4 Omstillingsprosessen

Dette kapitelet handler om omstillingsprosessen, og lederes ansvar for å ivareta ansatte gjennom en transparent og involverende prosess.

4.1 Lederroller ved omstilling

Lederskap og ansvar ved en omstilling handler om å ta aktivt eierskap til prosessen og å opptre som en tydelig, støttende og ansvarlig leder. Dette betyr å lede med en tydelig retning, samtidig som man sørger for å ivareta ansatte, arbeidsmiljøet og virksomhetens behov. Dette gir struktur, trygghet og tillit, noe som er avgjørende for at både virksomheten og de ansatte skal komme godt gjennom prosessen. Ledere som tar ansvar, bidrar til å balansere virksomhetens mål med de ansattes behov, og skaper grunnlag for en bærekraftig fremtid for organisasjonen. Samtidig vil ansvaret for omstilling være ulikt, avhengig av ledernivå. Nedenfor går vi gjennom ansvaret som ligger til toppleder, mellomleder samt HR under omstilling.

4.1.1 Toppleders strategiske ansvar

Øverste leder i en virksomhet har hovedansvaret for at virksomheten er organisert på en hensiktsmessig måte for å løse sitt samfunnsoppdrag. I mange tilfeller kan den organisasjonsmessige hovedstrukturen være nedfelt i lovverket eller i andre føringer fra overordnet myndighet. Virksomhetslederen må sørge for å utvikle organisasjonen innenfor de rammene som er lagt. Hvis det viser seg at disse rammene begrenser mulighetene for å møte utfordringer som virksomheten står overfor, må topplederen ta initiativ overfor overordnet departement med sikte på å få endret rammene og skaffe seg det nødvendige handlingsrom for nødvendige omstillinger.

Situasjonen kan også være at en virksomhet blir pålagt større eller mindre omstillinger gjennom politiske vedtak. Dette kan være krav om endringer i virksomhetens oppgaver og ansvar eller krav til reduksjoner i bemanningen. Det kan også dreie seg om utvidelser eller sammenslåinger med andre virksomheter, noe som kan medføre utfordringer knyttet til nyrekruttering og utvidet personalansvar. Også i forbindelse med slike forandringer stilles det krav til toppleder om å håndtere situasjonen og sørge for at endringene blir gjennomført til beste for virksomheten og for de ansatte.

Uavhengig av om omstillingsbehovet springer ut fra lokale vurderinger eller politiske beslutninger, må virksomhetsleder involvere ledere på de andre nivåene når omstillingen skal gjennomføres.

I tillegg til et strategisk ansvar for endringen, har toppledere et ansvar for å sette ledere under seg i stand til å iverksette omstillingen gjennom å kommunisere formålet med omstilling klart og tydelig, gi forventninger og støtte og selv gå foran som gode rollemodeller.

4.1.2 Mellomleders handlingsrom

Posisjonen mellom det strategiske og det operative nivået gjør at mellomledere har en viktig og sammensatt rolle i omstilling. Ofte er det mellomledere som får i oppdrag å gjennomføre omstillinger som er besluttet på høyere nivåer. Lojalitet til beslutningen er svært viktig, samtidig som mellomleder må utnytte eget handlingsrom. Samarbeid med tillitsvalgt og verneombud er viktig og bidrar til gode løsninger.

Typiske ansvarsområder for mellomledere i en omstilling er: 1) Å oversette og operasjonalisere strategiske valg og beslutninger. 2) Håndtere motstridende interesser og motstand. 3) Støtte ansatte gjennom endringen. 4) Balansere drift og endringsprosess.

I en omstilling kan maktforhold komme i spill, og også berøre lederes posisjon og roller. Også mellomlederens handlingsrom i en omstillingsprosess er knyttet til makt og mulighet til påvirkning i kraft av posisjon, kontroll over ressurser, prosesser og meningsdannelse. Forskning viser at hvordan mellomledere forstår og kommuniserer omstillingen har betydning, både for gjennomføringen av en endringsprosess og for resultatet av endringen 2 .

