Del 6
Andre verkemiddel

33 Meldeplikt og pålegg ved naturleg skade

Temaet for dette kapittelet er korleis kulturmiljølova skal ha føresegner som gjeld kulturminne og kulturmiljø som blir utsett for naturleg skade. Med naturleg skade siktar utvalet her til skadar som kjem av brann, naturhendingar som erosjon, flaum, og ras, eller andre plutselege og uventa hendingar.

Som det går fram under del II, vil kulturmiljø i aukande grad vere utsette for naturlege skadar, mellom anna på grunn av klimaendringar. Ein føresetnad for langvarig vern av kulturmiljø, er at det er verkemiddel som kan sikre og føre tilbake kulturmiljøverdiane der kulturminne og kulturmiljø blir skadde. Bruk av verkemiddel som rettar opp att skade, må samstundes vere samhøvande for eigaren av kulturminne og naudsynt ut frå eit fagleg behov. Det kan vere kostnadskrevjande å setje i stand og særleg byggje opp att ein kopi etter totalskade.

Utvalet drøfter i dette kapittelet om det skal vere verkemiddel i kulturmiljølova som sikrar at kulturmiljø blir sette i stand eller bygde opp att etter skade. Skal det vere ei lovfest meldeplikt til forvaltninga ved skade på kulturmiljø? Kven og for kva type kulturmiljø skal ei slik meldeplikt gjelde? Skal kulturmiljølova ha ein heimel for kulturmiljøstyresmakta til å påleggje at eit skadd kulturmiljø blir sett i stand eller bygd opp att? Det er òg spørsmål om korleis ein sikrar samordning med plan- og bygningslova, og korleis ein kan finansiere krav gitt i pålegg.

33.1 Gjeldande rett

Etter kulturminnelova § 18 skal eigarar og brukarar av freda byggverk melde frå til kulturmiljøstyresmakta om bygg blir skadde ved brann eller anna ulukke, som flaum, ras, erosjon og liknande. Meldeplikta gjeld for skade på byggverk og anlegg som er freda etter § 15, freda byggverk og anlegg som inngår i eit freda kulturmiljø etter § 20, byggverk og anlegg som staten eig, som er freda etter § 22 a og automatisk freda byggverk etter § 4. Hageanlegg og parkar som er freda etter desse føresegnene, vil òg vere omfatta av meldeplikta. Meldeplikta gjeld òg båtar freda etter kulturminnelova § 14 a. Meldeplikta gjeld likevel ikkje bygningar som ligg innanfor eit område freda etter kulturminnelova § 19. Ho gjeld heller ikkje for skade som har skjedd på grunn av manglande vedlikehald.1

Forsikringsselskap har òg ei sjølvstendig plikt til å melde frå til kulturmiljøstyresmakta, jamfør kulturminnelova § 18. Plikta gjeld der freda kulturminne som er forsikra, er skadde og forsikringsselskapet er underretta om skaden. Kulturmiljøstyresmakta kan då bestemme at selskapet ikkje skal betale ut forsikringssummen før styresmaktene har avgjort om dei skal gjere eit vedtak om at kulturminnet skal setjast i stand eller byggjast opp att, eller før fristen for slik avgjerd har gått ut. Ei slik avgjerd om å vente med å betale ut forsikringssummen er eit enkeltvedtak etter forvaltningslova.

Kulturmiljøstyresmakta kan etter § 18 påleggje istandsetjing eller oppattbygging av dei same kategoriane av kulturmiljø som er omfatta av meldeplikta som er nemnd ovanfor. Fristen for å ta ei slik avgjerd er seks veker frå styresmakta får melding om skade, med mindre Riksantikvaren forlengjer fristen.

Når eit freda kulturminne i dag blir naturleg skadd, vurderer kulturmiljøstyresmakta om det høver å setje det i stand. I vurderinga legg dei vekt på skadeomfanget og føremålet med fredinga, vurdert opp mot kostnadene og korleis kulturminnet skal setjast i stand i praksis.2

Når det gjeld spørsmål om oppattbygging, er føremålet med fredinga viktig. Om fredinga gjeld autentisitet eller originalitet, er det moment som gjer det mindre aktuelt å byggje opp att. Kostnader og høve til å byggje opp att er òg viktige moment i slike spørsmål. Andre relevante tilhøve er engasjementet hjå kommunen, nabomiljøet og eigaren sin vilje og medverknad i saka. I tillegg er det relevant om det er andre fredingsobjekt i nærleiken og i omgjevnadene elles. Om det skadde kulturminnet utgjer ein del av eit miljø, kan oppattbygging syte for å halde sjølve kulturmiljøet ved lag.3

I seinare tid har kulturmiljøstyresmakta òg lagt vekt på å unngå såkalla spekulasjonsbrannar. Det inneber at ein av allmennpreventive årsaker finn det viktig å påleggje at det blir bygd opp kopiar etter brann i freda kulturminne.4

Både ved pålegg om istandsetjing og pålegg om oppattbygging blir fredingsføresegna ført vidare på objektet som blir sett i stand eller bygd opp att.5

33.2 Utanlandsk rett

I Sverige gjev kulturmiljölagen styresmakta heimel til å treffe dei tiltaka som er naudsynte for å ta vare på og verne fornlämningar. For freda byggverk, «byggnadsminne» kan styresmakta treffe dei tiltaka som er naudsynte etter lova.6

I Danmark gjev museumsloven styresmakta heimel til å setje i stand fortidsminne om det ikkje fører til utgifter for eigaren eller brukarane av eigedomen.7 Ved brannskade eller annan vesentleg skade på ein freda bygning pålegg bygningsfredingslova eigaren å søkje om løyve til å setje i stand eller rive ned bygningen.8

I Finland gjev lag om fornminne styresmakta heimel til å rette opp att «fornminne».9Lag om skyddande av byggnadsarvet forpliktar eigaren eller bebuarane av ein freda bygning til å melde frå når bygninga blir skadd eller øydelagd. Kulturmiljøstyresmakta må deretter bestemme seg for kva som er dei naudsynte tiltaka.10

33.3 Meldeplikt ved naturleg skade på kulturmiljø

Om kulturmiljøstyresmakta blir tidleg varsla, får dei raskare høve til å setje i gang sikringstiltak. Tidleg informasjon om ein skade kan bidra til å redusere ytterlegare følgjeskadar, og til at tiltak blir så kostnadseffektive som mogleg.

Kor inngripande ei meldeplikt er, kjem mellom anna an på kva følgjer brot på meldeplikta gjev. I dag er brot på meldeplikta straffbart etter § 27.

Med naturleg «skade eller ulukke» siktar ein til skade utan ansvarlege skadevaldarar. Etter gjeldande rett er det meldeplikt ved naturleg skade i kulturminnelova § 18 første avsnitt. Ved ei vidareføring er det spørsmål om det er naudsynt å gjere endringar i føresegna.

Etter ordlyden gjeld meldeplikta i dag ikkje jordfaste freda kulturminne, skipsfunn, lause kulturminne, freda byggverk og anlegg som inngår i ei områdefreding etter § 19, eller verna eller freda område som ikkje utgjer eit byggverk eller eit anlegg.

Utvalet føreslår ei generell meldeplikt i ny kulturmiljølov. Det vil seie at meldeplikta gjeld for alle kategoriar av kulturminne og kulturmiljø som er freda etter kulturmiljølova. Det inneber ei utviding. Ein slik generell heimel for alle kategoriar av kulturmiljø vil vere betre tilpassa eit eventuelt endra trugsmålsbilete frå til dømes meir ekstremvêr og endra klima. Ved at styresmakta får kjennskap til skaden og høve til å reagere, kan det redusere risikoen for følgjeskadar og omfanget av dei økonomiske konsekvensane. Ein felles heimel heng òg godt saman med intensjonen til utvalet om meir heilskapleg oppfølging av dei kulturmiljøa lova vernar. Det vil samstundes gjere føresegna tydelegare enn i dag, og ein unngår òg vanskeleg avgrensingsproblematikk.

Meldeplikta må vere tilpassa dei nye kategoriane av kulturmiljø. Ytterpunkta her kan vere mindre synlege erosjonsskadar på jordfaste kulturminne på den eine sida og ein freda bustad skadd ved brann på den andre. Det siste er klart omfatta av meldeplikta. Bagatellmessige skadar, det vil seie skadar som ikkje påverkar kulturmiljøverdiane, utløyser ikkje meldeplikt. I vurderinga av kor grensa går, må ein leggje ei varsemdsnorm til grunn. I det ligg ei vurdering av kva ein kan forvente at eigaren eller brukaren må forstå som ein skade som påverkar dei kulturhistoriske verdiane.

For at meldeplikta effektivt skal avdekkje skade på kulturmiljø, er det ein føresetnad at plikta ligg hjå den som er nærast til å oppdage skaden. I dag gjeld meldeplikta for eigarar eller brukarar av dei freda kulturminna. Ei eiga meldeplikt gjeld òg for forsikringsselskapet som har forsikra det freda kulturminnet, og meldeplikta føresett at selskapet er kjent med skaden.

Slik utvalet ser det, er det mest føremålstenleg at meldeplikta framleis skal gjelde eigarar eller brukarar av kulturminne. Ei utviding av kategoriane meldeplikta skal gjelde for, er ikkje meir inngripande for eigarar og brukarar. Kulturminnelova regulerer i dag allereie straffbar unnlating. Det vil seie at det i dag kan vere straffbart å la vere å setje inn tiltak når til dømes eit automatisk freda jordfast kulturminne blir skadd som følgje av ei gradvis utrasing.11Utvalet føreslår difor at meldeplikt framleis skal gjelde eigarar og brukarar, òg for dei nye kategoriane av kulturmiljø som meldeplikta gjeld.

Forsikringsselskap er ofte dei som får meldingar om skade. For å sikre føremålet bak meldeplikta vil utvalet føreslå ei vidareføring av gjeldande rett om at forsikringsselskapa har meldeplikt ved skade på kulturmiljø. Utvalet føreslår ei eiga føresegn om meldeplikt.

33.4 Pålegg om istandsetjing, oppattbygging, sikringstiltak eller dokumentasjon av kulturmiljø etter naturleg skade

33.4.1 Vidareføring av gjeldande rett

Der eit kulturmiljø med vern etter lov blir skadd i ei ulukke eller av andre naturlege årsaker, er det avgjerande at kulturmiljøstyresmakta har verkemiddel for å rette skaden. Pålegg om istandsetjing eller oppattbygging, krav til utføring og finansiering av tiltaka vil vere spørsmål ein må balansere mot omsynet til eigaren. Med istandsetjing siktar utvalet til antikvariske reparasjonar ved skade.12 Oppattbygging blir nytta om tilfelle der ein byggjer opp att ein kopi, til dømes der eit freda byggverk har brunne ned til grunnen.13

Kulturminnelova har heimel for å påleggje at visse kategoriar av kulturminne blir sette i stand eller bygde opp att. Kulturminnelova har òg reglar som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å sjølve rette opp skade, jamfør §§ 11, 13 og 14.

Utvalet vurderer om dagens påleggsheimlar bør bli førte vidare i ei ny kulturmiljølov, og om det er naudsynt å gjere endringar eller presiseringar. Spørsmålet er kva kulturmiljøstyresmakta kan påleggje utan at det samstundes blir gjeve tilskot, og om forsikring av at kulturminne er relevante i vurderinga. Utvalet har òg vurdert samordning mellom kulturmiljølova og plan- og bygningslova.

Utvalet meiner kulturmiljøstyresmakta framleis etter naturleg skade og ulukke må kunne påleggje å setje i stand og bygge opp att kulturmiljø som har vern etter kulturmiljølova. Utvalet vil føre vidare denne føresegna. Som i dag må kulturmiljøstyresmakta i vurderinga leggje vekt på om istandsetjing eller oppattbygging er naudsynt og samhøvande. Korleis istandsetjinga eller oppattbygginga i praksis blir finansiert, er difor avgjerande for kva kulturmiljøstyresmakta kan påleggje, noko utvalet gjer greie for nedanfor.

Utvalet føreslår å halde på tidsfristen på seks veker for kulturmiljøstyresmakta til å avgjere saka. Tidsfristen skal som i dag bli rekna frå det tidspunktet kulturmiljøstyresmakta fekk kjennskap til skaden. Kulturmiljøstyresmakta kan forlengje tidsfristen der dette er naudsynt.

33.4.2 Ein felles og generell påleggsheimel ved naturleg skade på kulturmiljø

I dag er det berre visse kategoriar av kulturmiljø ein kan påleggje at blir sette i stand eller bygde opp att. Det går ikkje tydeleg fram av lova kva for kategoriar dette er. For å gjere heimlane meir tydelege og brukande, er det naudsynt å klargjere ordlyden i føresegna.

Utvalet føreslår òg ei utviding, slik at kulturmiljøstyresmakta kan gje pålegg om å setje i stand eller byggje opp att alle kategoriar av kulturmiljø med vern etter kulturmiljølova. Utvidinga gjeld kategoriane automatisk freda jordfaste kulturminne, skipsfunn, lause kulturminne, transportminne og verna eller freda område, og freda eller verna kulturminne som del av eit freda eller verna område. Ein slik generell heimel for alle kategoriar av kulturmiljø vil vere betre tilpassa eit endra trugsmålsbilete frå meir ekstremvêr og endra klima, og utvalets intensjonen til om meir heilskapleg oppfølging av dei kulturmiljøa lova vernar.

Eit pålegg om istandsetjing og oppattbygging må uansett vere naudsynt og samhøvande. I vurderinga må kulturmiljøstyresmakta ta omsyn til kulturhistorisk verdi, skadeomfang, eigarskap, sikringstiltak, omsyn bak den generelle meldeplikta og moment som er viktige for å nytte påleggsheimelen i dag. For automatisk freda jordfaste kulturminne må pålegg om istandsetjing og oppattbygging nyttast med særleg varsemd. Kostnadsdekning vil uansett vere sentral, og det blir særskilt drøft nedanfor. Andre moment er den kulturhistoriske verdien til kulturminne som blir skadde, skadeomfang, og om det trengs sikringstiltak. Utvalet føreslår vidare at kulturmiljøstyresmakta bør kunne påleggje sikringstiltak for å forhindre ytterlegare eller ny naturleg skade, så framt det er naudsynt og samhøvande. Dette gjeld særleg der slike sikringstiltak er ein føresetnad for å setje i stand eller byggje opp att kulturminne.

33.4.3 Krav om dokumentasjon som alternativ til istandsetjing eller oppattbygging

Når eit freda kulturminne blir skadd, kan det i nokre tilfelle vere naudsynt å sikre dei kulturhistoriske verdiane gjennom ein kulturmiljøfagleg dokumentasjon. For automatisk freda kulturminne finst det alt ein heimel for å utføre slike tiltak for styresmaktene sin eigen kostnad, etter kulturminnelova § 11. For lause kulturminne og skipsvrak finst tilsvarande heimel i kulturminnelova § 13 og § 14. For andre kulturminne er det i kulturminnelova ikkje heimel til krav om dokumentasjon.

Det kan oppstå situasjonar der kulturminne er skadde etter ei ulukke, og der det korkje høver å setje i stand eller byggje opp att. I slike høve er det eit spørsmål om styresmakta bør ha heimel til å utføre mindre inngripande tiltak for å sikre dei resterande kulturmiljøverdiane etter skaden. Det vil seie dokumentasjon. Om styresmakta har høve til å dokumentere, kan det òg gjere oppfølginga av skadar på kulturmiljø meir samhøvande. Kulturmiljøstyresmakta kan i større grad nytte seg av verkemidla tilpassa dei ulike tilfella, og kva som er naudsynt for å oppnå føremålet i kvart enkelt tilfelle. Krav om dokumentasjon kan òg vere aktuelt i saker der eigaren ikkje vil byggje kulturminnet opp att. Vidare kan det vere aktuelt der sterke omsyn taler mot at kulturminnet skal byggjast opp att eller setjast i stand, samstundes som det er vurdert som naudsynt å dokumentere den kulturhistoriske restverdien ut frå eit fagleg perspektiv.

Der naturleg skade eller ulukke har ramma kulturminne verna i medhald av lova her, føreslår utvalet å innføre ein ny heimel for kulturmiljøstyresmakta til å krevje at dei kulturhistoriske verdiane til kulturminne eller kulturmiljø blir dokumenterte. Kulturmiljøstyresmakta må ha høve til å sjølv gjennomføre dokumentasjonen, der dei òg dekkjer kostnadene, og dokumentasjon er naudsynt og samhøvande. Tilgang til eigedomen for å undersøkje og dokumentere skaden vil følgje av føresegn om tilsyn. Der eigaren eller brukaren sjølve er å klandre for skaden, må kulturmiljøstyresmakta kunne krevje at skadevaldaren dekkjer kostnadene. Det gjeld om det er manglande vedlikehald eller tilsyn, manglande førebygging eller manglande skadeavgrensing som heilt eller delvis har ført til skaden. I vurderinga må det òg leggjast vekt på dei momenta som gjeld ved pålegg om å setje i stand og halde ved lag kulturminna ved fare for forfall.

33.4.4 Samordning med plan- og bygningslova

Når eit byggverk har brunne ned til grunnen, og det er vurdert som naudsynt å gje pålegg om at det blir bygd opp att, oppstår det i dag spørsmål om byggteknisk forskrift er til hinder for å byggje det opp att, om tiltaket ellers er i samsvar med plan- og bygningslova. Det å byggje opp att eit byggverk etter brann vil normalt bli vurdert som ei ny bygning, slik at krava til nybygg i byggteknisk forskrift gjeld.14 Krava i byggteknisk forskrift kan vere til hinder for eit pålegg om å byggje opp att ein kopi.15 Døme kan vere krav til takhøgd og krav om lysinnslepp.16 Etter plan- og bygningslova kan kommunen likevel gje unntak frå tekniske krav etter § 31-4, dersom det er forsvarleg ut frå helse, miljø og tryggleik. I vurderinga skal kommunen mellom anna leggje vekt på om bygget har vern. Dette følgjer av plan- og bygningslova § 31-4. Etter ordlyden gjeld unntak eksisterande byggverk, og ordlyden tek ikkje eksplisitt stilling til slike oppattbyggingstilfelle kulturminnelova regulerer.

Utvalet ønskjer å føre vidare kulturmiljøstyresmakta sin heimel til å påleggje at freda kulturminne blir bygde opp att. Det er viktig at føresegna kan bli nytta i praksis. Ein føresetnad er difor at det òg i oppattbyggingstilfelle kan bli gjeve unntak frå dei tekniske krava i byggteknisk forskrift. Utvalet føreslår difor at ein i plan- og bygningslova § 31-4 presiserer at kommunen i slike tilfelle kan gje unntak frå tekniske krav etter plan- og bygningslova. Sjå meir om dette i kapittel 26. Samstundes føreslår utvalet å lovfeste at kulturmiljøstyresmakta må samordne seg med kommunen når ein gjer vedtak om oppattbygging. Det inneber at kulturmiljøstyresmakta må vurdere om det er naudsynt å gje byggverket unntak frå dei enkelte tekniske krava, samstundes som dei sikrar at dei tek vare på dei viktigaste krava for miljø, samfunn og tryggleik. Samordningsplikta inneber inga endring av praksis, men synleggjer og fremjar den samordninga som er naudsynt for å få bygd kulturminnet opp att. Utvalet meiner dei nye lovformuleringane vil vere med på å forbetre samordninga med plan- og bygningslova, i tråd med føremålet med mandatet.

33.5 Kostnadsdekning, tilskot og forsikring

33.5.1 Kostnadsdekning av antikvariske meirkostnader

Å påleggje eigaren å dekkje alle utgifter til å setje i stand eller byggje opp att eit kulturminne som har vorte skadd ved ei ulukke, vil kunne vere inngripande og ikkje samhøvande. Korleis istandsetjinga eller oppattbygginga i praksis blir finansiert, er difor avgjerande for kva kulturmiljøstyresmakta kan påleggje. Både tilskot og forsikring er sentrale moment i vurderinga av om eit pålegg om istandsetjing eller oppattbygging er samhøvande. Eit spørsmål er om og korleis kostnadsdekning skal bli regulert i lov, og om ei ny kulturmiljølov skal regulere tilhøvet mellom forsikring, tilskot og pålegg om istandsetjing eller oppattbygging.

I dag kan kulturmiljøstyresmakta påleggje at både forsikra kulturminne og freda kulturminne utan forsikring, blir sette i stand eller bygde opp att. Når kulturminne er forsikra, har det vore forsikringsselskapa som må dekkje utgiftene. Dette inkluderer eventuelle antikvariske meirkostnader, på same vis som for andre offentlegrettslege krav. Ei fullverdiforsikring skal normalt dekkje alle slike pålegg frå styresmaktene. Ei kjend utfordring for eigarar av freda bygningar og anlegg, har likevel vore å få fullverdiforsikra bygningane. Sidan 2012 har Riksantikvaren garantert for offentleg kostnadsdekning av dei antikvariske meirkostnadene, om det er gjeve pålegg om at bygningane skal setjast i stand eller byggjast opp att. Garantien inneber at den styresmakta som pålegg antikvariske meirkostnader, sjølv skal dekkje desse. Garantien har òg som føremål at forsikringsselskapet ikkje kan nekte eigarar av freda bygningar forsikring, eller at eigarane får dårlegare vilkår enn andre eigarar av liknande bygningar som ikkje er freda.

Kulturmiljøstyresmakta kan òg gje pålegg om at freda kulturminne utan forsikring blir sette i stand eller bygde opp att. Kulturmiljøstyresmakta har praksis for å gje pålegg om istandsetjing eller oppattbygging av freda kulturminne som ikkje har forsikring, samstundes med at det blir gjeve tilskot.

Ei vidareføring av dagens forvaltningspraksis vil kunne innebere auka press på offentlege budsjett, særleg i lys av den auka risikoen for naturleg skade på kulturmiljø. Sjølv om styresmakta sjeldan gjev pålegg om at kulturminne skal byggjast opp att eller setjast i stand, vil det vere risiko for at manglande budsjettmidlar fører til færre pålegg om istandsetjing eller oppattbygging enn kulturmiljøfagleg ønskjeleg. Det kan føre til auka tap av kulturmiljøverdiar i framtida. Ei løysing kan difor vere å påleggje forsikringselskapa å dekkje antikvariske meirkostnader ved istandsetjing og oppattbygging som er pålagd av kulturmiljøstyresmakta.

Utvalet legg til grunn at kulturmiljøstyresmakta framleis skal ha høve til påleggje at kulturminne med vern etter lova skal bli sette i stand eller bygde opp att, om dei er forsikra eller ikkje. For å sikre at slike pålegg kan få effekt, føreslår utvalet ei lovfesting av at forsikringsselskapa skal dekkje antikvariske meirkostnader ved pålegg frå kulturmiljøstyresmakta om oppattbygging eller istandsetjing etter naturleg skade på kulturmiljø. Dette inneber ei endring frå dagens praksis. Ei slik lovfesting skaper klarare reglar og gjer det meir føreseieleg kva forsikringa skal dekke. Forslaget vil vere med på å løyse utfordringane eigarane har med å få forsikra bygningane sine. Meirkostnaden for selskapa og andre som har teikna forsikring, er avgrensa og bør gå inn i den alminnelege premien. Dette på same vis som andre meirkostnader som følgje av særskilde tilhøve gjennom pulverisering. Forslaget vil vere viktig for eigarane av freda bygningar. Utvalet meiner ei slik ordning harmonerer godt med kulturmiljølova sitt føremål, og med at det å ta vare på kulturmiljø er eit felles ansvar.

Når det gjeld finansiering av istandsetjing og oppattbygging av kulturmiljø utan forsikring, må det vere avgjerande kva som er samhøvande. Då finansiering i ulike tilfelle heilt eller delvis kan vere sikra frå ulike private og offentlege finansieringsinitiativ, føreslår utvalet ikkje ei lovfest plikt til å gje tilskot ved pålegg om istandsetjing eller oppattbygging etter naturleg skade. Kva kulturmiljøstyresmakta kan påleggje, vil vere avgrensa til det samhøvande. I vurderinga skal det leggjast vekt på om eigarane eller brukarane sjølve er å klandre for skaden, som følgje av manglande vedlikehald eller tilsyn, manglande førebygging eller manglande skadeavgrensing. I vurderinga skal det òg leggjast vekt på dei momenta som gjeld ved pålegg om istandsetjing og vedlikehald ved fare for forfall. Kulturmiljøstyresmakta har eigne tilskotsordningar, og utvalet legg til grunn at ei vurdering av kva ordning som skal nyttas blir gjord når tilskotet skal gjevast.

Der eigaren av eit skadd og ikkje forsikra freda kulturminne ikkje vil byggje kulturminnet opp att, meiner utvalet at høve til avtale om statleg overtaking av eigedomsretten eller oreigning er alternativ for å sikre kulturmiljøverdiane.

33.5.2 Forbod mot å avslå forsikring av kulturmiljø og høgare premietariffar som følgje av vernestatus

Det er ei utfordring for eigarar av bygningar og anlegg som er freda etter kulturminnelova eller verna etter plan- og bygningslova, å få teikna fullverdiforskring.17 Kulturminne utan forsikring inneber risiko for tap av kulturmiljøverdiar, til dømes der det er avgjerande for heilskapen i eit freda eller verna kulturmiljø å byggje det opp att. Forsikring er ein naudsynt del av finansieringa i slike tilfelle.

Ei løysing på problemstillinga er ei føresegn om forbod mot å nekte freda eller verna bygningar fullverdiforsikring. Eit forbod mot å nekte nokon ei forsikring føretaket elles tilbyr allmenta på vanlege vilkår, utan å ha sakleg grunn til dette, følgjer i dag forsikringsavtalelova § 1B-3. Tilhøve som fører med seg ein særleg risiko, skal bli rekna som sakleg grunn, så framt det er ein rimeleg samanheng mellom den særlege risikoen og avslaget, jamfør forsikringsavtalelova § 1B-3 andre avsnitt. Det same gjeld tilhøve som utgjer sakleg grunn når det fører til at eit avslag ikkje kan reknast som urimeleg overfor den enkelte. Tilhøve som det i medhald av lova er forbode å leggje vekt på i risikovurderinga, kan ikkje utgjere sakleg grunn, jamfør forsikringsavtalelova § 1B-3 tredje avsnitt. Føresegna i § 1B-3 gjeld berre ved nyteikning av forsikring. Nyteikning av forsikring er regulert i § 3-5 og § 12-9. Den alminnelege premiedifferensieringa til forsikringsselskapa er ikkje omfatta av føresegna.18

Slik utvalet ser det, er det i dag eit forbod mot å nekte forsikring berre som følgje av fredings- eller vernestatusen, i det generelle forbodet i forsikringsavtalelova § 1B-3 andre avsnitt. I lys av innspel om utfordringane eigarar har med å få forsikra bygningane, føreslår utvalet ei eksplisitt lovfesting av forbod mot å nekte forsikring i kulturmiljølova. Som det går fram av forsikringsavtalelova § 1B-3 tredje avsnitt, legg lova opp til at det som ikkje utgjer sakleg grunn, kan følgje av særlovgjeving. Førearbeida siktar til dømes til personvernlovgjevinga og diskrimineringslovgjevinga.19

Utvalet meiner det er naudsynt med ei særregulering i kulturmiljølova, og føreslår difor at det går fram av kulturmiljølova at fredings- eller vernestatus i seg sjølv ikkje utgjer sakleg grunn til å nekte nokon forsikring, jamfør forsikringsavtalelova § 1B-3 tredje avsnitt. Forbodet gjeld berre statusen, og ikkje den objektive vurderinga av tilstand eller risikovurdering elles. Det er få konsekvensar av å innføre ei slik føresegn, då ein alt kan tolke inn eit slik forbod av forsikringsavtalelova i dag. Utvalet sitt framlegg om å lovfeste at forsikringsselskapa har plikt til å dekkje dei antikvariske meirkostnadene ved pålegg om istandsetjing og oppattbygging, fjernar uvissa rundt kven som er ansvarleg for å dekkje desse utgiftene. Forsikringsselskapa må ta omsyn til at vernestatus i seg sjølv ikkje utgjer ei sakleg grunn til å nekte nyteikning av forsikringa, òg når dei vurderer å fornye forsikring etter forsikringsavtalelova § 3-5 og § 12-9.

Sjølv om forbodet i hovudsak er aktuelt for bygningar og byggverk, føreslår utvalet at forbodet gjeld generelt for alle kulturmiljø verna i medhald av kulturmiljølova eller plan- og bygningslova. Forbodet gjeld berre vernestatusen. Det inneber at freda kulturmiljø må bli handsama likt som andre objekt og miljø som ikkje har vernestatus. Med andre ord inneber forbodet ikkje noka plikt til å forsikre objekt som det i dag ikkje finst forsikringsordningar for.

33.5.3 Forbod mot å ta auka forsikringspremie som følgje av fredings- eller vernestatus

Når det gjeld utfordringane eigarar av freda eller verna byggverk opplever når dei skal forsikre byggverka sine, i form av auka risikopremiar, kan ein sjå føre seg ulike alternative løysingar.

Premietariffar blir regulerte av forsikringsverksemdslova. Det følgjer av forsikringsavtalelova § 1B-1 at tilbod om forsikring til ein urimeleg høg pris vil bli ramma av forbodet som forsikringsnekt. For skade på ting gjeld tarifføresegna i forsikringsverksemdslova § 7-5. Føresegna byggjer på eit prinsipp om at når forsikringsselskapa utformar premietariffar og fastset premie, skal premiane stå i et rimeleg tilhøve til risikoen som blir overteken.

Utvalet føreslår at forsikringspremie for freda og verna bygg ikkje kan vere høgare enn for andre bygg. Den reelle meirkostnaden for forsikringsselskapa når dei betaler ut erstatning, vil vere liten, og kostnaden vil bli fordelt på mange.

33.5.4 Pålegg om å halde tilbake forsikringssum

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag påleggje forsikringsselskapa å halde tilbake forsikringssummen til det er teke ei avgjerd i saka om naturleg skade på eit kulturminne, jamfør kulturminnelova § 18 andre avsnitt. Føresegna skal sikre samordning og naudsynt avklaring av kostnadene ved pålegg om å setje i stand, byggje opp att eller dokumentere naturleg skadde kulturmiljø.

Utvalet meiner det framleis trengst ein slik heimel, og føreslår å føre denne vidare i ei ny kulturmiljølov. For å tydeleggjere at det er eit pålegg, føreslår utvalet å synleggjere dette i ei eiga føresegn. Dette vil gjere heimelen tydelegare.

33.5.5 Anna regulering av forsikring

Som det kjem fram av innleiinga og kapittelet om samfunnsutfordringar, ser utvalet føre seg at risikoen for naturleg skade på kulturminne som følgje av ulukker og særleg klimaendringar blir større i framtida. Presset på offentlege budsjett er òg identifisert som ei utfordring framover.

Utvalet har vurdert andre ordningar for å møte slike utfordringar, utan å føreslå nye reglar. Ei lovfesting av eigaren si plikt til å forsikre freda eller verna byggverk vil vere for inngripande for eigaren av kulturmiljøet. Dette er ikkje til hinder for at kulturmiljøstyresmakta gjev vilkår om forsikring ved tildeling av tilskot.

Utvalet har vidare vurdert om naturskadeerstatningslova skal dekkje kulturhistoriske verdiar utover dei som alt fell inn under ordninga. Særleg aktuelt kan det vere for skade på jordfaste kulturminne etter naturulukker. Slik utvalet ser det, er det uklart kor mykje ein kan oppnå ved å gje kulturhistoriske verdiar rett på dekning etter naturskadeerstatningslova, sett i lys av det som i dag er føremålet og verkeområdet til lova.

33.6 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• meldeplikt ved naturleg skade for alle kulturmiljø

• forbod for forsikringsselskapa mot å nekte forsikring eller å ta høgare forsikringspremie for freda eigedommar berre fordi dei er freda

• plikt for forsikringsselskapa til å dekke antikvariske meirkostnadar ved pålegg etter kulturmiljølova

34 Handheving

Det er naudsynt å handheve lova og følgje opp lovbrot for å sikre eit godt vern av kulturmiljø. Andre miljølover, medrekna plan- og bygningslova og naturmangfaldlova, har fleire alternativ enn dagens kulturminnelov når det gjeld handheving av lova og oppfølging av lovbrot. Utvalet vurderer her om det trengst nye føresegner i kulturmiljølova.

34.1 Retting

Ulovlege inngrep i verna kulturminne og kulturmiljø er eit trugsmål mot dei enkelte kulturminna og målet om å ta vare på dei for framtidige generasjonar. Inngrep skjer ofte som følgje av manglande kunnskap både om kulturminne i seg sjølv og om regelverket som skal verne dei. Det skjer òg brot på reglane ut frå reine økonomiske motiv.20 I dag skjer dei fleste ulovlege inngrepa i samanheng med byggje- og anleggsarbeid.21 Auka arealpress aukar faren for ulovlege inngrep. Verkemiddel for å rette opp att kulturmiljøverdiar er med på å gje eit effektivt vern av kulturmiljø. For å sikre at kulturmiljøregelverket blir etterlevd, er det avgjerande at kulturmiljølova har verkemiddel for å følgje opp lovbrot.

I dette kapittelet drøftar utvalet kva høve styresmakta skal ha til å påleggje den ansvarlege å rette brot på kulturmiljølova, eller vedtak etter lova. Med retting siktar ein her til dei tiltaka som er naudsynte for å rette opp den skaden som har skjedd. Det er òg tilfelle der det ikkje er mogleg å retta opp att skaden heilt eller delvis, eller der det ikkje lèt seg gjennomføre som følgje av skadegraden. I dei tilfella omfattar retting òg dei alternative tiltaka som er naudsynte for å sikre kulturmiljøverdiane, som elles vil gå tapt som følgje av skaden. Det kan til dømes bli naudsynt å grave ut jordfaste kulturminne som er skadde, og sikre dei vitskaplege kjeldeverdiane med dokumentasjon, konservering og magasinering. Vidare er det eit spørsmål om kva det skal vere heimel til å påleggje den ansvarlege å rette opp ved lovbrot. Det er òg spørsmål om kva ei avgjerd om retting skal innehalde, kven ei slik avgjerd skal rettast mot og for kva kategoriar av kulturminne krav om retting skal gjelde.

34.1.1 Gjeldande rett

Kulturminnelova gjev heimel til å påleggje retting av ulovlege tiltak i § 8 tredje avsnitt og i § 16 (pålegg om utbedring etter skade på fredet byggverk eller anlegg).

