5 Forslag til endringer i forsvarsloven og i gjeldende ordning for militært tilsatte

5.1 Generelt om tilsettingsvilkår og om tilsettingsordningen fastsatt i OMT

Militært personell tilsettes på vilkårene fastsatt i statsansatteloven, med de unntak og særregler som fremgår av lov 12. august 2016 nr. 77 om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven). Det fremgår av forsvarsloven § 44 fjerde ledd at militært tilsatte plikter å overholde reglene om tilsetting, utdanning, disponering og avansement mv. som er fastsatt i den til enhver tid gjeldende ordningen for militært tilsatte (OMT). Den gjeldende militærordningen fremgår av Prop. 111 LS (2014–2015).

Personellet i Forsvaret tilsettes i dag enten ved fast tilsetting til pensjonsalder (60 år), fast tilsetting til 35 år, eller ved midlertidig tilsetting. Dette følger av forsvarsloven § 45 første ledd.

De overordnede rammene for tilsettingsordningen for militært personell fremgår av Prop. 111 LS (2014–2015) punkt 5.4.2. I henhold til disse rammene skal normen for tilsetting være fast tilsetting til 35 år eller 60 år, mens midlertidig tilsetting skal begrenses. Det skal være Forsvarets behov og den enkeltes kompetanse som skal være styrende for lengden på tilsettingsforholdet. Offiserer som blir uteksaminert fra grunnleggende offisersutdanning skal tilsettes fast til 60 år. Tilsettingsordningen skal forvaltes slik at Forsvaret opprettholder en balansert aldersstruktur over tid.

Stillingsvernet for militært tilsatte er i utgangspunktet det samme som for statsansatte for øvrig. Ett unntak gjelder for tidligere yrkesbefal som er tilsatt før 1. januar 2005, som har et særskilt oppsigelsesvern. Denne gruppen kan bare sies opp dersom de ikke er i stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom. Dette følger av forsvarsloven § 86 andre ledd, jf. statsansatteloven § 20 første ledd bokstav a. Ut over dette er det ikke fastsatt særskilte bestemmelser om oppsigelse av militært personell.

5.2 Fjerning av plikten til å fratre ved særaldersgrense

5.2.1 Gjeldende rett

Aldersgrensene for militært tilsatte fremgår av forsvarsloven § 45. Første ledd i bestemmelsen lyder:

Offiserer, befal, grenaderer og konstabler kan tilsettes midlertidig, eller de kan tilsettes fast til de fyller 35 år eller fast til de fyller 60 år. De som er tilsatt midlertidig, skal fratre stillingen sin uten oppsigelse. De som er fast tilsatt, skal fratre stillingen ved første månedsskifte etter at de har fylt 35 eller 60 år.

60-årsgrensen er en særaldersgrense og innebærer tvungen avskjed ved første månedsskifte etter fylte 60 år. Det følger av forsvarsloven § 45 tredje ledd at departementet kan gi dispensasjon fra påbudet om å fratre ved fylte 60 år. Det gjøres ved å forlenge tilsettingsforholdet inntil ett år av gangen. Slik dispensasjon gis kun når spesielle forhold gjør det nødvendig.

Plikten til å fratre gjelder også for militære embetsmenn. Det følger av Grunnloven § 22 tredje ledd at alle embetsmenn uten foregående dom kan avskjediges når de har nådd en aldersgrense fastsatt ved lov.

5.2.2 Høringsnotatet

Forsvarsdepartementet foreslår i høringsnotatet å fjerne plikten til å fratre ved oppnådd særaldersgrense på 60 år. Militært personell som er tilsatt til 60 år, skal dermed få rett til å stå i stilling frem til den alminnelige aldersgrensen, som i dag er 70 år. Forslaget innebærer at personellet fortsatt har rett til å gå av med særalderspensjon ved 60 år.

Departementet legger i høringsnotatet opp til en videre utvikling av Forsvarets særaldersgrense som skal balansere hensynet til arbeidslinja på den ene siden med hensynet til Forsvarets operative behov på den andre siden. Departementet er i høringsnotatet tydelig på at en fjerning av plikten til å fratre vil påvirke aldersstrukturen og forsterke risikoen for at en økende andel av Forsvarets militært tilsatte ikke vil være helsemessig og fysisk skikket til å oppfylle kravene til stilling – og at en slik utvikling vil kunne få vesentlig negativ betydning for Forsvarets evne til å løse oppdrag. Samtidig erkjenner departementet i høringsnotatet at Forsvaret må tilpasse seg utviklingen i samfunnet for øvrig:

Sett i lys av at øvrige yrkesgrupper med særaldersgrense nå får rett til å stå i stilling til den alminnelige aldersgrensen, er det derfor naturlig at dette også blir gjort gjeldende for militært tilsatte med særaldersgrense, og at Forsvarets behov for en personellstruktur i aldersmessig balanse ivaretas gjennom andre virkemidler.

Departementet vektlegger i høringsnotatet at den videre utviklingen av særaldersgrensen må legge til rette for at Forsvaret har nødvendige rammebetingelser til å stimulere militært tilsatte til å fortsette den yrkesaktive karrieren. Dette enten i eller utenfor Forsvaret, avhengig av om den tilsatte tilfredsstiller operative krav eller ikke. For å kompensere for de negative effektene av å fjerne plikten til å fratre, foreslår departementet i høringsnotatet alternative virkemidler for å ivareta Forsvarets behov for å opprettholde en personellstruktur i aldersmessig balanse. Disse omfatter innføring av åremålstilsetting for Forsvarets militære toppledere og omlegging av ordningen med avskjed med redusert lønn (ARL) til Forsvarets sluttvederlag. Videre viser høringsnotatet til andre virkemidler som bidrar til å opprettholde en balansert personellstruktur, herunder bruken av tilsetting til 35 år og karriereskiftprogram.

5.2.2.1 Hensynet til arbeidslinja

Departementet beskriver i høringsnotatet hvordan arbeidslinja har vært sentral i arbeids- og velferdspolitikken siden 1990-tallet. Hovedtrekkene er å føre en aktiv politikk for høy yrkesdeltakelse, at arbeidslivet legges til rette for å hindre utstøting og at det skal lønne seg å arbeide. Departementet viser i høringsnotatet til at det i de senere år er gjennomført en rekke reformer og tiltak i arbeids- og velferdspolitikken med sikte på å støtte opp om arbeidslinja. Pensjonsreformen, jf. Meld. St. 6 (2023–2024), står i en særstilling grunnet både omfang og forventet betydning på sikt. Et annet sentralt tiltak er endringer av aldersgrensene i staten. Fjerningen av plikten til å fratre ved særaldersgrense må forstås i lys av dette, ved at eldre som ønsker å jobbe lenger gis denne muligheten.

Departementet vektlegger i høringsnotatet betydningen av at forsvarssektoren ikke bør skille seg vesentlig fra andre yrkesgrupper med særaldersgrense. Dette handler om Forsvarets legitimitet i samfunnet, men også om å legge til rette for økt jobbmobilitet innad i offentlig sektor og mot privat sektor.

5.2.2.2 Hensynet til Forsvarets operative behov

Departementet viser i høringsnotatet til flere forhold som i sum øker risikoen for at Forsvaret får en personellstruktur som ikke er sammensatt for å ivareta operative krav over tid. Dette handler om at militært tilsatte har høy evne og vilje til å stå lenge i arbeidslivet, samtidig som at forutsetningene for å tilfredsstille operative krav svekkes med økende alder. Videre er det en høy andel militære som jobber i distriktene og representerer militær spesialistkompetanse, noe som vil kunne være en utfordring da jobbmobiliteten generelt avtar sterkt med alderen, særlig etter 50 år. Departementet viser i høringsnotatet også til at statsansatte har et sterkt stillingsvern. Stillingsvernet er særlig sterkt for tidligere yrkesbefal tilsatt før 2005, som bare kan sies opp på grunn av sykdom.

Departementet uttrykker i høringsnotatet at det isolert sett ikke er en utfordring at militært tilsatte kan fortsette i enkelte stillinger helt til den alminnelige aldersgrensen. Utfordringen oppstår hvis for mange gjør det. For det første vil det kunne være begrensede muligheter til å anvende personell som fortsetter til den alminnelige aldersgrensen i mer fysisk krevende operasjonsmiljø. For det andre vil det, gitt begrensninger i årsverkrammer, kunne føre til reduserte muligheter til å rekruttere og utdanne yngre personell som er skikket for slik tjeneste. Dette vil kunne skape en aldersmessig ubalanse i personellstrukturen.