Omstillinger kan også komme nedenfra. Det er viktig at mellomledere støtter opp under initiativer til endring fra medarbeidere, begrunner prioriteringer og bidrar til å gi retning og sette initiativer inn en strategisk sammenheng.

4.1.3 HRs rolle som støtte for ledelsen

HR kjenner ledere, tillitsvalgte og medarbeidere, og kan ofte gi god lederstøtte i omstilling, gjennom fagkunnskap om endring og omstilling, kjennskap til lov– og avtaleverk, og prosesstøtte. Et godt samarbeid med HR kan derfor forsterke lederes endringskapasitet og eierskap til omstillingen, og bidra til gode omstillingsprosesser. Det er likevel viktig at ledere har det fulle ansvaret for omstillingen.

4.2 Planlegging av prosessen

Omstillingsprosesser i statsforvaltningen kan ha sitt grunnlag i vedtak truffet av regjeringen eller av Stortinget. Tidspunkt for gjennomføring er også ofte bestemt gjennom formelle vedtak. Det kan være utfordrende å få gjennomført omstillingen innenfor tidsfristen når denne er kort. Mange ledere, ansatte og deres tillitsvalgte opplever derfor ofte et sterkt tidspress for å få gjennomført vedtakene innen den fastsatte tiden.

God planlegging av omstillingsprosessen er viktig i alle omstillinger. En omstillingsprosess vil selvsagt se ulik ut, avhengig av hvilket nivå som har ansvaret for gjennomføringen. Store omstillingsprosesser som krever stortingsbehandling eller regjeringsvedtak, vil alltid involvere fagdepartementene.

Klare mål og planer ved en omstillingsprosess handler om å definere tydelige retninger, begrunnelser og trinn for hvordan endringen skal gjennomføres. Dette gir både ledere og medarbeidere et felles rammeverk for forståelse, handling og oppfølging, samtidig som det reduserer risikoen for konflikter, misforståelser og feil prioriteringer. Klare mål og planer skaper struktur og forutsigbarhet i en situasjon som ellers kan oppleves som uoversiktlig og stressende. Dette skaper trygghet og øker muligheten for en vellykket omstilling.

Det kan være utfordrende å balansere de ordinære oppgavene og omstillingsprosessen. I forbindelse med planleggingen skal det gjennomføres en risikovurdering i samarbeid med vernetjenesten i virksomheten, se arbeidsmiljøloven § 3-1. Det er også viktig at tillitsvalgte tas med i planleggingen så tidlig som mulig. Som del av planleggingen skal det også lages en kommunikasjonsplan. Planleggingen handler ikke minst om hvordan en kan oppnå en rettferdig og transparent prosess.

4.3 Omsorg og emosjonell støtte

4.3.1 Lederes omsorgsansvar

Omstillingsprosesser kan være krevende for både medarbeidere og ledere. Ledere må anerkjenne og håndtere disse utfordringene, og vise oppmerksomhet overfor ansattes trivsel, psykososiale helse og arbeidsvilkår gjennom prosessen. Dette skaper trygghet, støtte og tillit, som er avgjørende for en vellykket omstilling.

Arbeidsmiljøloven bygger på tre grunnleggende forutsetninger: arbeidsgivers styringsrett, arbeidsgivers omsorgsplikt og arbeidstakers lojalitetsplikt. Ledere med personalansvar må legge til rette for at medarbeiderne mestrer jobben sin i et forsvarlig fysisk og psykisk arbeidsmiljø. En leder som er lyttende, viser omsorg, har integritet, er tydelig og rettferdig, bidrar betydelig til et godt psykisk arbeidsmiljø, spesielt under krevende omstillinger.

4.3.2 Fra motstand til mulighet

Endring innebærer usikkerhet for alle involverte. Det er naturlig å vise motstand når utfallet av endringen oppfattes som negativt for den enkelte. Usikkerhet om hva endringene innebærer, uklare mål og lav grad av åpenhet vil forsterke motstand. Omstillinger kan også innebære at formell og uformell makt settes i spill, noe som kan utløse ytterligere motstand.