Føresegna i kulturminnelova § 16 har opphav i § 8 i bygningsfredingslova av 1920. Bygningsfredningslova gav styresmakta rett til å setje i stand ein freda bygning som var skadd av eigaren eller av andre, i forståing med eigaren. Eigaren skulle dekkje kostnadane, og styresmakta kunne krevje dei inn ved å ta pant i eigedomen. Etter kulturminnelova § 16 kan kulturmiljøstyresmakta påleggje utbetring etter skade på freda byggverk eller anlegg. Kulturminnelova § 16 gjeld byggverk og anlegg som er freda ved vedtak etter kulturminnelova § 15, og som er del av eit kulturmiljø etter kulturminnelova § 20.22 Føresegna gjeld òg automatisk freda byggverk, jamfør § 4 fjerde avsnitt, freda båtar etter § 14 a tredje avsnitt og forskriftsfreda statlege byggverk etter § 22 a andre avsnitt. I tråd med forvaltningspraksisen kan kulturmiljøstyresmakta òg gje pålegg som gjeld byggverk og anlegg som er del av ei områdefreding etter kulturminnelova § 19. Det er eigaren eller brukaren av det freda kulturminnet, som kulturmiljøstyresmakta kan gje pålegg til. Ein føresetnad er at eigaren eller brukaren har byrja på arbeid som er i strid med fredinga, eller som skader kulturminnet, utan at det ligg føre dispensasjon frå fredingsreglane.23 Det same gjeld i tilfelle der nokon andre enn eigaren eller brukaren skader kulturminnet, og der dei kjende til det utan å prøve å forhindre skaden. Endra bruk av kulturminne kan òg utløyse pålegg om retting, til dømes når ei freda kårstove blir teken i bruk som garasje.24 Tiltak som skjer nær eller inntil eit kulturminne, og som vil påføre det unaudsynleg slitasje, kan òg vere omfatta.25 Det må vere mogleg å utbetre eller setje i stand kulturminnet. Det vil seie at dersom det står att vesentlege bygningselement, til dømes mur- eller steinvegger, kan styresmakta gje pålegg om oppattbygging. Derimot kan ein ikkje påleggje at det skal lagast ein kopi av ein bygning som er fullstendig nedriven eller nedbrend.26

Sametinget, fylkeskommunen eller Riksantikvaren kan gje pålegg om utbetring for dei kulturminna dei har forvaltningsansvaret for.27 Eit pålegg etter kulturminnelova § 16 er eit enkeltvedtak. Det skal setjast ein rimeleg frist for gjennomføring av pålegget. Dersom pålegget ikkje blir etterkome innan den fastsette fristen, kan kulturmiljøstyresmakta få arbeidet gjort for eigaren eller brukarens si rekning, jamfør andre avsnitt i føresegna. I praksis tek kulturmiljøforvaltninga over oppfølginga av arbeidet etter å ha gjort eit enkeltvedtak om dette.28 Dersom eigaren eller brukaren set seg imot gjennomføringa eller nektar tilgang til eigedomen, må kulturmiljøstyresmakta sende krav til tingretten om mellombels åtgjerd om å gjennomføre vedtaket, etter tvistelova § 34-1.29 Arbeid utført for eigaren eller brukaren si rekning gjev etter føresegna tvangsgrunnlag for utlegg. Kravet kan difor inndrivast direkte av namsmannen, jamfør tvangsfullbyrdingslova § 4-1 femte avsnitt, jamfør § 7-2 bokstav e. Brot på pålegget er òg straffbart etter kulturminnelova § 27. I perioden 2019–2023 har kulturmiljøstyresmakta gjeve fem pålegg etter kulturminnelova § 16.30

Kulturmiljøstyresmakta kan etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt gje pålegg om fjerning eller retting av ulovlege tiltak. Pålegg etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt gjeld automatisk freda jordfaste kulturminne, medrekna ruinar. For automatisk freda ståande byggverk er det heimel for pålegg i kulturminnelova § 16. Lova seier ikkje klart kven pålegget skal rette seg mot. Pålegga blir gjevne til tiltakshavaren eller grunneigaren. Alle tiltak som er utførte eller påbyrja i strid med forbodet mot inngrep i kulturminnelova § 3, kan krevjast fjerna eller retta så lenge det ikkje er gjeve dispensasjon for tiltaket. Sametinget, fylkeskommunen eller Riksantikvaren kan gje pålegg om retting eller fjerning for dei kulturminna dei har forvaltningsansvaret for.31 Det er Riksantikvaren som tek avgjerd om dekning av kostnader.32 Pålegg om retting eller fjerning etter § 8 tredje avsnitt og pålegg om kostnadsdekning etter § 10 er enkeltvedtak. Den som blir pålagd retting eller fjerning, skal få ein rimeleg frist. Manglande etterleving av pålegg om retting kan vere straffbart etter kulturminnelova § 27. Utgiftene til eit rettevedtak kan kulturmiljøstyresmakta påleggje eigaren eller brukaren å dekkje, jamfør kulturminnelova § 10. Om tiltakshavar ikkje respekterer eit rettevedtak innan fristen, gjev lova kulturmiljøstyresmakta høve til å setje i verk retting for tiltakshavaren si rekning, jamfør kulturminnelova § 11 første avsnitt bokstav a, jamfør § 10 første avsnitt første setning.33 Dersom eigaren set seg imot retting, bør kravet gjennomførast etter reglane om mellombels åtgjerd i tvistelova kapittel 34.34 Dersom eigaren ikkje betaler kostnadene, må dei inndrivast i eit søksmål. I perioden 2020–2024 har kulturmiljøstyresmakta teke 32 avgjerder om retting etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt.35

34.1.2 Utanlandsk rett

I Sverige kan styresmakta etter kulturmiljölagen påleggje den ansvarlege for eit freda byggverk eller eit kyrkjeleg kulturminne å rette eller stanse pågåande tiltak.36 Føremålet med pålegget er å sikre at vernereglar og vedtak etter lova blir overhaldne. Pålegget kan tinglysast på eigedomen. Styresmakta kan kombinere pålegga med tvangsmulkt.

I Danmark gjev bygningsfredingslova kulturmiljøforvaltninga heimel til å påleggje eigaren å rette eit ulovleg tilhøve og til sjølv å gjennomføre ei slik retting dersom eigaren ikkje følgjer pålegget.37 Styresmakta kan etter lova få hjelp frå politiet til å gjennomføre rettinga. Etter museumsloven, som vernar jordfaste kulturminne, kan styresmakta tinglyse eit rettepålegg på eigedomen saman med kostnadene for eigaren.38Museumsloven har òg reglar for retting av skade og for endring eller flytting av eit fortidsminne. Eigaren eller brukaren kan bli pålagde å rette opp att og å gjennomføre naudsynte tiltak for å hindre skadar. Om pålegget ikkje blir etterkome innan fristen, eller om gjenopprettinga ikkje kan utførast på forsvarleg vis av eigaren eller brukaren, kan styresmakta omgåande få arbeidet utført for eigaren eller brukaren si rekning. Kravet om kostnadsdekning gjev utpantingsrett. Det kan fastsetjast tvangsmulkt ved manglande etterleving av pålegget. Særreglane for gjenoppretting på eigaren eller brukaren si rekning, gjeld ikkje i tilfelle der dei godtgjer at skaden ikkje kjem av feil eller forsøming hjå dei. Museumsloven pålegg òg ei generell plikt til å rette ulovlege tilhøve.

I Finland gjev lag om skyddande av byggnadsarvet styresmakta heimel til å påleggje gjenoppretting til opphavleg stand i tilfelle der nokon har endra, flytt eller rive ein bygning i strid med lova.39 Styresmakta kan òg gjennomføre gjenoppretting for vedkomande si rekning. Det same gjeld i tilfelle der eigaren har forsømt vedlikehaldet. I det finske framlegget til ny lov om vern av arkeologiske kulturminne er det føreslege å innføre ein heimel til å stanse verksemd som er i strid med lova, og til å påleggje dei ansvarlege å rette opp att lovbrotet innan rimeleg tid.40

34.1.3 Pålegg om retting i ny kulturmiljølov

Kulturmiljøstyresmakta må ha verkemiddel for å sikre at kulturmiljøverdiane kan rettast opp att når kulturminne og kulturmiljø blir skadde eller øydelagde som følgje av brot på lova eller vedtak etter lova. Gjenoppretting kan vere at eit kulturminne blir sett tilbake i den tilstanden det var i før skaden. Der ei slik tilbakeføring ikkje er mogleg, til dømes på grunn av omfanget av skadane, må lova ha verkemiddel for å sikre dei resterande kulturhistoriske verdiane. At den ansvarlege for skaden betaler for ei slik gjenoppretting, er kjernen i prinsippet om at miljøpåverkaren skal betale som er behandla i kapittel 15. For å realisere prinsippet i kulturmiljølova, må lova ha ei føresegn som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til påleggje miljøpåverkaren å rette opp att skaden og dekkje kostnadene for gjenopprettinga.

Etter Granadakonvensjonen har norske styresmakter plikt til å svare på brot på lovverket om arkitekturvern med relevante og tilstrekkelege tiltak. Etter konvensjonen kan lovbrytar måtte rive ned ein nyleg oppført bygning som ikkje er i samsvar med krava, eller føre ein verna eigedom tilbake til den tidlegare tilstanden.41

Utvalet meiner at ei ny lov må ha gje heimel til å påleggje retting av tilhøve som er i strid med kulturmiljølova. Slik utvalet ser det, bør det framleis vere opp til kulturmiljøstyresmakta sitt faglege skjøn å avgjere kva tiltak som er tenlege eller naudsynte for å rette opp att skaden eller regelbrotet som har skjedd. Det same gjeld for sikring av dei kulturhistoriske verdiane, i tilfelle der retting eller tilbakeføring ikkje lèt seg gjennomføre. Kulturmiljøstyresmakta kan òg avgjere korleis tiltaka skal gjennomførast. Utvalet ønskjer å gjere føresegna enkel å praktisere for kulturmiljøstyresmakta, og under drøftar utvalet nærare kva som skal vere omfatta av eit rettevedtak.

34.1.4 Kva kan utløyse pålegg om retting

Retting skal sikre at dei kulturhistoriske verdiane blir sikra eller ført tilbake etter ein skade, same kva type kulturminne det gjeld, og same kva aktivitet eller tiltak som utløyste skaden. Utvalet meiner det må gå det klart fram kva som kan utløyse eit pålegg om retting, slik at kulturmiljøstyresmakta har ein klar heimel og for å betre rettstryggleiken for eigaren eller brukaren.

Utvalet føreslår at føresegna om retting blir utforma generelt, nærare bestemt slik at pålegg kan nyttast på «tiltak eller tilhøve som er i strid med føresegner som er gjevne i eller i medhald av denne lova». Med føresegner som er gjevne i medhald av lova her, siktar utvalet mellom anna til forbod, påbod, vedtak og vilkår i løyve og dispensasjonar. Oppramsinga er ikkje uttømmande, men tek sikte på å regulere alle tilhøve som fell inn under reglane i kulturmiljølova, forskrifter og vedtak etter lova. Slik utvalet ser det, vil ei slik endring i ordlyden gjere det klart at føresegna kan rettast mot alle ulovlege tiltak.

34.1.5 Kva kan det gjevast pålegg om?

Det er ulike tiltak som er naudsynte for å sikre eller føre tilbake dei kulturhistoriske verdiane. Kulturmiljøstyresmakta må difor ha høve til å påleggje det dei vurderer som naudsynt i dei ulike tilfella, for kvart enkelt kulturminne og kulturmiljø.

Etter kulturminnelova § 16 kan kulturmiljøstyresmakta i dag påleggje fjerning av ulovleg tilførte bygningsdelar og at byggverket blir ført tilbake til slik det var før det ulovlege tiltaket.42 Kulturminnelova § 8 tredje avsnitt opnar for riving og fjerning av installasjonar, anlegg eller bygg. Det kan òg vere aktuelt å restaurere og føre tilbake kulturminnet og landskapet etter skade, jamvel under overvaking av arkeologar, med heimel i retteføresegna i kulturminnelova § 8 tredje avsnitt.43

Utvalet meiner det framleis må vere høve til å vedta pålegg om fjerning, riving, restaurering og tilbakeføring av kulturminne og kulturmiljø som er skadde som følgje av handlingar som bryt med lova eller som er i strid med vedtak som er gjorde etter lova. Rettevedtak må elles vere tilpassa kulturminna og kulturmiljøa, og gjelde det som er fagleg naudsynt for å sikre eller føre tilbake dei kulturhistoriske verdiane.

For jordfaste kulturminne kan skaden vere av en slik art at utgraving med dokumentasjon og naudsynt etterarbeid som konservering, magasinering og rapportering er den einaste måten å sikre dei kulturhistoriske verdiane på. Slike rettevedtak kan ein i dag gjere i medhald av kulturminnelova § 8 tredje avsnitt.

Utvalet meiner kulturmiljøstyresmakta framleis må ha heimel til å gjere vedtak som sikrar kulturminne og kulturmiljø, jamvel i tilfelle der tilbakeføring eller restaurering ikkje er mogleg. Utvalet føreslår at lovteksten må gje uttrykk for kva eit vedtak om retting kan innebere, slik at det og er klart kva kostnader skadevoldaren kan måtte dekke. Utvalet føreslår at lovteksten presiserer at retting kan innebere «naudsynte tiltak for å sikre den vitskaplege kjeldeverdien». Kva tiltak som er naudsynte, er opp til kulturmiljøstyresmakta å vurdere. Vedtak om retting er eit enkeltvedtak med klagerett. Kva som skal krevjast må vere tilpassa dei ulike kategoriane av kulturmiljø.

34.1.6 Gjenoppretting og krav om kopiar

Eit spørsmål er om det skal vere nokon grenser for kor omfattande skadar på eit kulturminne styresmakta kan påleggje nokon å rette opp i. Vidare om ein skal kunne krevje at det skal setjast opp ein kopi av eit kulturminne som er tapt. Det kan òg bli spørsmål om grensegangen mellom å byggje opp att og å byggje kopiar. I dag kan ein få krav om å byggje opp att kulturminnet der det framleis er vesentlege element att. Å byggje ein kopi er i dag berre aktuelt der kulturminnet er totalskadd, og det ikkje er mogleg å setje kulturminnet i stand.

Kulturminnelova § 16 gjev ikkje heimel for å krevje bygging av ein heil kopi frå grunnen av, men lova gjev heimel for å lage kopiar av enkeltelement.44 Lova er tolka slik at krav om tilbakeføring kan skje der ein framleis har vesentlege bygningselement, slik som mur- eller steinvegger. Det kan gjevast pålegg om oppattbygging, sjølv om det vil krevje nye materiale til å setje bygningen i stand.45

Dersom eit kulturminne er heilt øydelagt, blir det ikkje gjort rettevedtak etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt. Dersom eit automatisk freda jordfast kulturminne har fått stor skade, vil sikring og dokumentasjon av kjeldeverdien vere mogleg, til dømes gjennom ei naudutgraving.

I tilfelle der eit freda byggverk er skadd som følgje av brann eller ulukke, har styresmakta heimel i kulturminnelova § 18 for å gi pålegg om byggje opp ein kopi. Der skaden har skjedd ved at nokon med vitende og vilje har øydelagt eit kulturminne, er det etter kulturminnelova ikkje heimel for å påleggje å byggje opp ein kopi, berre om kulturminnet er øydelagd som følgje av brann eller ulykke. Om nokon til dømes har rive ein freda bygning, er det altså ikkje heimel for eit pålegg om å byggje opp at ein kopi. Omsyna bak føresegna om oppattbyggjing taler likevel for at kulturmiljøstyresmakta må kunne gi pålegg om å byggje opp att ein kopi der ein freda bygning er rive ned medvitne. Å opne for at retting òg skal omfatte heimel for styresmakta til å påleggje oppattbygging av ein kopi der det er naudsynt av kulturhistoriske omsyn, inneber òg at ein unngår den vanskelege vurderinga av kva som er nok attverande materiale til å gje pålegg om retting.

På den andre sida kan oppattbygging av ein kopi vere særleg kostnadskrevjande. Ein risikerer at pålegget kan verke for strengt. Eit pålegg om retting skal ikkje ha som føremål å straffe lovbrytaren. Til samanlikning gjeld pålegg om gjenreising av ein kopi ved brann eller ulukke i hovudsak der forsikringssummen heilt eller delvis dekkjer gjenreisinga, eller der styresmakta sjølv yter tilskot til henne.46 For rettetilfelle er slik økonomisk delfinansiering mindre aktuelt.

Utvalet føreslår at kulturmiljøstyresmakta etter den nye kulturmiljølova kan påleggje gjenreising der det etter kulturmiljøfagleg skjøn er naudsynt for å sikre kulturmiljøverdiane. Høve til å påleggje den ansvarlege gjenreising av ein kopi ved totalskade er ei utviding av lova av i dag, der det må brann eller anna ulukke til for at det skal kunne gjevast pålegg. Kulturmiljøstyresmakta må difor i kvart einskilt tilfelle vurdere om det er kulturmiljøfagleg tenleg, naudsynt og samhøvande å krevje at den ansvarlege dekkjer utgiftene til gjenreising. Moment i vurderinga kan òg, som i dag, vere om det dreier seg om eit særleg viktig kulturminne, og om kopien i seg sjølv vil gjere mykje for å rette opp att den heilskapen som skal vernast. Utvalet legg til grunn at det nok sjeldan vil vere aktuelt å påleggje gjenoppbygging, men høve til å gje pålegg om å bygge opp at ein kopi opnar for at ein i framtida kan vurdere kopiar av kulturminne som meir verdifulle kulturmiljøfagleg enn i dag. Dersom ein får fleire ulovlege inngrep som følgje av auka arealpress, kan det òg medføre at heilskapleg verna område og samanhengar oftare blir øydelagt. Det kan gjere behovet for å kunne krevje oppattbygjing større både frå eit kulturmiljøfagleg perspektiv og frå lokalsamfunnet. Både i vurderinga og gjennomføringa av pålegg om gjenreising må kulturmiljøstyresmakta samordne pålegg, frist for gjennomføring med meir med andre involverte styresmakter, til dømes plan- og bygningsstyresmakta.

34.1.7 Pålegg om stans og opphøyr av bruk

Stans av aktivitet som er i strid med kulturmiljølova, er avgjerande for å sikre at kulturminne ikkje blir skadde eller går tapt. Innspel utvalet har fått frå regionalforvaltninga, viser at det er uklart om dagens heimlar gjev høve til å krevje stans av ulovleg aktivitet. I praksis blir det som del av eit rettepålegg etter kulturminnelova § 16 jamfør § 8 tredje avsnitt gjeve skriftleg stoppordre når kulturmiljøstyresmaktene blir kjende med tiltak som er i strid med kulturminnelova.47

Slik utvalet ser det, må kulturmiljøstyresmakta kunne stanse ulovlege tiltak. Utvalet føreslår difor ein tydeleg heimel i kulturmiljølova for kulturmiljøstyresmakta til påleggje stans av tiltak dei meiner er i strid med lova. Stans omfattar òg pålegg om opphøyr av bruk eller opphøyr av verksemd som i seg sjølv er ulovleg. For å sikre at pålegget om stans kan setjast i verk raskt, føreslår utvalet at lova regulerer dette tydeleg. Utvalet viser til plan- og bygningslova § 32-4, og føreslår ei liknande føresegn i kulturmiljølova. Ein slik heimel gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å gje den ansvarlege pålegg om stans av arbeid eller opphøyr av bruk med omgåande verknad, utan krav om førehandsvarsel. Dette er ei ny føresegn.

34.1.8 Bruk av skjøn i avgjerder om pålegg

Ulike ulovlege inngrep og skadar på kulturmiljø kan føresetje ulik oppfølging. Eit spørsmål er difor om pålegg om retting er noko kulturmiljøstyres-makta skal eller kan gje ved oppdaging av ulovlege handlingar. Dagens retteheimlar i kulturminnelova § 16 og § 8 tredje avsnitt er kan-føresegner. Det inneber at styresmakta skal bruke skjøn for å avgjere om ho skal gje pålegg. I tråd med alminnelege forvaltningsrett gjev dette grunnlag for at styresmakta kan velje å gjennomføre mindre inngripande tiltak for å oppnå føremålet med føresegna. Eit døme kan vere avtale om frivillig retting for mindre alvorlege brot på fredingsføresegna, slik dette blir praktisert i dag etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt. Dette kan i dag vere eit alternativ i tilfelle der rettinga ikkje inneber kostnader til arkeologiske undersøkingar, der kulturminnet ikkje er påført vesentleg skade eller der kulturminnet er utilbørleg skjemt av tiltak som ikkje direkte har gripe inn i det.48 Døme frå praksis kan vere fjerning av massar som har vorte lagde ved eller på kulturminne, eller fjerning av mindre installasjonar som leikeapparat, hundehus eller gjerde.49 Eit anna alternativ er dispensasjon etter kulturminnelova § 8 første avsnitt.50 Tilsvarande kan i dag ettergodkjenning i form av dispensasjon vere eit alternativ til retting etter kulturminnelova § 16 for mindre inngripande tiltak.51

Utvalet føreslår at den gjeldande rettstilstanden blir ført vidare. Det vil gje styresmakta fleksibilitet til å vurdere kvart enkelt tilfelle for seg. Det vil òg vere med på å gjere lovbrotsoppfølginga samhøvande. Om eit pålegg skal gjevast eller ikkje, skal framleis vere underlagt det frie skjønet til styresmakta, med dei avgrensingane for domstolskontroll det inneber.

34.1.9 Kostnadsdekning

Prinsippet om at forureinaren eller miljøpåverkaren skal betale, er viktig i miljøretten. Når nokon har skadd eit kulturminne som har vern etter kulturmiljølova, inneber prinsippet at kostnadene til reparasjon blir dekte av skadevaldaren. Det same gjeld i tilfelle der skaden ikkje kan reparerast og kulturmiljøverdiane må sikrast ved utgraving, dokumentasjon eller anna. Dersom det skal vere krav om kostnadsdekning, må det gå direkte fram av lova at skadegjeraren skal dekkje kostnadane ved retting av lovbrotet. Om det skal vere høve til å gjere unntak frå kravet om kostnadsdekning må det òg gå direkte fram av lova.

Vedtak om retting etter både kulturminnelova § 16 og § 8 tredje avsnitt inneber som hovudregel krav om dekning av kostnader. For rettevedtak på automatisk freda kulturminne etter § 8 tredje avsnitt er dette heimla i kulturminnelova § 10. Den statlege kostnadsdekningsplikta for mindre, private tiltak etter kulturminnelova § 10 gjeld ikkje for ulovleg igangsette tiltak.52 Retten styresmakta har til å frita tiltakshavaren frå dekningsplikta dersom det ligg føre «særlige grunner», vil sjeldan vere aktuell for rettevedtak etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt. Dette er fordi det dreier seg om eit ikkje-godkjent tiltak.53

For pålegg om retting av «fredet byggverk eller anlegg» etter kulturminnelova» § 16, følgjer kostnadsdekningsplikta for eigaren eller brukaren direkte av ordlyden. Etter forvaltningspraksis blir det opna for å vurdere dekningsevna til eigaren ved praktisering av kulturminnelova § 16.54 Det blir òg gjort ei vurdering av om eit pålegg om tilbakeføring er tenleg.55 Her veg ein det ein oppnår med tilbakeføringa av kulturhistoriske verdiar, mot dei kostnadene og ulempene tilbakeføringa fører med seg.56

Utvalet føreslår at lova skal seie klart at det er skadevaldaren som skal dekkje kostnadene ved å etterkome eit rettepålegg. Føresegna er ein kan-regel, og det er difor ikkje naudsynt å føreslå unntak. Slik utvalet ser det, er dette tilstrekkeleg. Utvalet viser dessutan til at føresegna er innretta mot lovbrotsoppfølging. At skadevaldaren dimed skal dekkje kostnadene for å rette opp i skadane, skal i all hovudsak vere hovudregelen. Utvalet oppfattar at dette er i tråd med gjeldande rett. Når det gjeld korleis ein skal rekne ut kostnadsdekninga i samband med naudsynt arbeid ved inngrep i jordfaste kulturminne, viser utvalet elles til prinsippa for dette i kapittel 17.7.4 om kostnadsdekning ved inngrep i jordfaste kulturminne.

34.1.10 Kven eit pålegg om retting kan rettast mot?

Den som har skadd eit freda kulturminne, må rekne med å bli pålagd både å rette opp att skadane og å dekkje kostnadene gjenopprettinga fører med seg. I dag er det ikkje heimel i alle tilfelle til å rette pålegget mot skadevaldar. Det er ikkje klart ut ifrå kulturminnelova kven eit rettevedtak etter § 8 tredje avsnitt kan rettast mot. I praksis blir pålegga retta mot tiltakshavar eller grunneigar.57 Rettevedtak etter kulturminnelova § 16 kan gjevast til eigar eller brukar som skader kulturminne. Det same gjeld i tilfelle der andre skader kulturminnet, og eigaren eller brukaren har kjent til det utan å prøve å forhindre skaden. Skadar som er påførte av andre enn eigaren eller brukaren utan at dei har medverka eller hatt kjennskap til det, kan ikkje bli gjenstand for pålegg om retting etter § 16.

Utvalet føreslår at vedtak om retting i den nye kulturmiljølova kan gjevast til ein skadevaldar som er ansvarleg for skaden. Ein slik heimel harmonerer godt med Granadakonvensjonen, som seier at plikta til å rette kviler på lovbrytar.58 Ein slik heimel vil fange opp enkelte tilfelle som i dag ikkje er omfatta av kulturminnelova. Framlegget til ny heimel inneber vidare at i tilfelle der det er uklart kven som er ansvarleg, eller der det er fleire moglege ansvarlege, vil kulturmiljøforvaltninga bruke eit visst skjøn for å avgjere kven pålegget skal rettast mot.59 I somme tilfelle kan det vere grunnlag for å rette vedtaket mot eigaren, til dømes dersom vedkomande har oppført seg passivt ved å la andre utføre skade på kulturminnet. I tilfelle der det er fleire ansvarlege, vil dei ulike skadevaldarane etter vanleg erstatningsrett vere solidarisk ansvarlege.60 Kulturmiljøstyresmakta kan òg påleggje kvar enkelt ulikt ansvar.61 Det kan òg vere aktuelt å rette kravet mot ei offentleg styresmakt som har gjeve løyve til eit tiltak som skader eit freda kulturminne, utan at styresmakta har samordna saka med kulturmiljøstyresmakta, og utan at konsekvensane for kulturminnet har vore avklart. I slike tilfelle kan tiltakshavar ha handla i god tru om at tiltaket var lovleg. I vurderinga av kven som er ansvarleg, kan det òg vere aktuelt å leggje vekt på kva høve vedkomande har til å etterkome pålegget.62

34.1.11 Frist for forelding og frist for styresmakta til å reagere

Det kan ofte gå lang tid frå eit kulturminne blir påført skade, til skaden blir oppdaga av styresmakta. Difor må det vere råd å påleggje eigaren eller brukaren å rette opp skaden sjølv om han har skjedd langt tilbake i tid. Etter ordlyden i kulturminnelova § 8 tredje avsnitt og § 16 gjeld det ikkje nokon frist for når ein kan påleggje retting.

Kulturmiljøstyresmakta praktiserer i dag ei grense for når ein ikkje bør pålegge retting etter kulturminnelova 8 tredje avsnitt. Grensa er på tre år frå kulturmiljøstyresmakta blei gjort kjend med tiltaket. Treårsfristen går frå den dagen styresmakta fekk, eller burde skaffa seg, nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlege.63 I slike tilfelle blir det berre gjeve pålegg om retting der det dreier seg om særleg viktige kulturminne.

Når det gjeld pålegg om retting etter kulturminnelova § 16 er det i praksis gått ut frå at ein kan legge hovudregelen om tre års foreldingsfrist i foreldelsesloven til grunn.64

Om ein legg til grunn at fleire av dei kulturmiljøa som har vern etter kulturmiljølova, er mellom dei mest verdifulle vi har, verkar det ikkje rimeleg at det skal gjelde ein kortare foreldingsfrist i saker som gjeld dei. Vernet av automatisk freda kulturminne skal mellom anna sikre dei kulturminna som er lite synlege, noko som ofte gjeld jordfaste kulturminne. Ein kort foreldingsfrist kan undergrave det som er føremålet med vernet i lova. Det at desse kulturminna er lite synlege, kan gjere sitt til at lovbrot blir forelda før dei blir oppdaga. Mange freda bygningar er òg verna etter plan- og bygningslova. Plan- og bygningslova har ikkje nokon foreldingsfrist for å påleggje retting. Ein lang eller ingen foreldingsfrist vil såleis vere i samsvar med oppfølginga som kan skje etter plan- og bygningslova.

På den andre sida kan det vere tyngre for ein tiltakshavar å få eit pålegg retta mot seg når det er gått lang tid sidan skaden vart gjord. Vedkomande kan ha gjort skaden i god tru og innretta seg deretter. Det kan dessutan verke strengt om det ulovlege tiltaket lenge har vore kjent for omgjevnadene og kulturmiljøstyresmakta utan at det har vorte reagert mot det.

Utvalet meiner det bør vere ein foreldingsfrist for pålegg om retting etter kulturmiljølova. Utvalet føreslår ein foreldingsfrist for rettevedtak på 20 år. Fristen går frå den siste handlinga i lovbrotet vart utført. Utvalet legg til grunn at slike lovbrot ofte blir oppdaga tilfeldig, noko som inneber at det kan gå tid før kulturmiljøstyresmakta får høve til å reagere. Utvalet meiner dessutan at tida som har gått, må vere eit moment i styresmakta si vurdering av om ein skal gje pålegg om retting.

Utvalet føreslår ein reaksjonsfrist på to år for gi pålegg om rettevedtak. Fristen blir rekna frå det tidspunktet kulturmiljøstyresmakta får naudsynt kunnskap om skaden på dei kulturhistoriske verdiane. Når utvalet føreslår ein lang foreldingsfrist, taler omsynet til føreseielege vilkår for lovbrytaren for at reaksjonsfristen for å gje pålegg bør vere ein del kortare. Reaksjonsfristen er ny, og han inneber ei innskjerping frå dagens praksis på tre år for rettevedtak etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt og § 16.

34.1.12 Kva kategoriar av kulturminne skal pålegg om retting kunne gjelde for?

Kulturmiljøforvaltninga må ha verkemiddel for å følgje opp brot på regelverket for alle kategoriar av kulturminne som kulturmiljølova gjev eit vern. Det er òg naudsynt å kunne sikre desse kulturmiljøverdiane der dei blir skadde. Pålegg om retting er eit relevant og eigna tiltak. I dag er det nokre kategoriar av kulturminne og kulturmiljø som pålegg om retting ikkje gjeld for. Dette er skipsfunn, lause kulturminne og freda område utan bygningar og anlegg. Korkje lova eller førearbeida seier noko om jordfaste kulturminne som er freda ved vedtak.

Ei utviding av kva kategoriar pålegg om retting kan gjelde, vil sikre alle kulturminne som har vern etter lova. Det vil gjere sitt til å oppfylle føremålet med lova. Ei utviding vil òg harmonere godt med konvensjonspliktene, som ikkje skil skarpt mellom dei ulike kategoriane av kulturminne som nasjonalstatane bør ha sanksjons- og retteføresegner for.

Ei utviding vil gjelde fleire eigarar av kulturminne enn i dag. For dei kan pålegg om retting gje økonomiske konsekvensar, ved at dei må dekkje kostnadane til å rette opp skaden dei har gjort. På den andre sida er pålegg om retting eit verkemiddel som berre rettar seg mot dei som har gjort lovbrot.

Utvalet føreslår ein felles påleggsheimel ei ny kulturmiljølov. Pålegg kan rettast mot brukarar eller eigarar av alle kategoriar av kulturminne og kulturmiljø som har vern etter kulturmiljølova. Det inneber ei utviding som gjer at heimelen òg omfattar skipsfunn, lause kulturminne, transportminne og område. Utvalet føreslår ingen avgrensingar av kva tiltak som kan inngå i eit pålegg om retting når det gjeld freda jordfaste kulturminne og jordfaste kulturminne som er freda ved vedtak, eller jordfaste kulturminne verna som del av eit område. Det må vere opp til skjønsvurderinga til styresmakta kva som er naudsynt for å rette opp eller sikre dei ulike kategoriane av kulturminne og kulturmiljø. Skilnader i vernet kan til dømes gå mellom fredingsvedtaket og forbodet mot inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne. Utvalet legg vekt på at ein felles heimel vil vere betre tilpassa framtida, der det kan vere naudsynt å påleggje retting for fleire kategoriar kulturmiljø enn i dag. Kulturmiljøstyresmakta må tilpasse bruken av pålegget til kulturmiljøa. Ein felles heimel vil slik utvalet ser det, gjere lova meir systematisk og oversynleg. Det gjev òg ein betre lovteknikk.

34.2 Eigaransvar for å halde ved like og setje i stand kulturmiljø verna etter eller i medhald av kulturmiljølova

Vanleg bruk, påverknad frå ver og vind, attgroing og andre ytre faktorar fører til naturleg nedbryting av kulturmiljø. Kulturminne vil forfalle, bli brotne ned og forsvinne om dei ikkje blir haldne ved like og sette i stand når dei blir utsette for skade. Vedlikehald er her nytta om jamleg arbeid for å hindre forfall på eit kulturminne.65 Omgrepet å setje i stand er nytta om reparasjonsarbeid som er naudsynt for å setje ein bygning, ein del av ein bygning eller eit anna kulturminne i ein slik stand at det deretter er tilstrekkeleg med ordinært vedlikehald.66Skjøtsel er stell av naturelement.

Vedlikehaldsbehovet og vedlikehaldsetterslepet for dei freda kulturminna er i dag stort. Berre 40 prosent av freda bygningar i privat eige blei haldne ved like på eit ordinært nivå i 2018.67 Omlag 15 prosent trong omfattande utbedringar. Ansvaret for å sikre freda og verna kulturmiljø mot forfall ligg hjå eigaren, på same måte som for annan eigedom. Eigarar og brukarar flest ønskjer å ta godt vare på dei verna og freda kulturminna sine. Kor godt dei held kulturminna ved like, vil variere mellom anna på bakgrunn av økonomien, kva nytte dei har av kulturminnet og kva interesse dei har for å ta vare på kulturmiljøverdiane.

Å halde kulturmiljø i stand er ein føresetnad for å ta vare på kulturhistoriske verdiar, bruksverdiar og opplevingsverdiar for framtida. Skal ein oppnå dette og sikre eit effektiv vern av kulturmiljø, kan vedlikehald ikkje berre vere opp til eigaren. Lova må ha føresegner som kan sikre freda kulturminne mot forfall.

Utvalet drøftar kva føresegner lova skal ha for å motverke forfall av kulturmiljø, og om lova skal ha eigne føresegner mot spekulativt forfall. Kapittelet er avgrensa til kulturmiljø som er freda eller verna i medhald av kulturmiljølova, og verkemiddel for å motverke forfall av desse.