Departementet beskriver i høringsnotatet videre hvordan omgivelser preget av rask teknologiutvikling og endringstakt fordrer et tilpasningsdyktig forsvar hvor personellstrukturen kan innrettes og balanseres for å ivareta både dagens og fremtidens behov på en mest mulig fleksibel måte. Arbeidsgiverstyrte avgangsmekanismer styrker i denne sammenheng evnen til strategisk styring og gir fleksibilitet til å være i forkant, slik at risikoen for å havne i situasjoner som krever ekstraordinære tiltak reduseres.

5.2.2.3 Forvaltning av tilsettingsordningen og bruk av tilsetting til 35 år

Departementet viser i høringsnotatet til at behovet for å styrke erfaring og kontinuitet blant spesialistene i Forsvaret, tilsier at det fortsatt bør legges til rette for at en større andel kan tilsettes til 60 år. Samtidig understreker departementet hvordan behovet for tilsetting til 35 år blir enda sterkere ved bortfallet av plikten til å fratre for dem som tilsettes til 60 år. For å unngå nye aldersbølger blir det derfor viktig at Forsvaret har en strategisk tilnærming til forvaltningen av tilsettingsordningen.

5.2.2.4 Karriereskiftprogram

Departementet viser i høringsnotatet til at Forsvaret i dag har et karriereskiftprogram som skal bistå tilsatte som ønsker seg en videre karriere i eller utenfor Forsvaret. Karriereskiftprogrammet kan således være et egnet virkemiddel til å stimulere flere i det eldste alderssegmentet over til det sivile arbeidsmarkedet i tråd med Forsvarets behov. Departementet anbefaler i høringsnotatet derfor at programmets rammer og innhold videreutvikles for å nå en større målgruppe enn i dag.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinnspillene uttrykker støtte til forslaget om lovendring i § 45 som innebærer å fjerne plikten til å fratre ved oppnådd aldersgrense på 60 år. Støtte til forslaget kommer til uttrykk i innspillene fra Eldreombudet, Forsvaret, Forsvarets seniorforbund, Forsvarsmateriell (FMA) og Norsk Psykologforenings medlemmer i Forsvaret.

Eldreombudet skriver at de støtter høringsforslaget om å fjerne særaldersgrensen for militært tilsatte. De argumenterer for at en fjerning av særaldersgrensen vil være i tråd med ønskene til det store flertallet av Forsvarets ansatte. Samtidig understrekes det at det fremdeles må legges til rette for dem som ønsker å pensjonere seg tidlig. Eldreombudet støtter høringsforslaget også fordi det vil harmonisere forsvarsloven med gjeldende regler for øvrige offentlige ansatte som berøres av en særaldersgrense.

Forsvaret skriver at en endring av § 45 som innebærer en fjerning av plikten til å fratre ved fylte 60 år, synes tilfredsstillende gitt høringsnotatets øvrige forslag og utforming. Det vurderes som nødvendig med en overgangsperiode for å implementere ordningen. Videre må det vurderes hvilken aldersgruppe lovendringen skal gjelde. Forsvaret understreker at etaten må gis nødvendig tid til å utvikle personellpolitikken slik at denne understøtter de foreslåtte lovendringene.

Forsvarets seniorforbund støtter forslaget om å fjerne plikten til å fratre ved fylte 60 år. Det argumenteres for at skikkethet i jobbsammenheng verken bør eller skal knyttes til alder. En fjerning av plikten til å fratre ved oppnådd aldersgrense på 60 år, vurderes som et bra tiltak som motvirker diskriminering overfor eldre.

FMA skriver at de samfunnsmessige fordelene ved forslaget anses som større enn de mulige ulempene som forslaget kan ha for virksomheten. Det understrekes samtidig at en fjerning av plikten til å fratre kan ha enkelte negative utslag. På tidspunktet for høringen var om lag 1/3 av personellet i FMA i aldersgruppen 50–59 år. Ifølge høringssvaret kan en fjerning av plikten til å fratre resultere i at gjennomsnittsalderen blant militære i FMA øker uforholdsmessig mye. Personell over 60 år har lovfestet rett på en uke ekstra ferie og det antas at sykefraværet er høyere i eldre aldersgrupper enn blant de yngre. Som følge av dette vurderes det som at en aldersøkning blant militært tilsatte vil kunne påvirke FMA sin leveranseevne som følge av økt fravær.

Norsk Psykologforenings medlemmer i Forsvaret stiller seg positive til regjeringens høringsforslag. Det pekes på at mange av deres medlemmer fortsetter å jobbe andre steder etter fylte 60 år og at de helsemessige utfordringer som inntreffer på denne alderen generelt har liten innvirkning på utøvelsen av deres yrke. Det å fortsatt kunne bidra til Forsvaret på frivillig basis etter 60 års alder ses på som positivt.

En anonym privatperson, Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) og Den norske legeforening fremstår nøytrale til forslaget om å endre § 45.

Landsorganisasjonen i Norge (LO), LO Stat og Norges offisers- og spesialistforbund er imot forslaget om å fjerne plikten til å fratre i forsvarslovens § 45. Befalets fellesorganisasjon synes også å være imot forslaget, men skriver at bortfall av plikten «er et godt personellpolitisk virkemiddel, gitt at forutsetningene om pensjonssparing (2018) og regjeringens lovnad om at bortfall av plikten kan bidra til bedre pensjonsopptjening». Krigsskoleutdannede offiserers landsforening uttrykker bekymring for etablering av en ordning for avgang hvor arbeidsgiver fratas muligheten til styrt avvikling av personell.

Flere av høringsinstansene har supplerende argumenter imot fjerning av plikten til å fratre. LO peker på at Forsvarsdepartementet selv har vært kritisk til å fjerne plikten, og tidligere heller har argumentert for en endring av aldersgrensene. Norges offisers- og spesialistforbund viser til at departementet i 2008 argumenterte for et behov for særaldersgrensen, og at både Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben gjentok det samme i 2020. Norges offisers- og spesialistforbund mener at det ikke bør innføres en ordning hvor plikten til å fratre ved særaldersgrense fjernes som en generell regel for militært tilsatte.

LO er bekymret for hvordan Forsvaret tenker å håndtere et økende antall personell som ikke tilfredsstiller kravene i stillingen etter at de har passert 60 år. Ifølge LO er det grunn til å tro at forslaget vil medføre en betydelig økning av oppsigelsessaker, noe LO mener er helt uakseptabelt.

Norges offisers- og spesialistforbund antar at fjerning av plikten til å gå av også kan være ment som en kompensasjon av for lavt pensjonsnivå. Dette vil de advare mot, da det tar fokus bort fra den reelle problemstillingen med å lande tilstrekkelig pensjonsnivå fremover.

Befalets fellesorganisasjon hevder at departementets utredninger av behovet for særaldersgrenser ensidig er gjort for å tilfredsstille sektorens behov. Befalets fellesorganisasjon skriver videre at de økonomiske konsekvensene er dårlig beskrevet.

Norges offisers- og spesialistforbund uttrykker at «En lettvint tilnærming med å fjerne plikten til å fratre uten at det foreligger grundige vurderinger, er politisk dårlig håndverk og vil medføre uforsvarlig stor risiko både samfunnsmessig og på individnivå.»

LO Stat skriver at forslaget om å fjerne plikten til å fratre for militært tilsatte med særaldersgrense ser ut til å være klart politisk motivert for å harmonere bedre med utviklingen for andre grupper med særaldersgrenser. De viser til at både departementet og Forsvaret tidligere har vært kritiske til lignende forslag.

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening skriver at de er tilfreds med at forsvarssektorens lov- og avtaleverk utvikles i tråd med den alminnelige samfunnsutviklingen. Samtidig mener de at det er uheldig å legge opp til å endre etablerte ordninger som har til hensikt å motvirke uheldige konsekvenser av tidligere befalsordninger. Det vises til at en fjerning av plikten til å fratre vil innebære at militært personell som ble ansatt før 1. januar 2005, som kun kan sies opp på grunn av sykdom (jf. forsvarsloven § 68 andre ledd), gis en ensidig rett til å fortsette arbeidsforholdet som uoppsigelige frem til alminnelig pensjonsalder.