Motstand er særlig vanlig når de personalmessige konsekvensene er store, for eksempel ved geografisk flytting eller nedbemanning. Motstanden kan også være et resultat av at ansatte i for liten grad har hatt anledning til å komme med synspunkter i omstillingsprosessen. Reell involvering innenfor handlingsrommet for påvirkning, er avgjørende for legitimiteten, og kan være viktig for å snu mostand til mulighet.

Hvordan medarbeidere opplever og håndterer en omstillingsprosess er svært individuelt, avhengig av erfaringer, evne til å tåle usikkerhet og reelle muligheter etter prosessen. Anerkjennelse av motstand og emosjonell støtte fra ledere bidrar til psykologisk trygghet og evne til å håndtere usikkerhet.

De fleste mennesker går gjennom flere faser i en endringsprosess. Når engstelse og motstand gradvis erstattes med tro på nye muligheter, er forandringen i ferd med å lykkes. Ledere må være klar over at medarbeidere ofte befinner seg i forskjellige faser samtidig.

Omstilling kan også oppleves som en mulighet og noe positivt, særlig når medarbeidere er godt informert, er tatt med på råd og invitert til å delta direkte i prosessen. De senere årene har det vært økende oppmerksomhet rundt potensialet i å utnytte medarbeidernes kunnskap og erfaringer i utviklingsarbeid for en effektiv og brukerrettet forvaltning.

Det er avgjørende at ledere så tidlig som mulig informerer om hvordan omstillingen påvirker hver enkelt medarbeider, for å redusere unødig usikkerhet og skape grunnlag for konstruktiv involvering.

4.4 Tilrettelegging og fleksibilitet

Å ivareta tilrettelegging og fleksibilitet ved en omstilling i staten, handler om å tilpasse prosesser, arbeidsforhold og tiltak slik at ansatte kan håndtere endringene på en trygg og konstruktiv måte. Det handler også om å anerkjenne individuelle behov og forskjeller, samtidig som man balanserer disse med virksomhetens mål. Tilrettelegging og fleksibilitet bidrar til å gjøre omstillingen mer inkluderende, rettferdig og vellykket. Dette er viktig fordi det skaper et inkluderende arbeidsmiljø, reduserer belastningen på de ansatte og øker sjansen for at omstillingen blir vellykket. Ved å vise fleksibilitet kan arbeidsgiver styrke både ansattes trivsel og virksomhetens resultater.

4.5 Ivaretakelse av arbeidsmiljøet ved omstilling

Omstillingsprosesser påvirker arbeidsmiljøet i virksomheten og må derfor vies spesiell oppmerksomhet. Under prosessen kan det ofte være usikkerhet knyttet til egen fremtidig arbeidssituasjon. Denne usikkerheten kan lett påvirke forholdene mellom arbeidstakere og grupper av arbeidstakere. Det er derfor et særlig lederansvar å gjøre det som er mulig i en omstillingsprosess for å ivareta et best mulig arbeidsmiljø. Dette gjør det særlig viktig at virksomhetene har gode rutiner knyttet til kartlegging og observasjon av arbeidsmiljøet. Virksomhetens systematiske arbeid med helse, miljø og sikkerhet kan være et godt verktøy i omstillingsprosesser. Ofte er det hensiktsmessig å trekke inn verneombudet i tillegg til tillitsvalgte.

Arbeidsmiljømessige konsekvenser og risikovurderinger behandles i arbeidsmiljøutvalg i samsvar med arbeidsmiljølovens § 7-2 (2), eller mellom partene, se hovedavtalen kapittel 7. Arbeidsmiljømessige forhold er et stort område, som ikke blir nærmere omtalt her.

4.6 Kompetanse- og karriereutvikling

Omstilling medfører ofte nye kompetansebehov gjennom endrede arbeidsprosesser, arbeidsoppgaver og roller. Samtidig innebærer større omstillinger risiko for forvitring av fagmiljøer og tap av nøkkelkompetanse.