34.2.1 Gjeldande rett

Visse rettar og pliktar for eigaren av freda byggverk kan ein leie ut frå sjølve eigedomsretten. Vidare følgjer det av plan- og bygningslova § 31-1 ei viss plikt til å halde byggverk og installasjonar ved like. Eigaren eller den som er ansvarleg, pliktar å halde byggverk og installasjonar i forsvarleg stand slik det ikkje oppstår vesentleg ulempe for eller fare for skade på personar, eigedom eller miljø. Føresegna skal sikre at byggverk og installasjonar som eit minimum blir haldne i forsvarleg stand av omsyn til grunnleggjande tryggleik og helse. Ho slår ikkje fast noka plikt til generelt vedlikehald, og det går fram av førearbeida at føresegna i §31-1 ikkje har som føremål å sikre kulturhistoriske verdiar.68

Kommunen kan krevje at eigaren eller den ansvarlege set ein bygning eller ein installasjon i stand, jamfør § 31-7. Denne føresegna skal òg sikre grunnleggjande omsyn til tryggleik og helse, og ho gjev ikkje heimel for å krevje generelt vedlikehald.69 Lova har dessutan heimel for å krevje omgåande sikring om byggverket utgjer ein direkte fare for skade på person, eigedom eller miljø, jamfør § 31-8. Etter plan- og bygningslova § 31-12, jamfør byggjesaksforskrifta kapittel 19 kan kommunen «rette pålegg om utbedring mot eier eller den ansvarlige når forfall eller skader vil føre til at bygning med høy bevaringsverdi eller deler av den forfaller dersom det ikke skjer nødvendig utbedring.» Reglane i byggjesaksforskrifta er nærare omtalte i kapittel 26.

Kulturminnelova set ikkje opp noka generell plikt for eigaren eller brukaren til å sikre dei freda kulturminna sine mot forfall gjennom vedlikehald eller andre tiltak. Fredingsvedtaket vil likevel gje eigaren eller brukaren visse plikter knytte til vedlikehald. Eit fredingsvedtak etter kulturminnelova inneber som regel ei innskjerping av den plikta som følgjer av plan- og bygningslova til å halde byggverk i forsvarleg stand.70 I mange tilfelle slår fredingsføresegna òg fast korleis vedlikehald skal utførast. Det er vanleg at det blir stilt krav om at vedlikehald og istandsetjing av bygningar skal skje med materiale og metodar som er i tråd med eigenarten, den opphavlege konstruksjonen og materialbruken i bygningen og på ein måte som ikkje reduserer dei arkitektoniske og kulturhistoriske verdiane.

Etter kulturminnelova § 17 har kulturmiljøstyresmakta høve til å gje eigaren pålegg om å motverke forfall på grunn av manglande vedlikehald. Etter ordlyden gjeld høvet til å gje pålegg freda byggverk, men føresegna blir òg tolka slik at ho gjev heimel for å gje pålegg om å sikre bygningar, anlegg og andre objekt som er freda ved vedtak etter kulturminnelova § 15, automatisk freda byggverk, freda båtar og statlege byggverk som er freda ved forskrift. Ho er òg nytta på bygningsmiljø som er freda som kulturmiljø etter kulturminnelova § 20, og byggverk som ligg innanfor grensene til eit freda kulturmiljø.71 Føresegna kan unntaksvis nyttast til gje pålegg om tiltak på byggverk og anlegg som inngår i område som er freda etter kulturminnelova § 19.72 Eit pålegg kan gjelde både å halde ved like og å setje i stand, men det kan ikkje omfatte tiltak ut over det som motverkar forfallet. Det er ikkje heimel for å påleggje tilbakeføring til ein betre vedlikehaldsstandard enn objektet hadde på fredingstidspunktet, og heller ikkje for å påleggje ombygging.73 Kulturmiljøstyresmakta kan gje pålegg om å halde ved like og setje i stand dei kulturminna dei har forvaltningsansvaret for.74 For fylkeskommunen og Sametinget krev dette samtykke frå Riksantikvaren.75 I den siste femårsperioden, frå og med 2019 til og med 2023, er det gjort tre slike vedlikehaldspålegg etter kulturminnelova § 17. Pålegga er enkeltvedtak etter forvaltningslova, og det er klagerett for eigaren på vedtaka. Brot på eit pålegg om vedlikehald kan bli forfølgt strafferettsleg, jamfør kulturminnelova § 27.

Kulturmiljøstyresmakta kan gje eigarar eller brukarar tilskot til vedlikehald, jamfør § 17 andre avsnitt. Dette er ei kan-føresegn. Lova gjev ikkje eigaren eller brukaren rett til tilskot i slike saker.

34.2.2 Utanlandsk rett

I Sverige har kulturmiljölagen føresegner om vedlikehaldsplikt for nokre kategoriar av kulturminne.76 I fredingsføresegnene skal fredingsstyresmakta avgjere korleis ein bestemt bygning skal haldast ved like, men krava skal ikkje vere meir omfattande enn det som er naudsynt. Fredingsstyresmakta kan òg vedta at eit område rundt ein bygning skal haldast i ein viss stand. Forsømt vedlikehald kan følgjast opp med eit påbod om å setje bygningen i stand.

I Danmark set bygningsfredningsloven opp ei generell plikt til vedlikehald av freda bygningar. Eigaren eller brukaren skal halde ein freda bygning i forsvarleg stand.77 Etter den danske museumsloven har kommunale grunneigar ei plikt til å stelle fortidsminne.78 Eigaren eller brukaren kan bli pålagd å rydde opp i tilhøve som strir mot bygningsfredningsloven eller mot bevaringsføresegner som er vedtekne i medhald av lova.79 Om eigaren eller brukaren ikkje rettar seg etter påbodet, kan kulturmiljøstyresmakta sjølv gjennomføre naudsynt arbeid for eigaren eller brukaren si rekning.

I Finland har lag om skyddande av byggnadsarvet inga generell føresegn om plikt til vedlikehald av bygningar. Det går fram av lova at fredingsstyresmakta i fredingsvedtaket kan ta inn føresegner om at bygningen skal haldast i den standen fredinga krev. Lova gjev høve til å gje eigaren tilskot til skjøtsel og vedlikehald av bygningar. Om eigaren forsømer plikta til å halde ein freda bygning ved like på ein måte som er naudsynt for å halde oppe føremålet med vernet eller det vernet bygningen krev, kan kulturmiljøstyresmakta krevje at eigaren gjer naudsynte tiltak for å setje bygningen tilbake i opphavleg stand. Alternativt kan styresmakta gjennomføre slike tiltak for eigaren si rekning.

34.2.3 Eit generelt prinsipp om å halde kulturmiljø som er verna i medhald av kulturmiljølova i forsvarleg stand

Vedlikehald av kulturmiljø motverkar forfall, og er meir kostnadseffektivt enn å setje kulturminne i stand. Vedlikehald sikrar at forfallet over tid ikkje fører med seg så store skadar på kulturminna at det blir naudsynt med større materialutskiftingar eller restaureringsarbeid. For bygningar vil det å vente til seinare med å setje bygningen i stand innebere at ein må erstatte ein større del av det verneverdige originalmaterialet. Den økonomiske meirkostnaden ved dette er tidlegare estimert til om lag 14 prosent i året.80 Mindre bruk av nye materiale og utskifting av bygningselement sparer òg miljøet. Regelmessig førebyggjande skjøtsel vil redusere skade og slitasje for jordfaste kulturminne òg, samstundes som det reduserer behovet for store og inngripende skjøtselstiltak som følge av manglende skjøtsel over lang tid. Kulturmiljø som blir halde ved like, vil stå seg betre mot klimarelaterte utfordringar som kraftig nedbør og flaum, som igjen aukar risikoen for fukt- eller ròteskadar.

Vedlikehald av freda kulturminne er eigaren sitt ansvar. Om freding skal vere eit effektivt verkemiddel for å ta vare på kulturmiljøverdiar og hindre forfall, må lovforslaget, slik utvalet ser det, ha føresegner som gjer sitt til å sikre vedlikehald av freda kulturminne. Det er særleg viktig at lova har verkemiddel der eigaren over lengre tid med vilje lèt vere å halde kulturmiljø ved like med mål om at kulturmiljøverdiane skal gå tapt slik at vernet opphøyrer, såkalla spekulativt forfall. Spekulativt forfall er ei utfordring for kulturmiljø. Om lova ikkje har verkemiddel som gjer at styresmaktene kan setje i verk tiltak i slike tilfelle, vil viktige kulturhistoriske verdiar gå tapt.

Etter plan- og bygningslova er det krav om å halde byggverk i forsvarleg stand. Dette kravet omfattar ikkje ei direkte plikt for eigaren til vedlikehald for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane. Ved lovendringar har det vore drøfta om vedlikehald for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane skal vere omfatta av føresegnene. Konklusjonen har vore at kulturhistoriske verdiar må ha vern etter andre føresegner i plan- og bygningslova, og vidare at det kan vere føremålstenleg at «annet regelverk bør kunne brukes i sterkere grad, særlig kulturminnelovgivningen».81

Slik utvalet ser det, er ikkje plikta til vedlikehald i plan- og bygningslova § 31-1 tilstrekkeleg eigna til å sikre omsynet til freda kulturminne. Føresegna gjeld berre byggverk og anlegg og femner ikkje om jordfaste kulturminne eller andre kulturmiljø med vern etter kulturminnelova. Føresegna gjev heller ikkje plikt til å oppretthalde kulturmiljøverdiar. Eit spørsmål er difor om kulturmiljølova skal ha påbod om vedlikehald for å motverke forfall av kulturminne. Om det i tillegg skal føreslåast endringar i plan- og bygningslova, drøftar vi i kapittel 26.

Eit generelt påbod om vedlikehald av kulturmiljø vil vere eit verkemiddel som ikkje treng individuelle vurderingar og pålegg eller ressursbruk i styresmakta. Eit påbod kan difor vere eit effektivt verkemiddel for å ta vare på kulturmiljø på lang sikt. For fast eigedom er det vedlikehaldsplikt i plan- og bygningslova. Burettslagslova og eigarseksjonslova set òg opp vedlikehaldsplikter.82

Dei fleste eigarar vil ønskje å halde eigedomen sin i stand. Det kan likevel verke inngripande å bli pålagd ei vedlikehaldsplikt i lov. Eit påbod om vedlikehald tek ikkje omsyn til om eigaren sjølv bruker kulturminnet. Påbodet tek heller ikkje omsyn til kva betalingsevne eigaren har. Vedlikehald av kulturminne kan i visse høve gje ein ekstra kostnad, særleg der det trengst fagkunnskap og hjelp frå tradisjonshandverkarar eller spesialtilverka materiale.

Eit generelt påbod kan vere vanskeleg og ressurskrevjande å føre tilsyn med og følgje opp for styresmakta. Ei vedlikehaldsplikt kan òg auke risikoen for skade på kulturminnet som følgje av vedlikehaldet. Dette gjeld særleg automatisk freda jordfaste kulturminne. Det er fleire døme på tiltak som er gjorde for å halde kulturminne ved like, men som har gjeve skade på kulturminna. Rettleiing lèt seg best gjere individuelt, til dømes i pålegg eller vedtak om freding.

Utvalet meiner det er naudsynt å lovfeste ei vedlikehaldsplikt i kulturmiljølova. Utvalet føreslår at føresegna blir utforma som ei faneføresegn som gjev uttrykk for eit prinsipp. Utvalet meiner at ei slik generell vedlikehaldsplikt i lova vil ha ein gunstig verknad som ei påminning om, og tydeleggjering av, eigaransvaret. Føresegna vil klargjere ansvaret som er slege fast i føremålsparagrafen, og likne på det som gjeld i dei andre nordiske landa. Den nye føresegna utvalet føreslår skal ikkje kunne følgjast opp direkte med sanksjonar eller straff. Føresegna skal etter framlegget her gjelde alle kulturminne og kulturmiljø som er verna i medhald av kulturmiljølova. Plikta rettar seg mot eigarar og brukarar av kulturmiljø. Kva som ligg i forsvarleg stand, må setjast i samanheng med kva slags type kulturmiljø det gjeld. Det er òg meint som ein rettsleg standard, som vil kunne utvikle seg med tida. For nokre kategoriar kulturmiljø, til dømes jordfaste kulturminne, kan «halde i forsvarleg stand» vere å late dei vere urørte. For andre, til dømes byggverk, vil det å halde i forsvarleg stand kunne vere jamleg vedlikehald slik at forfall, eller risiko for forfall, ikkje oppstår.

34.2.4 Regulering av vedlikehaldsplikt i fredingsvedtaket

I vedtak om freding etter kulturminnelova § 15 blir det som regel sett krav om at bygningar skal haldast ved like og setjast i stand med materiale og metodar som er i tråd med eigenarten til bygningen, og med den opphavlege konstruksjonen og materialbruken. Vidare skal arbeidet skje på ein måte som ikkje reduserer dei arkitektoniske og kulturhistoriske verdiane. Vedtaket om freding regulerer korleis bygningar skal haldast ved like og setjast i stand, men utvalet oppfattar det ikkje som at vedtaket set opp noko påbod om aktivt å utføre slikt vedlikehald. Der vedlikehald ikkje blir utført og det fører til fare for forfall, kan styresmakta påleggje at bygningen skal haldast ved like eller setjast i stand. Føremålet med pålegget er å føre bygningen tilbake til den vedlikehaldstilstanden han hadde på det tidspunktet han vart freda, jamfør kulturminnelova § 17.

Får kulturmiljøstyresmakta høve til å stille krav om vedlikehald i kvart enkelt vedtak om freding, kan det dempe risikoen for utilsikta skade på kulturmiljø. I vedtaket kan kulturmiljøstyresmakta rettleie om kva vedlikehald eigaren eller brukaren kan og ikkje kan gjere. Ei individuell regulering gjev òg kulturmiljøstyresmakta høve til å sikre at pliktene blir høveleg utforma. Styresmakta får dimed høve til å tilpasse omfanget av vedlikehaldsplikta, ikkje minst der det må takast særskilt omsyn til livssituasjonen eller økonomien til eigaren.

Utvalet føreslår å innføre ein heimel for kulturmiljøstyresmakta til å gje påbod om vedlikehald i vedtaket om freding, og til å fastsetje kva vedlikehaldsplikta inneber. Ein heimel for kulturmiljøstyresmakta til å påleggje vanleg vedlikehald er ei utviding av gjeldande rett. I dag blir det fastsett i vedtaket om freding korleis vedlikehaldet skal utførast. Der det blir fastsett vedlikehaldsplikter i vedtak om freding, må desse vere naudsynte og samhøvande. Utvalet viser til kva slags omsyn styresmakta skal ta når fredingsføresegna blir utforma, i kapittelet om freding ved vedtak. Kravet om vedlikehald kan ikkje gå lenger enn det som eigaren må gjere for å halde kulturminnet i forsvarleg stand og unngå at dei kulturhistoriske verdiane forfell.

34.2.5 Individuelle pålegg om å halde ved like eller setje i stand

Kulturmiljøstyresmakta kan etter kulturminnelova § 17 påleggje eigaren eller brukaren å gjennomføre tiltak for å motverke forfall av freda byggverk. Eit vilkår for å gje slike pålegg er at det er fare for at dei freda kulturminna forfell på grunn av manglande vedlikehald. Kulturmiljøstyresmakta kan påleggje tiltak som motverkar forfallet. Det er ikkje heimel for å påleggje tiltak som inneber tilbakeføring til ein betre vedlikehaldsstandard enn eigedomen hadde då han vart freda, eller til ombygging.83 Kulturmiljøstyresmakta kan påleggje istandsetjingstiltak som går ut over vanleg vedlikehald. Døme på dette er der manglande vedlikehald har ført til skadar som må reparerast, og der følgjeskadar samstundes må rettast opp.84 Føresegna blir praktisert slik at større reparasjonsarbeid ikkje blir pålagde utan at styresmakta gjev tilskot til gjennomføring av tiltaka.85 Styresmakta må vurdere kva som er naudsynt å påleggje i kvart einskilt tilfelle.

Heimelen i kulturminnelova § 17 er lite nytta av kulturmiljøstyresmakta. Føresegna er vurdert som lite effektiv, som omstendeleg å bruke og som uklar når det gjeld kva styresmakta har høve til å påleggje av tiltak.

34.2.6 Kva kan kulturmiljøstyresmakta kunne påleggje?

Når det blir vurdert kva tiltak ein kan påleggje, er det avgjerande at tiltaka skal vere naudsynte og samhøvande. Naudsynte tiltak er dei som trengst for å setje eit kulturminne i ein tilstand som svarer til føremålet med fredinga, eller som sikrar dei kulturhistoriske verdiane til kulturminnet. I vurderinga av kva som er samhøvande, har Den europeiske menneskerettsdomstolen lagt vekt på om vedlikehaldet er naudsynt for å oppretthalde verdien av kulturminnet.86

Kulturmiljøstyresmakta kan gje pålegg om å halde ved like eller setje i stand eit kulturminne som er freda etter vedtak, slik at det blir ført tilbake til tilstanden det hadde då det vart freda. At det blir gjeve tilskot til eit tiltak, taler for at tiltaket kan reknast som samhøvande, men større naudsynte istandsetjingstiltak vil kunne reknast som samhøvande sjølv når det ikkje blir gjeve tilskot. Dette gjeld særleg når eigaren er det offentlege.

Eit spørsmål er om styresmakta òg skal kunne leggje vekt på tilhøve hjå eigaren, det vil seie kva eigaren har som intensjon med det manglande vedlikehaldet. Det finst døme på at eigaren med vilje har late vere å halde ved like eit kulturminne med det som mål at kulturmiljøverdiane skal gå tapt over tid, slik at vernet opphøyrer og dei sjølve oppnår ein økonomisk gevinst ved at eigedomen kan nyttas på anna måte. Utvalet meiner kulturmiljøstyresmakta må kunne leggje vekt på slike tilhøve hjå eigaren i vurderinga av kva som er naudsynt å påleggje. Utvalet legg til grunn at det i slike tilfelle skal meir til for at ein vurderer kostnadene ved å setje kulturminnet i stand som urimelege.

Pålegg om å setje eit kulturminne i stand som òg innfrir krav om forsvarleg stand etter plan- og bygningslova § 31-1, vil alltid vere samhøvande, slik utvalet ser det. Dersom pålegg etter kulturmiljølova skal motverke forfall av dei kulturhistoriske verdiane, må likevel heimelen i kulturmiljølova omfatte meir. Utvalet har sett på kva kommunen kan påleggje av utbetring på freda byggverk og anlegg etter byggjesaksforskrifta kapittel 19. Utvalet meiner at høvet til å gje pålegg etter kulturmiljølova ikkje skal vere meir avgrensa enn høvet til å gje pålegg for verneverdige bygningar etter plan- og bygningslova. Utvalet viser til drøftinga av byggjesaksforskrifta kapittel 19 i kapittel 26.

Arealbruk, klimaendringar og andre trugsmål kan gjere det naudsynt med ein større innsats for å sikre kulturminne og kulturmiljø i framtida. I saker som gjeld manglande vedlikehald av kulturminne, ser utvalet at det kan vere naudsynt at kulturmiljøstyresmakta kan gje pålegg om vedlikehald og istandsetjing på eit tidlegare tidspunkt enn i dag. Dette er i tråd med eit mål utvalet har om ei dreiing mot å halde kulturmiljø ved like heller enn å setje dei i stand seinare. For kulturmiljø inneber det òg mindre risiko for skade. For eigaren kan tidlegare pålegg redusere kostnadene ved vedlikehaldet fordi det førebyggjer ytterlegare skade.

Ved fredinga må det vere klart kva tilstand kulturmiljøet er i, og om det er naudsynt med endringar. Ved nye fredingar må kulturmiljøstyresmakta prøve å semjast med eigaren om istandsetjingstiltak. Dette kan vere tema for ei forvaltningsplan. Krav om istandsetjingstiltak kan òg skje etter vedtak om tilskot med vilkår om utbetring. Utvalet føreslår at kulturmiljøstyresmakta skal ha høve etter føresegna til å påleggje mindre, førebyggjande tiltak for å hindre ytterlegare skade enn det som ligg føre på fredingstidspunktet. Sentralt i vurderinga blir kva som er naudsynt og samhøvande. Døme på tiltak kan vere tildekking for å hindre vassinntrenging. Dei skadeførebyggjande tiltaka som blir pålagde, må gjelde i tilhøve som inneber fare for ytterlegare forfall. Enkle brannsikringstiltak, som å fjerne brannfarleg materiale, vil òg vere aktuelt.

34.2.7 Meir einskaplege reglar om vedlikehald og istandsetjing av kulturmiljø?

Utvalet føreslår at påleggsheimelen om å halde ved like og setje i stand blir gjord felles i ny kulturmiljølov. Det inneber ei utviding for lause kulturminne og transportminne, automatisk freda jordfaste kulturminne, skipsfunn og område. For område føreslår utvalet å presisere i lovteksten at heimelen kan omfatte mindre skjøtselstiltak. Dette kan til dømes vere skjøtsel av ein freda hage eller av enkelte naturelement innanfor eit freda eller verna område. Påleggsheimelen må elles avpassast til dei verna kulturmiljøa. Styresmakta må sjølv vurdere kor samhøvande det vil vere å nytte påleggsheimelen for dei ulike kulturminna og kulturmiljøa. Utvalet legg vekt på at ein felles heimel vil vere betre tilpassa framtida og eit mogleg ønske om å kunne rette pålegg mot fleire kategoriar av kulturmiljø enn det lova opnar for i dag. Ei utviding vil òg harmonere godt med pliktene etter konvensjonane, som ikkje skil skarpt mellom dei ulike kategoriane av kulturminne som nasjonalstatane bør ha handhevingsføresegner for. Utvalet meiner fellesheimlar òg gjer sitt til at lova blir meir systematisk og oversynleg.

Eit spørsmål er om pålegg om å halde ved like eller setje i stand kulturmiljø etter kulturmiljølova kan rettast mot kulturmiljø som er verna etter plan- og bygningslova. Utvalet er kjent med at heimlane som ligg i byggjesakforskrifta kapittel 19, mellom anna for å følgje opp manglande vedlikehald, er vanskeleg for kommunen å bruke, og at dei sjeldan blir nytta.87Utvalet meiner det er mest føremålstenleg med klare ansvarsområde og vil difor heller sjå på korleis ein kan styrkje eller synleggjere dei verkemidla som ligg i plan- og bygningslova og byggjesaksforskrifta. Utvalet drøftar dette i kapittel 26. Påleggsheimelen utvalet føreslår i kulturmiljølova, gjeld berre dei kulturmiljøa som har vern i eller i medhald av kulturmiljølova.

34.2.8 Endring og effektivisering av sakshandsaminga

Etter gjeldande lov kan Sametinget, fylkeskommunen eller Riksantikvaren gje pålegg om å halde ved like eller setje i stand dei kulturminna dei har forvaltningsansvaret for.88 Pålegg frå fylkeskommunen eller Sametinget føreset samtykke frå Riksantikvaren.89 Toinstanshandsaminga inneber at avgjerdsmakta blir mindre effektiv. Det fører til at det går med meir tid og meir administrative ressursar før eit pålegg er endeleg. Av omsyn til kulturmiljøet som forfell, og til dei samfunnsøkonomiske kostnadene forseinkingar inneber, er det viktig at eit pålegg kan gjevast og følgjast opp raskt. Kravet om samtykke frå Riksantikvaren gjer òg at departementet blir klageinstans, noko som bryt med ordninga for andre vedtak frå fylkeskommunane og Sametinget.

Utvalet føreslår at kravet om samtykke ikkje blir ført vidare i ny kulturmiljølov. Slik utvalet ser det, vil dette gjere føresegna meir effektiv i praksis. Det vil òg spare administrative ressursar for forvaltninga. Der pålegget er avhengig av at det samstundes blir gjeve tilskotsmidlar, bør høvet til å ta avgjerder om pålegg og tilskot av effektivitetsomsyn liggje hjå den same styresmakta. Utvalet vurderer at omsynet til rettstryggleiken i dag blir tilstrekkeleg sikra gjennom klageordninga som følgjer av forvaltningslova, og vurderer difor dei uheldige konsekvensane av framlegget som små.

Kulturminnelova krev at styresmakta gjev eigaren eller brukaren av det freda kulturminnet ein rimeleg frist til å rette seg etter eit pålegg om å halde ved like eller setje i stand kulturminnet. Utvalet føreslår å føre vidare denne føresegna. Som etter gjeldande rett må styresmakta gjere ei konkret vurdering av fristen, sett i samanheng med kva slags vedlikehaldstiltak det er aktuelt å påleggje.

Når det er fare for forfall på grunn av manglande vedlikehald, må det reknast for å vere ein vedvarande situasjon. Ei unnlating av å halde eit kulturminne ved like er ikkje ei tidfest enkelthandling, men ein prosess som går føre seg så lenge vedlikehaldstiltaka ikkje blir sette i verk. Slik utvalet ser det, inneber dette at det ikkje blir tale om forelding i saker som gjeld manglande vedlikehald.

Eit pålegg om vedlikehald som kjem etter at styresmakta i lang tid har vore klar over forfallet av eit kulturminne, kan verke urimeleg for eigaren, særleg om det i mellomtida har vorte naudsynt med større og dyrare istandsetjingsarbeid. Eit spørsmål er difor om lova skal ha ein reaksjonsfrist for styresmakta, til dømes frå det tidspunktet dei blir kjende med forfallet.

Det kan framstå som vilkårleg om eigaren skal gå fri frå pålegg berre fordi styresmakta ikkje har handsama saka i rett tid. Tida som har gått frå styresmakta vart klar over forfallet, og fram til eit pålegg vart gjeve, kan likevel inngå som eit moment i vurderinga av kva som er rimeleg å påleggje eigaren. Utvalet føreslår difor ikkje å innføre ein reaksjonsfrist. Utvalet viser òg til framlegget om å innføre prinsippføresegna om vedlikehaldsplikt, som òg taler mot å gje styresmakta ein reaksjonsfrist for oppfølgjande pålegg.

Krav om varsling følgjer av forvaltningslova, og utvalet føreslår ikkje særreglar for varsling her. Varsling kan likevel vere nok til at eigaren sjølv set i gang tiltak for å forhindre forfall.

34.2.9 Tilskot til vedlikehald

Kulturmiljøstyresmakta kan gje tilskot til vedlikehald sjølv om det er eigaren sitt ansvar å halde freda kulturminne ved like. Kulturminnelova § 17 andre avsnitt har inga plikt for forvaltninga til å gje tilskot. Dette er opp til ei vurdering ved skjøn.90 I dag er praksisen at styresmakta i hovudsak gjev tilskot til å setje i stand freda byggverk, og ikkje til ordinært vedlikehald av dei.91 Vedtak om tilskot er enkeltvedtak etter forvaltningslova.

Å halde kulturmiljø ved like kan vere meir kostnadskrevjande enn vanleg vedlikehald av eigedomar. Det kan òg variere kva ulike eigarar har av økonomiske føresetnader for og høve til å gjennomføre vedlikehald. Tilskot kan vere med på å jamne ut slike skilnader. Tilskot kan òg vere eit viktig insentiv for vedlikehald. Granadakonvensjonen forpliktar òg statspartane til å syte for finansiell støtte frå offentlege styresmakter, innanfor vedtekne budsjettrammer.92

Som det er gjort greie for ovanfor, er det gunstigare samfunnsøkonomisk og for miljøet å halde kulturminne ved like enn å setje dei i stand att seinare. Difor er det god grunn til at styresmakta i større grad bør prioritere tilskot til vedlikehald. Utvalet føreslår å føre vidare ein heimel for styresmakta for å kunne gje tilskot til vedlikehald av freda kulturminne i § 29.

I utgangspunktet må det framleis vere eit eigaransvar å halde eigen eigedom ved like. Lova bør difor ikkje ha noka generell plikt for styresmakta til å gje tilskot til vedlikehaldsarbeid. Styresmakta kan vurdere å gje tilskot til vedlikehald av kulturminne etter ei skjønsvurdering. Utvalet meiner at moment i vurderinga av om styresmakta bør gje tilskot til vedlikehald framleis skal vere verdien av kulturminnet, eigaren eller brukaren si økonomiske evne og om eigaren har eit urimeleg stort vedlikehaldsansvar, til dømes om bygningen er stor eller om det er fleire freda hus på eigedomen. Eit anna moment er om fredinga gjer vedlikehald dyrare enn elles. Styresmakta bør kunne leggje vekt på om forfallet framstår som spekulativt. Budsjettrammene vil dessutan ha mykje å seie for i kva grad slike tilskot kan gjevast. Når det gjeld behovet for å dreie tilskot mot vedlikehald i større grad, vurderer utvalet likevel at dette er opp til styresmakta å føreslå. Utvalet føreslår difor inga lovfesting på dette punktet.

Kulturminnelova legg i dag ingen avgrensingar på kven som kan få tilskot til vedlikehald. I praksis blir det i hovudsak ikkje gjeve tilskot til offentlege eigarar. Dette byggjer mellom anna på ein føresetnad om at sektorane har ansvar for sjølve å ta vare på eigne kulturminne, eit sektoransvar. I Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken blir ansvaret definert slik: «Sektoransvaret innebærer at hver sektor både har ansvar for å ta vare på egne kulturminner og kulturmiljøer, og at de tar hensyn til kulturmiljø i sin virksomhet.»93 Sektoransvaret blir i dag òg utleidd av føremålsparagrafen i kulturminnelova § 1 første og tredje avsnitt. Ei slik fordeling av økonomisk ansvar harmonerer òg godt med styringsmekanismane som følgjer av reglementet for økonomistyring i staten, som skal gje grunnlag for prioritering og oppfølging av ansvarsområda til departementa.

Å avskjere offentlege eigarar frå tilskot fører med seg nokre problem. Det kan til dømes vere vanskeleg å avklare kva som ligg i ei avgrensing mot offentleg eigarskap. Ulike stiftingar eller museum kan vere delvis finansieret av det offentlege. Utvalet er kjent med at det i dag er eit problem at tilskot til vedlikehald av freda kulturminne blir praktiserte ulikt internt i kulturmiljøstyresmakta. Dette gjeld særleg praktiseringa av tilskot til kulturminne som er eigde av museum som er organiserte som stiftingar, men der det offentlege står for mykje av finansieringa og gjev føringar gjennom tilskota. Ei løysing kan difor vere å lovfeste kriterium for ei vurdering av om ei organisasjonsform er privat, og dimed kan få tilskot. Ein modell for dette kan vere den måten offentleglova gjer greie for verkeområdet sitt på, jamfør offentleglova § 2.

Utvalet meiner likevel det bør vere opp til styresmakta å gje nærare reglar om korleis tilskota skal fordelast. Utvalet føreslår difor ikkje at kulturmiljølova skal avgrense høvet til å gje tilskot til kulturminne i offentleg eige.

Eit anna spørsmål er om eigaren av eit freda kulturminne bør ha rett til tilskot når styresmakta gjev pålegg om å halde ved like eller setje i stand kulturminnet. Ein slik rett følgjer ikkje av lova i dag, men er opp til styresmakta å vurdere. I praksis gjev ikkje kulturmiljøstyresmakta pålegg om større istandsetjingsarbeid utan å samstundes yte tilskot.94

Å halde kulturmiljø ved like er òg å ta vare på interessene til fellesskapet. Kostnadene til vedlikehald er det i utgangspunktet likevel eigaren av kulturminnet som må dekkje. Når kulturmiljøstyresmakta gjev ein eigar pålegg om vedlikehald, er det ein konsekvens av fredinga. Difor kan det vere rimeleg at eigaren òg har krav på tilskot til å gjennomføre dei pålagde pliktene, som inneber kostnader for vedkomande. Det er dessutan slik at dei økonomiske føresetnadene til eigarane vil variere. Ein må òg gå ut frå at eit samtidig tilskot vil gjere sitt til at pålegg blir følgde betre og raskare opp av eigaren. Samstundes er det slik at pålegg blir gjevne der vanlege prinsipp for vedlikehald alt er forsømde, det er difor det trengst eit pålegg. Å kople ein tilskotsrett til slike tilfelle vil kunne få uheldige utilsikta konsekvensar, ved at styresmakta òg må gje tilskot ved såkalla spekulativt forfall. Det blir heller ikkje gjeve offentlege tilskot for å oppfylle dei vedlikehaldspliktene som krevst etter minimumsstandarden i plan- og bygningslova § 31-1. Utvalet meiner det ikkje er grunn til å innføre nokon rett til tilskot i samanheng med pålegg om vedlikehald eller istandsetjing.

34.3 Tilgang til og undersøking av eigedom

For å avdekkje lovbrot vil det i mange tilfelle vere naudsynt å ha høve til å føre tilsyn. Ofte kan ein få tilgang til privat eigedom etter avtale med eigaren. Der det ikkje er semje med eigaren om tilsyn, treng styresmakta heimel i lov for å kunne ta seg inn på privat eigedom, innhente opplysningar om eigedomen og gjennomføre undersøkingar. Skrankar for ei slik føresegn vil følgje av anna regelverk. Eit spørsmål er om det skal vere heimel i kulturmiljølova som gjev kulturmiljøstyresmakta tilgang til privat eigedom i strid med ønsket til eigaren. Det kan vere naudsynt til dømes for å unngå ytterlegare skade. Det kan òg vere naudsynt for å gjennomføre lovpålagde forvaltningsoppgåver. I nokre tilfelle er det i dag ei utfordring at styresmakta blir nekta tilgang for å utføre lovpålagde oppgåver. Dette kan innebere kostbare utsetjingar, til dømes ved at lovpålagde arkeologiske undersøkingar i større planlagde infrastrukturtiltak må utsetjast til ein får innhenta tvangsgrunnlag for dei. Utvalet vil vurdere om kulturmiljølova bør ha heimel for særleg tvangsgrunnlag, og korleis ein slik heimel kan vere utforma.

34.3.1 Gjeldande rett

Kulturminnelova har fleire føresegner som gjev styresmakta høve til å utføre oppgåver etter lova på privat eigedom. Dette gjeld til dømes synfaringar og undersøkingar for å avklare om eit tiltak vil verke inn på eit automatisk freda kulturminne etter kulturminnelova § 9. Det same gjeld for å gjere sikringsarbeid, utgraving og liknande på automatisk freda kulturminne etter kulturminnelova § 11. I kulturminnelova § 17 er det heimel for å gjere undersøkingar av freda byggverk. Ein føresetnad for ei slik undersøking er at kulturminnet er «i ferd med å forfalle av mangel på vedlikehold». Slike tilfelle kan for bygningar typisk vere hol i taket, knuste vindauge eller vasslekkasjar. Det er da fare for at kulturminne blir øydelagde om det ikkje blir sett i verk tiltak.95 Føremålet med undersøkinga er å gje styresmakta kunnskap om moglege skadar, og eit grunnlag for å føreslå eller påleggje tiltak for å motverke forfallet.96 Kulturminnelova § 17 gjeld berre for freda byggverk. Føresegna gjeld ikkje for lause kulturminne, skipsfunn eller verna område.