LO, LO Stat og Norges offisers- og spesialistforbund argumenterer med at forslaget ikke er hensiktsmessig eller forenlig med Forsvarets operative behov. Både LO og Norges offisers- og spesialistforbund mener at dagens organisering av Forsvaret ikke har mulighet til å absorbere ansatte som ikke kan levere operativt. Norges offisers- og spesialistforbund mener at særaldersgrensen først og fremst er et viktig virkemiddel for Forsvaret for å få en balansert alders- og gradsstruktur, og at det er hensynet til Forsvarets operative evne som må veie tyngst når endringer skal vurderes. LO skriver at en fjerning av plikten til å fratre innebærer at militært personell har rett til å stå i stilling til 70 år, som er foreslått hevet til 72 år og videre skal vurderes økt til 75 år. Dette vil kunne redusere Forsvarets operative evne og derved rokke ved Forsvarets samfunnsoppdrag. Befalets fellesorganisasjon gir også uttrykk for at en fjerning av plikten til å fratre kan gi utfordringer med å bemanne Forsvarets operative avdelinger, men argumenterer for at disse negative effektene kan motvirkes med gode personalpolitiske virkemidler. LO og Norges offisers- og spesialistforbund påpeker også særegenheter ved den militære profesjon som skiller militært tilsatte fra arbeidstakere generelt, herunder beordringsplikt, unntak fra arbeidsmiljøloven og en høyere arbeidsbelastning enn i samfunnet for øvrig. Norges offisers- og spesialistforbund skriver at militært personell har en arbeidsmengde og belastning som de mener ikke blir reflektert i pensjonsrettigheter. LO Stat gir også uttrykk for at den militære profesjon skiller seg fra andre arbeidstakere ved strenge krav til både helsemessig og fysisk skikkethet. Norges offisers- og spesialistforbund skriver at særaldersgrensen er en vesentlig faktor i det å rekruttere og beholde personell i Forsvaret. LO Stat skriver at forslaget om å fjerne særaldersgrensen vil kunne ha negativ innvirkning på Forsvarets evne til å rekruttere yngre personell. Krigsskoleutdannede offiserers landsforening mener at et bortfall av plikten til å fratre kan resultere i at kvalifikasjonsstillinger på alle nivåer blokkeres av eldre personell, som igjen kan ha negativt utslag for Forsvarets evne til å oppfylle operative krav.

Flere av høringsinnspillene omhandler forvaltning av tilsettingsordningen i OMT og bruk av tilsetting til 35 år. Befalets fellesorganisasjon, LO og Norges offisers- og spesialistforbund mener at aldersgrensen på 35 år (T35) henger sammen med en fjerning av plikten til å fratre ved fylte 60 år. Det er etter LOs og Norges offisers- og spesialistforbunds oppfatning merkelig og vanskelig å videreføre T35 og samtidig fjerne plikten til å fratre ved 60 år. Begge skriver at en fjerning av plikten til å fratre vil kunne øke behovet for å bruke T35 fremfor å gi personellet forutsigbarhet og tilsetting til 60 år (T60). Videre mener både LO og Norges offisers- og spesialistforbund at det er lite konsekvent at departementet på den ene siden argumenterer for et behov for yngre aldersstruktur, mens det på den andre siden ønskes å gi personellet muligheten til å fortsette utover pensjonsalder på 60 år. De argumenterer begge for at dersom man fjerner plikten til å fratre, må det også stilles spørsmål ved om behovet for å «videreføre aldersdiskriminering (T35)» fortsatt vil være tilstede. Norges offisers- og spesialistforbund mener at økt bruk av T35 vil resultere i lavere ståtid og høyere turnover. Befalets fellesorganisasjon viser til Forsvarsdepartementet sin vurdering om at T35 bidrar til færre militært tilsatte i alderen 30–50 år, og at dette tilsier at også T35-ordningen burde omfattes av en fjerning av plikten til å fratre ved oppnådd aldersgrense.

Flere av høringsinstansene uttrykker støtte til forslaget om å videreutvikle Forsvarets karriereskiftprogram. Forsvaret er positive til et nytt karriereskiftprogram. Forsvaret mener imidlertid at slik virkemiddelet er presentert i høringsnotatet, vil ikke dette i stor grad kompensere for plikten til å fratre og dekke Forsvarets behov. For at karriereskiftprogrammet skal fungere, mener Forsvaret det er en forutsetning at form og innhold utvikles i etaten. Programmet må videreutvikles for å nå en større målgruppe enn i dag. Det bør ifølge Forsvaret undersøkes om samarbeid med relevante departementer og etater om «mottak av erfarent militært personell» kan være aktuelt sett i sammenheng med karriereskiftprogram. Forsvaret understreker at karriereskiftprogrammet ikke må føre til økt avgang blant yngre personell, samtidig som det har liten effekt mot den egentlige målgruppen. Virkemiddelet bør utredes ytterligere for å sikre at ønsket effekt oppnås og at det treffer riktig målgruppe. Befalets fellesorganisasjon skriver at karriereskiftprogram vil være et godt tilbud til de som ønsker å slutte, men at de tviler på at virkemiddelet vil føre til at flere slutter.

Flere av høringsinnspillene omhandler krav til militære stillinger. LO og LO Stat skriver at kravene til den enkelte stilling og til avdelingene vil være de samme selv om plikten til å fratre fjernes. Norges offisers- og spesialistforbund stiller spørsmål om hvordan personell på 60, 63 eller 65 år som ikke tilfredsstiller kravene til stillingen vil bli håndtert. De viser til at departementet i høringsnotatet skriver at dersom personell ikke tilfredsstiller stillingens krav, vil det være nødvendig å ta i bruk avgangspakker eller oppsigelser. Norges offisers- og spesialistforbund mener at dette er urimelig overfor personell som har hatt over 40 års tjeneste i Forsvaret med høy til svært høy arbeidsbelastning. Befalets fellesorganisasjon etterlyser nærmere beskrivelser av hvilke tiltak arbeidsgiver kan nytte for å ivareta livsløpsendringer i helse, fysikk og kognisjon. Norges offisers- og spesialistforbund skriver at økt levealder ikke nødvendigvis er ensbetydende med økt evne til å jobbe lenger i Forsvaret.

Flere av høringsinnspillene omhandler behov for flere årsverk. LO, Norges offisers- og spesialistforbund og LO Stat mener at en fjerning av plikten til å fratre vil kreve tilførsel av flere ekstra årsverk. Dette behovet har ifølge LO, Norges offisers- og spesialistforbund og LO Stat blitt forsterket av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE). Befalets fellesorganisasjon skriver at med mindre man øker årsverkrammen eller etablerer gode nok insentiver for frivillig avgang, vil forslaget påvirke muligheten til å rekruttere yngre personell. For å begrense skadevirkningene av forslaget, vil det etter Krigsskoleutdannede offiserers landsforenings oppfatning måtte opprettes en rekke stillinger utover hva forsvarssektoren har behov for. Krigsskoleutdannede offiserers landsforening anser det som en lite heldig løsning.

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet er kommet til at forslaget fra høringsnotatet bør fastholdes.

Innspillene som har kommet inn under høringsrunden viser at ulike instanser har ulikt syn på forslaget om å fjerne plikten til å fratre. Høringsinstansene viser til både gevinster og ulemper, og vektlegger ulike hensyn. Dette underbygger etter departementets syn kompleksiteten i høringsforslaget, og behovet for at fjerning av plikten til å fratre må kombineres med alternative virkemidler for å balansere ulike hensyn. Motstanden mot å fjerne plikten i høringsrunden må ses i lys av den generelle motstanden mot å fjerne plikten for alle yrkesgrupper. Denne motstanden vurderes å ha blitt vesentlig redusert siden forslaget var på høring. Det har ikke blitt fremmet krav om å gjeninnføre plikten til å fratre for andre yrkesgrupper og i avtalen mellom partene av 13. januar 2025 er man blitt enige om at plikten til å fratre skal oppheves for militært tilsatte.