En systematisk og strategisk tilnærming til kompetanse er derfor avgjørende i omstillingsprosesser, med fokus på:

• Kartlegging av eksisterende nøkkelkompetanse
• Målrettede tiltak for å beholde kritisk kompetanse
• Utvikling av kompetanse for å møte nye, identifiserte behov
• Tilrettelegging for dynamisk kompetanseutvikling

Dynamisk utvikling av kompetanse 3 oppstår i samspill mellom mennesker i konkrete situasjoner, og er særlig viktig når kompleksiteten er stor, endringstakten høy, og det er uklart hvilken kompetanse som kreves. Denne formen for kompetanseutvikling forutsetter:

• God tilgang til informasjon og kunnskapsdeling
• Tilstrekkelig tid og rom for samhandling og læring
• Støtte og psykologisk trygghet for medarbeiderne

Organisasjonsendringer kan gi et godt utgangspunkt for å utvikle en sterkere læringskultur og en mer lærende organisasjon. Samtidig må man være oppmerksom på at ulike ansattgrupper har forskjellige forutsetninger.

For råd og verktøy om kompetanseutvikling, se Arbeidsgiverportalen på dfo.no

4.7 Eventuell overtallighet og nedbemanning

Dersom en omstillingsprosess fører til overtallighet, må det så tidlig som mulig avklares hvilke funksjoner og eventuelt hvilke arbeidstakere som kan bli berørt av dette. Medfører endringene nedbemanning, er det av særlig betydning at overtallighetsspørsmålene vies mye oppmerksomhet. Se omtale av dette i punkt 5.4 som omhandler nedbemanning, oppsigelse og overtallighet og punkt 5.5 om arbeidstakerens rettigheter ved overtallighet.

4.8 Evaluering av prosessen

Etter at omstillingen er avsluttet bør arbeidsgiver evaluere hvordan prosessen har fungert, hva som kunne vært gjort bedre, og hvilke lærdommer som kan trekkes. Å evaluere en omstillingsprosess innebærer systematisk å vurdere planlegging, gjennomføring og resultater. Evalueringen skal identifisere styrker, svakheter og læringspunkter, og omfatte praktiske, organisatoriske og menneskelige aspekter. En evaluering kan gjøres internt i samarbeid med tillitsvalgte og i store prosesser kan det være hensiktsmessig å benytte eksterne i evalueringen.

En evaluering bidrar til å forbedre fremtidige prosesser og styrke tilliten mellom ledelse og ansatte. Evalueringen bør inneholde en sammenligning av resultatene med de fastsatte målene, som økonomiske gevinster, effektivitet eller bedre tjenester. Man bør kartlegge effektene for ansatte, organisasjonen og brukerne ved å innhente tilbakemeldinger fra ansatte, tillitsvalgte og ledelsen. Det bør vurderes om planene var realistiske og godt kommunisert, om omstillingen fulgte tidsplaner og regelverk, og om ansatte ble tilstrekkelig ivaretatt. Det bør også lages en rapport som oppsummerer funnene og gir konkrete anbefalinger for fremtidige omstillinger.

4.9 Budsjettmessige virkninger – omstillingskostnader

Nedenfor følger en kortfattet beskrivelse av hvordan ansvarlig departement og en underliggende virksomhet bør gå fram for å klargjøre budsjettmessige virkninger av en omstillingsprosess. Beskrivelsen tar utgangspunkt i at omstillingsprosessen vil få konsekvenser for virksomhetens bemanning og kompetansesammensetning, og at det vil bli brukt økonomiske virkemidler innenfor statens tariffavtaler, herunder særavtale om virkemidler til bruk ved omstilling i staten.