Ingen av føresegnene i kulturminnelova gjev styresmakta tilgang til privat eigedom i tilfelle der eigaren set seg imot det. I slike tilfelle må kulturmiljøstyresmakta sende krav til tingretten om mellombels åtgjerd for å gjennomføre vedtaket eller pålegget etter tvistelova § 34-1.97 Konsekvensane av dagens rettstilstand er ein praksis der kulturmiljøstyresmakta, for å oppfylle visse lovpålagde oppgåver, overlèt til tiltakshavaren eller kommunen som planstyresmakt å gjennomføre dei naudsynte avklaringane med grunneigar. Manglande heimel for tilgang til eigedomen i strid med grunneigar sitt ønske førte òg til endringa av oreigningslova i 2015. Etter endringa går det fram av oreigningslova § 4 at eigaren og rettshavaren «lyt tola at det på eigedomen vert gjort […] førehandsundersøkingar til bruk for eit påtenkt oreigningsinngrep».98

34.3.2 Utanlandsk rett

I Sverige gjev kulturmiljölagen kulturmiljøstyresmakta tilgang til privat eigedom og til å gjennomføre undersøkingar som er naudsynte for å utføre eller følgje opp oppgåver etter lova.99

I Danmark gjev bygningsfredningsloven tilgang for kulturmiljøstyresmakta til å undersøkje bygningar og område som er omfatta av lova.100 Politiet kan etter lova hjelpe styresmakta med å få tilgang. Eit vilkår er at kulturmiljøstyresmakta først har prøvd å få til ei frivillig avtale med eigaren. Museumsloven har ei tilsvarande føresegn om tilgang til undersøking, og ein heimel for at politiet kan gje støtte om det trengst.101

I Finland gjev lag om skyddande av byggnadsarvet kulturmiljøstyresmakta høve til å undersøkje eigedomen ved mistanke om brot på vernereglar.102 Politiet kan gje støtte. Etter lag om fornminnen kan kulturmiljøstyresmakta, eller nokon dei peiker ut på vilkår, undersøkje eit område der er funne jordfaste kulturminne.103

34.3.3 Tilgang til og undersøking av privat eigedom og etterkoming av pålegg knytt til privat eigedom i ny kulturmiljølov

I praksis vil tilgang til undersøking av private eigedomar i dei aller fleste tilfelle løyse seg ved avtale med eigaren. Det bør framleis vere hovudregelen. Riksantikvaren rapporterer at manglande tilgang til eigedom er ei kjend problemstilling når det gjeld gjennomføring av arkeologiske undersøkingar etter kulturminnelova § 9. For å sikre at kulturmiljøstyresmakta effektivt kan uføre lovpålagde oppgåver, kan det vere naudsynt at dei får tilgang til privat eigedom utan samtykke frå eigaren. Det er òg naudsynt for å sikre høve til rask oppfølging av lovbrot, mellom anna for å forhindre ytterlegare skade på kulturminne. Dagens praksis for å sikre tilgang til privat eigedom i strid med ønsket til eigaren, er tidkrevjande og tungvinn for kulturmiljøstyresmakta. Noreg er òg forplikta etter fleire kulturmiljøkonvensjonar til å sikre tilsyn og kontroll av kulturmiljø. Granadakonvensjonen forpliktar partane til å setje i verk tilsyns- og autorisasjonsordningar som er naudsynte for å følgje opp dei verna eigedomane og reguleringa av dei.104 Fortalen til Vallettakonvensjonen viser òg til kor viktig det er å opprette føremålstenlege administrative og vitskaplege tilsynsrutinar. Til samanlikning finst tilsvarande føresegner om styresmaktene sin tilgang til eigedom som det skal førast tilsyn med, i naturmangfaldlova § 63 og § 64, i lakse- og innlandsfisklova § 42, i havressurslova § 45, i forureiningslova § 50 og i svalbardmiljølova § 90. Plan- og bygningslova har heimel i § 33-2 for plan- og bygningsstyresmaktene, og for andre partar dersom dei har samtykke frå kommunen, til å utføre undersøkingar på fast eigedom med sikte på å gjennomføre lova eller føresegner og avgjerder i medhald av lova.

På den andre sida kan det vere inngripande for private eigarar at offentlege styresmakt tek seg inn på eigedomen. Dette gjeld særleg om kulturminne blir nytta som privat bustad. I slike tilfelle vil private stå under vern av EMK TP 1-1 og artikkel 8 og Grunnlova § 102.105 Høgsterett har lagt til grunn at førehandsvarsla kontroll av privatbustad med heimel i lov ikkje er i strid med EMK artikkel 8.106 Etter EMK TP 1-1 vil ein kontroll vere lovleg når han har eit legitimt føremål og er samhøvande opp mot kva saka gjeld.107 Kulturmiljøomsyn er eit legitimt føremål etter EMK.108

Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmakta skal ha tilgang til privat eigedom der det trengst for å utføre eller følgje opp oppgåver etter lova. Utvalet ser det òg som naudsynt at lova sikrar slik tilgang raskt. På denne måten unngår ein forseinkingar og kostnader ved til dømes mellombels åtgjerd etter tvistelova. Utvalet føreslår at det blir presisert i føresegna at styresmakta skal ha uhindra tilgang til eigedomen, og at dette inneber eit direkte og særleg tvangsgrunnlag. Reglane i forvaltningslova § 15 gjeld for framgangsmåten når styresmakta gjennomfører tilsyn, gransking og undersøkingar på privat eigedom. Utvalet føreslår å ta inn heimel for tilsynsstyresmakta for å krevje støtte frå politiet, jamfør politilova § 2 nr. 5, som i andre tilsvarande miljøheimlar. Etter politilova § 2 nr. 5 skal politiet «på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane». Ein lovfest heimel i kulturmiljølova til å krevje støtte frå politiet vil dimed vere tilstrekkeleg for slik støtte. Av omsyn til at regelverket skal vere heilskapleg, føreslår utvalet å samle heimelen for tilsyn med, undersøkingar av og tilgang til eigedomar i éi felles føresegn som dekkjer all oppfølging av kulturminne som er verna i medhald av kulturmiljølova. Utvalet meiner dette vil gje ei meir oversynleg og systematisk lov. For å sikre at føresegna berre blir nytta der det er samhøvande, føreslår utvalet at det går fram at føresegna gjeld der det er naudsynt. Som i dag bør styresmakta søkje å oppnå semje eller inngå ein avtale med eigaren før ein set i verk tvangsprosessen. I dette ligg det òg ei vurdering av samhøve og ei vurdering av om forvaltninga kan få informasjon på anna vis utan at det fører med seg ei urimeleg stor byrde for styresmakta.109 Til dømes vil det framleis kunne vere tilstrekkeleg å synfare ein eigedom frå utsida. Med naudsynt siktar utvalet elles til dei tiltaka og den kunnskapen styresmakta treng for å utføre dei lovpålagde pliktene etter lova. Det gjeld til dømes styresmakta si oppfølging av pålegg som eigaren sjølv ikkje rettar seg etter. Det kan òg vere i dei tilfella der tiltak må skje akutt. Oppfølging ved mistanke om lovbrot er òg dekt av heimelen, slik som synfaringar eller dokumentering av skadeverk ved å ta bilete og liknande. Heimelen kan ikkje nyttast til strafferettsleg etterforsking.

34.4 Direkte gjennomføring og dekning av kostnader

Utvalet føreslår ovanfor at kulturmiljøstyresmakta skal ha heimel til å stanse arbeid ved kulturminne og påleggje at arbeidet blir retta og kulturminnet halde ved like eller sett i stand. Der pålegga ikkje blir følgde, er det eit spørsmål om styresmakta skal ha høve til sjølv å gjennomføre tiltak for den ansvarlege si rekning, såkalla direkte gjennomføring. Har styresmakta høve til direkte gjennomføring, kan det i seg sjølv gjere sitt til at eigaren gjennomfører dei pålagde tiltaka, for å unngå at det offentlege grip inn. Har ikkje styresmakta høve til å følgje opp pålegga dei gjev, kan det føre til ytterlegare skade på kulturminna og manglande respekt for regelverket. Direkte gjennomføring kan òg vere naudsynt i tilfelle der det hastar for å sikre kulturmiljøet mot skade som er i ferd med å skje, eller der styresmakta ikkje veit kven som er ansvarleg for kulturminnet. Å gjennomføre pålegg ved sivilt søksmål vil ofte vere ein tidkrevjande og kostbar prosess.110 Eit anna spørsmål ved direkte gjennomføring er korleis styresmakta skal få dekt utlegga på ein sikker og effektivt måte.

34.4.1 Gjeldande rett

Det varierer i dag korleis kulturmiljøstyresmakta følgjer opp pålegg som er gjevne i medhald av kulturminnelova.

Om den som får pålegg om utbetring etter skade på freda byggverk eller anlegg etter kulturminnelova § 16, ikkje rettar seg etter pålegget innan fristen, kan kulturmiljøstyresmakta late arbeidet bli utført for eigaren eller brukaren si rekning, jamfør andre avsnitt i føresegna. Lova og førearbeida seier ikkje noko om korleis sakshandsaminga skal vere i slike tilfelle.111 I praksis tek kulturmiljøstyresmakta ei avgjerd om ansvaret for gjennomføringa av reparasjonsarbeidet i eit enkeltvedtak.112 Arbeid utført for eigaren eller brukaren si rekning gjev etter føresegna tvangsgrunnlag for utlegg. Kravet kan difor inndrivast direkte av namsmannen.113 Den same overtakingsretten og prosessen for gjennomføring gjeld der eigaren eller brukaren ikkje rettar seg etter pålegg om å halde ved like eller setje i stand etter kulturminnelova § 17. Her følgjer det likevel eit lovfest unntak. Der eigaren eller brukaren påviser at han av økonomiske grunnar ikkje maktar å setje byggverket eller anlegget i stand, skal ikkje vedkomande bere utgiftene for gjennomføringa av pålegget, jamfør kulturminnelova § 17 første avsnitt tredje setning.

For rettevedtak etter skade på automatisk freda jordfaste kulturminne etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt, gjev føresegna ikkje nokon direkte heimel for styresmakta til å gjennomføre tiltaket. I forvaltningspraksis blir lova tolka slik at ho heimlar tilgang for kulturmiljøstyresmakta til sjølv å setje i gang tiltak for tiltakshavaren si rekning. Dette er i dei tilfella der tiltakshavaren ikkje respekterer eit rettevedtak innan fristen, sjå kulturminnelova § 11 første avsnitt bokstav a og § 10 første avsnitt første setning.114 Der eigaren ikkje betaler kostnadene, må dei inndrivast gjennom eit ordinært søksmål. Føresegna blir òg praktisert slik at ho gjev høve for styresmakta til å gjennomføre retting direkte av omsyn til skaden på kulturmiljøet, og at tiltakshavaren i slike tilfelle òg må dekkje kostnadene.115

34.4.2 Utanlandsk rett

I Sverige gjev kulturmiljölagen kulturmiljøstyresmakta heimel til å krevje direkte gjennomføring av retting av lovbrot. Vidare får dei dekt kostnadene til dette via kronofogdemyndigheten.116

I Danmark gjev bygningsfredningsloven kulturmiljøstyresmakta heimel til å gjennomføre naudsynte tiltak for eigaren eller brukaren si rekning i tilfelle der vedkomande ikkje har retta seg etter pålegg om å rette opp i eit ulovleg forhold.117 Det same gjeld pålegg om å rette opp i manglar som inneber fare for bygningen.118 Politiet kan hjelpe til med slik gjennomføring om det trengst. Det same følgjer av museumsloven.119Museumsloven heimlar òg ei føresegn for direkte gjennomføring, utan at ein først må påleggje eigaren eller brukaren retting. Det gjeld i dei tilfella der kulturmiljøstyresmakta finn at eigaren eller brukaren ikkje kan utføre rettinga på ein forsvarleg måte.120 Eigaren eller brukaren skal framleis dekkje kostnadene. Både bygningsfredningsloven og museumsloven gjev utpantingsrett for utgifter kulturmiljøstyresmakta har pådrege seg ved å rette opp i ulovlege tilhøve sjølv.121Museumsloven gir og heimel for krav om òg forseinkingsrenter på styresmakta utgifter.122

I Finland gjev lag om skyddande av byggnadsarvet kulturmiljøstyresmakta heimel til å gjennomføre naudsynte tiltak for eigaren si rekning, i tilfelle der eigaren har forsømt å halde ved like bygningen eller halde bygningen i den tilstanden som trengst for å verne han.123 Elles kan kostnadene staten har til å rette opp i ulovlege tilhøve, inndrivast etter lag om verkställighet av skatter och avgifter.124

34.4.3 Direkte gjennomføring og dekning av kostnader i ny kulturmiljølov

For å sikre eit langvarig og godt vern av kulturmiljø, vurderer utvalet at styresmakta må ha høve til å følgje opp brot på pålegg etter kulturmiljølova raskt og effektivt. Dette følgjer i enkelte tilfelle òg av konvensjonsforpliktingane, og det er liknande føresegner i andre norske lover. Utvalet meiner at høve til direkte gjennomføring av pålegg må ha klar heimel i lova og sikre ei enkel gjennomføring.

Av systematiske omsyn føreslår utvalet at heimelen til kulturmiljøstyresmakta for direkte gjennomføring, blir samla i éi felles føresegn for oppfølging av alle pålegg etter kulturmiljølova. Utvalet viser til den tilsvarande føresegna i naturmangfaldlova § 71. Dette vil slik utvalet ser det, òg gjere lova meir oversiktleg. Heimelen til direkte gjennomføring skal omfatte dei situasjonane der pålegg ikkje blir følgde opp. Utvalet føreslår vidare ei presisering av at styresmakta kan gjennomføre direkte, i dei tilfella der dei ikkje veit kven som er eigaren eller den ansvarlege, og der det hastar med å gjennomføre pålegget for å sikre eit kulturminne. Avgjerda om at styresmakta sjølve syter for å gjennomføre eit pålegg, er eit enkeltvedtak. I dei tilfella der eit kulturminne akutt treng tiltak, kan styresmakta gjennomføre desse før det skriftlege vedtaket ligg føre. Enkeltvedtaket må då i etterkant omtale grunnane for dei tiltaka som vart sette i verk.

Når det trengst, må kulturmiljøstyresmakta kunne få bistand frå politiet. Utvalet føreslår ein felles heimel med tvangsgrunnlag, som sikrar styresmaktene tilgang til privat eigedom for å gjennomføre pålegg etter lova.

Utvalet meiner kostnadene for å utføre tiltak skal dekkjast av den pålegget er retta mot, som i dag. Krav om utgiftsdekning er ikkje eit enkeltvedtak, men det er tvangsgrunnlag for utlegg, jamfør tvangsfullføringslova § 7-2 bokstav e.

Utvalet føreslår at unntaket i kulturminnelova § 17, om kostnadsdekning for gjennomføring av pålegg om å halde ved like eller setje i stand ved direkte gjennomføring, blir ført vidare i ny lov. Unntaket gjeld der eigaren av økonomiske grunnar ikkje maktar å rette seg etter eit pålegg om å halde ved like eller setje i stand kulturminne.

I nokre tilfelle må kulturmiljøstyresmakta nytte seg av andre personar sin eigedom ved undersøking og direkte gjennomføring av pålegg etter lova. Tilgang kan til dømes vere naudsynt ved rettearbeid på eit freda byggverk i eit bymiljø. Kulturminnelova har i dag ingen heimlar som rettar seg mot bruk av eigedomen til ein tredjeperson. Til samanlikning er der ein eigen heimel for dette i naturmangfaldlova § 72. Motorferdsellovutvalet har òg føreslege ei liknande føresegn i § 50 i utkastet til ny motorferdsellov. Utvalet føreslår å ta inn ein tilsvarande heimel i kulturmiljølova, etter mønster av desse miljølovene. Utvalet føreslår ein ordlyd tilsvarande den frå motorferdsellovutvalet, det vil seie at bruk av eigedomen til ein tredjeperson som hovudregel må skje etter avtale med eigaren. Om det er tungvegande grunnar til det, kan kulturmiljøstyresmaktene likevel gjere bruk av eigedomen til ein tredjeperson sjølv om vedkomande set seg imot det.

Utvalet legg til grunn at alle krav etter kulturmiljølova skal gje tvangsgrunnlag for utlegg. Styresmakta kan då ta pant i eigedom for å få dekning for kostnadene dei har pådrege seg ved direkte gjennomføring av pålegg. I dag gjeld dette berre direkte gjennomføring av rettepålegg etter kulturminnelova § 16, og pålegg om vedlikehald og istandsetjing etter kulturminnelova § 17. Rettepålegg etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt har ikkje tvangsgrunnlag i lova. Endringa inneber såleis ei utviding. Ved bruk av andre personar sin faste eigedom føreslår utvalet at det er den ansvarlege som skal dekkje skade ved bruk av eigedomen til ein tredjepart for å gjennomføre tiltak som er gjorde naudsynte av den ansvarlege. Dette er som i naturmangfaldlova § 72. Utvalet føreslår likevel at styresmaktene som tek avgjerd om pålegg, garanterer for kostnadene, som i naturmangfaldlova § 72.

Utvalet føreslår at pålegg og krav om dekning av utgifter i medhald av kulturmiljølova kan tinglysast som eit hefte på den aktuelle eigedomen, for å sikre vern av det offentlege sine krav. Dette må gå fram av lova. Utvalet viser til at plan- og bygningslova § 32-3, som gjeld pålegg om retting og stans, har same heimel til tinglysing.

34.5 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• retting og stans ved ulovlege forhold for alle typar kulturmiljø

• heimel for kulturmiljøstyresmakta til å gje eigaren pålegg om førebyggjande tiltak ved fare for at freda kulturmiljø forfell

• heimel for pålegg om skjøtsel, vedlikehald, istandsetting og sikring ved forfall av alle type kulturmiljø

• å innføring av frist for pålegg

• høve til direkte gjennomføring og dekning av kostnadene til kulturmiljøstyresmakta

35 Andre sanksjonar ved brot på kulturmiljølova

Utvalet skal føreslå reglar som legg til rette for ei effektiv handheving og oppfølging av lovbrot. Utvalet skal òg drøfte om den nye lova skal ha eigne verkemiddel mot såkalla spekulativt forfall. Med spekulativt forfall siktar vi til tilfelle der eigaren over lengre tid lèt vere å halde verna eller freda kulturmiljø ved like, slik at kulturmiljøverdiane går tapt. Føremålet kan vere at vernet skal opphøyre slik at andre verdiar ved eigedomen, til dømes tomteverdien, kan realiserast utan det verna kulturminnet. Spekulativt forfall er ei utfordring for langsiktig vern av freda kulturmiljø. Nedanfor drøfter utvalet administrative sanksjonar og andre forvaltningstiltak ved brot på kulturmiljølova og avgjerder i medhald av lova.

Forvaltningslova § 43 definerer administrative sanksjonar som ein negativ reaksjon som eit forvaltningsorgan kan påleggje, som rettar seg mot eit brot på ei lov, ei forskrift eller ei individuell avgjerd, og som blir rekna som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen.125 Dei ulike skrankane for utforming av reglar om administrative sanksjonar er gjorde greie for i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). Ein sentral administrativ sanksjon er lovbrotsgebyr («overtredelsesgebyr»). Det er ingen heimlar i kulturminnelova for å ileggje slike gebyr.

I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring – Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff føreslo sanksjonsutvalet at nokre former for straff bør bytast ut med administrative sanksjonar. Sanksjonsutvalet viste til at straff bør vere reservert for dei mest alvorlege regelbrota og for gjentekne regelbrot. Sanksjonsutvalet meinte at det trengst eit meir heilskapleg sanksjonssystem, med både strafferettslege og administrative sanksjonar. Sanksjonsutvalet la til grunn at dette vil gjere oppfølginga av ulike lovbrot meir samhøvande. Administrative sanksjonar er òg eit meir effektivt verkemiddel, både når det gjeld tid og ressursar, for oppfølging av mindre alvorlege lovbrot enn ei oppfølging av påtalemakta etter føresegner i straffelova. Administrative sanksjonar kan òg gjere sitt til å avlaste påtalemakta, ved at ein større del av dei mindre alvorlege lovbrota blir handtert av forvaltninga. Det er alt lagt til rette for samordning mellom forvaltninga og påtalemakta. Straffeprosesslova § 71 gjev påtalemakta høve til å overføre saker til forvaltninga. Overføring av saka kan skje når eit regelbrot kan ileggjast administrative sanksjonar, vilkåra for straff eller offentleg påtale ikkje er oppfylte eller det er mest føremålstenleg at tilhøvet blir sakshandsama administrativt. Eit høve til å ileggje administrative sanksjonar kan gje grunnlag for meir fleksibilitet i oppfølginga av regelbrot, noko som òg kan sikre at reaksjonen er rimeleg. Straff bør ikkje nyttast der ein kan oppnå god nok etterleving ved sanksjonar som ikkje er straff, eller ved andre tiltak.126

I norsk rett er det vanleg å skilje mellom administrative sanksjonar og andre forvaltningstiltak. Andre forvaltningstiltak er reaksjonar som blir ilagde av forvaltningsorgan, men som ikkje er administrative sanksjoner sidan dei ikkje er straff etter EMK. Det gjeld til dømes pålegg (mellom anna pålegg om retting) og tvangsmulkt.127 Føremålet med tvangsmulkt er ofte å stanse eller avgrense ein ulovleg aktivitet som er i gang, eller å tvinge fram ei handling. Heimlar med krav om retting er i kulturminnelova § 8 tredje avsnitt og § 16. Det er ikkje heimel i kulturminnelova for å ileggje tvangsmulkt.

I Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet blir det peikt på at det trengst fleire og mindre inngripande heimlar for å ileggje reaksjonar i kulturminnelova enn det lova har i dag, mellom anna tvangsmulkt og lovbrotsgebyr. Meldinga nemner òg at det er viktig å ha dialog med lovbrytaren på kulturmiljøfeltet for å sikre dei verdiane kulturminnelova skal verne. Det er særleg aktuelt i saker der det er grunneigaren eller brukaren som har brote lova. Ein fordel med å ta i bruk mindre inngripande reaksjonar enn straff, er at det kan gjere det enklare å føre vidare ein dialog med dei ansvarlege for å sikre at kulturmiljøverdiane blir tekne vare på. Dei fleste vil oppleve ein administrativ sanksjon som ei mindre påkjenning enn straff. Dette gjeld både sjølve reaksjonen og prosessen som leier fram til han.

35.1 Lovbrotsgebyr

Etter forvaltningslova § 44 kan lovbrotsgebyr ileggjast når det er heimla i lov. Utvalet skal ta stilling til om det trengst ein heimel for kulturmiljøstyresmakta til å følgje opp brot på kulturmiljølova med lovbrotsgebyr.

At ein slik heimel trengst, går mellom anna fram av Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet. Riksantikvaren gjev uttrykk for at sakshandsamingstida i mange straffesaker på kulturmiljøfeltet er for lang. Riksantikvaren meiner dette kjem av vanskar med å få slike saker prioriterte i politidistrikta, og at det manglar kunnskap om etterforsking og oppfølging av slike lovbrot. Økokrim har òg peikt på at det særleg er vanskeleg å få prioritert dei mindre alvorlege sakene med kulturmiljøkriminalitet, sjølv om desse samla utgjer eit alvorleg problem.

Kjelde: Økokrim.

Kjelde: Økokrim.

Manglande oppfølging av kulturmiljøkriminalitet er eit problem som òg gjeld annan miljøkriminalitet. Saker blir lagde bort, mellom anna som følgje av stor saksmengd og lang sakshandsamingstid. Det er i dei seinare åra innført lovbrotsgebyr som eit verkemiddel i fleire miljølover. Føremålet er å sikre at styresmakta kan følgje opp dei mindre alvorlege lovbrota sjølve. Bruk av lovbrotsgebyr er vurdert å kunne vere eit effektivt sanksjonsmiddel, samstundes som det i større grad kan sikre eit rimeleg samhøve mellom lovbrotet og valet av reaksjonsmåte. I Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet står det:

Det er et grunnleggende krav at samfunnet håndhever lovovertredelser forholdsmessig, det vil si at reaksjonen står i et rimelig forhold til overtredelsen. For stor straffeiver i forhold til mindre forhold kan over tid også svekke befolkningens forståelse av nødvendigheten av regelverket. Det er videre avgjørende at samfunnets totale ressursinnsats mot miljøkriminalitet samordnes, og at reaksjonsfastsettelsen er mest mulig effektiv.

I noen tilfeller kan straff være unødvendig inngripende for å oppnå den virkningen man ønsker, eller straff kan være lite effektivt for å oppnå ønsket resultat. I slike tilfeller, som gjelder mindre alvorlige overtredelser, må forvaltningen ha tilgang på virkemidler for å håndheve regelverket og for å sanksjonere overtredelser administrativt.128

Ved innføring av administrative sanksjonar må ein i tillegg gjere:

en konkret vurdering av hvordan rettsikkerheten kan ivaretas ut fra blant annet hvilket område en er på, og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelsen av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt, og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene.129

Innføring av eit lovbrotsgebyr kan vere med på å gje ei meir effektiv oppfølging av brot på reglar i eller i medhald av kulturmiljølova. Eit lovbrotsgebyr vil kunne gjelde fleire av dei sakene som i dag blir lagde bort av påtalemakta som følgje av manglande kapasitet, kunnskap eller prioriteringar. Det er i dag stor variasjon mellom dei ulike politidistrikta i utmålinga av bøter.130 Styresmakta har fagkompetanse om kulturmiljø, slik at eit høve for styresmakta til å handheve somme typar kulturmiljøkriminalitet kan bidra til ei meir einsarta og heilskapleg oppfølging av lova. At fleire lovbrot blir følgde opp, vil òg kunne ha ein førebyggjande effekt. Som det går fram av Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet, gjeld størsteparten av kulturmiljøkriminaliteten lovbrot i samband med byggje- og anleggsarbeid. Aktørane er her i stor grad føretak.131 Fleire miljølover har føresegner om lovbrotsgebyr som er spesielt tilpassa føretak. Så framt rammene for dei lovbrotsgebyra kulturmiljøstyresmakta kan ileggje er tilstrekkelege til å verke avskrekkande, vil lovbrotsgebyr i kulturmiljølova òg vere tilpassa dei aktørane som utfører kulturmiljøkriminalitet. Brot på føresegner som gjeld kulturminne, kan i dag følgjast opp med lovbrotsgebyr etter plan- og bygningslova § 32-8 og svalbardmiljølova § 96 bokstav a. Både Økokrim og kulturmiljøforvaltninga har gjeve innspel om at det trengst ein heimel for lovbrotsgebyr i kulturmiljølova.

På den andre sida kan oppfølginga av slike saker bli ressurskrevjande for styresmakta. Dei må større grad følgje opp sakene for å kunne ileggje lovbrotsgebyr. Ein må òg rekne med auka bruk av administrative ressursar til å vurdere klager på dei lovbrotsgebyra som blir ilagde. Lovbrotsgebyr krev dessutan at kulturmiljøstyresmakta kan identifisere gjerningspersonen, noko som ofte er vanskeleg når det gjeld kulturmiljøkriminalitet.132

Utvalet føreslår å innføre ein heimel som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å ileggje lovbrotsgebyr ved brot på nokre av føresegnene i kulturmiljølova. Målet er å sikre langsiktig ivaretaking av kulturmiljø, og då trengst det betre oppfølging av mindre alvorlege lovbrot òg. Innføring av lovbrotsgebyr i ny kulturmiljølov vil sikre ei meir heilskapleg miljølovgjeving, og det kan bidra til større fleksibilitet og effektivitet ved oppfølging av mindre alvorlege brot på reglar i eller i medhald av kulturmiljølova. At lovbrot får konsekvensar, har òg ein førebyggjande effekt. Sjølv om sakshandsaminga av lovbrotsgebyr vil krevje noko meir ressursar i forvaltninga, vurderer utvalet det slik at den totale offentlege ressursbruken vil bli mindre når ein justerer for avlastinga av påtalemakta. Auka ressursbruk hjå kulturmiljøstyresmakta kan avhjelpast ved innføring av ulike typar standardgebyr, som utvalet drøfter nedanfor.

35.1.1 Kva slags typar lovbrot?

I utgangspunktet er lovbrotsgebyr meint å vere ei alternativ oppfølging av dei typane av lovbrot som kan leie til strafferettsleg bot. Ein må skilje mellom alvorlege og mindre alvorlege lovbrot.133 Ein heimel for lovbrotsgebyr må òg særskilt nemne dei føresegnene som kan gje lovbrotsgebyr.134

Utvalet meiner kulturmiljøstyresmakta bør ha høve til å følgje opp mindre alvorlege brot på kulturmiljølova. Slik utvalet ser det, vil dette typisk vere lovbrot som i dag leier til strafferettslege bøter. Større og meir alvorlege saker framleis bør følgjast opp av påtalemakta etter melding til politiet. Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmakta difor bør utarbeide retningslinjer som sikrar ei einsarta oppfølging av saker som gjeld brot på kulturmiljølova eller vernevedtak, tilsvarande tidligare retningslinjer som var utarbeida av Riksantikvaren. Saker som til vanleg kan føre til fengselsstraff, bør slik utvalet vurderer det, framleis følgje systemet i straffelova med melding til politiet. Vidare bør styresmakta og påtalemakta sikre gode rutinar for overføring av saker etter straffeprosesslova § 71 bokstav c. Utvalet føresleg at brot på forbod, påbod, vilkår eller føresegner gjevne i eller i medhald av lova som er avgjerande for å sikre langvarig vern etter kulturmiljølova, kan vere grunnlag for lovbrotsgebyr.

Mindre alvorlege brot på desse føresegnene bør kulturmiljøstyresmakta kunne sanksjonere med lovbrotsgebyr. Oppfølginga og utmålinga må elles vere tilpassa kulturmiljøa, lovbrotet og verneføremålet i dei enkelte føresegnene.

Utvalet føreslår ikkje at brot på den generelle aktsemdsnorma og den generelle vedlikehaldsnorma skal vere omfatta av føresegna om lovbrotsgebyr.

35.1.2 Skuldkrav

For fysiske personar må det gjelde eit krav om forsett eller alminneleg aktløyse ved ilegging av administrative sanksjonar, til dømes lovbrotsgebyr. Administrative sanksjonar blir vurderte som straffereaksjonar etter EMK. Når det er snakk om ein fysisk person som driv næringsverksemd, kan det vere grunn til å stille noko lågare krav til skuld som vilkår.135 For føretak er utgangspunktet at ein kan ileggje administrative sanksjoner sjølv om det ikkje kan påvisast skuld hjå nokon som har handla på vegner av føretaket.136 Innanfor rammene av EMK kan det då òg fastsetjast eit tilnærma objektivt ansvar for føretaket.137 Føretak omfattar òg offentleg verksemd, jamfør forvaltningslova § 46.

Utvalet legg til grunn at skuldkravet for å kunne ileggje lovbrotsgebyr for fysiske personar må vere forsett eller alminneleg aktløyse. Dette er normalordninga og eit viktig prinsipp i strafferetten. I vurderinga av skuldgrad – forsett eller aktløyse – kan ein leggje vekt på om den fysiske personen er ein profesjonell part som driv næringsverksemd. Der ein fysisk person ikkje har sett seg inn i gjeldande reglar, innhaldet i eit fredingsvedtak eller vilkår for eit løyve, vil dette vanlegvis vere å rekne som aktløyse.138 Om lovbrotet er forsetteleg eller aktlaus vil kunne ha verknad for utmåling av lovbrotsgebyret. Utvalet føreslår vidare at det ikkje skal stillast krav om skuld når det gjeld føretak. Utvalet meiner dette kan bli eit praktisk viktig skilje i og med at mykje av kulturmiljøkriminaliteten blir utført av føretak.139 Med føretak viser utvalet til føretaksdefinisjonen i forvaltningslova § 46 første avsnitt.

35.1.3 Utmåling

Det er to hovudformer for utmåling av lovbrotsgebyr – utmåling etter faste satsar og individuell utmåling, og kombinasjonar av desse er òg vanlege. Moment til vurdering av utmålinga vil mellom anna vere dei same som gjeld ved utmåling av bøter.140 Når det gjeld individuell utmåling, gjev forvaltningslova einskilde moglege moment i § 44 tredje avsnitt og i § 46. For individuell utmåling er det i tillegg eit krav at den øvre ramma må vere fastsett i eller i medhald av lov, jamfør forvaltningslova § 44. Det er tilstrekkeleg, og ofte praktisk, at den øvre ramma, eller grunnlaget for å rekne henne ut, blir fastsett av forskrift med heimel i lova.141 Fordelar og ulemper ved utmåling av lovbrotsgebyr etter fast sats eller individuell utmåling er inngåande handsama i Prop. 62 L (2015–2016).

Utvalet meiner kulturmiljøstyresmakta må ha høve til å ileggje lovbrotsgebyr etter individuell utmåling, etter faste satsar eller etter begge. Kulturmiljølova bør difor opne for begge desse systema for utmåling. Utvalet føreslår ein forskriftsheimel for departementet for å fastsetje både standardiserte satsar og maksramme for individuell utmåling. Ein forskriftsheimel bør kunne gje høve til å supplere dei generelle momenta i utmålingsvurderinga etter forvaltningslova § 44 og § 46. Utvalet meiner ein ved utforminga av forskrifta bør leggje vekt både på at føremålet med lovbrotsgebyret blir oppfylt, mellom anna at gebyret har ein tilstrekkeleg individual- og ålmennpreventiv effekt, og på omsynet til effektiv forvaltning og handheving. Utvalet peiker òg på den utfordringa som særskilt gjeld for kulturmiljøkriminalitet, ved at mange av aktørane er føretak.142 Ved utforming av standardiserte satsar og i enkeltsaker, bør det difor vurderast å skilje mellom enkeltpersonar som opptrer utanfor næring, og profesjonelle aktørar.

35.1.4 Styresmakt til å ileggje lovbrotsgebyr

Utvalet meiner det er mest føremålstenleg at den styresmakta som har ansvar for det aktuelle kulturminnet etter kulturmiljølova, har høve til å ileggje lovbrotsgebyr for brot på kulturmiljølova. Høve til å ileggje lovbrotsgebyr følgjer dei heimlane dei er tillagde, og eventuelle avgjerder som dei sjølve har teke. Utvalet meiner desse aktørane har gode føresetnader for å sikre rettstryggleiken når dei handsamar lovbrotsgebyr, fordi kulturmiljøstyresmakta alt i dag har oppfølgings- og kontrolloppgåver og høve til å vidareutvikle naudsynte nye system for å handtere lovbrotsgebyr. Utvalet har vurdert om Statens naturoppsyn òg bør ha slik avgjerdsmakt, men har ikkje gått vidare med dette alternativet. Statens naturoppsyn vil framleis vere ein viktig saksførebuande aktør i oppfølginga av dei lovbrota dei avdekkjer.