Den foreslåtte lovendringen innebærer en rett for militært personell med fast tilsetting til 60 år (T60) til å fortsette i jobb frem til den alminnelige aldersgrensen som til enhver tid er fastsatt i lov 21. desember 1956 nr. 1 om aldersgrenser for statsansatte m. fl. Den alminnelige aldersgrensen er 70, jf. § 2. Et tverrpolitisk flertall på Stortinget ble gjennom pensjonsforliket av 29. februar 2024 enige om at den alminnelige aldersgrensen for statsansatte og andre medlemmer i Statens pensjonskasse skal økes til 72 år, og dermed harmoniseres med arbeidsmiljølovens generelle aldersgrense på 72 år for ansatte i privat sektor.

Forslaget fra høringsnotatet innebærer ingen plikt for personellet til å stå i arbeid etter at de er fylt 60 år. Det vil dermed fremdeles være mulig å fratre ved særaldersgrensen og motta særalderspensjon for dem som ønsker det. Dagens fratredelsesplikt innebærer en begrensning i arbeidsforholdet som omfatter alle, uansett hvor god helse og arbeidsevne de har. I realiteten vil behovet for tidlig avgang variere mellom individer, også blant personellet som i dag har særaldersgrenser. Departementet mener at tilnærmingen om fratredelsesplikt for alle ikke lenger er riktig i dagens arbeidsliv og vil derfor åpne for at de som ønsker det kan stå lenger i jobb.

Departementet vurderer at for individene i forsvarssektoren med fast tilsetting til 60 år vil forslaget gi bedre betingelser og flere valgmuligheter basert på deres evner og behov. En fjerning av plikten til å fratre gjør at den enkelte kan velge å forbli yrkesaktiv lenger enn i dag og på den måten få fortsette å bidra med sin erfaring og kompetanse som militært tilsatt. Departementet vil i denne sammenheng understreke at arbeidsgivere har en tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven for arbeidstakerne ved utformingen av den enkeltes arbeidssituasjon. Forslaget innebærer en videreføring av arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge for fortsatt arbeid etter fylte 60 år for dem som ønsker det.

Forslaget medfører at militært tilsatte som ønsker å fortsette utover aldersgrensen på 60 år, ikke vil måtte gjennomføre et karriereskifte eller en overgang til en sivil stilling i forsvarssektoren. Dette gir personellet med fast tilsetting til 60 år en økt forutsigbarhet og en større påvirkning på egen karriere. Forslaget anerkjenner eldre arbeidstakeres erfaring og det at flere ønsker å fortsette lenger i jobb. Videre vil en åpning for å stå i samme jobb etter fylte 60 år være til gunst for den enkelte ved å muliggjøre en økt pensjonsopptjening uten at de behøver å bytte stilling. Dette vil få økende betydning for yngre årskull med mer pensjonsopptjening i nye ordninger i offentlig sektor.

Departementet registrerer at høringsinstansene fremmer flere argumenter som underbygger forslaget. Høringsinstansene peker blant annet på at forslaget vil gjøre det mulig å jobbe lenger for dem som ønsker det, og at det vil medføre en harmonisering av lovverk med offentlig sektor for øvrig. Høringsinstansene peker også på at skikkethet i jobbsammenheng ikke bør vurderes ut fra alder alene.

Forslaget medfører ingen plikt og er ikke til ugunst for den enkelte. Fjerning av plikten til å fratre rammes derfor ikke av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Ettersom forslaget ikke er til ugunst for den enkelte, er ikke departementet enig med Forsvaret i at det er behov for en overgangsordning. Da Stortinget til sammenligning vedtok å fjerne plikten til å fratre for øvrige yrkesgrupper i juni 2021, ble endringene satt i kraft bare uker senere.

En rekke instanser uttrykte under høringen at pensjonsavtalen for personell med særaldersgrense burde ferdigforhandles før plikten til å fratre kunne fjernes. Departementet viser til at dette var et av hovedargumentene for at arbeidet med å fjerne plikten til å fratre ble satt i bero etter høringen i 2021. Den 25. august 2023 ble partene enige om nye pensjonsregler for personer med særaldersgrense som er født 1963 eller senere.

Departementet understreker at pensjonsreglene for ansatte med særaldersgrenser er lik for alle, herunder for militært tilsatte. Ansatte med særaldersgrenser kan velge å fortsette i stilling etter oppnådd særaldersgrense for å fortsette opptjening av alderspensjon. Militært tilsatte har med dagens regler ikke denne muligheten. Dette er også mye av bakgrunnen for den foreslåtte endringen i forsvarsloven § 45.

Departementet er enig med de høringsinstansene som understreker at operativ evne må være et tungtveiende hensyn når endringer i forsvarsloven blir foreslått. Departementet mener like fullt at de alternative virkemidlene beskrevet i denne proposisjonen vil redusere risikoen for at en fjerning av plikten til å fratre vil svekke operativ evne. Flere av virkemidlene som Forsvaret har til rådighet i dag er beskrevet i punkt 5.2.2, mens forslag om innføring av åremål og Forsvarets sluttvederlag er omtalt i punkt 5.3 og 5.4.

Fjerning av plikten til å fratre vil innebære at militært personell tilsatt før 1. januar 2005 vil kunne fortsette som uoppsigelige frem til alminnelig pensjonsalder. Dette som følge av det særskilte stillingsvernet som omfatter denne gruppen. Departementet vurderer at summen av de alternative virkemidlene beskrevet i denne proposisjonen er tilstrekkelige for å håndtere dette aspektet.

Departementet er enig med høringsinstansene i at de to faste tilsettingsforholdene T35 og T60 må ses i sammenheng. Departementet deler likevel ikke oppfatningen som enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for, om at endringer i T60 nødvendigvis bør innebære tilsvarende endring i T35. Departementet mener videre at det ikke er inkonsistens mellom behovet for en yngre aldersstruktur, og forslaget om å fjerne plikten til å fratre for dem som er tilsatt til 60 år. Dette henger sammen med at den foreslåtte endringen av forsvarsloven § 45 har til hensikt å forlenge tilsettingen av personell som vurderes å ha en aldersuavhengig kompetanse, mens T35 fremdeles er rettet mot personell med aldersavhengig kompetanse som ikke like enkelt kan nyttiggjøres frem til alminnelig pensjonsalder. Så lenge de to faste tilsettingsforholdene er rettet mot personellgrupper med forskjellig kompetanse, er det ikke unaturlig med ulike tilnærminger til T35 og T60. Departementet viser for øvrig til arbeidet med å fjerne plikten til å fratre ved særaldersgrenser generelt, og at dette har vært avgrenset til aldersgrensene 60, 63 og 65 år. Andre aldersgrenser har ikke vært del av vurderingen. Departementet mener en videreføring av fast tilsetting til 35 år er et relevant og nødvendig alternativ til fast tilsetting til pensjonsalder. Departementet understreker derfor at forslaget i denne proposisjonen ikke innebærer endring i plikten til å fratre for dem som er tilsatt til 35 år.

Departementets samlede vurdering er at fordelene ved å fjerne plikten til å fratre ved aldersgrensen på 60 år, er større enn de sannsynlige ulempene som forslaget kan ha, både for samfunnet, forsvarssektorens virksomheter og den enkelte arbeidstaker. Forslaget i høringsnotatet fastholdes.

Departementet viser til lovforslag om endring i forsvarsloven § 45 første ledd.

5.3 Åremålstilsetting av Forsvarets militære toppledere

5.3.1 Gjeldende rett

5.3.1.1 Militære embetsmenn

Embetsmenn har et spesielt sterkt stillingsvern begrunnet i at de skal være særlig uavhengige. De har særlige rettigheter og vern ved at de ikke kan sies opp, men eventuelt må avskjediges.

Embetsutnevnelser for offiserer er forankret i Grunnloven § 22, som forutsetter at det skal være militære embetsmenn. Dette har særlig sin begrunnelse i de operative oppgaver Forsvaret har, som i ytterste fall må løses gjennom organisert maktanvendelse. Utførelsen av disse oppgavene setter helt spesielle krav til lojalitet og integritet. Som det fremgår under punkt 5.2.1, plikter også militære embetsmenn i dag å fratre ved oppnådd særaldersgrense på 60 år.

Hvilke militære stillinger som skal være embetsstillinger, er ikke nærmere regulert i lov. I årene etter at Grunnloven ble vedtatt i 1814, ble alle offiserer utnevnt i embeter. Siden den gang er det i flere omganger gjort endringer i hvilke gradsnivåer som skal utnevnes i embeter.