4.9.1 Kartlegging av personalmessige konsekvenser og virkemiddelbruk

Grunnlaget for en nærmere vurdering av aktuelle virkemidler vil blant annet være hvor omfattende konsekvenser omstillingen vil få for de ansatte i virksomheten. Departementet bør gi virksomheten i oppdrag å framlegge en dokumentasjon som kan gi grunnlag for vurderinger av eventuelle økonomiske og/eller bevilgningsmessige konsekvenser knyttet til bruk av ulike økonomiske virkemidler. Blant annet bør det gis opplysninger om:

1. Antall ansatte som vil bli direkte berørt av omstillingen, med dokumentasjon av relevante forhold som kompetanse, alder, bosted m.m.
2. Hvilke konsekvenser omstillingen vil få for den enkelte ansatte:
• om det er aktuelt med flytting til nytt tjenestested
• behov for kompetanseheving
• oppsigelse og eventuell fortrinnsrett
• frivillig fratreden med bruk av sluttvederlag
3. Tidsrammen for bruk av de enkelte virkemidlene – avhengig av virkemiddel
4. Anslag for merkostnader fordelt på hvert enkelt budsjettår, fra omstillingen starter og fram til den er planlagt gjennomført.

4.9.2 Dialog mellom overordnet departement og virksomheten

Hvordan omstillingsvirkemidler skal håndteres i budsjettsammenheng, vil ellers avhenge av hva slags type omstilling som gjennomføres, dvs. om det er snakk om en endring innenfor forvaltningsorganformen eller endring av tilknytningsform til aksjeselskap e.l. Se kapittel 8 om ulike tilknytningsformer.

4.9.3 Utforming av budsjettforslag – bruk av omstillingsvirkemidler

Eventuelle forslag om tilleggsbevilgninger eller omdisponeringer av budsjettmidler innenfor eksisterende bevilgninger må, som andre budsjettframlegg, tas opp i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen. Også krav til dokumentasjon av budsjettforslag, gis i de årlige budsjettrundskrivene fra Finansdepartementet. Budsjettrundskrivene er tilgjengelige på Finansdepartementets sider på regjeringen.no

4.9.4 Ulike aktører ved omstilling i staten

I de fleste endringer internt i virksomheten er hovedaktørene ledere, tillitsvalgte og HR. Lederroller internt i virksomheten er omtalt nærmere i punkt 4.1.

Store strukturelle omstillinger har ofte utgangspunkt i vedtak fra Stortinget eller regjeringen. Eksempler på dette er etableringen av Arbeids- og velferdsetaten og Vergemålsreformen. Men som nevnt ovenfor kan omstilling også bli gjennomført med større frihetsgrader for virksomhetene, og gjerne også starte ut fra initiativ i virksomhetene selv. I det følgende finnes en oversikt over sentrale aktører ved omstilling i

a) Virksomhetene

De statlige virksomhetene har et selvstendig ansvar for å iverksette politiske vedtak, og skal gjennomføre nødvendige endringer som følge av effektivisering fornyelse av staten. Virksomhetens øverste leder har ansvaret for å legge til rette for en god omstillingsprosess, sammen med de andre lederne og med de øvrige ansatte og deres tillitsvalgte.

b) Arbeidstakerorganisasjonene og deres tillitsvalgte

I en omstillingssituasjon stilles det store krav til tillitsvalgtrollen. For å gjennomføre en omstillingsprosess må ledelse og tillitsvalgte arbeide sammen for å sikre at omstillingen gjennomføres på en god måte.

Tillitsvalgte i virksomheten har flere viktige roller i omstillingsprosessen. De har en rolle både som partsrepresentant etter bestemmelsene som er fastsatt i hovedavtalen § 14 og i virksomhetens tilpasningsavtale. De er også viktige medspillere i prosessen og skal bidra til å skape trygghet og aksept for omstillingene slik at disse blir effektive, se hovedavtalen § 1 nr. 4. Tillitsvalgte kan være rådgivere overfor den enkelte medarbeider. De kan også representere den ansatte overfor arbeidsgiver dersom den ansatte ber om slik bistand.

Tillitsvalgte er også et viktig informasjonsledd overfor arbeidsgiver. Tillitsvalgte får kjennskap til reaksjoner av både positiv og negativ karakter som kan være viktig for ledelsen i den videre prosessen. De tillitsvalgte vil de kunne bidra til å tilrettelegge og formidle informasjon ut i virksomheten.