35.1.5 Forelding

Grensa for kor lang tid det kan gå frå ei ulovleg handling er utført eller unnlating har teke slutt til kulturmiljøstyresmakta ilegg administrative sanksjonar, bør som hovudregel regulerast i den einskilde særlova.143

Utvalet føreslår at foreldingsfristen ved ilegging av lovbrotsgebyr etter kulturmiljølova skal vere ti år, rekna frå den siste ulovlege handlinga eller frå tidspunktet då unnlatinga tok slutt. Dette er ein vidare frist enn til dømes foreldingsfristen i naturmangfaldlova § 74, forureiningslova § 80 og motorferdsellova § 12 bokstav b, som er to år, og foreldingsfristen i lakse- og innlandsfiskelova § 48 bokstav a, som er tre år. Andre lover, som personopplysingslova § 28, har fem års foreldingsfrist. Utvalet legg til grunn at brot på kulturmiljølova ofte vil bli oppdaga tilfeldig. Det inneber at det ofte kan gå noko tid før kulturmiljøstyresmakta får høve til å reagere. Slik utvalet ser det, bør det vere grunn til å ha ein lengre foreldingsfrist i kulturmiljølova enn i andre miljølover. Til dømes skal vernet av automatisk freda kulturminne sikre dei kulturminna som er lite synlege, noko som ofte gjeld jordfaste kulturminne. Ein kort foreldingsfrist vil difor kunne undergrave føremålet med lovvernet. Når kulturminnet er lite synleg og foreldingsfristen er kort, er det stor fare for at eit lovbrot blir forelda før det blir oppdaga. Utvalet viser elles til samanlikninga med drøftinga av foreldingsfrist for rettevedtak i kapittel 34. Som i andre miljølover bør fristen, slik utvalet ser det, avbrytast når det blir gjeve førehandsvarsel eller gjort vedtak om lovbrotsgebyr. Når det gjeld inndriving av vedtekne lovbrotsgebyr, meiner utvalet at foreldinga bør følgje dei alminnelege reglane i foreldingslova.

35.1.6 Andre reglar

Når det gjeld førehandsvarsel og oppfyllingsfrist, meiner utvalet at kulturmiljølova bør følgje normalordninga etter forvaltningslova § 44. Utvalet føreslår ikkje ein heimel for å krevje inn forseinkingsrenter. Tvangsgrunnlag for lovbrotsgebyr finst i tvangslova § 7-2 bokstav d, som òg vil gjelde for lovbrotsgebyr som er fastsette i medhald av kulturmiljølova. Utvalet føreslår ikkje særreglar for innkrevjing i lovutkastet, men meiner Statens innkrevjingssentral bør kunne stå for innkrevjinga når det trengst.

Hovudregelen er at inntektene frå lovbrotsgebyret skal falle til statskassa. Unntak finst til dømes i plan- og bygningslova, der inntektene fell til kommunane, og svalbardmiljølova, der inntekta fell til Svalbards miljøvernfond. Utvalet føreslår at inntektene av lovbrotsgebyr etter kulturmiljølova skal falle til statskassa.

35.2 Tvangsmulkt

Tvangsmulkt er eit verkemiddel som skal sikre at ei plikt blir etterlevd. Vedtak om tvangsmulkt inneber «en trussel om plikt til å betale penger til det offentlige» for å sikre oppfylling av plikter som følgjer av lov, forskrift eller individuell avgjerd.144 Det kan til dømes vere for å sikre pålegg om opphøyr av ulovleg bruk eller riving av ein ulovleg oppført bygning. Ein kan fastsetje tvangsmulkt som ei laupande mulkt eller i form av ein eingongssum. Tvangsmulkt er ikkje å rekne som straff og fell utanfor straffeomgrepet etter EMK.145 Det kan dimed gjevast tvangsmulkt saman med lovbrotsgebyr eller ein annan straffesanksjon. Tvangsmulkt føreset heimel i lov, jamfør forvaltningslova § 51. Det finst heimel til å fastsetje tvangsmulkt i ei rekkje miljølover, mellom anna naturmangfaldlova § 73, forureiningslova § 73, plan- og bygningslova § 35-2 og svalbardmiljølova § 96, og det er føreslege i utkastet til motorferdsellov § 51.

Det er føremålstenleg å innføre ein ny heimel i kulturmiljølova som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å fastsetje tvangsmulkt. Utvalet meiner at eit høve til å ileggje tvangsmulkt vil medverke til etterleving av kulturmiljølova, ikkje minst når tvangsmulkt blir kombinert med dei ulike påleggsheimlane i kulturmiljølova, som retting og stans. Ein slik kombinasjon vil sikre at pålegga blir følgde opp i større grad enn i dag. Det vil òg gje eit meir effektivt vern av kulturmiljø på lang sikt. Mellom anna vil tvangsmulkt kunne medverke til raskare oppfylling av pålegg, og slik vil det òg medverke å minske risikoen for følgjeskadar ved manglande tiltak. Særleg vil tvangsmulkt kunne gjere sitt til å redusere problema ved spekulativt forfall av kulturmiljø. Eit døme kan vere tvangsmulkt saman med pålegg om vedlikehald ved fare for forfall.

Utvalet meiner at den styresmakta som har heimel til å gje pålegg etter kulturmiljølova, òg bør ha heimel til å gjere vedtak om tvangsmulkt, både som ein del av eit påleggsvedtak og som eit sjølvstendig vedtak. Tvangsmulkt kan ikkje ileggjast der det er umogleg å rette seg etter pålegget på grunn av tilhøve som den ansvarlege ikkje har skulda for.146 Det gjeld òg etter føresegnene i ny kulturmiljølov. Dersom lovbrotet har skjedd på vegner av eit føretak, skal tvangsmulkta normalt rettast mot føretaket.

35.3 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• heimel for å gje lovbrotsgebyr ved brot på kulturmiljølova

• heimel for å gje tvangsmulkt for å gjennomføre vedtak etter lova

• heimel for utleggspant for å sikre pålegg og krav etter lova.

36 Straff

36.1 Kulturmiljøkriminalitet

Etter mandatet skal utvalet føreslå reglar som legg til rette for ei effektiv handheving av regelverket. Lovforslaget må ha tilpassa sanksjonsmiddel. Utvalet skal òg sjå på Klima- og miljødepartementet si oppfølging av Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet ved utforminga av straffeføresegnene og i vurderinga av strafferamma for lovbrot.

Kulturmiljøkriminalitet er brot på kulturmiljøregelverket. Talet på registrerte lovbrot har auka over tid.

Kjelde: Økokrim

Lovbrota gjeld

• brot på føresegnene om undersøkingsplikt for automatisk freda kulturminne

• ulovlege inngrep i freda kulturminne

• skade eller hærverk på kulturminne

• ulovleg aktivitet i freda eller regulerte kulturmiljø, landskap og område rundt freda kulturminne

• plyndring av marinarkeologiske kulturminne

• ulovleg metallsøkjaraktivitet på automatisk freda jordfaste kulturminne i kombinasjon med manglande etterleving av melde- og innleveringsplikt for lause kulturminne

• ulovleg innførsel og utførsel av kulturgjenstandar

Dei fleste politimelde brota på kulturmiljøregelverket gjeld ulovleg påført skade på automatisk freda kulturminne.147

Økokrim rapporterer at dei i perioden januar 2016 til juni 2023 har registrert 249 saker som gjeld kulturmiljøkriminalitet. Tabellen over viser dei ulike sakstypane. Dei fleste brota på kulturminnelova har vore i form av byggje- og anleggsarbeid. Dei mindre tiltaka gjeld i hovudsak private bustader, hytter, gardsvegar og liknande. Økokrim rapporterer at det ofte er kommunar og statlege organ som er sikta. Mange av sakene botnar i økonomiske motiv ved fjerning av automatisk freda kulturminne eller ved forsettleg riving eller større ombygging av ein freda bygning.148

Eit problem med kulturmiljøkriminalitet er at det i mange tilfelle er låg risiko for å bli oppdaga. Til dømes kan eit skadd kulturminne vere langt frå folk og i eit område som er ope for ålmenn ferdsle, slik at tidsvindauget for når lovbrotet vart utført kan vere stort. Dimed er det òg utfordrande å finne gjerningspersonen. Låg risiko for å bli oppdaga inneber òg lågare ålmennpreventive verknader av straff, noko som igjen er med på å auke risikoen for denne typen kriminalitet.149 Det er òg ei utfordring med mange små lovbrot som i seg sjølve ikkje er blant dei mest alvorlege, men som samla utgjer eit alvorleg problem for samfunnet si evne til å ta vare på kulturmiljø. I tillegg er det ei utfordring at det er manglande kunnskap om kulturminne og regelverket som vernar dei.

Konsekvensane av kulturmiljøkriminalitet er at viktige kulturmiljøverdiar som skal gje kunnskap og opplevingar, blir øydelagde eller går tapt. Når arkeologiske kulturminne blir fjerna, kan ein òg miste samanhengen til eit større kulturmiljø. Viktige kjeldeverdiar går dimed tapt, og høvet til å sikre og dokumentere kulturhistoria blir redusert. Som det går fram av Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet, speler kulturarv ei viktig rolle for identitetsdanninga og tilhøyrsla for folk, både i Noreg og elles i verda. Både miljøverdiar, kulturverdiar og sosiale verdiar går tapt som følgje av kulturmiljøkriminalitet, i tillegg til økonomiske verdiar.150

36.2 Gjeldande rett

Etter kulturminnelova § 27 kan brot på føresegnene i lova straffast. Strafferamma for forsettleg eller aktlaust brot på «forbud, påbud, vilkår eller bestemmelser gitt i eller i medhold av loven her» er bøter eller fengsel i inntil eitt år. Vidare står det at «under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil 2 år anvendes».

Straffelova har òg ei eiga føresegn om kulturmiljøkriminalitet i § 242: «Med fengsel inntil 6 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt volder betydelig skade på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning.» I andre avsnitt har føresegna òg ei eiga regulering av skade på kulturmiljø i væpna konflikt, med strafferamme på fengsel i inntil to år. Denne føresegna gjeld dei som i væpna konflikt forsettleg eller grovt aktlaust bruker eit kulturminne eller eit kulturmiljø av særleg nasjonal eller internasjonal verdi til støtte for militære handlingar og ved det skaper fare for skade på kulturminnet eller kulturmiljøet. Straff kjem likevel ikkje til bruk dersom det var tvingande naudsynt militært å handle på denne måten.

Ulovlege tiltak etter kulturminnelova kan òg vere brot på andre reglar i straffelova om skadeverk, underslag, tjuveri, heleri og inngrep i graver.

36.3 Straff ved brot på føresegner i eller i medhald av kulturmiljølova

Som det går fram av Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet, har Høgsterett i ei rekkje saker gjeve uttrykk for at straffereaksjonane ved kulturmiljøkriminalitet må liggje på eit nivå som motverkar regelbrot og ikkje gjer det lønsamt å bryte regelverket som skal verne om miljøet.151

I mange saker er det eit økonomisk vinningsmotiv som ligg bak kulturmiljøkriminaliteten. Når ein samanliknar strafferammene i kulturminnelova med reglane om økonomisk kriminalitet i straffelova §§ 324, 325, 371, 372, 374, 375 og 376, ser ein gjennomgåande at den lågaste strafferamma er bot eller fengsel i to år og fengselsstraff inntil seks år for grovare handlingsalternativ. Ei heving av straffenivået for kulturmiljøkriminalitet vil difor medverke til ei samordning med andre lovbrot med økonomisk føremål. Auka strafferammer kan òg auke den ålmennpreventive effekten. Dette kan igjen bidra til å redusere tilfella av spekulativt forfall, som òg er ei form for kriminalitet med vinningsmotiv.

Utvalet viser til at det går føre seg eit arbeid i Klima- og miljødepartementet med å endre strafferammene i dagens kulturminnelov. Med utgangspunkt i mandatet og tidsramma for utvalsarbeidet, går utvalet ikkje vidare inn i drøftinga av straffeføresegner eller strafferammer for brot på kulturmiljølova. Det same gjeld vurderingar om eventuell differensiering av straff ved brot på ulike føresegner. Utvalet strekar likevel under at framlegget om ei generell aktsemdsplikt og ei generell vedlikehaldsplikt ikkje skal vere underlagt straff. På generelt grunnlag meiner utvalet det er gode grunnar til å samordne strafferammene for kulturmiljøkriminalitet med strafferammene for annan økonomisk kriminalitet generelt og miljøkriminalitet spesielt.

Ålmennpreventive omsyn er særleg viktige på miljøfeltet. Kulturminne er ein ikkje-fornybar ressurs. I vurderinga av strafferammene meiner utvalet at ein må leggje mykje vekt på omsynet til å unngå for tidleg forelding, særleg fordi det ofte vil gå noko tid før kulturmiljøkriminalitet blir oppdaga.

Utvalet meiner at utfordringane ved kulturmiljøkriminalitet må vurderast heilskapleg og i samanheng med dei andre framlegga frå utvalet til handhevingsføresegner. Slik utvalet ser det, gjev framlegget til ny lov ei betre samla tilnærming og betre høve til å forfølgje brot på kulturmiljøregelverket. Framlegget om administrativ handheving med mellom anna lovbrotsgebyr vil avlaste påtalemakta, og sikre at mindre alvorlege lovbrot blir følgde opp. Ei samla, god oppfølging av regelverket er avgjerande for å sikre varig vern av kulturmiljøverdiar. Styresmakta må difor ta dei nye verkemidla i bruk. Samstundes meiner utvalet at påtalestyresmaktene må gjere som dei er pålagde, og prioritere miljøkriminalitet, medrekna kulturmiljøkriminalitet. Styresmakta bør difor følgje opp saker som skal vurderast av påtalemakta, og klage på bortleggingar der det er vurdert som naudsynt. Samstundes opnar straffeprosesslova opp for at forvaltninga kan overta oppfølginga administrativt i dei sakene der slik oppfølging er føremålstenleg, jamfør straffeprosesslova § 71 bokstav c. Forvaltninga må difor syte for at det blir utarbeidd rutinar for overtaking.

37 Oreigning og forkjøpsrett

Freding av kulturminne er ikkje alltid nok til at kulturminna blir tekne vare på. Det kan vere tilfelle der ei freding ikkje blir respektert av eigaren eller rettshavaren, og pålegg etter kulturminnelova ikkje har effekt. For lause kulturminne som er i privat eige, kan det vere at handteringa, bruken eller oppbevaringa er eigna til å skade den kulturhistoriske verdien. Kulturmiljøstyresmakta kan prøve å få til ein avtale om kjøp av desse kulturminna eller om å setje dei i stand, eventuelt for det offentlege si rekning. Ein siste utveg for å sikre kulturmiljøverdiane kan vere at det offentlege tek over eigedomsretten til kulturminne. For lause kulturminne kan det òg vere andre situasjonar der det er av nasjonal interesse at kulturminnet er i offentleg eige, til dømes at det har slik nasjonal verdi at det bør kunne nyttast til forsking og formidling.

Etter gjeldande rett kan staten på visse vilkår overta eigedomsretten til faste og lause kulturminne gjennom oreigning. For lause kulturminne har staten, fylkeskommunen og kommunen òg heimel til forkjøpsrett. For transportminne, som i liten grad er verna av kulturminnelova, er det ikkje slike verkemiddel for å sikre offentleg eigedomsrett.

I dette kapittelet vurderer utvalet om det trengst føresegner om oreigning og forkjøpsrett i ei ny kulturmiljølov, og for kva typar kulturmiljø lova bør ha slike verkemiddel.

37.1 Gjeldande rett

Kulturminne som er «fast eigedom, eller bygning eller anna som har fast tilknyting til slik eigedom», kan oreignast etter oreigningslova. Lova er ei felles lov for oreigning av fast eigedom til ei rekkje ulike føremål. Oreigningslova § 2 første avsnitt nummer 46 gjev heimel for oreigning så langt det trengst «til eller for kulturminnetiltak». Det er eit vilkår for oreigning at inngrepet «tvillaust er meir til gagn enn skade», jamfør § 2 andre avsnitt. Dette krev at ein veg interessene mot kvarandre. Det er samfunnsverknaden av tiltaket som må vere meir til gagn enn skade.152 Vilkåret «tvillaust» inneber at dette skal vere klart bevist. Dei som blir råka av oreigning, har krav på erstatning. Erstatninga blir fastsett etter skjøn, jamfør oreigningslova § 2 første avsnitt.

Lause kulturminne kan oreignast med heimel i kulturminnelova § 12 tredje til sjette avsnitt. Oreigning kan vere aktuelt for gjenstandar som oppfyller alderskriteria for statleg eigedomsrett, men som har vore i privat eige sidan før innleveringsplikta vart innført. Om det ligg føre «særlege grunnar», kan det òg vere aktuelt å oreigne gjenstandar som ikkje oppfyller alderskriteria. Det kan til dømes vere når det er av særleg nasjonal eller internasjonal verdi å sikre gjenstanden i offentleg eige. Førearbeida trekkjer fram dokument frå 1814, 1905, 1940 og 1945 som døme på slike lause kulturminne.

Vilkår for oreigning av lause kulturminne er at gjenstanden «bør være i offentlig eie ut fra nasjonale kulturminnehensyn», og at «inngrepet utvilsomt er mer til gagn enn skade». Det siste vilkåret skal forståast på same måte som oreigningslova § 2 andre avsnitt.

Lova stiller krav til sakshandsaminga. Eigarar, rettshavarar og andre som har særleg interesse i saka, har rett til å uttale seg, og det må kunngjerast at oreigningsframlegget er lagt ut til offentleg ettersyn. Lova gjev òg rett til erstatning for eigaren og rettshavaren for økonomisk tap som følgje av oreigninga. Ut over føresegnene i kulturminnelova gjeld oreigningslova så langt ho passar.

For lause kulturminne gjev kulturminnelova òg heimel for forkjøpsrett for det offentlege ved auksjonssal, jamfør § 12 sjuande avsnitt. Føresegna gjev først staten og dinest «vedkommende fylkeskommune eller kommune hvor gjenstanden har vært oppbevart eller har sin opprinnelse» rett til å gå inn i det høgaste bodet. Forkjøpsretten kan gjerast gjeldande innan tre veker etter salet. Korkje auksjonshuset, seljaren eller kjøparen har plikt til å varsle det offentlege, så bruk av forkjøpsretten er avhengig av at det offentlege er kjent med auksjonen.

37.2 Føresegner om oreigning

Heimelen i oreigningslova til å oreigne fast eigedom til kulturminneføremål har berre vore nytta éin gong. I 1997 oreigna staten ved Miljøverndepartementet eit kvensk gardsanlegg i Vadsø. Anlegget var freda, men eigaren godtok ikkje fredinga og prøvde å rive bygningane. Heimelen til oreigning av lause kulturminne har ikkje vore brukt sidan han vart slegen fast. Det har altså ikkje vore stort behov for slike heimlar, og kulturmiljøstyresmakta har lita erfaring med ordninga.

Sjølv om oreigning til kulturmiljøføremål er sjeldan, meiner utvalet at det kan oppstå situasjonar der eit slikt verkemiddel kan vere avgjerande for å ta vare på eit kulturminne. Etter ei konkret vurdering vil eit kulturminne kunne ha betre vern i offentleg eige enn i privat eige. For enkelte lause kulturminne som kan ha nasjonal interesse, sikrar statleg eige at kulturminna kan nyttast til forsking og formidling. Oreigning er eit inngrep i den private eigedomsretten, og må oppfylle menneskerettslege og konstitusjonelle krav til at ulempa med inngrepet for eigaren må stå i rimeleg høve til nytten for samfunnet. Erstatning vil alltid vere eit moment som reduserer ulempa for eigaren.

Utvalet legg til grunn at oreigning berre vil vere aktuelt i særlege tilfelle, der frivillig avståing ikkje er mogleg å få til. Vidare må andre verkemiddel for vern, medrekna handheving ved pålegg, tvangsmulkt og bortetter ha vore prøvd. Utvalet meiner at dagens heimlar for oreigning bør førast vidare, både for faste kulturminne og for lause kulturminne som er i privat eige. Sjølv om heimelen sjeldan vil bli nytta, er oreigning òg eit verkemiddel som kan gjere det enklare å få til frivillige ordningar.

I oreigningslova bør omgrepet «kulturminneformål» endrast til «kulturmiljøformål» i tråd med omgrepsbruken i utkastet til ny kulturmiljølov.

Etter gjeldande rett er det heimel for å frede båtar, men ikkje heimel for å oreigne slike kulturminne av kulturmiljøomsyn. Utvalet har føreslege at den nye kulturmiljølova skal gje høve til å frede både båtar og fleire typar transportminne. Det er eit spørsmål om lova òg bør gje heimel for å oreigne alle transportminne. Behovet for ein slik heimel vil vere det same for transportminne som for andre typar kulturminne. Utvalet kan ikkje sjå at det er særlege ulemper ved å ha ein slik heimel for transportminne. Som for andre typar kulturminne ventar utvalet at dette verkemiddelet vil bli nytta berre i heilt spesielle tilfelle, til dømes der andre typar tiltak ikkje er tilstrekkelege for å sikre kulturmiljøverdiane, eller der det av andre grunnar er av nasjonal interesse at kulturminnet er i offentleg eige. Omsynet til eit heilskapleg system i lova taler òg for at det bør vere heimel til å oreigne transportminne. Utvalet føreslår difor ein felles heimel for oreigning av lause og transportminne.

37.3 Føresegner om forkjøpsrett

Heimelen for offentleg forkjøpsrett av lause kulturminne i privat eige har heller ikkje vore nytta sidan han vart innført. Sjølv om det truleg er sjeldan det vil vere bruk for denne ordninga, meiner utvalet at det kan vere tilfelle der eit slikt verkemiddel kan vere nyttig å ha, på same vis som oreigning. Eit sentralt moment er at forkjøpsrett er eit mindre inngripande verkemiddel enn oreigning, og at det kan gjennomførast med ein enklare og raskare prosess. At kulturmiljølovgjevinga gjev lause kulturminne eldre enn aldersgrensene som ikkje er i privat eige vern gjennom offentleg eigedomsrett, taler òg for ei slik ordning. Slik utvalet ser det, gjer dei same omsyna seg gjeldande for transportminne òg.

For faste kulturminne er det i dag ikkje heimel for offentleg forkjøpsrett av kulturmiljøomsyn. Saman med heimelen for oreigning meiner utvalet at vanlege marknadsmekanismar gjev tilstrekkeleg høve til offentleg erverv av slike kulturminne.

Utvalet konkluderer med at heimelen for forkjøpsrett bør førast vidare i ny lov for lause og transportminne, men ikkje for andre typar kulturmiljø.

37.4 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår:

• ny heimel for oreigning og forkjøpsrett for transportminne.

38 Sakshandsaming

Dei særlege sakshandsamingsreglane i kulturminnelova har vore meir eller mindre uendra sidan 1990. I dette kapittelet vurderer utvalet om reglane framleis er føremålstenlege, eller om den nye lova bør ha enklare reglar som kan gje ei meir brukarvenleg og effektiv sakshandsaming.

Ein fredingsprosess er i dag omfattande og kan ta lang tid. I perioden 2011–2016 vart den gjennomsnittlege sakshandsamingstida i saker om freding ved enkeltvedtak etter § 15 og § 19 litt over to år og sju månader. Då Riksantikvaren utarbeidde fredingsstrategien sin i 2015, var det eit mål å redusere sakshandsamingstida til maksimalt eitt og eit halvt år for saker som det ikkje er knytt særskilde tilhøve til. Evalueringa av strategien i 2022 viste at den gjennomsnittlege sakshandsamingstida i perioden 2015–2020 hadde gått ned til eitt år og ti månader. For perioden 2017–2022 hadde sakshandsamingstida likevel gått opp att til litt over to år og sju månader. Dette kan ha hatt samanheng med regionreforma og koronapandemien.

Dei to siste kulturmiljøfredingane etter kulturminnelova § 20 var Skudeneshavn kulturmiljø, med ei sakshandsamingstid på tre år og ni månader, og Henningsvær, som vart gjennomført på tre år og fem månader.

Den rettleiande sakshandsamingstida hjå Riksantikvaren for freding ved enkeltvedtak etter dei særskilde reglane i kulturminnelova er i dag 18 månader, men ei fredingssak kan ta både kortare og lengre tid, alt etter av kor kompleks saka er. Figuren nedanfor viser eit overslag over kor lang tid ein reknar med at det tek å gjennomføre dei ulike trinna i ei fredingssak.

Freding av område ved forskrift kan ta lengre tid. Dette er mellom anna fordi slike fredingar ofte er store og komplekse, og fordi det er mange eigarar og rettshavarar som blir råka. I dei fleste slike saker blir det mellom anna gjennomført fleire folkemøte, og det kan vere mange høyringsfråsegner til saka.

38.1 Reglar om rettleiing, medverknad, kunnskap og informasjon

38.1.1 Reglar om sakshandsaming

Kulturminnelova har særskilde reglar om sakshandsaming for freding av faste kulturminne og område. I tillegg har ho fleire føresegner som skil seg frå dei allmenne sakshandsamingsreglane i forvaltningslova, til dømes om avskjeringar i klageretten og særskild klagefrist. Vidare har kulturminnelova reglar som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å forlengje fristane i visse tilfelle.

Ei freding er inngripande i den private eigedomsretten. Omsynet til dei som blir råka av eit fredingsvedtak, står difor sentralt i sakshandsaminga. I tillegg legg ei freding band på areal, slik at det er viktig å avklare tilhøvet til kommunen som planstyresmakt og andre interesser før ein vedtek ei freding.

Både naturmangfaldlova og svalbardmiljølova har eigne sakshandsamingsreglar som liknar reglene i kulturminnelova. Sakshandsamingsreglene gjeld berre freding av område. Freding av objekt etter svalbardmiljølova følgjer dei alminnelege reglane i forvaltningslova, men stiller i tillegg krav om at det endelege vedtaket skal bli tinglyst og kunngjort. Naturmangfaldlova inneheld berre sakshandsamingsreglar for vern av område ved forskrift.

Gjeldande rett

Dei særskilde sakshandsamingsreglane i kulturminnelova § 22 gjeld i saker om

• freding av byggverk og anlegg med meir etter § 15,

• område etter § 19 ved enkeltvedtak, og

• område freda ved forskrift etter § 20 (kulturmiljøfreding).

Felles for desse heimlane er at fredinga legg band på areal. Reglane gjev ein omfattande demokratisk prosess, som omfattar samordning med planstyresmakta og samarbeid med andre offentlege styresmakter, organisasjonar, eigarar og andre som har særskild interesse i saka, varsling av partane, offentlege kunngjeringar og politisk handsaming i fylkeskommunen og kommunen.

Då kulturminnelova vart vedteken, hadde planstyresmakta berre plikt til å samarbeide med kulturmiljøstyresmakta i arealplanlegginga i den grad det vart sett på som naudsynt. Oversynsplanar etter bygningslova skulle leggjast til grunn som rettleiing for vedtak etter kulturminnelova, og vedtak om freding kunne etter lova ikkje vere i strid med stadfesta reguleringsplanar eller godkjende strand- og fjellplanar. I slike tilfelle måtte kulturmiljøstyresmakta ta kontakt med kommunen for å drøfte ei eventuell omregulering. Då plan- og bygningslova vart revidert i 1989, vart reglane for sakshandsaming i kulturminnelova samordna med reglane i plan- og bygningslova.153154 Endringane i kulturminnelova tok til å gjelde 1. juli 1990.

Særskilde sakshandsamingsreglar for freding ved vedtak i kulturminnelova § 22

Når ei fredingssak skal starte opp, har kulturmiljøstyresmakta ei plikt til å samordne med kommunen. Kva samordningsplikta inneber, står uttrykkjeleg i lovteksten. Styresmaktene skal drøfte korleis området skal avgrensast, og kva innhald fredingsføresegnene skal ha. Dei skal òg drøfte spørsmål om samtidig oppstart av planarbeid eller andre spørsmål som påverkar slikt arbeid. Kulturminnelova § 22 gjev òg Kongen heimel til å gje forskrift om samordna handsaming av planar etter plan- og bygningslova og freding etter kulturminnelova, men dette er førebels ikkje gjort.

Samarbeid med offentlege styresmakter og organisasjonar og andre som har særskild interesse i tiltaket, skal skje tidleg i fredingsprosessen. Etter den gjeldande praksisen blir det gjennomført eitt eller fleire møte med eigaren og andre rettshavarar som eit ledd i førebuingsprosessen, der det blir vurdert om det finst grunnlag for freding eller utfordringar som kan gjere det vanskeleg eller umogleg å gjennomføre ei freding. Døme på slike tilhøve kan vere at eigaren ikkje ønskjer at eigedomen skal bli freda, at fredinga kjem i konflikt med andre viktige samfunnsinteresser, at kulturmiljøet er i dårleg stand, eller at ei freding vil svekkje eit vidare brukspotensial.

Når fredingssaka blir starta opp, skal alle eigarar, rettshavarar og dei som har særskilde interesser, bli varsla ved brev om det er mogleg, og dei skal få høve til å gje fråsegn. For å fange opp interessentar som ikkje er kjende for kulturmiljøstyresmakta, skal oppstarten i tillegg bli kunngjord i minst to aviser som er alminneleg lesne på staden. Reglane om varsling og kunngjering må sjåast i samanheng med plikta til samarbeid og retten til medverknad.

Deretter utarbeider kulturmiljøstyresmakta eit framlegg til freding, som skal kunngjerast i to aviser og Norsk Lysingsblad og leggjast ut til offentleg ettersyn. I tillegg skal det bli sendt på høyring til offentlege fagorgan som skal gje fråsegn. Kulturminnelova har ikkje særskilde reglar om kva eit vedtak om freding skal innehalde, og kva informasjon det skal byggje på, men det må innehalde tilstrekkeleg informasjon til at allmenta kan setje seg inn i saka og forstå følgjene av fredinga. I tillegg må det vere gjort greie for kva økonomiske og administrative konsekvensar fredinga kan få. Utforminga av framlegg til freding er utvikla gjennom forvaltningspraksis.

Etter at høyringa er avslutta, skal eventuelle merknader bli vurderte og innarbeidde i framlegget før saka blir lagd fram for politisk handsaming i kommunestyret. I dei fleste fredingssaker er det fylkeskommunen som utfører denne delen av prosessen. Etter at kommunestyret har gjeve fråsegn, skal saka bli handsama hjå Riksantikvaren før fredinga blir vedteken. Eventuelle klagar blir handsama etter dei alminnelege reglane i forvaltningslova. Når klagefristen har gått ut, eller det er teke avgjerd i klagesaka, skal kulturmiljøstyresmakta tinglyse vedtak om freding. I enkelte saker er det Riksantikvaren som står for alle trinna i prosessen.

Saker om freding av båtar eller utviding og innskrenking av sikringssona rundt automatisk freda kulturminne skjer etter dei alminnelege reglane for enkeltvedtak i forvaltningslova. Den styresmakta som gjennomfører fredinga kan likevel velje å utvide prosessen i tråd med reglane i § 22 for å sikre god medverknad.

Utvalet si vurdering

Utvalet meiner sakshandsamingsreglane i kulturmiljølova bør vere tilpassa ein auka bruk av digitalisering av kunnskapsgrunnlag og saksprosessar, framtidig automatisert sakshandsaming og framtidig teknologiutvikling i metodebruk og informasjonsinnhenting.

Fram til 2000, då kulturminnelova fekk heimel til å frede flytande båtar, var det berre faste kulturminne som kunne bli freda. Dette kjem tydeleg fram i sakshandsamingsreglane, som er tilpassa freding av faste kulturminne som bind opp areal. Fordi båtar ikkje er bundne til fast areal, blir dei alminnelege sakshandsamingsreglane i forvaltningslova nytta i slike saker, men med ei utviding om at fredinga skal bli avmerkt i rett skipsregister.

Som utvalet har gjort greie for ovanfor, er sakshandsamingsreglane samordna med reglane i plan- og bygningslova om arealplanlegging, som i stor grad legg opp til ein vid demokratisk prosess, og som tek omsyn til sjølvråderetten til kommunen. Reglane er i tillegg utforma på ein måte som gjer at dei kan bli nytta ved freding både ved enkeltvedtak og ved forskrift. Grunnen til dette er at fredingssaker varierer i storleik og omfang og kan gjelde fleire enn berre dei som er rekna som part i saka. Sjølv om dette kan gje ei omfattande sakshandsaming i mindre saker, vil det, slik utvalet ser det, likevel vere føremålstenleg at freding av faste kulturmiljø ved enkeltvedtak og forskrift framleis følgjer dei same sakshandsamingsreglane.

I nokre tilfelle kan fredingsprosessen verke unaudsynleg tidkrevjande og komplisert, særskilt i saker om mindre område eller objekt, der både eigaren, brukarar, kommunen og andre interessentar er samde om fredinga. Det har vore spørsmål om den omfattande prosessen kan vere årsaka til at kulturmiljøstyresmakta vel å ikkje frede, sidan dei manglar ressursar. Då er det fare for at viktige kulturmiljø går tapt.

I kapittel 19 føreslår utvalet å utvide heimelen for freding ved vedtak til å gjelde for freding av lause kulturminne og transportminne, som bilar, tog, fly og andre framkomstmiddel. På same vis som ved freding av båtar er ikkje sakshandsamingsreglane i kulturminnelova tilpassa desse kategoriane av kulturminne. I kapittel 20 føreslår utvalet at fylkeskommunen og Sametinget skal ha avgjerdsmakt til å vedta forenkla freding, som skal vere mindre inngripande enn ordinær freding. I slike saker kan det òg vere tenleg med ei enklare og raskare sakshandsaming.

Utvalet har vurdert å føre vidare dei gjeldande sakshandsamingsreglane i kulturmiljølova for ordinær freding av fast eigedom, slik at sakshandsaminga ved forenkla freding og freding av lause kulturminne og transportminne skal følgje dei alminnelege reglane for enkeltvedtak i forvaltningslova. Men utvalet har kome til at det er meir føremålstenleg at reglane for sakshandsaming blir samla i kulturmiljølova. Utvalet har vidare vurdert om kulturmiljølova bør ha to sett med sakshandsamingsreglar: ei føresegn som skal gjelde alle kategoriar av kulturmiljø, og ei som gjeld i tillegg ved freding av fast eigedom. Utvalet har kome til at ei slik løysing kan gjere lova unaudsynleg komplisert og lite brukarvenleg, og går ikkje vidare med ei slik løysing. Slik utvalet ser det, bør kulturmiljølova ha felles sakshandsamingsreglar for freding ved vedtak. Generelle sakshandsamingsreglar må vere fleksible minimumsreglar, slik at sakshandsaminga er forsvarleg og kulturmiljøstyresmakta kan tilpasse prosessen og omfanget av saksførebuinga til det som er naudsynt i kvar enkelt sak.