De gjeldende overordnede rammene for embetsutnevnelser av offiserer fremgår av Prop. 111 LS (2014–2015), punkt 5.8.2. I henhold til disse rammene skal gradsnivået for militære embeter som hovedregel ikke fastsettes lavere enn brigader/flaggkommandør. I praksis utnevnes alle fra dette gradsnivået og opp til embetsmenn, uavhengig av hvilken funksjon eller stilling vedkommende skal inneha. Embetsutnevnelsene er knyttet til grad, og er stillingsuavhengig. Det betyr at det er graden som er embetet. Embetsutnevnelse av militære embetsmenn skiller seg dermed fra embetsutnevnelser i staten forøvrig, hvor utnevnelsen skjer til en bestemt stilling. De militære embetsmennene disponeres deretter i stilling. Myndigheten til dette er delegert til Forsvarsdepartementet. Disponering av forsvarssjefen og dennes nærmeste rådgivere i stilling regnes som saker av viktighet som må behandles av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 28.

Praksisen med embetsutnevnelser kan også følges for særlig viktige stillinger og for enkelte selvstendige sjefer på nivået under brigader/flaggkommandør.

Med dagens ordning har vi i dag omlag 80 militære embetsmenn. Omlag 20 av disse er i dag på gradsnivå generalmajor/kontreadmiral eller høyere.

Grunnloven skiller mellom avsettelige og uavsettelige embetsmenn. Grunnloven § 22 første ledd inneholder en uttømmende opplisting over hvilke embetsmenn som er avsettelige. Det følger av bestemmelsen at disse kan avskjediges administrativt ved kongelig resolusjon. Embetsmenn som ikke oppregnes i Grunnloven § 22 første ledd er uavsettelige, og kan bare avskjediges ved dom, jf. Grunnloven § 22 andre ledd.

Det har vært noe usikkerhet knyttet til hvilke militære embetsmenn som hører til hvilken kategori. I henhold til ordlyden i Grunnloven § 22 første ledd hører «sjefer for regimenter og andre militære korps, kommandanter på festninger og høystbefalende på krigsskip» til de avsettelige embetsmennene. Ordlyden gir liten veiledning i dagens organisasjon. Det er enighet i den juridiske teorien om at Grunnloven § 22 første ledd om avsettelige embetsmenn bare gjelder de høyeste militære embeter.

Med dagens organisasjon er det som et minimum lagt til grunn at følgende ni militære embetsmenn er avsettelige: Forsvarssjefen, sjef Forsvarsstaben, sjef Forsvarets operative hovedkvarter, sjef Etterretningstjenesten, sjef Militærmisjonen i Brussel, sjef Heimevernet, samt grensjefene, det vil si sjef Hæren, sjef Sjøforsvaret og sjef Luftforsvaret. Det har vært usikkerhet knyttet til om sjefene for de øvrige driftsenhetene i Forsvaret er omfattet. Av disse er det i dag tre som har gradsnivået generalmajor.

Øvrige embetsmenn på det aktuelle gradsnivået er spredt i organisasjonen. Militære embetsmenn ansatt i Forsvarsdepartementet eller som forsvarsattachéer i utenrikstjenesten er «embetsmenn ansatt ved statsrådets kontorer eller ved diplomatiet eller konsulatvesenet». Disse er dermed avsettelige etter Grunnloven § 22 første ledd.

5.3.1.2 Åremålstilsetting

Grunnloven § 22 tredje ledd annet punktum lyder: «Det kan bestemmes ved lov at visse embetsmenn, som ikke er dommere, kan utnevnes på åremål». Grunnlovsbestemmelsen forutsetter at det i formell lov kan bestemmes hvilke embetsmenn eller kategorier av embetsmenn som kan utnevnes på åremål. Det er i dag ikke gitt særskilte lovregler om åremål for militære embetsmenn.

I staten skal som hovedregel åremålsperioden være på seks år. Det kan fastsettes en kortere periode i særlige tilfeller. Det skal bare være adgang til å gjenta åremålet én gang for hver statsansatte i samme stilling eller embetsmann i samme embete. Dette følger av forskrift til lov om statens ansatte § 6 andre ledd, som er hjemlet i statsansatteloven § 14 femte ledd.

5.3.1.3 Videre utvikling av embetsordningen

Embetsmannsutvalget har i rapporten NOU 2023: 21 Embetsordningen – i takt med tiden foreslått at det videreføres en ordning med embeter og et særlig vern i stillingen for embetsholdere. Samtidig skal antall embeter reduseres i forvaltningen. For Forsvaret anbefales at det kun er de øverste lederstillingene, de med en særlig rolle som rådgivere for landets politiske ledelse, som skal være embeter. Dette gjelder forsvarssjefen, sjef Forsvarsstaben, sjef Forsvarets operative hovedkvarter, sjef Etterretningstjenesten, sjef Hæren, sjef Sjøforsvaret, sjef Luftforsvaret, sjef Heimevernet og sjef Forsvarets spesialstyrker. Videre anbefaler utvalget blant annet at adgangen til åremålsutnevning av embetsmenn videreføres, at adgangen til gjenutnevning avvikles og at åremålsperioden settes til ti år. Forslagene er foreløpig til vurdering i digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD).

5.3.2 Høringsnotatet

Forsvarets toppledere er i dag først og fremst representert ved gradsnivået generalmajor/ kontreadmiral eller høyere (OF 7 til 9). Forslaget i høringsnotatet går ut på at denne gruppen tilsettes på åremål inntil seks år med mulighet for forlengelse i samme stilling én gang. De militære embetsmennene som ikke får forlenget sitt åremål, eller konkurrerer seg til et nytt åremål i en annen stilling på samme gradsnivå eller gradsnivået over, plikter å fratre stillingen ved utløpet av åremålsperioden.

Departementet beskriver i høringsnotatet hvordan Forsvaret i stor grad skiller seg fra de fleste andre virksomheter ved at militære lederstillinger krever en profesjonskompetanse som kun kan utvikles internt i organisasjonen. For å bli militær toppleder må man «ha gått gradene» internt. Det er således ikke en opsjon å rekruttere militære toppledere uten denne kompetansen. På toppen av det militære karrieresystemet er det et svært begrenset handlingsrom for å omplassere personell. Disponeringsordningen i OMT, som skal sikre personellmessig rotasjon, har en begrenset effekt i dette gradssjiktet da det er få stillinger å disponere lederne i. Det er også forbundet med risiko for arbeidsgiver å velge yngre offiserer til høyere stillinger, da disse kan legge bånd på stillingen i lang tid og således bidra til å skape flaskehalser i karrieresystemet.

Departementet skriver i høringsnotatet at fjerning av plikten til å fratre ved særaldersgrense gir denne problemstillingen økt aktualitet. Det er et fåtall av Forsvarets toppledere som slutter før de nærmer seg pliktig avgang. Dersom plikten til å fratre avvikles, kan de i prinsippet stå vesentlig lenger enn i dag. Innenfor dagens regelverk er det mulig å opprettholde en ønsket ledermobilitet gjennom tidsbegrensning i stilling. Departementet peker i høringsnotatet i midlertid på analyser som viser at en slik praksis vil kunne føre til en oppsamling av inntil et titalls generaler/admiraler uten kommandomyndighet i løpet av de nærmeste ti årene etter at fratredelsesplikten fjernes.

Departementet begrunner i høringsnotatet derfor forslaget med at det er behov for nye virkemidler som kan sikre ledermobilitet og dynamikk i det vertikale karrieresystemet. Formålet er å sikre en balanse mellom rekruttering og avgang, slik at volumet av offiserer på høyere nivå ikke øker.

Militære toppledere vil ha en kompetanseprofil som i all hovedsak er bygget rundt den militære profesjon. Lederkompetansen som disse representerer vil naturligvis bidra til at de kan være attraktive for andre jobber på tilsvarende nivå utenfor Forsvaret. Samtidig vil de trolig ha en smalere bakgrunn enn andre toppledere på åremål. Departementet skriver i høringsnotatet at det derfor kan være nødvendig å legge opp til en praksis der det tilstås et sluttvederlag eller en retrettstilling innenfor Forsvarsdepartementet med underliggende etater. Hensikten med dette er å gi den enkelte forutsigbarhet. En eventuell retrettstilling bør da i hovedsak være sivil, ettersom den vesentligste begrunnelsen for innføring av åremål, er å unngå for mange generaler og admiraler uten kommandomyndighet.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening støtter innføringen av åremålstilsetting for militære toppledere. Etter deres syn vil større «gjennomstrømning» av personell på dette gradsnivået sikre mer oppdatert kompetanse blant topplederne, samtidig som større rotasjon vil kunne gi karrieremuligheter til flere. Krigsskoleutdannede offiserers landsforening erkjenner at den normale åremålsperioden i staten er seks år, men mener allikevel at det bør vurderes om ikke denne bør gjøres kortere i forsvarssektoren. De foreslår at åremålsperioden endres til fire år, men med mulighet for ytterligere to forlengelser. De forutsetter at også sivile stillinger (SIV 7–9) på samme nivå omgjøres til åremålsstillinger.