Evnen til åpen dialog og ønske om et samspill mellom partene, se hovedavtalen § 17 vil i stor grad være avgjørende for en vellykket omstilling. Det er arbeidsgiver som i henhold til hovedavtalen har et formelt ansvar for å utarbeide forslag til informasjonsopplegg i starten av arbeidet med omstillingsprosessen.

De tillitsvalgte vil ofte selv bli berørt av endringen – og vil som sådan måtte håndtere balansen mellom det og det å være tillitsvalgt.

c) Departementene

Overordnet departement, har det endelige budsjett- og kostnadsansvaret, og har ansvaret for å se til at omstillingen blir gjennomført i tråd med de sentralt bestemte personalmessige rammebetingelsene.

d) Finansdepartementet

Omstillinger i staten vil ofte kunne medføre større eller mindre økonomiske konsekvenser for den eller de virksomhetene som berøres. Som hovedregel skal merkostnader knyttet til slike omstillinger dekkes innenfor de enkelte virksomhetenes eksisterende budsjettrammer. Dersom det er behov for endringer av eksisterende bevilgninger, for eksempel tilleggsbevilgning, må det ansvarlige departementet fremme forslag om endring av bevilgningen i den ordinære budsjettprosessen. Prosedyren for forslag om bevilgningsendringer fremgår av de årlige budsjettrundskrivene fra Finansdepartementet.

e) Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har en sentral oppgave og rolle i fornyings- og effektiviseringsarbeid. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har ansvaret for å inngå tariffavtaler med hovedsammenslutningene i staten, og har også ansvaret for statsansatteloven, tjenestetvistloven, karanteneloven og forskriftene til disse lovene, ulike retningslinjer og administrative bestemmelser.

Avdeling for statlig arbeidsgiverpolitikk (APA) har gjennom sin rolle som øverste arbeidsgiverorgan et særskilt ansvar for omstillingsarbeidet i staten. Avdelingen skal legge til rette for gode og hensiktsmessige rammebetingelser for omstilling, og arbeide for en inkluderende og stimulerende personalpolitikk og en mangfoldig rekrutteringspolitikk.

f) Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

Dersom det i forbindelse med større omstillinger oppstår overtallighet, skal arbeidsgivere henvende seg til Arbeids- og velferdsetaten (NAV) som har ansvaret for formidling til arbeid. Arbeidstakere som står i fare for å bli overtallige kan henvende seg til NAV for å få informasjon om ledige jobber, samt for å få annen relevant informasjon og veiledning. For de arbeidstakerne som har fått varsel om overtallighet eller er overtallige, er det et vilkår for å få dagpenger at de registrerer seg som arbeidssøkere ved et lokalt NAV-kontor.

g) Arbeidstilsynet

Gjennom tilsyn og veiledning skal Arbeidstilsynet motivere virksomhetene til å ivareta sitt arbeidsgiveransvar og arbeide systematisk med å sikre et forsvarlig arbeidsmiljø. De har informasjon knyttet til omstilling på sine hjemmesider.

h) Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)

DFØ er det sentrale fagorganet for modernisering og omstilling av offentlig sektor. DFØ er underlagt Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet og har ansvar for en rekke områder innenfor den statlige arbeidsgiverpolitikken, både for ledelsesutvikling, kompetanseutvikling og digital opplæring. Gjennom arbeidsgiverportalen gis det også informasjon og rådgivning knyttet til omstilling.

i) Digitaliseringsdirektoratet ( Digdir )

Digdir er regjeringens fremste verktøy for effektiv og samordnet digitalisering av offentlig sektor og av samfunnet for øvrig. Digdir gir god veiledning på nett og Digitaliseringsrådet er tilknyttet Digdir. Digdir er underlagt Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.

j) Statens pensjonskasse (SPK)

Statens pensjonskasse forvalter tjenestepensjonsordningen for statens ansatte, administrerer gruppelivsordningen, yrkesskadeforsikring og enkelte andre personskadeerstatningsordninger på vegne av staten. Det er SPK som gir veiledning om dette regelverket.