Eit godt samarbeid med eigarar er eit viktig grunnlag for ein god prosess. Utvalet har difor vurdert om sakshandsamingsreglane skal gje kulturmiljøstyresmakta plikt til å drøfte innhaldet i ei eventuell freding før saka startar opp. Ofte er det ein god idé å drøfte spørsmål om freding med eigaren og andre som blir påverka direkte, men utvalet har kome til at det ikkje er naudsynt å lovfeste dette. Omsynet til eigaren blir vareteke av reglane om varsel og høvet til å gje fråsegn. Som hovudregel skal eigarar og brukarar bli varsla direkte når ei fredingssak startar opp. Fristen for fråsegn bør ikkje vere kortare enn tre veker. Kravet kan fråvikast i tilfelle det ikkje er naudsynt eller praktisk mogleg, eller om det kan føre til at fredingssaka ikkje kan bli gjennomført.

Utvalet ønskjer å føre vidare plikta til å drøfte avgrensing av fredinga og behovet for samordning av planarbeid etter plan- og bygningslova med kommunen når det gjeld freding av fast eigedom. Aukande press på arealutnytting tilseier at arealbruk bør avklarast med kommunen på eit tidleg tidspunkt i prosessen. Gjennom samordninga vil kulturmiljøstyresmakta mellom anna få eit grunnlag til å vurdere om freding er rett verkemiddel for å sikre kulturmiljøverdiane, eller om det er tilstrekkeleg med vern gjennom plan- og bygningslova. Samordningsplikta vil òg kunne fange opp tilfelle der kommunen har planar om ei framtidig endring i arealbruken, der fredingssaka kan bli tilpassa planane til kommunen.

I nokre tilfelle, som ved freding av lause kulturminne, vil ei freding likevel ikkje ha noko å seie for arealplanlegginga til kommunen. I slike saker er det mindre føremålstenleg med slik drøfting. Slik utvalet ser det, vil ikkje omsynet til det kommunale sjølvstyret gjere seg gjeldande i saker som ikkje har noko å seie for arealbruken, og kommunen sitt syn kan ein ta omsyn til gjennom ordinært varsel om oppstart av saka, med høve til fråsegn. Utvalet føreslår at dei nye sakshandsamingsreglane skal vere opne for at særskild drøfting med kommunen kan unnlatast i slike tilfelle. For å sikre at kommunen blir informert om fredingssaka, føreslår utvalet at kommunen skal ha varsel og høve til fråsegn på lik linje med eigarar og brukarar.

Ofte kan det vere fleire enn kommunen, eigarar og brukarar som har interesser i eit område som blir vurdert freda. Kulturmiljøstyresmakta må difor syte for at eventuelle interessekonfliktar eller samanfallande interesser blir kartlagde tidleg i fredingsprosessen, slik at sakshandsaminga kan bli tilpassa, eller slik at kulturmiljøstyresmakta ikkje nyttar tid og ressursar på ei freding som ikkje vil bli gjennomført. Det er mellom anna viktig at kulturmiljøstyresmakta tek kontakt med andre offentlege styresmakter for å avklare tilhøve som ein må ta omsyn til i fredingssaka. Slike avklaringar bør skje tidleg i prosessen. Det ein må ta omsyn til, kan til dømes vere samferdsel, tryggleik, avklaring av grunnforureining, eller andre viktige samfunnsinteresser. Det er i tillegg viktig at kulturmiljøstyresmakta tek initiativ til medverknad frå organisasjonar og foreiningar, som mellom anna kan bidra med viktig kunnskap og informasjon som er relevant for saka.

I dei fleste tilfelle har ikkje kulturmiljøstyresmakta kjennskap til alle som kan ha interesse i ei fredingssak. For å sikre at fredingssaka blir kjend for ein vidare krins, har kulturminnelova reglar om at varselet om freding skal bli kunngjort i to aviser som er alminneleg lesne på staden. Kunngjeringa i avisene skal òg skje etter at framlegget til freding har vorte lagt ut til offentleg ettersyn. Ved offentleg ettersyn skal saka i tillegg bli kunngjord digitalt i Norsk Lysingsblad. Kulturminnelova opnar ikkje for at kunngjering av oppstart og offentleg ettersyn berre kan skje digitalt.

Slik utvalet ser det, er det ikkje lenger føremålstenleg med kunngjering i avis eller Norsk Lysingsblad. I takt med den digitale utviklinga meiner utvalet det er grunn til å leggje til rette for meir bruk av digitale løysingar, til dømes ved at kunngjeringa kan skje på digitale flater. Fordi det er fylkeskommunen og Sametinget som i dei fleste tilfella førebur fredingssakene, meiner utvalet det kan vere tenleg å vurdere å etablere ein felles nasjonal fredingsportal for kulturmiljøstyresmakta, der alle framlegg blir samla, med informasjon om dei ulike fredingssakene på alle steg i prosessen, og der det er mogleg å varsle og sende inn innspel direkte for å samordne sakshandsaminga. Det må vere mogleg å registrere seg for å få automatisk varsel når informasjon blir lagt ut, anten om ei særskild fredingssak, om ein sakstype eller annan spesifikasjon av kva som skal varslast. Ei slik løysing ville vere brukarvennleg og kunne fremje auka deltaking og engasjement for kulturmiljø. Til dømes ville interesseorganisasjonar enkelt kunne følgje med på fredingssaker over heile landet. Løysinga vil, i tillegg kunne spare ressursar for forvaltninga og vere tilpassa ei framtidig, meir automatisert sakshandsaming. Riksantikvaren må kunne lage og drive ein slik portal, utan at det trengst særskilt regulering i lova. Korleis ein slik fredingsportal skal bli utvikla, må bli greidd ut på eit meir detaljert nivå enn det utvalet har hatt føresetnad for å gjere.

Ei slik digital løysing kan ha positive administrative og økonomiske konsekvensar. Med ei digital innsynsløysing kan kulturmiljøstyresmakta bruke mindre tid på handsaming av innsynssaker. Kulturmiljøstyresmakta kan i tillegg nytte den informasjonen dei alt har, framfor å utarbeide ei særskilt utforma kunngjering som skal publiserast i avisa. Sjølv om det vil krevje økonomiske ressursar for å utvikle ei slik løysing, meiner utvalet at ein på sikt vil kunne få økonomiske innsparingar, mellom anna fordi kunngjeringar i aviser er meir kostbart enn å nytte eigne digitale plattformer. Dessutan er det tvil om kor stor rekkjevidde kunngjering i media har i våre dagar, der det er stor konkurranse frå sosiale medium om merksemda til innbyggjarane.

Som det kjem fram av figur 2.1. ovanfor, er det utarbeidinga av framlegget til freding som er mest tidkrevjande. Kulturminnelova inneheld ikkje særskilde reglar om korleis eit framlegg om freding skal vere utforma, eller kva innhald det skal ha. Dette blir regulert gjennom utgreiingsinstruksen og dei alminnelege reglane om saksførebuing i forvaltningslova, som seier at saka skal vere så godt utgreidd som mogleg.

Ei freding er eit inngrep i den private eigedomsretten og inneber ei rådveldeinnskrenking for eigarar og brukarar, samstundes som dei blir pålagde plikter. Det er difor viktig at saka er tilstrekkeleg greidd ut og dokumentert, slik at kulturmiljøstyresmakta har eit godt avgjerdsgrunnlag og eigarar og brukarar forstår kva fredinga inneber. Slik utvalet ser det, må eit framlegg om freding som eit minimum gjere greie for kva det er som skal bli freda, kva som er føremålet med fredinga, og kva omfang ho skal ha. Framlegget må i tillegg innehalde eit utkast til konkrete føresegner om korleis det freda kulturmiljøet skal bli forvalta i framtida, og kva plikter dette inneber for eigarar og brukarar. Utvalet oppfattar det likevel slik at nokre fredingssaker kan bli unaudsynleg omfattande, og meiner forvaltninga i større grad bør vurdere kva og kor mykje som er naudsynt å greie ut i kvar sak.

Utvalet har vurdert om kulturmiljølova skal ha konkrete reglar om kva eit framlegg til freding skal innehalde, og kor omfattande utgreiingane skal vere i fredingsprosessen. Slike reglar kan gjere fredingsprosessen meir effektiv. På den andre sida er heimelen for freding vid i den nye kulturmiljølova, han omfattar fleire objekt og område som er ulike i både karakter og storleik. Slik utvalet oppfattar det, er det den kulturmiljøstyresmakta som førebur fredinga, som er best til å vurdere kva som er naudsynt i den enkelte saka, ut frå tilgjengelege ressursar. Utvalet meiner at det difor ikkje vil vere tenleg at lova inneheld generelle føresegner om kva vurderingar som er naudsynte å gjere på dette stadiet i ei fredingssak, men strekar under at kulturmiljøstyresmakta må tilpasse nivået på utgreiingane til det som er naudsynt i den enkelte saka.

Etter gjeldande rett skal framlegget til freding bli lagt ut til offentleg ettersyn i minst seks veker. På same vis som ved oppstart av fredingssaka skal eigarar og brukarar bli varsla direkte når dette er mogleg. Samstundes skal framlegget bli lagt fram for aktuelle offentlege fagorgan, som skal gje fråsegn. Offentleg ettersyn og høyring skal sikre at saka blir kjend, og på denne måten leggje til rette for demokratiske avgjerdsprosessar ved at alle får høve til å gje fråsegn i saka. Offentleg ettersyn er meint å fange opp eventuelle interessekonfliktar eller forbetringar, slik at kulturmiljøstyresmakta kan gjere eventuelle tilpassingar før det endelege vedtaket blir gjort.

Utvalet meiner det er viktig å føre desse reglane vidare i kulturmiljølova for å sikre at saka blir så godt utgreidd som mogleg, og at retten til medverknad blir sikra. I nokre tilfelle kan likevel desse omsyna sikrast på anna vis. Utvalet meiner difor at kulturmiljøstyresmakta bør ha rom for å gjere visse tilpassingar ut frå kva storleik og karakter saka har. Slike tilpassingar kan til dømes vere at dei sjølve kan avgjere korleis varsling og kunngjering skal bli gjennomført. Eigarar står i ei særstilling og må, slik utvalet ser det, bli varsla direkte med frist for fråsegn i alle saker der det er mogleg. Det same gjeld offentlege fagorgan som blir påverka av fredingssaka. Kulturmiljøstyresmakta bør i tillegg gje direkte varsel til representantar for nasjonale minoritetar i alle saker som påverkar kulturmiljøet deira. Kven som er representantar må avgjerast etter ei konkret vurdering. Oftast vil det vere ein eller fleire organisasjonar som representerer minoritetane.

Etter gjeldande rett har kulturmiljøstyresmakta ei plikt til å leggja fram saka for kommunestyret til politisk handsaming etter at dei ordinære høyringsrundane er avslutta. Framlegget til kommunen skal innehalde alle fråsegner som har kome inn etter førehandsvarsling, offentleg ettersyn og høyring, og eit framlegg til vedtak som viser korleis merknadene har vorte vurderte av kulturmiljøstyresmakta og innarbeidde i det endelege framlegget til vedtak. Medverknad etter ordinær høyring kan gje ein sterkare innverknad i fredingssaka.

Utvalet har vurdert det slik at kommunen, i tråd med prinsippet om kommunalt sjølvstyre sjølv bør avgjere kva nivå spørsmål om freding skal bli handsama på. Slik utvalet ser det, er det kommunen som står nærast til å vurdere kva sakar som er av prinsipiell betydning, og som difor må avgjerast av kommunestyret. I slike tilfelle kan kommunen be om å få alle fråsegnene som har kome inn i saka og få ei forlenga frist, slik at det blir høve til politisk handsaming etter at den ordinære høyringa er avslutta. På den måten kan kommunen få det fulle biletet av interesser før han gjev fråsegn. Vedtaket som kommunen har gjort i saka, er ikkje bindande for kulturmiljøstyresmakta. Dette betyr at kulturmiljøstyresmakta kan vedta freding sjølv om kommunen ikkje er samd i vurderingane som kulturmiljøstyresmakta har gjort. Vedtaket i kommunen kan i nokre tilfelle likevel gjere at framlegget til vedtak blir justert etter kommunen sitt syn, eller at fredinga ikkje blir vedteken.

Fredingsvedtak på fast eigedom skal bli tinglyst. Ein tilsvarande regel finst om avmerking i skipsregister ved freding av båtar. Slike registreringar er viktige for å sikre notoritet og publisitet, og utvalet meiner at ein må halde fram med dei. Framlegget til ny kulturmiljølov har heimel for å frede alle typar transportminne og lause kulturminne, i tillegg til fast eigedom. Det er difor naudsynt å utvide regelen slik at freding av slike objekt skal bli avmerkt i tilsvarande register. Det skal ikkje vere høve til å vike frå denne regelen.

Særlege sakshandsamingsreglar i saker om kulturmiljøa til minoritetar

Utvalet har føreslege at kulturmiljølova skal innehalde allmenne føresegner som gjev offentlege forvaltningsorgan ei særskild plikt til å ivareta omsynet til nasjonale minoritetar gjennom medverknad, og vektlegging av korleis kulturmiljøet kan trygge og utvikle kulturen, språket og samfunnet. Dette gjeld i alle saker som har påverknad på minoritetars kulturmiljø, og manglande oppfølging kan vera ein sakshandsamingsfeil som gjer vedtaket ugyldig. Regelen om medverknad gjev i tillegg representative organisasjonar rett til å klaga på vedtak innanfor interesseområdet sitt.

Utvalet har likevel vurdert om det bør vera særskilde reglar for medverknad ved freding av kulturmiljø som har direkte innverknad på samar eller nasjonale minoritetar. Ved freding av samisk kulturmiljø vil Sametinget ha ei rolle i førebuinga av saka, både som styresmakt for samiske kulturmiljø og gjennom retten til konsultasjonar etter samelova kapittel 4. Det trengst difor ikkje ei særskilt påpeiking av samordning med Sametinget. Denne retten gjeld ikkje i sakar om freding av kulturmiljøet til nasjonale minoritetar. Det vil difor vere særskilt viktig å samarbeida med representantar frå desse minoritetane gjennom heile fredingsprosessen. Involvering og medverknad er føresetnader for å få eit godt avgjerdsgrunnlag i saka.

Etter utvalets syn er det mykje som talar for at andre nasjonale minoritetar òg bør ha rett til deltaking. Staten har plikt til å gje særskild merksemd for å involvere nasjonale minoritetar i avgjerdsprosessar som er relevant for dei gjennom effektiv deltaking. Deltakarretten for nasjonale minoritetar er meir enn retten til å bli høyrd. Utvalet foreslår at kulturmiljølova skal ha sakshandsamingsregler som sikrar ei reell deltaking, der resultatet har stor innverknad på avgjerder at deltakinga er reell og får betydning for innhaldet i avgjerder. Utvalet foreslår difor å lovfesta ei plikt for kulturmiljøstyresmakta til å rådføre seg med representantar for minoritetane frå eit tidleg tidspunkt i fredingsprosessen, og til å leggja stor vekt på deira synspunkt i den vidare sakshandsaminga. Der det er oppretta kullturmiljønemnder etter lovframlegget § 64 vil dei vera sentrale for rådføringa.

38.1.2 Særskilde reglar for dispensasjonshandsaming for store og omfattande byggverk og anlegg

I nokre tilfelle kan det vere naudsynt å avklare om det er høve til å få dispensasjon frå ei freding før eit tiltak er ferdig prosjektert. Dette gjeld særskilt for store og komplekse fredingsobjekt, der det kan vere naudsynt med eit stort tal dispensasjonar for å leggje til rette for ny eller vidare bruk. På same vis som i byggjesaker etter plan- og bygningslova kan ein tiltakshavar trenge visse avklaringar i forkant av prosjekteringa, mellom anna om det vil vere høve til å få naudsynte dispensasjonar. I praksis har slike saker ofte vorte løyste ved at tiltakshavaren søkjer om generelle dispensasjonar før den endelege prosjekteringa, utan at det blir gjort konkrete vurderingar av tiltaka. I slike tilfelle blir det føresett at innhaldet i dispensasjonane blir klarlagt undervegs når dei konkrete behova oppstår. På denne måten vil sakshandsaminga vere fleksibel, noko som kan spare tid og ressursar for både kulturmiljøstyresmakta og tiltakshavaren.

Det har likevel vist seg at denne løysinga i nokre tilfelle kan vere utfordrande, fordi det kan oppstå situasjonar der eit tiltak det er dispensert for, kan ha som konsekvens at det er naudsynt med tiltak som lova ikkje opnar for, til dømes senking av golv, som fører med seg at ein må gjere vesentlege endringar i trapp og trappeløp.

Utvalet har vurdert om det vil vere føremålstenleg om kulturmiljølova skal ha ein heimel for at sakshandsaminga ved store prosjekt kan bli delt inn i fleire ledd, slik at det først kan bli søkt om generelle dispensasjonar, og at det nærare innhaldet blir konkretisert etter kvart. Utvalet har komme til at det ikkje er naudsynt med ein slik heimel, fordi slike avklaringar kan bli løyst gjennom rettleiing eller ved å gje dispensasjon på vilkår. Slik utvalet ser det, kan denne praksisen kunne halda fram i større saker utan at ho blir lovfesta. Utvalet har føreslege ein ny heimel for dispensasjon, som er meir fleksibel fordi vurderinga skal vere knytt til kva innverknad tiltaket har på dei kulturhistoriske verdiane, og ikkje storleiken på tiltaket. Sjå meir om dette i kapittel 19.7.6.5. Utvalet meiner at denne endringa vil bidra til å avgrense dei nemnde utfordringane.

38.1.3 Rettleiingsplikt for kulturmiljøstyresmakta

For eigarar er det viktig at dei får tilgang til tilstrekkeleg og oppdatert informasjon om korleis dei kan ta vare på freda kulturmiljø. Det gjeld særleg praktisk informasjon og rettleiing om kva slags vedlikehald eller skjøtsel eit freda kulturminne treng. Den alminnelege regelen om forvaltninga si rettleiingsplikt i forvaltningslova § 11 gjeld òg for kulturmiljøstyresmakta, men eit særleg spørsmål er om plikta til rettleiing i tillegg bør følgje direkte av kulturmiljølova.

Kulturmiljøstyresmakta utarbeider i dag mykje godt og praktisk rettleiingsmateriell, men eigarar kan i tillegg trenge å få avklart konkrete spørsmål om tiltak på eigedomen. Det kan til dømes vera nyttig med ei førehandsvurdering av om eit tiltak kan bli gjennomført utan dispensasjon, eller om det vil vere mogleg å få dispensasjon, før ein eventuell søknad blir utarbeidd. Slik rettleiing kan til dømes bli gjeven gjennom ein forvaltningsplan, eller ved ei førehandsfråsegn frå kulturmiljøstyresmakta. Rettleiing er ikkje ei forhandling, og førehandsfråsegn er ikkje bindande for kulturmiljøstyresmakta, men kan vera til hjelp for eigaren i den vidare planlegginga og utforminga av dispensasjonssøknaden. Vedtak om dispensasjon må følgje vanlege reglar. Ei lovfest rettleiingsplikt vil kunne gjere det tydelegare for eigarane at dei har høve til å kontakte kulturmiljøstyresmakta for å få råd om korleis dei best kan forvalte eigedomen sin.

Fordi freding er inngripande i eigedomsretten, foreslår utvalet ei særskilt lovfesta rettleiingsplikt i den nye kulturmiljølova, som er meir spesifikk og inneber noko meir enn den generelle rettleiingsplikta som følgjer av forvaltningslova. Føresegna skal gjelda i tillegg til reglene i forvaltningslova på dette området. Utvalet meiner at ei slik føresegn er viktig av pedagogiske omsyn. At kulturmiljøstyresmakta si rettleiingsplikt for freda eigedom blir lovfesta, vil framhevekulturmiljøstyresmakta sitt ansvar for å gje råd om korleis ein konkret eigedom best kan bli forvalta for å vareta føremålet med fredinga. Det vil òg kunne gjere det enklare for eigarar å ta kontakt for å få råd om korleis konkrete tiltak kan eller bør bli utførte. Utvalet meiner at rettleiingsplikta må gjelde både generelt og for konkrete tiltak. Til dømes kan rettleiingsplikta bli oppfylt munnleg, gjennom utarbeiding av ein forvaltnings- eller skjøtselsplan, gjennom ei skriftleg førehandsfråsegn eller gjennom hjelp til utforming av søknader om dispensasjon. Ei rettleiingsplikt vil vere særleg aktuell for å klargjere pliktene eigarar har etter kulturmiljølova, særleg når det gjeld vedlikehald og skjøtsel. Rettleiing om korleis eigarar kan sikre kulturmiljø, til dømes mot klimatrugsmål som ekstremvêr, flaum og liknande, er òg viktig.

38.1.4 Rett til å ta initiativ til freding

Alle står utan lovheimel fritt til å kome med framlegg med initiativ til å frede noko. Utan formalisering har ikkje kulturmiljøstyresmakta plikt til å handsame eit slikt initiativ, anna enn plikta til å svare på førespurnader som kjem til forvaltninga.

Til samanlikning legg naturmangfaldlova opp til at både kommunale, fylkeskommunale og statlege styresmakter kan ta initiativ til områdevern. Organisasjonar og enkeltpersonar kan òg fremje framlegg om vern, i form av tilbod om frivillig vern og framlegg om vern av konkrete område.155 Eigne reglar for sakshandsaminga følgjer mellom anna av naturmangfaldlova §§ 41 til 43. Når det gjeld såkalla «utvalde naturtypar» etter naturmangfaldlova § 52, skal styresmaktene i visse tilfelle vurdere om dei bør gje forskrift om utvalde naturtypar etter krav frå organisasjonar eller andre med rettsleg interesse, så framt vilkåra elles er til stades.

Innføring av ein formalisert initiativrett i kulturmiljølova kan auke medverknaden, på både regionalt, lokalt og individuelt nivå. Det kan òg auke demokratisk deltaking og gje kvar enkelt større høve til å påverke avgjerder om sitt eige bumiljø og sin eigen kulturarv.

Ein lovfest initiativrett vil i tillegg gje signal til kulturmiljøstyresmakta om at kulturarven må kunne bli sett og definert frå eit «nedanfrå-og-opp-perspektiv», og ikkje berre frå kulturmiljøstyresmakta sjølv.

Ein formalisert initiativrett kan opne for impulsar utanfrå, som kan tilføre forvaltninga ny kunnskap. Tal frå Finland og Sverige illustrerer at resultatet av initiativretten er konkrete fredingsvedtak. Når talet på fredingsvedtak som byggjer på framlegg i tråd med ein lovfest initiativrett, ligg på rundt 50 prosent, underbyggjer dette at kunnskapstilfanget og framlegga som kjem til styresmaktene, har verdi. Tala gjev ikkje inntrykk av at det har vorte mange fleire saker. I Sverige har saksmengda vore jamn over fleire år.156 Ulike justeringar kan dessutan gjerast for å dempe omfanget av sakshandsaminga, til dømes ved å avskjere klageretten, som i Sverige, eller gjere andre innstrammingar i handsaminga av saker enn det som elles vil følgje av forvaltningslova.

Ulemper ved å innføre ein formalisert initiativrett i kulturmiljølova kan vere at det blir meir sakshandsaming for kulturmiljøstyresmakta. Dersom det blir stilt krav til søknaden, handsaminga og grunngjevinga og eventuelt ein klagerett for søkjaren, vil det innebere meirarbeid for forvaltninga.

Eit anna moment er at såkalla «tematiske tilnærmingar» til freding blir sett på som meir kunnskapsbaserte, systematiske og mindre konfliktprega enn dei fredingsprosessane som byggjar på tips eller ønske om fredingsvurderingar frå historielag, enkeltpersonar eller eigarar.157

Utvalet meiner det vil vere best at initiativretten gjeld for alle. Utvalet viser her til erfaringar frå Finland, der ein ved lovendring utvida retten for kven som kunne fremje initiativ, fordi det viste seg vanskeleg å trekkje opp linjer mellom kva slags organisasjonar som skulle ha høve til å fremje søknad om ei freding. Slik utvalet ser det, kan ei formalisert lovfesting av høve til å fremje framlegg om fredingar i kulturmiljølova gje større kunnskapstilfang for kulturmiljøstyresmakta. Godt grunngjevne framlegg kan spare kulturmiljøstyresmakta for arbeid og gjere det enklare å førebu og gjennomføre ein fredingsprosess. Lovfesting kan også bidra til å synleggjere innspelsprosessar som i dag er uformelle og som kan vere mindre gjennomsiktige. Ein føresetnad for at føresegna skal fungere, er at dei negative konsekvensane i form av auka administrative ressursar ikkje blir større enn det ein kan oppnå. Utvalet føreslår difor å gjere det tydeleg i lova at avgjerder om å ikkje ta eit framlegg til følgje ikkje er enkeltvedtak som ein kan klage på. Men den som kjem med eit alvorleg meint framlegg, skal få eit svar. Kulturmiljøstyresmakta vil heller ikkje ha noka plikt til å grunngje kvifor dei ikkje har gått vidare med oppmodinga, slik at det blir tilstrekkeleg å vise til at dei no ikkje har funne grunn til å frede objektet som er føreslege. Samstundes kan den kunnskapen ein oppnår i slike tilfelle, gje grunnlag for å kome tilbake til saka seinare, til dømes gjennom dei tematiske fredingsprosessane.

38.1.5 Nemnd for medverknaden til nasjonale minoritetar i forvaltning og vern av kulturmiljøet deira

Som vi har vist, legg samfunnet i dag meir vekt på at dei nasjonale minoritetane skal medverke i forvaltninga av kulturmiljøet sitt. Medverknadsretten følgjer òg av menneskerettane for nasjonale minoritetar (SP artikkel 27 og Rammekonvensjonen artikkel 15). Skal ein slik medverknad vere noko meir enn eit høve til å gje høyringsfråsegn, bør det vurderast særskilde ordningar ut over ei overordna føresegn om medverknad som vurdert og føreslege i kapittel 15.4.11.

For å sikre medverknad kan det organiserast faste møtepunkt mellom kulturmiljøstyresmakta og interesseorganisasjonane til dei ulike nasjonale minoritetane. Kommunal- og distriktsdepartementet har etablert eit kontaktforum mellom organisasjonane til dei nasjonale minoritetane og sentrale styremakter. På kontaktforumet informerer styresmaktene om aktuelle saker, og organisasjonane kan gje tilbakemeldingane sine. Dette kontaktforumet kan òg brukast meir til å ta opp saker om kulturmiljøet til dei nasjonale minoritetane.

Det er dessutan mogleg å ha eigne kontaktforum for kulturmiljøet til dei nasjonale minoritetane, i tillegg til møte med organisasjonane om konkrete saker. Som den kulturhistoriske gjennomgangen viser, er det store skilnader både i omfang og i kva slags kulturmiljøsaker som vil vere aktuelle for dei ulike nasjonale minoritetane. Eit samla kontaktforum vil difor ha avgrensa konkret verknad både for kvar enkelt av dei nasjonale minoritetane og for styresmaktene. Ein større vilje og aktivitet for å høyre og involvere organisasjonar som representerer ein nasjonal minoritet, vil styrkje medverknaden, men vil då vere meir styrt frå sak til sak. I tillegg kjem det at ei slik form for medverknad ikkje legg til rette for eigarskap til prioriteringar og avgjerder hjå dei ulike nasjonale minoritetane. Dei menneskerettslege pliktene for nasjonale minoritetar fører med seg at medverknaden må vere effektiv i korleis tiltak både blir førebudde, konsekvensvurderte og sette i verk.

Ein meir forpliktande måte å styrkje medverknaden på er ei ordning der det kan etablerast eigne kulturmiljønemnder for dei enkelte nasjonale minoritetane, som har ei konkret rolle med konkrete oppgåver i kulturmiljøforvaltninga. For dei enkelte nasjonale minoritetane kan meir konkret og forpliktande medverknad vere føresetnaden for at tiltak og avgjerder har legitimitet med høve til gjennomføring.

Utvalet meiner kulturmiljønemnder for dei ulike nasjonale minoritetane kan vere eit godt tiltak for å auke merksemda om kulturmiljøet deira. Kor viktig slike nemnder kan vere, vil kunne variere mellom dei ulike nasjonale minoritetane, og det vil kunne endre seg over tid. Det kan difor vere tenleg at det finst ein kan-regel for etablering av eigne kulturmiljønemnder for dei enkelte nasjonale minoritetane. Vidare kan ein sjå at dei nærare oppgåvene til slike nemnder kan utviklast over tid, og at dei difor blir fastsette ved forskrift og ikkje i lova. Aktuelle oppgåver for kulturmiljønemnder kan vere utarbeiding av registrerings- og vernestrategiar, fråsegn til enkelte motsegns- eller løyve- og dispensasjonsvurderingar og tildeling av tilskot.

For at kulturmiljønemnder skal ha reell medverknad, meiner utvalet at dei må setjast saman av personar som har tillit hjå den enkelte nasjonale minoriteten. Det vil difor vere naudsynt at medlemene blir oppnemnde etter framlegg frå dei representative organisasjonane til dei nasjonale minoritetane.

38.1.6 Miljøvedtaksregister

Utvalet skal kome med framlegg til eit kulturmiljøregelverk som er tilgjengeleg for både offentlege styresmakter og allmenta, og som tek høgd for framtidig høve for digitalisering av kunnskapsgrunnlag og sakshandsamingsprosessar og for teknologiutvikling i metodebruk og informasjonsinnhenting. Utvalet skal òg vurdere om lova bør ha føresegner som bidreg til kunnskapsutvikling om og formidling av kulturhistorie og kulturmiljø. Slik utvalet ser det, er det difor viktig at ein har verkemiddel som fremjar kunnskap om lova og om reglane om vern av kulturmiljø, og at kunnskap om korleis lova blir praktisert, skal vere tilgjengeleg.

Kulturminnelova har enkelte reglar om at informasjon om fredingsvedtak skal vere tilgjengeleg. Mellom anna har kulturmiljøstyresmakta plikt til å tinglyse vedtak om freding av faste kulturminne og område. Plikta til tinglysing gjeld òg erklæringar om at ståande byggverk er automatisk freda, og ved sal av statleg eigde kulturhistoriske byggverk og anlegg til private. Lova har i tillegg reglar om at vedtak om freding av båtar skal bli registrerte i vedkomande skipsregister i den grad det er mogleg. Tilgjengeleggjering av informasjon kan òg vere påkravd etter anna regelverk, som offentleglova, eller gjennom rapporteringsplikt til offentlege register, som Statistisk sentralbyrå.

Tilgang til miljøinformasjon gjev grunnlag for auka medvit og deltaking i å ta vare på kulturarven, noko som mellom anna er sentralt i Farokonvensjonen. Som nemnd i kapittel 15.3, følgjer retten til miljøinformasjon av Grunnlova § 112 andre avsnitt. Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltaking i avgjerdsprosessar og tilgang til rettsmiddel i saker om miljø (Århuskonvensjonen) tek kulturminne og byggjekonstruksjonar med i definisjonen av miljøinformasjon, jamfør artikkel 2 nr. 3 bokstav c. Konvensjonen er ratifisert i norsk rett gjennom miljøinformasjonslova. Kulturminne og kulturmiljø blir omfatta av miljødefinisjonen i miljøinformasjonslova, jamfør § 2 andre avsnitt. Det inneber mellom anna at alle forvaltningsorgan på eit overordna nivå skal ha miljøinformasjon som er relevant for eigne ansvarsområde og funksjonar, og gjere denne informasjonen allment tilgjengeleg, jamfør miljøinformasjonslova § 8. Miljøinformasjonslova blir likevel avgrensa mot det «ytre miljø». For kulturmiljø inneber dette at mellom anna museale gjenstandssamlingar eller andre samlingar i seg sjølve ikkje er omfatta av definisjonen, og definisjonen omfattar heller ikkje interiøret i bygningar og anlegg.158 Enkelte andre miljølover set opp ei lovfest plikt for forvaltninga til å registrere visse vedtak og forskrifter på miljøområdet i eit miljøvedtaksregister. Til dømes er Miljøvedtaksregisteret oppretta gjennom forskrift med heimel i naturmangfaldlova § 68. Registeret er med på å oppfylle miljøinformasjonslova § 8. Motorferdsellovutvalet har òg føreslege ein heimel for at departementet kan gje forskrift om plikt til å innføre visse vedtak i eit miljøvedtaksregister, som kan bli samordna med Miljøvedtaksregisteret etter naturmangfaldlova.159

Riksantikvaren gjer mellom anna miljøinformasjon tilgjengeleg på riksantikvaren.no og gjennom si eiga digitale formidlingsteneste, kulturminnesok.no. Databasen inneheld informasjon om over 220 000 kulturminne og kulturmiljø og er publikumsversjonen av Askeladden, Riksantikvaren sin offisielle database over kulturmiljø.160 Kulturminnesok.no inneheld i tillegg bidrag frå brukarar over heile landet. Korkje kulturminnesok.no eller Askeladden er heimla i kulturminnelova.

Askeladden er berre tilgjengeleg for forvaltninga. Somme har gjennom innspel til utvalet peikt på at det difor kan vere vanskeleg for frivillige og enkeltpersonar å vite kva som er underlagt vern eller ikkje, og å vite om ulike tiltak er i strid med kulturminnelova. Andre innspel peiker på at ein offentleg tilgjengeleg kunnskapsdatabase kan motverke manglande kunnskap hjå allmenta. Databasen bør då innehalde opplysningar om alle former for restriksjonar og vern av ulike kulturmiljø etter kulturminnelova, det vil seie meir enn det som for forvaltninga går fram av Askeladden i dag. I Evaluering av Riksantikvarens fredingsstrategi blir det mellom anna peikt på at ulike delar av forvaltninga òg ser behov for eit betre og meir oppdatert og tilgjengeleg informasjonsgrunnlag enn det dei har i dag.161

Utvalet meiner generelt at allment tilgjengeleg informasjon om kulturmiljø er naudsynt for å sikre rettstryggleiken til borgarane og gje dei høve til medverknad. Samstundes bidreg slik tilgjengeleggjering til å sikre varig vern av kulturmiljø gjennom den rettstryggleiken det gjev for kulturmiljøverdiane.162 Dette er eit poeng som òg blir understreka i førearbeida til miljøinformasjonslova som støttar opp under retten til miljøformasjon:

Sikring av lokale eller nasjonale kulturminner er også avhengig av at allmennheten får tilgang til nødvendig og relevant informasjon. Dette kan være av stor betydning, ikke minst lokalt, og kan gjelde alt fra helleristninger til gamle bevaringsverdige trehus.163

Konkret kan eit miljøvedtaksregister for kulturmiljø redusere risikoen for skade på kulturmiljø som følgje av auka arealpress. Eit register kan òg betre samordninga og informasjonsflyten mellom dei ulike delane av forvaltninga. Registrering kan difor særleg motverke uheldige sumverknader av inngrep i kulturmiljø verna etter kulturmiljølova. Det finst dessutan høve til å kople eit slikt register til Miljøvedtaksregisteret, som motorferdsellovutvalet òg har peikt på. Ei fellesregistrering kan til dømes vere særleg gunstig i tilfelle der det blir vedteke restriksjonar i ferdsel av omsyn til kulturmiljø, særleg der desse restriksjonane gjeld område som er verna etter ulike lover, slik at borgarane lettare kan gjere seg kjende med dei. På kulturmiljøfeltet kan registeret òg vere ei løysing på utfordringa med å gje notoritet til vern av visse kategoriar av kulturmiljø, det vil seie at vernet blir etterviseleg og kan kontrollerast. Det gjeld til dømes transportminne og lause kulturminne og kan særleg vere nyttig når utvalet no opnar for å frede desse kulturminna ved vedtak.