Forsvarets seniorforbund skriver at de ser behovet for nye virkemidler for å sikre ledermobilitet og nevner spesifikt åremål som et potensielt virkemiddel. Forsvarets seniorforbund understreker at dersom dette innføres, må de samme regler som gjelder i staten for øvrig, også gjelde forsvarsansatte.

Forsvaret skriver at en endring av forsvarsloven § 44 om åremål for Forsvarets militære toppledere, synes tilfredsstillende gitt høringsnotatets øvrige forslag og utforming. De uttrykker likevel at forslaget fremstår som noe manglende utredet.

FMAs innspill fremstår nøytralt til forslaget om innføring av åremålstilsetting for militære toppledere. FMA skriver at forslaget på den ene siden innebærer utsatte pensjonskostnader for statskassen tilsvarende varigheten på åremålet, og på den andre siden en marginal lønnskostnadsøkning for FMA grunnet høyt lønnsnivå for denne gruppen. Samtidig vil omfanget trolig være lavt for etatens del. FMA påpeker at personell på åremål kan representere kompetansebrønner som kan gi nyttige bidrag med hensyn til FMAs leveranser.

Norges offisers- og spesialistforbund tar ikke spesifikt stilling til forslaget om endring av forsvarsloven § 44. Høringssvaret gir samtidig uttrykk for at Norges offisers- og spesialistforbund mener det fremstår lite hensiktsmessig å etablere mange «tilbaketrekningsstillinger».

Befalets fellesorganisasjon er kritisk til forslaget om å tilsette toppledere på åremål. Befalets fellesorganisasjon skriver at utnevning av toppledere er arbeidsgiverstyrt og at Forsvarets utfordringer kan løses ved at toppledere tilsettes senere. Utfordringen er imidlertid at dette fører til at man kan miste yngre, spesielt godt egnede som lederkandidater. Befalets fellesorganisasjon viser til at normen for tilsetting på åremål i staten normalt er 6 år, men at det kan fastsettes en kortere periode i særlige tilfeller. Befalets fellesorganisasjon mener det ikke er grunn for Forsvarsdepartementet å fravike de reglene som gjelder for øvrige ansatte i staten.

5.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at generalmajor, kontreadmiral eller høyere utnevnes som embetsmenn på åremål gjennom endring av forsvarsloven § 44 andre ledd. Departementet begrunner dette i hensynet til nødvendig ledermobilitet i Forsvaret, og til å sikre balanse mellom rekruttering og avgang slik at volumet av offiserer på høyere nivå ikke øker. Gruppen militære embetsmenn på gradsnivå generalmajor, kontreadmiral eller høyere, og som dermed vil omfattes av forslaget, utgjør i dag om lag 20 personer.

Bruken av åremål for embetsmenn er i utgangspunktet ansett å stå i et spenningsforhold til prinsippet om særlig uavhengighet. Dette er blant annet påpekt av Embetsmannsutvalget i NOU 2023: 21, hvor det heter at åremål bryter med prinsippet om at embetsmenn står i embetet inntil de søker avskjed eller blir avskjediget, og videre at åremål kan utfordre uavhengighetsprinsippet fordi en tidsbegrenset utnevning kan svekke embetsmannens uavhengighet og dermed påvirke embetsførselen. Hensynet til uavhengighet står særlig sterkt for uavsettelige embetsmenn.

Som fremstillingen i punkt 5.3.1 viser, vil noen av embetsmennene på gradsnivået generalmajor, kontreadmiral eller høyere disponeres i stillinger hvor de anses som uavsettelige. Grunnloven § 22 tredje ledd andre punktum ble tilføyd ved en grunnlovsendring i 1992. Bestemmelsen åpner opp for å utnevne embetsmenn på åremål, såfremt dette er forankret i lov. Stortinget har ved grunnlovsendringen dermed tatt stilling til at det prinsipielt sett ikke er noe i veien for at embetsmenn kan utnevnes på åremål. Rettslig sett er derfor ikke hensynet til uavhengighet til hinder for at det lovfestes at militære toppledere kan ansettes på åremål. Departementet mener videre at hensynet til ledermobilitet i Forsvaret må veie tungt.

Krav til lovhjemmelen i Grunnloven § 22 tredje ledd om utnevning på åremål, omtales i innstilling fra forbruker- og administrasjonskomiteen til Ot.prp. nr. 89 (1992–93) Om lov om endring i lov av 4. mars 1983 nr. 3. om statens tjenestemenn m. m. Komiteen uttaler at den er enig med Justisdepartementets lovavdeling, som har uttalt at det må konkretiseres i lov hvilke embeter eller kategorier av embeter som skal være åremålsstillinger. Militære embetsmenn utnevnes i grad, og det er dermed graden som utgjør embetet. Den foreslåtte angivelsen i forsvarsloven § 44 andre ledd må derfor knytte seg til grad, og ikke til stillinger.

Departementet mener at de generelle reglene for åremålstilsetting som gjelder for embetsmenn i staten er et naturlig utgangspunkt når åremålsperioden for militære embetsmenn skal fastsettes. Samtidig vil det kunne være behov for enkelte tilpasninger etter forsvarssektorens behov. Departementet har kommet til at spørsmål om lengden på åremål og adgang til gjenutnevnelse bør fastsettes i forskrift, slik systemet også er etter statsansatteloven. Dette medfører at departementet, i stedet for å lovfeste lengden på åremålsperioden og adgangen til gjenutnevnelse slik det ble foreslått i høringsnotatet, foreslår en ny forskriftshjemmel i forsvarsloven § 44 niende ledd.

Forsvaret støtter i sitt høringsinnspill forslaget om åremål, men uttaler at det fremstår som mangelfullt utredet. Departementet viser til at forslaget har vært utredet en rekke ganger, herunder i arbeidet med justert befalsordning i 2004, i arbeidet med ny militær ordning i 2014 og i utredningen av Forsvarets særaldersgrense i 2016. Forslaget bygger med andre ord på et godt utredningsgrunnlag.

Departementet registrerer at Befalets fellesorganisasjon mener Forsvarets utfordringer kan løses ved at toppledere tilsettes senere. Departementet vil fremheve at gjennomsnittsalderen blant Forsvarets toppledere allerede i dag er høyere enn i andre sektorer. Å heve innslagspunktet for utnevnelse av Forsvarets toppledere vil øke aldersnivået ytterligere. Dette vil igjen påvirke dynamikken i resten av karrieresystemet og rekrutteringen til lederstillinger på midlere og lavere nivå. Som Befalets fellesorganisasjon også påpeker, vil dette kunne føre til at man mister yngre egnede lederkandidater. Departementet vil i den sammenheng vise til at det er behov for å styrke evnen til å rekruttere og beholde offiserer fremover.

Embetsmannsutvalget har i NOU 2023: 21 foreslått flere endringer i embetsmannsordningen, herunder endringer i reglene om åremål. Utredningen var på høring med frist 31. oktober 2023 og ligger til vurdering i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) som fagdepartement. Reglene som foreslås i denne proposisjonen, vil måtte revurderes i lys av eventuelle fremtidige endringer i embetsmannsordningen.

Departementet viser til lovforslaget om endring i forsvarsloven § 44 andre til niende ledd.

5.4 Omlegging av avskjed med redusert lønn (ARL) til Forsvarets sluttvederlag

5.4.1 Rammene fastsatt i OMT

Avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt (ARL) er en institusjonell mekanisme for å stimulere til avgang for militært tilsatte. ARL er ikke en rettighet for den enkelte, men noe som arbeidsgiver kan tilby etter søknad.

