tilstrekkelig tydelige for at brudd kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Det vil sannsynligvis bli elementer av skjønn knyttet til vilkårene og til hvorvidt det skal reageres med sanksjon. Det er også lagt til grunn at det kan være vanskeligere å etterprøve et vedtak og å vurdere søksmålsrisikoen når det gjelder mer skjønnsmessige avgjørelser. Departementet går derfor ikke videre med forslaget om at fullmaktsbestemmelsen i § 13 første ledd skal omfatte plikten til å gjøre aktsomhetsvurderinger og tiltak etter § 4.

Departementet vil samtidig gjøre oppmerksom på at § 13 omfatter overtredelse av § 4 tredje ledd om kravet til redegjørelse. Se nærmere i punkt 4.6.3 om at kravet til redegjørelse har blitt flyttet inn i § 4 som nå heter «Plikt til å gjennomføre og redegjøre for tiltak for å forebygge og redusere matsvinn.».

NHO mener at det i ordlyden i bestemmelsen om tvangsmulkt, bør opplyses om plikten som forvaltningsorganet har til å vurdere om påløpt tvangsmulkt skal ettergis. Departementet mener det ikke er nødvendig når dette allerede fremgår av forvaltningsloven § 51.

Miljødirektoratet har spilt inn at ordlyden i både bestemmelsene om tvangsmulkt og om overtredelsesgebyr, bør knytte hjemlene tydeligere til pliktene i loven. De foreslår følgende endring: «for å sikre at loven eller vedtak i medhold av loven blir fulgt». Når det gjelder fullmaktsbestemmelsen om overtredelsesgebyr, stiller de også spørsmål ved hvorfor pliktene som følger direkte av loven eller enkeltvedtak gitt med hjemmel i § 9, ikke er gjenstand for et mulig overtredelsesgebyr. Departementet har i etterkant av høringen, omformulert fullmaktsbestemmelsen om overtredelsesgebyr i § 13 første ledd, også for å klargjøre at det er virksomheter som kan ilegges overtredelsesgebyr. Gitt at de nærmere vilkårene for overtredelse vil ligge i forskrifter og at intensjonen er at det kan gis fullmakt til tilsynsmyndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av bestemmelser i forskrift, mener departementet at ordlyden i § 13 første ledd er dekkende.