På bakgrunn av dette føreslår utvalet ein heimel i kulturmiljølova som gjer det mogleg å opprette eit miljøvedtaksregister ved forskrift. Føresegna blir ny. Utvalet føreslår inga direkte registreringsplikt for kulturmiljøstyresmakta og har heller ikkje vurdert kva vedtak som bør bli registrerte. Her meiner utvalet ein bør sjå til vurderingar som er gjennomførte etter liknande miljølover. Slik utvalet ser det, vil ikkje ei registreringsplikt føre til nokon særleg auke i administrative ressursar. Den alminnelege journalføringsplikta og publisering gjennom Askeladden og i kulturminnesok.no vil truleg dekkje det meste av krava i føresegna. Ressursbruken her kan òg vegast mot ressursbruken utvalet legg til grunn at ein sparer inn ved at registeret kan føre til færre aktlause brot på kulturmiljøregelverket som følgje av uvisse, og ved at sakshandsaminga mellom styresmakter blir effektivisert. Utvalet meiner det kan vere tenleg å sjå eit miljøvedtaksregister i samanheng med det som over er omtala som ein fredingsportal med informasjon om fredingssaker som er sett i gang.

Det er viktig å vere merksam på at fredingsvedtak etter kulturmiljølova kan innehalde informasjon om personlege tilhøve som er underlagd teieplikta i forvaltningslova, eller andre opplysningar som ikkje bør bli offentleggjorde i fulltekst. Dersom ein opprettar eit miljøvedtaksregister, vil handsamingsgrunnlaget vere utføring av ei lovpålagd oppgåve, jamfør personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c. Den lovpålagde oppgåva vil då vere heimelen utvalet føreslår, om at departementet kan gje forskrift med plikt til føre inn vedtak i registeret. Personopplysningar blir nærare omtalte nedanfor.

38.2 Digitalisering og personvern

Som det går fram av mandatet, skal sakshandsamingsreglane i lovframlegget vere brukarvenlege og bidra til ei effektiv forvaltning. Dette inneber mellom anna at utgreiinga må ta høgd for digitaliseringa og teknologiutviklinga i framtida, og eit auka omfang av lovpålagd digitalisering og deling av data.164framtidige høve til digitalisering av kunnskapsgrunnlag og sakshandsamingsprosessar og for teknologiutvikling i metodebruk og informasjonsinnhenting. Kulturminnelova har ikkje særreglar som regulerer digital forvaltning i dag. Det er difor behov for å sjå korleis kulturmiljølova kan leggje til rette for digitalisering samstundes som personvernet til borgarane blir vareteke. I dette kapittelet har utvalet sett til utgreiingane om desse emna i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov og NOU 2024: 10 Ny motorferdsellov. Framstillinga her byggjer på framstillingane i desse utgreiingane. Sjå desse utgreiingane for å lese ei meir utdjupande framstilling av tematikken.

38.2.1 Personopplysningar

Forvaltninga av kulturmiljø og vernereglar i medhald av kulturmiljølova kan i mange tilfelle gjere at ein må registrere og handsame personopplysningar. Det kan til dømes gjelde både ved sakshandsaming av søknader om dispensasjon og ved handheving av vernereglar. I slike tilfelle gjeld reglane om handsaming av personopplysningar.

EUs personvernforordning er implementert i norsk lov gjennom personopplysingslova, som tok til å gjelde i 2018. For at det skal vere lovleg å handsame personopplysningar, må det liggje føre eit handsamingsgrunnlag. Kva som er lovlege handsamingsgrunnlag, er lista opp i artikkel 6 i forordninga. For kulturmiljøstyresmakta vil grunnlaget ofte vere at handsaminga er naudsynt for å utføre ei oppgåve i allmenta si interesse eller for å utøve offentleg avgjerdsmakt, jamfør bokstav e. Handsaming av personopplysningar etter dette alternativet føreset eit supplerande rettsgrunnlag i unionsretten eller i nasjonal rett, jamfør artikkel 6 nr. 3. Det er tilstrekkeleg at rettsgrunnlaget pålegg styresmakta ei rettsleg forplikting som gjer det naudsynt å handsame personopplysingar. Ei oppdatert og oversynleg utgreiing for gjeldande rett om handsaming av personopplysningar står i NOU 2024: 10 punkt 28.8.

Når ein skal handsame personopplysningar for å forvalte kulturmiljølova, vil handsamingsgrunnlaget som hovudregel følgje av personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Det vil seie handsaming som er naudsynt for å utøve offentleg avgjerdsmakt. Det supplerande rettsgrunnlaget blir då dei ulike heimlane for slik utøving i kulturmiljølova. Til dømes vil dispensasjonsheimelen vere heimelen for å handsame personopplysningar ved sakshandsaming av søknader om dispensasjon frå ei freding. Utvalet strekar under at handsaminga må følgje dei prinsippa og føringane personvernregelverket legg til grunn, og ser ikkje bort frå at det kan vere behov for nærare reglar om korleis personopplysningar skal bli handterte i saker etter kulturmiljølova. På bakgrunn av dette føreslår utvalet ein forskriftsheimel som gjev departementet fullmakt til å fastsetje nærare reglar om handsaming av personopplysningar. Føresegna blir ny. Framlegget er generelt, og kulturmiljøstyresmakta må gjere nærare personvernvurderingar ved bruk av heimelen.

38.2.2 Automatisert sakshandsaming

På kulturmiljøfeltet kan eit lovverk som opnar for digital forvaltning i form av automatiserte avgjerdsprosessar, i visse høve gje effektiviseringsgevinstar, utan at dette går på kostnad av rettstryggleiken til kvar enkelt. Utvalet viser til at fordelar og ulemper ved automatiserte avgjerdsprosessar er inngåande handsama i NOU 2019: 5 og framlegga til nye føresegner der, særleg punkt 18.3.3.

Etter personvernforordninga artikkel 22 er det i utgangspunktet ikkje lov med avgjerder som har rettsverknader for den enkelte, dersom avgjerda utelukkande er basert på automatisert sakshandsaming. Slik sakshandsaming kan likevel vere lovleg, mellom anna i tilfelle der slike automatiserte avgjerder er tillatne etter unionsretten eller nasjonal lovgjevnad, og der det òg er fastsett tiltak som er eigna til å sikre rettane, fridomane og dei rettkomne interessene til borgarane, jamfør personvernforordninga artikkel 22 nr. 2.

Utvalet legg særleg vekt på at kulturmiljølova skal vere framtidsretta, men har ikkje sjølv vurdert konkret kva slags sakshandsamingsprosessar som er eigna for automatisering. Utvalet meiner generelt at det kan vere nyttig for forvaltninga å ha høve til å leggje til rette for ei automatisert sakshandsaming etter kulturmiljølova i visse tilfelle.

Utvalet meiner at lova bør opne for at departementet kan fastsetje særskilde reglar om dette når det trengst, og føreslår difor at departementet i forskrift kan fastsetje reglar om vedtak ved heilautomatisert sakshandsaming av saker etter kulturmiljølova.

Utvalet føreslår vidare at kulturmiljølova direkte opnar for at avgjerder som er lite inngripande overfor den enkelte, kan takast ved heilautomatisert handsaming utan heimel i forskrift.

Utvalet byggjer framlegget sitt på framstillinga av automatisert sakshandsaming og framlegg til føresegner i NOU 2019: 5. Om slike særskilde reglar i kulturmiljølova trengst, vil avhenge av i kva grad framlegg i til generelle reglar om automatisert sakshandsaming blir vedtekne i den nye forvaltningslova. For at slik sakshandsaming skal bli einsarta, har utvalet sett til framlegga til ny forvaltningslov og ny motorferdsellov ved utforminga av lovføresegnene. Utvalet føreslår difor òg eit krav om at innhaldet i automatiske system for avgjerder blir dokumentert og offentleggjort, i tråd med § 12 i framlegget til ny forvaltningslov i NOU 2019: 5. Det inneber at dei rettsleg relevante sidene av systemet skal bli dokumenterte, slik at dokumentasjonen legg til rette for kontroll av avgjerdssystemet og dei vedtaka som blir gjorde ved bruk av systemet.

38.3 Omgjering og endring

I visse høve kan det vere behov for å gjere om eit vedtak som er gjort etter kulturmiljølova. Det kan til dømes gjelde eit løyve, ein dispensasjon eller vilkåra for dei. Sidan miljølovene vart vedtekne på slutten av 1970-talet, medrekna kulturminnelova av 1978, er det vanleg å gje eit utvida høve til omgjering av løyve, fordi dei alminnelege reglane om omgjering ikkje alltid er tilstrekkelege.165 Typisk kan det vere naudsynt å gjere om eit vedtak for å redusere miljøbelastninga eller for å unngå irreversible skadar på miljøet. Det kan vere ny informasjon som tilseier at saka skulle vore vurdert annleis, til dømes fordi løyve inneber større ulemper enn forventa eller det har skjedd teknologiske endringar. Som følgje av dette finn ein i dag utvida reglar for omgjering, som forureiningslova § 18, naturmangfaldlova § 67, minerallova § 65, akvakulturlova § 9, vassressurslova § 28, hamne- og farvasslova § 46 og svalbardmiljølova § 63.

Det rettslege utgangspunktet er likevel at vedtak gjeld etter innhaldet sitt. Kulturminnelova har inga eiga føresegn om omgjering. Difor gjeld det generelle høvet til omgjering som følgjer av forvaltningslova § 35, og den snevre unntaksregelen etter ulovfest rett der ei avveging av omsyn for og imot tilseier ei tydeleg interesseovervekt for omgjering.166

Slik utvalet ser det, bør som utgangspunkt dei vanlege reglane for omgjering gjelde for vedtak etter kulturmiljølova. Utvalet ser likevel at det som i andre miljølover i visse høve kan vere grunn til å ha særskilde omgjeringsreglar som utvidar retten til omgjering samanlikna med retten etter forvaltningslova. Utvalet føreslår difor ein særeigen omgjeringsregel i kulturmiljølova. Slik omgjering kan særleg vere aktuelt i tilfelle der det kjem ny informasjon om eit kulturmiljø etter at eit løyve eller ein dispensasjon er gjeve, eller der vedtaket og vilkåra det er gjeve på, viser seg å innebere meir skade på kulturmiljøet enn venta. Fordi omgjering av løyve og dispensasjon vil vere inngripande for borgarar, meiner utvalet at terskelen må vere høg, og strekar under at slik omgjering må vere naudsynt av omsyn til kulturmiljøet. Reglane her er berre meinte som ei supplering av dei vanlege reglane for omgjering i forvaltningslova, som framleis vil gjelde i saker etter kulturmiljølova.

Omgjering av vedtak om freding blir drøft særskilt i kapittel 21 om avfreding.

38.4 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ny felles føresegn om sakshandsaming for freding ved vedtak

• ny føresegn om rett til rettleiing for eigaren av freda kulturmiljø

• ny føresegn om rett for alle til å føreslå freding

• nye føresegner om personopplysningar

• forskriftsheimel for miljøvedtaksregister

39 Utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar

I det opphavlege mandatet til utvalet var ei oppgåve å greie ut nye føresegner om utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar.167 Etter gjeldande rett er dette regulert i kulturminnelova kapittel VI, § 23 og § 23 f og i forskrifter til lova. I brev 19. september 2023 til Klima- og miljødepartementet bad utvalet om å bli friteke frå denne delen av mandatet. Reglane om utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar skil seg frå resten av utgreiinga og er eigna for ei eiga utgreiing. I tillegg viste utvalet til at det ville krevje tid å fullføre ei slik utgreiing, og utvalet meiner det bør utsetjast. Klima- og miljødepartementet gjekk med på dette i brev 9. november 2023, men bad om at utvalet tek stilling til om slike føresegner bør vere del av kulturmiljølova, eller om dei bør bli regulerte i eiga lov.

39.1 Kort om føresegnene om utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar i kulturminnelova

Dei aktuelle føresegnene gjeld for det første forbodet mot å føre ut frå landet kunst eller kulturmateriale som er spesielt viktig for kulturarv, kunst og historie i Noreg, utan løyve frå styresmakta, jamfør kulturminnelova § 23. For det andre gjeld føresegnene forbod mot innførsel til landet av kulturgjenstandar som er ulovleg førte ut frå ein annan stat, jamfør kulturminnelova § 23 a. Nærare føresegner om kva type kulturmateriale som er omfatta av forboda med meir, er gjevne i forskrift om handel med kulturgjenstandar kapittel II og III.168 For det tredje gjeld føresegnene plikt til tilbakelevering av kulturgjenstandar i Noreg som er ulovleg fjerna frå ein anna stat, inkludert føresegner om erstatning, ettersøking, rettargang og eigedomsrett. Føresegnene er i kulturminnelova § 23 b til § 23 e.

Alle føresegnene gjennomfører internasjonale plikter etter Unesco-konvensjonen frå 1970, om tiltak for å forby og hindre ulovleg import og eksport av kulturgjenstandar og ulovleg overføring av eigedomsrett til kulturgjenstandar. Konvensjonen vart ratifisert av Noreg i 2007. Unesco-konvensjon er supplert av Unidroit-konvensjonen om tilbakeføring av ulovleg utførte kulturgjenstandar, som styrkjer det juridiske grunnlaget for tilbakeføring av gjenstandar som er stolne eller ulovleg utførte. Denne konvensjonen vart ratifisert av Noreg i 2001 og er gjennomført i føresegnene i kulturminnelova om tilbakelevering av kulturgjenstandar. Det same gjeld EU-direktivet av 1995 og 2014 om tilbakeføring av kulturgjenstandar, som Noreg er forplikta til gjennom EØS-avtalen.169

Sjølv om alle føresegnene syter for å gjennomføre internasjonale plikter, har dei ei ulik lovhistorie. Restriksjonar i høvet til å føre kulturminne ut av Noreg vart lovfesta allereie i 1904, i lov om forbod mot å utføre fortidsleivningar av landet. Føremålet med føresegna var å hindre at kulturminne frå utgravinga av Oseberg-funnet skulle bli selde ut av Noreg. Føresegnene om forbod mot utførsel av ulike kategoriar av kulturgjenstandar vart deretter tekne inn i fortidsminnelova frå 1905, fornminnelova frå 1951 og kulturminnelova frå 1978. Føresegnene om tilbakelevering av kulturgjenstandar kom inn i kulturminnelova i 1995. Dei fekk dagens form og plassering i kulturminnelova ved lovendringa i 2005, som ledd i oppfølginga av Unesco-konvensjonen. Då vart òg føresegnene om importforbod tekne inn i lova.

39.2 Bør kulturmiljølova regulere utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar?

Som resten av føresegnene i kulturmiljølova skal føresegnene om utførsel, innførsel og tilbakelevering sikre kulturarv som grunnlag for kunnskap, tilhøyrsle, oppleving og bruk. Føresegnene skil seg likevel frå kvarande på fleire vis.

For det første gjeld dei ulike situasjonar, og dei nyttar ulike verkemiddel. Kulturmiljølova skal ta vare på det fysiske kulturmiljøet i Noreg med juridiske verkemiddel, og då særleg freding. Føresegnene om utførsel, innførsel og tilbakelevering regulerer handel og utførsel av kulturgjenstandar til og frå Noreg. Forskrifta om handel med kulturgjenstandar skal «beskytte kulturgjenstander mot ulovlig eksport og import», «bidra til å avgrense ulovlig omsetning av kulturgjenstander og sikre dokumentasjon og kunnskap om de kulturgjenstander som tillates ført ut av landet».170 Forbodet mot utførsel av kulturgjenstandar har ei viss tilknyting til føresegna i lovforslaget om vern av lause og rørlege kulturminne. Eit utførselsforbod kan sikre at slike kulturminne blir i landet. Eit utførselsforbod er inga freding, og freding må vurderast konkret i etterkant av eit forbod mot utførsel. Utførselsforbod gjev heller ikkje anna form for vern mot øydelegging eller endring av kulturgjenstandane.

Føresegnene om innførsel og tilbakeføring har ikkje samanheng med dei andre reguleringane i kulturmiljølova. Føresegnene gjeld utanlandske kulturminne og skal løyse andre problem enn reguleringane i kulturmiljølova elles. Føresegnene om utførsel, innførsel og tilbakelevering gjeld heller ikkje berre kulturmiljø etter lova. Føresegnene gjeld òg andre objekt, som biletkunst, måleri og skulpturar, kunsthandverk, lyd, foto og filmmateriale.

Det er òg ei anna organisering av kven som har ansvaret og tek avgjerder etter reglane om utførsel, innførsel og tilbakelevering, enn elles i kulturmiljølova. Hovuddelen av kulturmiljølova ligg til Klima- og miljødepartementet. Regelverket om utførsel, innførsel og tilbakelevering ligg til Kultur- og likestillingsdepartementet. Kulturmiljøstyresmakta er Riksantikvaren på direktoratsnivå, fylkeskommunen på regionalt nivå og Sametinget. Universitetsmusea, sjøfartsmusea og NIKU har roller som utgravande instansar. Ordninga med utførselssøknader er det Norsk kulturråd som har det overordna ansvaret for å organisere. Høvet til å ta avgjerder er delegert til tolv vedtaksinstitusjonar, som er spesifiserte i forskrifta om handel med kulturgjenstandar.171 Blant desse er instansar som er del av kulturmiljøforvaltninga: Kulturhistorisk museum, Universitetet i Oslo, Norsk Maritimt Museum og Riksantikvaren. Men det er òg ei rekkje instansar som ikkje høyrer heime i denne sektoren. Tolletaten og politiet har òg sentrale roller i handhevinga av dette regelverket.

Dei nemnde skilnadene taler for at reguleringa av utførsel, innførsel og tilbakelevering ikkje bør vere del av kulturmiljølova. Argument som taler for å halde på desse føresegnene i kulturmiljølova, er først og fremst tilknytinga mellom utførselsforbodet og føresegna i kulturminnelova om vern av rørlege kulturminne. Det kan i nokon grad òg vere eit moment at det har vore den rettslege tradisjonen i Noreg å plassere reguleringa av utførsel, innførsel og tilbakelevering i kulturminnelovgjevinga. Det gjeld særleg føresegnene om utførsel av kulturgjenstandar, som har vore regulerte i same lov som vern av kulturminne heilt sidan fortidsminnelova frå 1905.

Reguleringa i andre nordiske land gjev ikkje tydelege argument i noka retning. Dei har ulike løysingar på lovsystematikken. Føresegner om import av kulturgjenstandar følgjer direkte av EU-forordninga om innførsel og import av kulturgjenstandar (2019/880). I Sverige er føresegner om utførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar regulerte i ulike kapittel i kulturmiljölagen.172 I Danmark er regelverket delt på to lover, lov om sikring af kulturværdier i Danmark og lov om tilbagelevering og overførelse af stjålne eller ulovligt udførte kulturgenstande. Finland har òg eigne lover om utførsel av kulturgjenstandar, om ulovleg import og om tilbakelevering av kulturgjenstandar. Ingen av landa har likevel ei samla regulering av både utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar i kulturmiljølovene sine.

39.3 Vurdering

Utvalet meiner at plasseringa av regelverket om utførsel, innførsel og tilbakelevering i stor grad er eit rettsteknisk høve, som har samanheng med heilskapen i organiseringa av styresmakta. Det kan fungere å ha desse føresegnene i kulturmiljølova, slik som i kulturminnelova. Føresegnene bør i så fall ha eit eige kapittel i lova. Utvalet legg til at føremålet med føresegnene, kva organ som skal ha kompetanse, objekta som skal regulerast, og spørsmåla som reguleringane skal løyse, er annleis enn elles i kulturmiljølova. Utvalet vil tilrå at føresegnene om utførsel, innførsel og tilbakeføring av kulturgjenstandar blir flytte ut av kulturmiljølova og inn i ei eiga lov. Det vil slik utvalet oppfattar det, gje ein meir konsistent, ryddig og brukarvenleg lovstruktur.

39.4 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• å regulere innførsel, utførsel og tilbakelevering av kulturgjenstandar i ei eiga lov

40 Fordeling av oppgåver og avgjerdsmakt i den nye kulturmiljølova

Ei rekkje ulike organ tek hand om oppgåvene og utøver avgjerdsmakt etter dagens kulturminnelov. Riksantikvaren er statleg direktorat, fylkeskommunen er regional kulturmiljøstyresmakt og Sametinget er kulturmiljøstyresmakt for samisk kulturmiljø. I tillegg har forvaltningsmusea (universitetsmusea og sjøfartsmusea) og NIKU (Norsk institutt for kulturminneforskning) oppgåver knytt til arkeologiske undersøkingar. Nokre få oppgåver ligg dessutan til Klima- og miljødepartementet som ansvarleg departement, og til Kongen i statsråd. Det er endå fleire organ involert dersom vi tek med handsaminga av regelverket om innførsel og utførsel av kulturgjenstandar, men dette feltet er teke ut av mandatet til utvalet og vi held difor dette utanfor framstillinga her.

Det er i kapittel 8 i utgreiinga gjort nærare greie for organa og kva oppgåver dei har etter dagens regelverk. Lova fordeler i nokon grad oppgåver mellom organa, men i hovudsak er oppgåvefordelinga fastsett i ansvarsforskrifta, gitt med heimel i lova. Kommunane har òg ei viktig rolle som kulturmiljøstyresmakt, men det er i hovudsak etter plan- og bygningslova. Det er gjort nærare reie for dette i kapittel 26.

Mandatet ber utvalet om å føreslå korleis oppgåvefordelinga bør vere etter ei ny kulturmiljølov. Det peiker spesielt på at oppgåver som vart overført frå Riksantikvaren til fylkeskommunen og Sametinget i samband med regionreformen, som vart gjennomført frå 1. januar 2020, bør liggje fast, men at utvalet kan vurdere overføring av ytterlegare oppgåver.

Regionalforvaltninga på kulturmiljøfeltet er lagt til fylkeskommunen, som er eit regionalt folkevald organ underlagde politisk styring og med kommunalt sjølvstyre. Dette skil organiseringa frå andre område i miljøforvaltninga, der det er Statsforvaltaren, eit statleg organ, som er regional styresmakt. Tradisjonelt har forvaltninga av kulturmiljø og naturmiljø vorte sett i samanheng. Ein har vurdert at naturgjevne og klimatiske føresetnader er ein vesentleg dimensjon for forståinga og opplevinga av kulturminne og kulturmiljø, og at ei heilskapsforståing er avgjerande for å skape godt vern og god ressursforvaltning. Dette vart tatt med i vurderinga då fylkeskommunen vart vald som regionalt kulturmiljøforvaltning og første gong fekk overført oppgåver frå Riksantikvaren i 1990. I St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet, som igjen bygde på NOU 1982: 36 Kulturminnevernet, vart både fylkesmann- og fylkeskommunemodellen vurdert som moglege forvaltningsløysingar for kulturminnefeltet. Meldinga peika på at ein ved å leggje feltet til fylkesmennene (no statsforvaltarane) sine miljøvernavdelingar vil oppnå ein kopling til dei andre miljøvernoppgåvene på fylkesnivået. Vidare vart det peikt på kor viktig det er med eit nært samarbeid med naturvernet, som har ei rekkje samanfallande problemstillingar og mål med kulturmiljøvernet. Det vart dessutan framheva at ein med ei slik organisering ville oppnå klare og eintydige instruksjonslinjer mellom Riksantikvaren og fylkesapparatet. Når valet likevel fall på fylkeskommunen som kulturmiljøstyresmakt, vart det lagt avgjerande vekt på at vernearbeidet ville få politisk tilknyting til regional- og lokalplanet, at fylkeskommunen hadde oppgåver innan arealplanlegginga, og på koplinga til det allmenne kulturarbeidet i lokalsamfunna, som fylkeskommunen hadde eit ansvar for. Det spelte òg inn at fylkeskommunen hadde eit eksisterande fagleg apparat i fylkeskonservatoren og tilhøyrande stab, som ein kunne bygge vidare på.173

Ved overføring av ytterlegare oppgåver til fylkeskommunen i 2020, vart det lagt vekt på at dette ville bidra til å tydeleggjere og styrkje det regionale nivået som samfunnsutviklar, og bidra til forenkling, og til å gje eit meir heilskapleg grep på kulturminneområdet. Det vart framheva at det for enkelte kategoriar kulturminne og kulturmiljø ville innebere færre aktørar og eit meir oversynleg og heilskapleg system i forvaltninga, og større fysisk nærleik mellom fylkeskommunen som vedtaksstyresmakt og dei lokale kulturminna. Det vart lagt til grunn at det regionale nivået skal ha eit politisk handlingsrom i oppgåveløysinga, og at oppgåva er viktig for utvikling av samfunnsutviklarrolla, og bidrar til å styrkje lokaldemokratiet i spørsmål som gjeld vern og bruk av kulturarven.174

Sametinget står òg i ei særleg posisjon som kulturmiljøstyresmakt. Sametinget er eit folkevald organ underlagde politisk styring. Innhaldet i sjølvråderetten til samane som urfolk er ikkje endeleg klarlagt, men det er brei semje om at det mellom anna gjeld retten til å avgjere saker om interne tilhøve og retten til konsultasjonar i saker som påverkar samane direkte. Difor har det framforhandla framlegget til nordisk samekonvensjon føresegner som opnar for at kulturmiljøavgjerdsmakta skal utøvast av Sametinget eller av styresmakter i samarbeid med Sametinget eller med andre samiske institusjonar.

Utvalet legg i samsvar med mandatet til grunn at fylkeskommunen framleis skal være regional kulturmiljøstyresmakt, og at Sametinget skal være kulturmiljøstyresmakt for samisk kulturmiljø. I dette kapittelet vurderer utvalet først om kommunane òg bør ha avgjerdsmakt eller oppgåver etter kulturmiljølova. Deretter tek utvalet for seg kva organ som bør ha dei ulike oppgåvene i lova. Oppgåvefordelinga reiser mellom anna spørsmål om korleis den nye kulturmiljølova bør balansere omsynet til lokalt sjølvstyre i fylkeskommunen og Sametingets sjølvstendige rolle mot behovet for sentral statleg styring. Utvalet ser òg på korleis lova kan sikre samarbeid mellom organa i kulturmiljøforvaltninga og ein heilskapleg kulturmiljøforvaltning. Det er eit viktig og gjennomgåande spørsmål korleis den nye lova kan fordele oppgåver og avgjerdsmakt på ein måte som gjer kulturmiljøforvaltninga meir einsarta, gjev mindre behov for samordning, og som er enklare å forstå for tiltakshavarar og andre som saka vedkjem. Til sist vurderer utvalet korleis forvaltingsmakt og oppgåver etter lova bør tildelast.

Lova må bidra til å gjere kulturmiljøvernet føreseieleg og i ein viss grad einskapleg over heile landet. Sakshandsaming og lovtolking skal uansett vere lik i like tilfelle. Det bør òg i utøvinga av forvaltningsskjønet vere eit mål at praksis er tilnærma lik. Riksantikvaren har som rolle å bidra med rettleiing og prinsippavklaringar i dialog med fylkeskommunen og Sametinget for å sikre ein likearta og konsistent forvaltning. Samstundes er det i nokon grad ein intensjon i det å legge oppgåve til fylkeskommunen og Sametinget at oppgåveløysinga skal vere tilpassa regionale og samiske forhold. Det inneber at ein kan ha ei viss ulikskap som følgje av regionale forhold og variasjon i fylkeskommunanes prioriteringar, innafor dei rammene lova sett.

40.1 Bør kommunane ha avgjerdsmakt eller oppgåver etter ny kulturmiljølov?

Kommunane har ei viktig rolle som forvaltarar av kulturmiljø, med plan- og bygningslova som det sentrale rettslege verkemiddelet. Føremålsføresegna til kulturminnelova pålegg dei, på linje med andre offentlege styresmakter, å ta omsyn til kulturmiljøverdiane i forvaltninga si, jamfør § 1. I tillegg har kommunane etter kulturminnelova ei plikt til å melde frå til kulturmiljøstyresmakta om dei støyter på tiltak som er omfatta av lova, og dei har plikt til å sende søknad om riving eller vesentleg endring av ikkje-freda bygg eller anlegg frå før 1850 til kulturmiljøstyresmakta, jamfør kulturminnelova § 25 første og andre avsnitt. Ut over dette har kommunane ikkje pliktar eller oppgåver etter kulturminnelova knytt til forvaltninga av kulturmiljø som er freda etter lova.

Eit spørsmål er om kommunane i tillegg til fylkeskommunen, Sametinget og Riksantikvaren, bør ha avgjerdsmakt etter ny kulturmiljølov. Nærleiksprinsippet, som går fram av kommunelova § 2-2, inneber at offentlege oppgåver først og fremst bør leggjast til det forvaltningsnivået som er nærast innbyggjarane. Kvar oppgåver skal plasserast, kjem an på ei heilskapleg vurdering av generelle prinsipp for oppgåvefordeling og relevante omsyn. Det kan vere til dømes måla som er sette for nasjonal politikk, kva art og omfang saka er av, effektivitet og økonomi. Av førearbeida til § 2-2 går det fram at det må vere gode grunnar til ikkje å leggje ei oppgåve nær innbyggjarane.175

Det er tidlegare gjort fleire forsøk med å leggje oppgåver etter kulturminnelova til kommunane. I 1991 fekk elleve kommunar delegert avgjerdsmakt til å rydde og skjøtte fornminneområde (§ 11 første avsnitt bokstav a), til å påleggje eigarar eller brukarar å halde ved like freda kulturminne trua av forfall (då § 19, dagens § 17 første avsnitt) og til å gjere mellombels fredingsvedtak (§ 22 nr. 4). Forsøket varte fram til 1996. Evalueringa viste at den delegerte avgjerdsmakta knapt vart brukt, bortsett frå til skjøtselstiltak, der dei rapporterte tiltaka gjaldt arbeid som óg kunne ha vore utført utan delegering. Ho gjaldt saker som dei fleste kommunane hadde svært få av. Kommunane var likevel positive til å få delegert avgjerdsmakt og ville gjerne ha det som ei permanent ordning. Evalueringa konkluderte med at forsøket ikkje gav grunn til å seie noko presist om effekten av delegeringa, men at det i alle fall ikkje vart funne nokon negative verknader.176

I 2002 henta departementet inn innspel frå kommunane om moglegheiter og utfordringar ved auka satsing på kulturminne og kulturmiljø i kommunesektoren. Innspela viste at kommunane, med unntak av enkelte større byar, ikkje ønskte meir avgjerdsmakt etter kulturminnelova. Dette var grunngjeve med at slike oppgåver krev spisskompetanse innanfor fleire nye fagområde, som kommunane ikkje såg seg i stand til å byggje opp.

Året etter vart det starta opp eit forsøk med overføring av oppgåver etter kulturminnelova til Stavanger, Bergen og Kristiansand kommune («Storbyforsøket» 2003-2007). Det gjaldt mellom anna avgjerdsmakt til å gje dispensasjon frå fleire typar vedtaksfreding, gje pålegg om vedlikehald, og gjere vedtak om mellombels freding. Evalueringa av forsøket konkluderte med at det ikkje var mogleg å seie om det bidrog til å redusere tapet av kulturminne, mellom anna på grunn av eit beskjedent omfang av freda kulturminne i Stavanger og Kristiansand. Gevinstar som vart framheva gjaldt forenklingar og endringar i plan- og byggeprosessane, noko som strengt teke kunne ha vore gjennomført utan forsøket. Kommunane si oppfatning var at kulturminneomsyna gjennom prosjektet hadde fått større merksemd, og at kulturmiljøforvaltninga i kommunen hadde fått større autoritet. Det verka som om forsøket gav stimulans til å ta vare på kulturmiljø på ein annan måte med heimel i plan- og bygningslova. I forsøksperioden fremja fylkeskommunen motsegn mot regulerings- og kommune(del)planane til forsøkskommunane. Det var altså framleis skilnad på korleis kommunane og fylkeskommunen oppfatta at kulturmiljøfaglege interesser skulle varetakast. Evalueringsrapporten peikte på at saksomfanget for freda kulturminne i enkelte av kommunane var så avgrensa at det var spørsmål om ein slik modell vil vere aktuell.177

Utvalet meiner at kommunane utvilsamt må halde fram med å ha ei sentral rolle i å ta vare på kulturmiljø, og det er viktig at dei har verkemiddel som set dei godt i stand til det. Plan- og bygningslova gjev kommunane fleire slike verkemiddel. Utvalet tilrår òg fleire endringar i plan- og bygningslova, for å gjere kommunane betre i stand til å vareta oppgåva. Dette er nærare omhandla i kapittel 26.

Kulturmiljølova skal ha rettslege verkemiddel for vern av kulturmiljø med interesse ut over det lokale. Det er difor behov for ei forvaltning som kan sjå kulturmiljø i eit større perspektiv. Dette er i seg sjølv ikkje i strid med at kommunane òg har avgjerdsmakt eller forvaltningsoppgåver etter lova. Eit slikt ansvar kan, som nemnt i evalueringa av storbyforsøket, ha som positiv effekt at det bidreg til auka merksemd rundt kulturmiljø i kommunane.

Samstundes har kommunane svært ulik høve til å vareta naudsynt kulturmiljøfagleg kompetanse til å forvalte kulturmiljø som er freda etter kulturmiljølova. Det varierer sterkt i kva grad dei har kulturmiljø som er freda eller på anna vis verna gjennom lova, slik at dei kan ha eit tilstrekkeleg volum på forvaltningsoppgåva. Dette ser òg ut til å ha vore stadfest gjennom forsøka som er gjorde med delegering av avgjerdsmakt etter kulturminnelova.

I tillegg kjem det at kulturmiljølova skal sikre eit langsiktig vern av kulturmiljøverdiar, uavhengig av skiftande politiske fleirtal. Vernet kan vere inngripande, og forvaltning av kulturmiljø som er freda eller verna etter kulturmiljølova krev i ein del tilfelle avveging mellom langsiktige og nasjonale verneinteresser mot lokale, andre samfunnsinteresser og oppgåver som kommunane skal vareta. Utvalet meiner det er ein fordel for varetakinga av kulturmiljøverdiane at avveginga blir lagd til eit regionalt eller nasjonalt nivå.