De overordnede rammene for ARL fastsatt av Stortinget fremgår av Prop. 111 LS (2014–2015), punkt 5.8.1. Ifølge disse rammene omfatter avskjed med redusert lønn militært tilsatte.

Det er tilsettingsmyndigheten som avgjør søknader om avskjed med redusert lønn. Ingen har krav på å få slik avskjed. For å kunne vurderes for avskjed med redusert lønn, må det militære personellet være fast tilsatt og normalt være fylt 40 år. Vilkår for utbetaling er 45 prosent av full lønn ved fylte 40 år. Ved senere avgang økes prosentsatsen med 1,5 prosentpoeng per år av full lønn til 60 prosent av lønnen ved fylte 50 år. Den reduserte lønnen utbetales frem til vedkommende går av for aldersgrensen ved fylte 60 år etter den oppnådde prosentsats ved avskjedstidspunktet. Staten betaler pensjonsinnskudd inntil oppnådd pensjonsalder. Dersom det anses nødvendig, plikter militært personell som har fått avskjed med redusert lønn å gjennomføre tjeneste ut over det som følger av vernepliktsloven.

Instruks for personellforvaltning i forsvarssektoren gir enkelte føringer for ARL. I instruksen er det vist til at en balansert personellstruktur over tid er en forutsetning for å sikre operativ evne. Det er vist til at ARL er et virkemiddel som blant annet bidrar til å løse midlertidige utfordringer i personellstrukturen. Det følger av instruksen at ARL kan gis ved søknad eller tilbys, og at det normalt er forsvarssjefen som avgjør søknader. I henhold til instruksen skal normalt én eller flere av følgende kriterier legges til grunn ved vurdering av ARL:

• den militært tilsatte tilfredsstiller ikke lenger de krav som stillingsbeskrivelsen angir;

• den militært tilsatte tilfredsstiller ikke fullt ut de krav som Forsvaret stiller;

• det er andre særlige grunner som gjør det ønskelig å innvilge avskjed.

Tabell 5.1 viser vilkårene for utbetaling av ARL. Det regnes en prosentsats fra full lønn ved avskjedtidspunktet. De som går av ved fylte 40 år, vil få utbetalt 45 prosent av denne lønnen. Hvis avskjedstidspunket kommer senere blir prosentsatsen regnet ut med utgangspunkt i samme prosentsats og med 1,5 prosentpoeng økning for hvert år ut over 40 år. Eksempelvis vil en som går av med ARL i en alder av 45 år motta 52,5 prosent (45 + (5 x 1,5)). Høyeste prosentsats er 60 prosent og utbetales hvis avskjedstidspunktet er 50 år eller høyere.

Militært tilsatte som ved avskjeden har mindre enn 15 års tjeneste som fast tilsatt, vil få et fradrag i den reduserte lønnen på 1/15-del for hvert år som mangler i forhold til full opptjening. Den reduserte lønnen utbetales på lik linje som pensjon og medfører ikke økt opptjening av pensjonsgrunnlag.

For militært tilsatte som etter avskjed går over i en annen offentlig stilling som helt eller delvis lønnes av staten, gjøres et fradrag i den reduserte lønnen på 25 prosent.

Militært tilsatte som har fått ARL plikter, om det anses nødvendig, å gjennomføre inntil tre uker tjeneste i året, i tillegg til tjeneste som følger av forsvarsloven.

Bruk av ARL er et kostnadskrevende virkemiddel for arbeidsgiver. Det skal derfor normalt søkes å benytte andre virkemidler, som for eksempel karriereskiftprogrammer eller tilpassede insentiver. Ved større organisasjonsutviklingsprosesser vil departementet kunne fastsette nærmere retningslinjer for bruk av ARL og andre avgangsstimulerende tiltak.

Pensjonsopptjening for ordningen er lovbestemt ved lov 3. mai 1957 om pensjonering av militært tilsatte som etter søknad gis avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt. Loven gir i seg selv ikke hjemmel for ARL.

5.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet argumenterer i høringsnotatet for at ARL er moden for endring. For det første er militært tilsatte etter 2005 ikke omfattet av det ekstraordinære stillingsvernet. Om lag halvparten av dem som er i målgruppen for ARL har fortsatt et ekstraordinært stillingsvern, og denne andelen vil ytterligere reduseres i årene fremover. For det andre har overgangen fra et mobiliseringsforsvar til et innsatsforsvar redusert behovet for å bruke pensjon som insentiv til å opprettholde en tjenesteplikt i styrkestrukturen. For det tredje er ARL et meget kostnadskrevende virkemiddel. Eksempelvis utgjør den samlede kostnaden for en gjennomsnittlig offiser på 50 år som får avskjed med redusert lønn om lag 9,3 millioner kroner (2021). Dette gjør at virkemiddelet i liten grad blir anvendt i praksis. Med unntak av den store nedbemanningen på tidlig 2000-tall og en mindre runde i 2012, er det bare en håndfull tilsatte som årlig har fått innvilget ARL de senere årene. Det siste og mest tungtveiende argumentet, er at ordningen strider mot den sentrale målsettingen om økt yrkesaktivitet ved at det legges til rette for helt eller delvis å førtidspensjonere ansatte i en alder der man i utgangspunktet har flere tiår igjen av yrkesaktiv alder.

Departementet foreslår derfor i høringsnotatet en omlegging av dagens ordning med ARL til en ordning med et mer forenklet sluttvederlag som har til hensikt å lette overgangen til å fortsette en videre yrkeskarriere utenfor Forsvaret. Målgruppen vil være fast tilsatte fra 45 år og oppover som ikke tilfredsstiller krav til stillingen og som det er vanskelig å omplassere. Størrelsen på sluttvederlaget skal som hovedregel kunne være på inntil 15 G, som i dag tilsvarer om lag 1,9 mill. kroner. For særskilte grupper med høy avlønning foreslår departementet at det kan vurderes å tilstå et høyere sluttvederlag, begrenset oppad til 20 G, som i dag tilsvarer i omlag 2,5 mill. kroner.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Majoriteten av høringsinstansene har ikke gitt noen merknader til forslaget om avvikling av ARL og etablering av Forsvarets sluttvederlag. Av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, uttrykker noen støtte til forslaget, flere fremstår nøytrale og noen er imot.

Forsvaret støtter prinsipielt høringsutkastets forslag om at ordningen med ARL er moden for revidering, basert på endrede forutsetninger siden opprinnelsen og innføringen av ny personellordning i Forsvaret. Hovedlinjene i innretningen som foreslås, med sluttvederlag fremfor redusert lønn frem til pensjon, fremstår som formålstjenlig og mer sammenlignbart med øvrig norsk arbeidsliv. Forsvaret mener imidlertid at virkemiddelet i større grad bør innrettes mot kompetanse og til dels geografi fremfor den ansattes alder. Det påpekes at høringsutkastet ikke signaliserer om sluttvederlaget skal utbetales som lønn eller pensjon, eller hvilke kriterier som skal gjelde for dem som kan få tilbud om sluttvederlag. Forsvaret mener at det foreslåtte nivået på sluttvederlag synes å være i overkant optimistisk, hvis alternativet til sluttvederlag er full lønn. Forsvaret henstiller til at revidert ARL utvikles og videreutvikles som et virkemiddel internt i Forsvaret, snarere enn at praksis og innretning lovfestes. Forsvaret viser til punkt 6.2 i høringsnotatet og vurderer at den nye teksten i § 1 vil bidra til at denne ordningen blir mindre aktuell for militært tilsatte fremover «da de ansatte som innvilges avskjed med redusert lønn etter xx ikke lengre kan opprettholde innskuddsbetalende medlemskap i Statens pensjonskasse (SPK)».

Forsvarets seniorforbund anser det som fornuftig å opprettholde avskjed med redusert lønn (ARL) i en overgangsperiode for å sikre en balansert aldersstruktur uten at personellet taper for mye i pensjonssammenheng.

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening viser til at ARL-ordningen siden innføring har vært et svært nyttig verktøy for å løse spesielle personellutfordringer utenomrettslig. Krigsskoleutdannede offiserers landsforening mener ARL er et av de få virkemidler etatene har for å avvikle personell hvor avgangen ellers ikke kan rettsliggjøres. Slik forslaget i høringsnotatet er utformet, ser Krigsskoleutdannede offiserers landsforening vanskelig at de vil anbefale et medlem med en uoppsigelig arbeidsavtale å akseptere fratreden på forslagets betingelser.

FMA skriver at hensikten med insentivene bør være at de stimulerer til å tiltrekke, utvikle, anvende, beholde og avvikle militær kompetanse basert på forsvarssektorens behov. Utover dette har etaten ingen kommentarer til forslaget om avvikling av ARL og etablering av Forsvarets sluttvederlag.

LO og LO Stat mener at Forsvarsdepartementets forslag om avgangspakker hvor man kjøper seg fri fra pensjonsforpliktelsene er problematisk. Dette vil stor grad innebære en individualisering av avgangsbetingelsene som også åpner for stor grad av ulik behandling på individuelt grunnlag. Norges offisers- og spesialistforbund mener det vil være urimelig overfor personellet med avgangspakker eller oppsigelser dersom personell ikke møter kravene til stillingen.

Befalets fellesorganisasjon mener ARL må videreføres i nåværende form, og foreslår derfor at man ikke gjør endringer i loven. Befalets fellesorganisasjon mener avskjed med redusert lønn aldri har vært så aktuelt som nå. Det vektlegges at ved bortfall av plikten til å fratre, vil ARL bli betydelig mer aktuell dersom personell i det norske Forsvaret skal ha tilsvarende vilkår som i andre land vi sammenligner oss med. Befalets fellesorganisasjon mener at ARL burde videreutvikles snarere enn avvikles: «Istedenfor å innskrenke bruken av ARL, burde FD videreutvikle ARL til beste for Forsvaret og personellet.» Befalets fellesorganisasjon betviler at den samlede kostnaden utgjør i overkant av 9 millioner kroner for en gjennomsnittlig offiser på 50 år som får ARL. Videre er Befalets fellesorganisasjon uenig med Forsvarsdepartementets beskrivelse av ARL som førtidspensjonering, selv om lovteksten skulle tilsi noe annet. Befalets fellesorganisasjon er ikke enig i at ARL-ordningen er i strid med pensjonsreformen slik Forsvarsdepartementet beskriver. Befalets fellesorganisasjon mener at det ikke er samsvar mellom hva Forsvarsdepartementet skriver om å videreføre ordningen midlertidig og forslaget til endring i lovtekst. Til forslaget om ny modell for sluttvederlag, skriver Befalets fellesorganisasjon at Forsvarets sluttvederlag må forbedres betydelig og få en innretning som sikrer en livslønn. Det gis uttrykk for at satsene er for små, særlig når man skal bruke virkemiddelet fra fylte 45 år. Slik forslaget er formulert vil mye av sluttvederlaget gå bort i skatt. Befalets fellesorganisasjon mener derfor Forsvarsdepartementet bør øke størrelsen på virkemiddelet, dersom dette blir valgt løsning, fra 15 inntil 30 G og fra 20 til inntil 40 G for de som tjener mest. Befalets fellesorganisasjon mener det er uklart om de som får innvilget ARL er garantert å ha det frem til fylte 60 år. Slik Befalets fellesorganisasjon leser forslaget blir ordningen terminert fra en gitt dato.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at ARL avvikles og erstattes av Forsvarets sluttvederlag.

Forsvaret har pekt på at Forsvarets sluttvederlag i større grad bør innrettes mot kompetanse og til dels geografi fremfor den ansattes alder. Departementet vil i den sammenheng påpeke at det vil være flere faktorer i vurderingsgrunnlaget for hvem som får et slikt sluttvederlag, herunder også kompetanse. Samtidig er det i de øvre aldersgruppene det blir mer krevende å omplassere personell og at det derfor er hensiktsmessig å avgrense virkemiddelet til å gjelde fra og med en viss aldersgruppe. Departementet står derfor fast ved at målgruppen bør være fast tilsatte fra 45 år og oppover som ikke tilfredsstiller krav til stilling og som det er vanskelig å omplassere.

Forsvaret har videre påpekt at departementet i høringsutkastet ikke er tydelig på om sluttvederlaget skal utbetales som lønn eller pensjon. Departementet vil i den sammenheng understreke at sluttvederlaget ikke er en pensjonsytelse.

Flere høringsinstanser har vært kritiske til den foreslåtte størrelsen på sluttvederlaget. Departementet påpeker at Forsvarets sluttvederlag ikke har til hensikt å representere livslønn eller fungere som en førtidspensjonering. Departementet vurderer det som sannsynlig at enkelte arbeidstakere vil oppleve sluttvederlaget som mindre attraktivt enn å fortsette som militært tilsatt. Sluttvederlaget vil etter departementets mening like fullt være et relevant tilbud til enkelte militært tilsatte – enten alene eller i kombinasjon med karriereskiftprogram og/eller utløp av åremål. Departementet står fast ved at den foreslåtte størrelsen på Forsvarets sluttvederlag på en god måte balanserer arbeidsgivers og arbeidstakers behov, og at virkemiddelet fremstår rimelig gitt de øvrig foreslåtte virkemidler i høringsnotatet. Størrelsen på sluttvederlaget er også i stor grad samstemt mot tilsvarende virkemidler i offentlig sektor for øvrig.

LO og LO Stat gir uttrykk for at Forsvarets sluttvederlag vil innebære en individualisering av avgangsbetingelsene som åpner for stor grad av ulik behandling på individuelt grunnlag. Departementet kan ikke se at det foreslåtte sluttvederlaget skiller seg vesentlig fra dagens ARL på dette området. Departementet vurderer at Forsvarets sluttvederlag ikke legger opp til noen urimelig individualisering.

Høringsnotatet beskriver overgangen fra et mobiliseringsforsvar til et innsatsforsvar som et argument for hvorfor ARL ikke lenger er et relevant virkemiddel. Det er i denne sammenheng verdt å påpeke at ny langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Prop. 87 S (2023–2024), legger opp til en styrking av Forsvarets styrkestruktur sammenlignet med hva som var tilfelle i innsatsforsvaret. Med et fornyet bemanningskonsept som bedre utnytter verneplikten, er det like fullt departementets vurdering at trening og øving av den aktive reserven kan ivaretas gjennom verneplikten og kontrakter om tjenesteplikt. ARL vurderes ikke som en nødvendig mekanisme for å opprettholde tjenesteplikt i styrkestrukturen i dag.

Departementets overordnede vurdering er at en omlegging av ARL til et sluttvederlag vil gi et mer tidsriktig virkemiddel som øker Forsvarets muligheter til å styre kompetansebeholdningen. Etter dette fastholdes forslaget i høringsnotatet.

Departementet viser med dette til forslag til vedtak om endringer i ordningen for militært tilsatte.

Som en følge av at ARL avvikles, er det nødvendig å foreta en justering av ordlyden i lov 3. mai 1957 om pensjonering av militært tilsatte som etter søknad gis avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt § 1. Endringen er kun ment å avspeile at ARL avvikles.

Forslaget om å avvikle ARL har ikke tilbakevirkende kraft for dem som allerede har fått innvilget ordningen. Departementet mener den foreslåtte ordlyden i lov om pensjonering av militært tilsatte som etter søknad gis avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt § 1, er klar på dette punktet. Departementet har likevel kommet til at angivelsen av dato for opphør av ARL, slik det ble foreslått i høringsnotatet, er overflødig. Datoangivelsen er derfor fjernet i lovforslaget.

Departementet viser til lovforslaget om endring i lov om pensjonering av militært tilsatte som etter søknad gis avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt i lovens tittel og § 1.

5.4.5 Overordnede rammer for Forsvarets sluttvederlag og avskjed med redusert lønn

Regjeringen foreslår følgende overordnede ramme for Forsvarets sluttvederlag:

• Sluttvederlaget omfatter militært tilsatte,

• tilsettingsmyndigheten avgjør søknader om Forsvarets sluttvederlag. Ingen har krav på å få slik sluttvederlag,

• for å kunne vurderes for Forsvarets sluttvederlag må det militære personellet være fast tilsatt og normalt være fylt 45 år,

• sluttvederlaget kan som hovedregel være inntil 15 G, og

• for særskilte grupper med høy avlønning kan sluttvederlag inntil 20 G vurderes.

Regjeringen foreslår følgende overordnede ramme for avskjed med redusert lønn:

• Avskjed med redusert lønn avvikles; og

• de som allerede har fått innvilget avskjed med redusert lønn beholder sine rettigheter.