Eit ytterlegare argument mot å leggje oppgåver og avgjerdsmakt etter lova til kommunane, er at det vil gjere oppgåvefordelinga etter lova meir fragmentert og uoversynleg.

Konklusjonen til utvalet er at det ikkje er grunn til å gje kommunane avgjerdsmakt til eller oppgåver med å forvalte kulturmiljø som har vern etter kulturmiljølova. Framlegget til kulturmiljølov gjev kommunane eit generelt ansvar for å ta vare på kulturmiljø og nytte prinsippa i lovframlegget § 8 til § 14 som retningslinjer når dei tek avgjerd der kulturmiljø kan bli påverka. Ut over dette meiner utvalet at kommunane må bruke verkemidla i plan- og bygningslova for å ta vare på kulturmiljø.

40.2 Fredingsstyresmakt

Etter dagens regelverk er det Riksantikvaren som har avgjerdsmakt til å gjere vedtak om freding av kulturminne og kulturmiljø, med departementet som klageavgjerdsmakt. Det gjeld både freding ved enkeltvedtak og freding ved forskrift. Unntaket er vedtak om kulturmiljøfreding etter § 20, som blir gjort av Kongen i statsråd. Fredingsarbeidet følgjer ein nasjonal fredingsstrategi som er utarbeidd av Riksantikvaren. Strategien har mål for gjennomføringstid, likehandsaming, involvering av eigarar og kva tema som skal bli prioriterte for freding. I dei fleste tilfella er det fylkeskomunnen og Sametinget som føreslår freding og gjennomfører den førebuande fredingsprosessen, inkludert høyring. Riksantikvaren yter rettleiing etter behov. Framlegg til fredingsvedtak blir sendt over til Riksantikvaren for slutthandsaming og endeleg vedtak. Riksantikvaren gjennomfører òg nokre fredingsprosessar sjølv.

Kva organ som er fredingsstyresmakt i andre nordiske land varierer. I Sverige er det ikkje det nasjonale Riksantikvarieämbetet, men kulturmiljøforvaltninga i Länsstyrelsen som gjer vedtak om freding. I både Danmark og Finland skjer freding derimot av ei nasjonal fredingsstyresmakt.

Utvalet foreslår at fylkeskommunen og Sametinget får eit rettsleg verkemiddel for vern av kulturmiljø som ligg mellom Riksantikvaren si freding etter kulturmiljølovgjevinga og det kommunale vernet etter plan- og bygningslova. Dette er drøfta i kapittel 20. Verkemiddelet som er foreslått, kalla forenkla freding, er meint å vere meir avgrensa og mindre inngripande enn ordinær freding, og likare vern etter plan- og bygningslova. Føremålet skal vere å sikre at hovuduttrykket til kulturmiljøet blir teke vare på. Det gjer ikkje høve til å verne interiør.

Når det gjeld ordinær freding, som er lova sitt sentrale verkemiddel, meiner utvalet at fredingsavgjerdsmakta framleis må liggje til Riksantikvaren. Dette bryt med hovudlinja i lovframlegget, som legg avgjerdsmakt til fylkeskommunen og Sametinget. Ei slik ordning har dessutan som ulempe at departementet er klageinstans i enkeltsaker, mens departementet til vanleg skal drive med utforming og iverksetjing av nasjonal politikk, og i mindre grad bruke ressursane på enkeltsaker. På den andre sida er Riksantikvaren best eigna til å sikre nasjonal oversyn og eit representativt fredingsutval, ein einskapleg fredingspolitikk, og at Noreg følgjer dei internasjonale pliktene sine. At freding utløyser forventningar om statleg finansiering med tilskot, taler òg for at avgjerdsmakta skal liggje sentralt. Ei einskapleg statleg avgjerdsmakt kan enklast vurdere dei totale statlege kostnadene ved fredingssaker og at dei blir haldne innanfor akseptable rammer. At oppgåva ligg hjå Riksantikvaren bidreg òg til å sikre direktoratet eit tilstrekkeleg breitt fagmiljø med oversikt over heile landet. Det gjer eit godt grunnlag for at Riksantikvaren kan utføre utviklingsoppgåver og andre direktoratsoppgåver på ei tilfredsstillande måte.

Framlegget tek vare på demokratiomsynet gjennom prinsippføresegner og føresegner om forslagsrett og om medverknad frå eigarar, brukarar, interesseorganisasjonar og interessene til nasjonale minoritetar i fredingsprosessane. I tillegg er medverknaden i fredingssaker for fylkeskommunen og Sametingets teken omsyn til ved at dei kan føreslå fredingar, at dei i praksis deltek i utgreiinga og førebuinga av fredingssakar, og særleg ved framlegget om å gje dei avgjerdsmakt til å gjere forenkla fredingar av dei fleste typar kulturmiljø.

For større område føreslår utvalet at fredingsavgjerdsmakta blir lagd til Kongen i statsråd, på same måte som ved kulturmiljøfredingar etter kulturminnelova § 20. Det samsvarer òg med kvar verneavgjerdsmakta er plassert i naturmangfaldlova. Grunngjevinga er at det ved vern av slike område ofte i større grad vil vere naudsynt å vege fredingsomsyn mot andre arealinteresser og behov. Dette tilseier at avgjerdsmakta bør liggje på eit høgt – og tverrsektorielt – forvaltningsnivå.

Utvalet meiner at kulturmiljøforvaltninga må lage nærare retningslinjer for kva som er slike større område der Kongen i statsråd er fredingsstyresmakt, for å sikre at praksisen blir føreseieleg og konsekvent. Framlegget frå utvalet vil til dømes innebere at det berre er Kongen i statsråd som kan frede eit tilsvarande område som det krigshistoriske landskapet i Narvik. Tilsvarande vil Riksantikvaren kunne frede eit mindre bygningsmiljø der freding etter dagens lov ligg til Kongen i statsråd.

Eit viktig moment for val av vedtaksnivå vil elles vere om ei freding vil kome i konflikt med fleire arealinteresser eller andre samfunnsinteresser. Det same gjeld om fredinga går på tvers av ulike styresmakter, styresmaktnivå og fagområde. Kor mange grunneigarar som blir råka, er òg relevant i vurderinga. Kompleksiteten i fredinga og restriksjonsnivået kan òg vere viktige moment. Dette er ei endring frå praktiseringa av dei ulike fredingsføresegnene i kulturminnelova.

40.3 Vedtak om mellombels freding

Makta til å gjere vedtak om mellombels freding er i dagens ansvarsforskrift lagt til både Riksantikvaren, fylkeskommunen og Sametinget. Etter det utvalet er kjent med, fungerer ordninga greitt. Det er naturleg at Riksantikvaren har høve til å gjere mellombels freding, ettersom Riksantikvaren er fredingsstyresmakt. At det same gjeld fylkeskommunen og Sametinget, er effektivt, ettersom dei har større nærleik til kulturmiljøa enn kva Riksantikvaren har, og ofte vil kunne reagere raskare i tilfelle der det oppstår behov for eit slikt tiltak.

Utvalet føreslår at ordninga med tredelt makt til å vedta førebels freding blir ført vidare i den nye lova.

40.4 Avgjerd om kva som er automatisk freda kulturminne

Etter dagens kulturminnelov er det Riksantikvaren som avgjer i tvilstilfelle om eit kulturminne er automatisk freda eller ikkje. Slik avgjerdsmakt har stor likskap med avgjerdsmakta til å frede ved vedtak. Slik utvalet ser det, er det difor riktig at Riksantikvaren, som den sentrale fredingsstyresmakta, avgjer kva som er automatisk freda, i dei tilfella der det er tvil om det.

40.5 Presisering av automatisk freding

Lovframlegget har ein heimel til å forby og regulere tiltak som er eigna til å motverke føremålet med ei automatisk freding. Det vil seie at kulturmiljøstyresmakta har høve til å presisere kva som er føremålet med den automatiske fredinga.

Slike vedtak har nær samanheng med både fredingsavgjerdsmakta og avgjerdsmakta til å avgjere kva som er automatisk freda kulturminne. Dette er avgjerdsmakt som etter lovframlegget ligg til Riksantikvaren. Utvalet meiner difor det er naturleg at det er Riksantikvaren som óg har avgjerdsmakt til å gjere vedtak som presiserer ein automatisk freding.

40.6 Forskrift om utsett undersøkingsplikt

Dei fleste arkeologiske undersøkingar skal skje i forkant av planvedtak. Etter gjeldande rett kan utsett undersøkingsplikt etter Riksantikvaren sine retningslinjer berre skje der det ligg føre ein tvangssituasjon – der gjennomføringa av undersøkinga i forkant ikkje er mogleg. Etter praksis i dag er det Riksantikvaren som vurderer om vilkåret for å utsetje dei arkeologiske undersøkingane er til stades.

Lovframlegget gjev heimel for å gje forskrift om gjennomføringa av undersøkingsplikta, inkludert om utsett iverksetjing i tilfelle der det ikkje er mogleg å gjennomføre henne i forkant av planvedtak. Dette er drøft i kapittel 17.7.3. Utvalet meiner avgjerdsmakta til å gje forskrift om utsett undersøkingsplikt bør liggje hjå Riksantikvaren.

40.7 Arkeologiske undersøkingar ved utgraving (forvaltningsgravingar)

Ansvaret for å gjere undersøkingar ved utgravingar («særskild gransking») er i dag delt mellom forvaltningsmusea, det vil seie fem universitetsmuseum og fem sjøfartsmuseum (der tre av desse er del av universitetsmusea), og NIKU.178 Universitetsmusea gjer lovpålagde arkeologiske utgravingar på land av automatisk freda kulturminne og skipsfunn frå før 1537, med unntak for det som gjeld mellomalderbyane og kyrkjene. Sjøfartsmusea gjer utgravingar under vatn av automatisk freda kulturminne og skipsfunn eldre enn 100 år, og av skipsfunn yngre enn frå 1536 som er på land. Den geografiske fordelinga av ansvaret for å gjennomføre arkeologiske utgravingar er i dag fastsett i avtalar mellom forvaltningsmusea. NIKU har ansvaret for å gjere arkeologiske utgravingar av kulturminne i dei norske mellomalderbyane, og utgravingar av alle kyrkjer, kyrkjestader, klosteranlegg og forsvarsverk frå mellomalderen. Det innsamla materialet frå utgravingar som er gjorde av universitetsmusea og NIKU, blir teke hand om av universitetsmusea, medan materialet som er grave ut av dei tre sjøfartsmusea som ikkje er del av universitetsmusea, blir teke hand om av dei sjølve.

Løysinga med at mellomalderarkeologien ligg til NIKU og ikkje forvaltningsmusea, har ei forvaltningshistorisk forklaring. Frå starten av kulturminneforvaltninga låg ansvaret for mellomalderarkeologien til Fortidsminneforeningen, medan ansvaret for den forhistoriske arkeologien låg hjå forvaltningsmusea (tidlegare dei arkeologiske landsdelsmusea). Då Riksantikvarembetet vart oppretta i 1912, vart ansvaret for mellomalderarkeologien overført dit. Etter ønske om å skilje ansvaret for forsking på og forvaltning av mellomalderarkeologien vart ansvaret for mellomalderutgravingar skilt ut frå Riksantikvaren i 1994 og lagt til det nyoppretta NIKU.

Utfordringar med dagens fordeling av ansvar for arkeologiske utgravingar er slik utvalet ser det, først og fremst at det er delt på ei rekkje aktørar. I mange tilfelle er fleire aktørar involverte i same prosjekt, i nokon grad med utydelege ansvarsskilje. Oppgåvefordelinga kan vere komplisert og uoversynleg, og vanskeleg å forstå for tiltakshavarar og andre. Ho gjev òg behov for samordning, som ofte vil vere tid- og ressurskrevjande. Når materialet er samla inn av ein annan instans enn den som skal ta vare på det, kan overlevering av dokumentasjon og funnmateriale óg gje utfordringar og meirarbeid på grunn av ulike rutinar og format, og uvisse ved kostnadsfordelinga hjå utgravingsaktørar og mottakarmusea.

Utgravingar ved utbygging i Bjørvika i Oslo dei seinare åra kan vere eit døme på det store aktørbiletet. Her grev NIKU i det området som er definert som mellomalderbyen Oslo, medan Kulturhistorisk museum grev i området utanfor dette. I sjøområda og der det er funne restar av skip på land, grev Norsk maritimt museum. For mellomaldergrunnen er det Riksantikvaren som er forvaltningsstyresmakt og gjev løyve til inngrep. For områda utanfor mellomalderbyen ligg slik avgjerdsmakt hjå Byantikvaren i Oslo. Etter det utvalet er kjent med, fungerer samarbeidet i praksis godt, men det er eit komplisert aktørbilete.

Eit anna døme er utgravinga av torget i Trondheim, der både NIKU og Vitenskapsmuseet (NTNU) har hatt ansvar for utgraving, fordi dette er område i og utanfor mellomalderbyen. Difor er jamvel både Riksantikvaren og fylkeskommunen involverte som forvaltningsstyresmakter.

Utvalet meiner det er eit klart behov for ei enklare struktur på både utgravingsoppgåva og forvaltningsoppgåva. Organiseringa av forvaltningsoppgåva bli vurdert under, i punkt 40.11.

Ein måte å organisere ansvaret for arkeologiske utgravingar på, kan vere å konkurranseutsette alle utgravingsoppgåvene for eit tiltak samla. Ved konkurranseutsetting vil arbeidet òg kunne bli utført av andre, private aktørar. Land som har eit slikt system er Sverige, Nederland og Finland. Utvalet har innhenta erfaringar frå Sverige og Finland, og ser at det er klare utfordringar med ei slik ordning. Det gjeld til dømes kunnskapsinnhentinga frå dei private aktørane. Utvalet ser difor ordninga som uaktuell, og har ikkje gått vidare med dette.

For utvalet er spørsmålet om ansvaret for utgraving framleis bør vere delt mellom dei fem universitetsmusea, dei fem sjøfartsmusea og NIKU, eller om det bør bli samla hjå universitetsmusea.

Å sikre kulturmiljø som grunnlag for kunnskap og forskning er eit sentralt føremål med kulturmiljølova. For å oppnå dette meiner utvalet det er naudsynt at universitetsmusea, som har ansvar for samlingsforvaltning og forsking, framleis har oppgåva som utgravande instans.

At ansvarsområda til musea er geografisk inndelte, kan i nokre tilfelle skape uvisse om ansvarsfordelinga. Inndelinga følgjer ikkje kommune-, fylkes- eller regiongrenser, men den geografiske inndelinga av museas samlingsansvar. Den geografiske ansvarsfordelinga er ein styrke når det gjeld å ta vare på regionale skilnader og geografiske og kulturhistoriske variasjonar. Det gjev òg høve til ulike prioriteringar ut frå regionale førekomstar av ulike kulturminne. Ansvarsfordelinga gjer at talet på utgravingar som kvart museum har ansvar for, varierer mellom ulike regionar og frå år til år, fordi aktiviteten varierer og regionane er av ulik storleik og har ulikt folketal. At forvaltningsmusea er del av universitetsstrukturen, gjer slik utvalet ser det, at ein kan oppretthalde det faglege nivået, sjølv med få utgravingar.

Utvalet meiner det er viktig å oppretthalde samanhengen mellom utgravings- og samlingsansvaret, for å sikre ein heilskapleg samlingsforvalting. Dei geografiske ansvarsområda for utgravingar bør bli forskriftsfesta, for å sikre dette. Utvalet foreslår derfor at departementet kan gje forskrift om inndelinga av dei geografiske ansvarsområda til musea.

For sjøfartsmusea er det fleire særlege omsyn som gjer seg gjeldande. Undervass-arkeologi og skipsfunn er eit lite fagfelt med særlege krav til kompetanse, bemanning, utstyr og HMT (helse, miljø og tryggleik). At utgravingsverksemda i dag er delt på fem museum, gjev dessutan små fagmiljø. Ei meir sentralisert organisering har på den andre sida den ulempa at dei ansvarlege musea må dekkje område med store geografiske avstandar. Ei anna utfordring med sjøfartsmusea er at dei er ulikt organiserte. Tre av dei er private stiftingar, dei andre to er del av universitetsmusea og ligg organisatorisk under Kunnskapsdepartementet.

Sjøfartsmusea tek med sitt ansvarsområde vare på den maritime heilskapen. Samstundes gjer det at oppgåva med utgraving under vatn av automatisk freda kulturminne og skipsfunn eldre enn 100 år, og av skipsfunn yngre enn frå 1536 som er på land, og samlingsforvaltninga ligg til sjøfartsmusea, at denne delen av historia i nokon grad blir lausriven frå det som skjer på land. Dette kan vere til hinder for kunnskapsutvikling om samanhengar mellom den marine og den landbaserte arkeologien.

Ei alternativ løysing kan vere å leggje sjøfartsmusea sine oppgåver til universitetsmusea. Utvalet meiner det vil kunne sikre gode og tilstrekkeleg store og solide fagmiljø som kan ta hand om kunnskapsoppgåva. Det gjev òg ein større samanheng i kunnskapsutviklinga. I tillegg er det eit viktig moment, både av omsyn til tiltakshavarar og styresmaktar, at det gjev færre utgravingsaktørar, eit meir forståeleg aktørbilete og truleg ei meir tids- og kostnadseffektiv utgravingsverksemd og forvaltning.

Utvalet meiner difor prinsipielt at universitetsmusea skal ha det samla ansvaret for utgraving, samlingsforvaltning og forsking knytt til skipsfunn og til kulturmiljø under vatn. Gjennomføringa av ei slik organisering reiser ei rekke praktiske spørsmål som bør bli nærare utgreidd i det videre arbeidet med ny kulturmiljølov.

NIKU har spesialkompetanse på utgravingar i mellomalderbyar og mellomalderkyrkjestader. Oppgåvene inngår hjå NIKU i eit større kunnskapsmiljø med mellomalder som tema. Å ha NIKU som landsdekkande utgravande instans gjev ei heilskapleg og einskapleg forvaltning av mellomalderarkeologien i byane. Faglege vurderingar, forsking og dokumentasjon er synkronisert og gjev godt samanlikningsgrunnlag mellom dei åtte norske mellomalderbyane. Å overføre ansvaret for all arkeologisk utgraving til universitetsmusea vil kunne føre til auka fragmentering av forskinga på mellomalderbyane i Noreg.

På den andre sida bidrar den gjeldande ansvarsfordelinga mellom universitetsmusea og NIKU, som i større grad har historiske enn faglege årsaker, til oppsplitting av kulturhistoriske samanhengar mellom by og land i mellomalder og mellom forhistorie og mellomalder. Poenget er det same som for sjøfartsmusea når det gjeld skilet mellom land og sjø. Universitetsmusea har óg miljø som er sterke på forsking på mellomalderen og vitskaplege stillingar knytt til mellomalderarkeologi. Dei arkeologiske forvaltningsutgravingane av mellomaldergrunn vil der inngå i ein større samanheng, og tilgang til samlingar og forskings- og formidlingskompetanse kan sikre at ny kunnskap blir utvika og formidla. Det kan vere både faglege og vitskapelege synergiar i å ha eit samla miljø for utgraving – uavhengig av tid. Dette taler for å ikkje skilje ut mellomalderarkeologi som noko særskilt i forståinga av historia. Det vert forsterka av at utvalets fleirtal foreslår å flytte den automatiske fredingsgrensa for jordfast kulturmiljø til 1650, noko som vil innebere at NIKU sine oppgåver anten må bli utvida fram til og med 1650, eller at vi får eit skilje der NIKU har ansvar for mellomalderen og universitetsmusea har oppgåver før og etter. Ei samla utgravingsverksemd hjå universitetsmusea vil òg gje ei vesentleg enklare og tydelegare oppgåvefordeling og ei meir straumlinjeforma og effektiv forvaltningsstruktur.

Utvalet meiner at den prinsipielt beste løysinga er ei einskapleg utgravingsverksemd som er lagd til universitetsmusea. Fordelane ved ei heilskaplege arkeologiforvaltning ved musea er slik utvalet vurderer det større enn ulempa ved å splitte opp eksisterande fagmiljø. Behovet for ei enklare og tydelegare oppgåvefordeling med færre aktørar er òg eit omsyn som veg tungt. At utgravingsverksemda blir samla hjå musea, synest frå synsvinkelen til utvalet å vere rasjonelt både økonomisk og frå eit forskingsperspektiv.

Forvaltningsutgravingar skjer i hovudsak på grunnlag av tiltak som fører til inngrep i automatisk freda kulturminne. Ei følgje av dette er at størstedelen av arkeologiressursane blir nytta på det som frå eit fagleg forskingsperspektiv er tilfeldige stader, og ikkje som del av ein plan. Utvalet vil understreke at utgravinga av og forvaltninga av kulturminne bør vere kunnskapsstyrt. Det er behov for å tydeleggjere kunnskapspersepektivet, og ei bevisst styring av kunnskapsutviklinga basert på kunnskapsbehov og faglege program for utgravingar. Det kan til dømes vere faglege program for periodar, geografiske område eller tema som prioriterast. Dei faglege programma kan òg føre til eit betre kunnskapsgrunnlag i saker om løyve til inngrep, og eventuelt færre vilkår om utgraving. Det er universitetsmusea som må utarbeide faglege program, men utvalet meiner at Riksantikvaren som direktorat bør ha ansvar etter lova for å syte for at dei blir utarbeide.

40.8 Arkeologiske undersøkingar ved registrering

Ansvaret for å gjere arkeologiske registrering for å bringe på det reine om eit planlagt offentleg eller større, privat tiltak vil verke inn på eller kome i konflikt med eit automatisk freda kulturminne, ligg i dag til fylkeskommunen og Sametinget, jamfør ansvarsforskrifta § 3 andre avsnitt første setning, § 4 og § 11 første avsnitt bokstav a.

Oppgåva med å gjere registreringar er ein sentral del av det ansvaret som fylkeskommunen og Sametinget har for forvaltninga av automatisk freda jordfaste kulturminne. Dette er nærare omtalt i kapittel 17.7.3. Dei har hatt denne oppgåva i lang tid, og er slik utvalet ser det, godt skodde for det. Oppgåva er nært knytt til fylkeskommunanes og Sametingets oppgåver i handsaminga av kommunale planar. Det er i innspela utvalet har fått, ikkje peikt på særlege utfordringar ved denne oppgåveplasseringa. Utvalet meiner det er klart at denne oppgåva må vere plassert hjå fylkeskommunen og Sametinget i den nye kulturmiljølova òg.

Det same gjeld høve til å gjere arkeologiske undersøkingar ved registrering av jordfaste kulturmiljø med høg kulturhistorisk verdi frå tida etter 1650 til og med 1850, i samsvar med fleirtalets framlegg i lovframlegget.

Lovframlegget gjev heimel for forskrift om at fylkeskommunen og Sametinget i saker om løyve til inngrep i jordfaste kulturminne kan gjere mindre undersøkingar ved utgravingar. Dette er drøft i kapittel 17.9.1. Ettersom ei slik forskrift vil gjelde fordeling av avgjerdsmakt til fylkeskommunen og Sametinget, som på ulikt vis har ei sjølvstendig stilling, meiner utvalet det er naturleg at forskrifta skal bli utarbeida av departementet.

For automatisk freda kulturminne under vatn, skipsfunn eldre enn 100 år under vatn og skipsfunn yngre enn frå 1536 på land er det etter gjeldande rett derimot sjøfartsmusea som har oppgåva med arkeologiske undersøkingar ved registrering, jamfør ansvarsforskrifta § 6. Det er kompetanse- og ressursmessige omsyn som grunngir denne særlege ordninga. Utvalet meiner at det framleis er grunn til å ha ei særleg ansvarsordning for automatisk freda kulturminne under vatn og skipsfunn, og at oppgåva bør bli samla hos universitetsmusea. Utvalet viser til drøftinga over under punkt 40.7.

40.9 Løyve til forskingsinitierte utgravingar

Når forvaltningsmusea gjer arkeologiske utgravingar med forskingssiktemål, og ikkje som ledd i å oppfylle vilkår knytte til eit tiltak, stiller dagens kulturminneregelverk ikkje krav til løyve. Løyve er derimot eit krav for andre enn forvaltningsmusea som vil gjere forskingsinitierte utgravingar. I slike tilfelle er det Riksantikvaren som kan gje løyve, jamfør ansvarsforskrifta § 2 tredje avsnitt. Nytt i lovframlegget frå utvalet er krav til løyve for alle institusjonar som vil gjere forskingsutgraving. Dette er nærare drøft i kapittel 17.7.3.

Avgjerdsmakta til å gje løyve til forskingsinitierte utgravingar gjorde av andre enn forvaltningsmusea vart ikkje overført til fylkeskommunen og Sametinget ved regionreforma. Grunngjevinga for å la denne avgjerdsmakta bli verande hjå Riksantikvaren, var at det ville sikre ein lik forvaltningspraksis nasjonalt.179 Det vart òg lagt vekt på at det er svært få slike saker, og at dei ofte gjeld kulturminne av stor nasjonal interesse.

Å legge slik avgjerdsmakt til Riksantikvaren bryt med utgangspunktet om at det først og fremst er fylkeskommunen og Sametinget som har forvaltningsansvaret etter lova. Det gjer oppgåvefordelinga etter lova meir uoversynleg. I tillegg taler det for at fylkeskommunen og Sametinget bør ha slik avgjerdsmakt at dei gjer løyve til andre utgravingar, og sitter med kunnskap om lokale forhold. Dei gjer allereie etter dagens praksis ein fagleg vurdering i saker om forskingsinitierte utgravingar.

Argumentet om at avgjerdsmakta bør liggje hjå Riksantikvaren for å sikre lik forvaltningspraksis nasjonalt bør slik utvalet ser det ikkje vere avgjerande. Vurderingane som må gjerast i slike saker er i alle tilfelle knytt til ei forskingsfagleg problemstilling, og om det aktuelle kulturminnet er relevant for det som skal bli undersøkt. Talet på saker om løyve til utgraving vil dessutan auke med framlegget frå utvalet, ettersom det stiller krav til slikt løyve òg for forvaltningsmusea. Dette vil over tid gje eit breiare erfaringsgrunnlag for fylkeskommunen og Sametinget. Utvalet har kome til at det må vere fylkeskommunen og Sametinget som gjev løyve til forskingsutgravingar etter framlegget til ny kulturmiljølov.

40.10 Vedtak om dekning av kostnader til arkeologiske undersøkingar eller vernetiltak

Avgjerdsmakta til å fastsetje kva kostnader ein tiltakshavar skal dekkje ved arkeologiske undersøkingar eller vernetiltak, og til å gjere vedtak om slike utgifter heilt eller delvis skal dekkjast av staten etter føresegna i kulturminnelova § 10, ligg etter dagens regelverk hjå Riksantikvaren, jamfør ansvarsforskrifta § 10 første avsnitt. Det gjeld både vedtak om kostnadsdekning knytt til registreringar og til utgravingar og vernetiltak, jamfør § 8 og § 9.

I saker om registrering er saksgangen for kostnadsdekning slik at fylkeskommunen og Sametinget sett opp eit maksimumbudsjett for gjennomføringa av registreringa, i tråd med retningslinja frå Riksantikvaren. Saksgangen i saker om utgraving er derimot slik at fylkeskommunen og Sametinget først hentar inn forslag til budsjett og prosjektplan frå forvaltningsmusea eller NIKU. Fylkeskommunen og Sametinget gjer deretter vedtak om dispensasjon med vilkår om utgraving eller vernetiltak. Vedtaket med forslag til budsjett og prosjektplan blir etter dette sendt til Riksantikvaren, som gjer vedtak om kostnadsdekning. Etter dette går saka tilbake til fylkeskommunen og Sametinget, som sender vedtaket til tiltakshavaren.

I saker der staten skal dekkje heile eller delar av kostnadene, blir tilskotet finansiert over ein eigen fast post i statsbudsjettet, som Riksantikvaren disponerer. Posten skal òg dekkje andre innbyrdes uavhengige ordningar, og viser seg kvart år å ikkje strekke til for dei føremåla han er meint å dekkje. Riksantikvaren vurderer årleg om lag 40 saker med spørsmål om staten heilt eller delvis skal dekkje kostnadene til arkeologiske utgravingar.

Lovframlegget frå utvalet fører vidare prinsippet om at tiltakshavaren som hovudregel skal betale kostnadene ved arkeologiske undersøkingar og vernetiltak som er sett som vilkår i løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne. Det er òg lagt opp til at styresmakta kan gje tilskot til dekning av utgiftene på nærare vilkår. Dette er nærare omtalt i kapittel 17.4.

Med det utgangspunktet at oppgåver i hovudsak bør plasserast hjå fylkeskommunen og Sametinget, er spørsmålet om det er særlege omsyn som gjer at avgjerdsmakta til å gjere vedtak om kostnader til arkeologiske undersøkingar og vernetiltak etter ny kulturmiljølov framleis bør liggje hjå Riksantikvaren.

Det taler for at avgjerdsmakta bør ligge hjå Riksantikvaren at det er relativt få slike saker i kvart fylke. Dette gjer at det kan vere vanskeleg for kvar fylkeskommune og for Sametinget å få ein solid praksis på å vurdere kor store budsjett musea treng i kvart enkelt prosjekt. Riksantikvaren har eit betre grunnlag for å samanlikne, og ved det å sikre forsvarlege budsjett og ein einskapleg nasjonal praksis og likehandsaming av tiltakshavarar når det gjeld omfang og kostnader for arkeologiske utgravingar.180 Den store variasjonen i slike vedtak frå fylke til fylke og år til år, gjer det òg vanskeleg å gje fylkeskommunen og Sametinget godt tilpassa rammetilskot for fordeling av slike tilskotsmidlar.

Mot å leggje avgjerdsmakta hjå Riksantikvaren taler særleg at dette avvik frå utgangspunktet om at oppgåver og avgjerdsmakt i hovudsak bør ligge hjå fylkeskommunen og Sametinget. Det er òg eit argument at det tek meir tid å handsame kostnadsdekningssaker i to instansar enn om vedtak blir gjort av fylkeskommunen og Sametinget i samband med dispensasjonsvedtaket. I innspela til utvalet er det likevel ikkje peika på slike eller andre særlege utfordringar med dagens oppgåveplassering.

Utvalet meiner at oppgåva med å fastsetje kostnader framleis skal liggje til Riksantikvaren, og legg avgjerande vekt på at det sikrar eit betre grunnlag for vedtaka og ein likare praksis enn om oppgåva ligg hjå fylkeskommunen og Sametinget. Det er òg eit poeng at den instansen som gjer vedtaka, har ansvaret for disponeringa av midlane, og at det vil vere krevjande å lage godt tilpassa ordningar for rammetilskot til fylkeskommunen for dekning av slike kostnader.

40.11 Forvaltingsstyresmakt for freda kulturmiljø

Det er fylkeskommunen og Sametinget som i hovudsak har avgjerdsmakt til å forvalte kulturminne og kulturmiljø som er freda etter kulturminnelova. Det betyr mellom anna at dei har avgjerdsmakt til å gje løyve til inngrep og dispensasjon frå freding. I tillegg kan dei gje pålegg om utbetring etter skade og gjennomføre skjøtselstiltak i freda område. Dei kan òg undersøkje freda byggverk som er i ferd med å forfalle, og gje eigaren pålegg om å utføre vedlikehald, etter samtykke frå Riksantikvaren. Riksantikvaren har likevel ansvaret for forvaltninga av dei fire store mellomalderbyane, alle kyrkjer, og visse særlege kulturminne og kulturmiljø.

I mandatet står det at dei oppgåvene som fylkeskommunen og Sametinget har etter dagens regelverk, skal liggje fast i ny lov. Følgjeevalueringa av oppgåveoverføringa i 2020 konkluderer med at overføringa av forvaltningsavgjerdsmakt til fylkeskommunen har vore vellukka. I sluttrapporten er det peikt på at ansvarsfordelinga mellom Riksantikvaren, fylkeskommunen og Sametinget har ført til ei meir strukturert og tydeleg definert rollefordeling, og at dette i hovudsak har lagt grunnlag for ei meir effektiv forvaltning av kulturminne. Det er òg ei generell oppfatning at kvaliteten på arbeidet i kulturmiljøforvaltninga har vorte halden ved lag, eller til og med forbetra på nokre område.181

På denne bakgrunnen vurderer utvalet at det ikkje er grunn til å flytte forvaltningsoppgåvene frå fylkeskommunen og Sametinget. Det vil seie at fylkeskommunen og Sametinget etter lova framleis har som oppgåve å gje løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne og gje dispensasjon for inngrep i automatisk freda bygningar og vedtaksfreda kulturminne. Dei kan òg mellom anna nytte heimlane i lova for tilsyn, handheving og sanksjonar, og dei kan vedta forbod mot aktivitetar i nærleiken av freda kulturmiljø.

40.11.1 Forvaltningstyresmakt for transportminne

Etter dagens regelverk har fylkeskommunen og Sametinget forvaltningsansvaret for dei freda fartøya, inkludert høve til å gje tilskot. Fylkeskommunen har òg ansvar for å følgje opp tilskot og istandsetjing av dei fartøya som har eit avtalebasert vern, som ikkje er regulert i lova eller ansvarsforskrifta. Lova gjev ikkje heimel for å frede andre rørlege kulturminne som bilar, fly eller tog. Lovframlegget opnar for óg å frede slike rørlege kulturminne. Felles omgrep i lovframlegget for desse kulturminna er transportminne.

Utvalet meiner at forvaltningsansvaret for transportminne, inkludert høve til å gje dispensasjon, bør liggje hjå fylkeskommunen og Sametinget, i tråd med hovudordninga i lovframlegget.

Følgjeevalueringa av regionreforma fann at det er stor variasjon i den kompetansen fylkeskommunen og Sametinget har til å forvalte ansvaret for fartøyvernet.182 Det er ei utviklingsoppgåve å sikre fagutvikling og lik praksis. At fylkeskommunen og Sametinget har ulike prioriteringar, er slik utvalet ser det, òg i nokon grad ein naturleg og ønskt konsekvens av at forvaltninga er regionalisert. På dette fagfeltet kan det òg vere ei løysing at fylkeskommunane inngår samarbeid.

Det ligg òg til fylkeskommunen og Sametinget å førebu fredingar for Riksantikvaren. I tillegg forslår utvalet at fylkeskommunen og Sametinget skal ha mynde til å gje transportminne vern gjennom forenkla freding. Dette er nærare omtala i kapittel 20.

For å møte utfordringar som kan oppstå med transportminne som har tilknyting til fleire område, og der det er usemje om eit transportminne er samisk eller ikkje, forslår utvalet ein heimel for Riksantikvaren til å avgjere kva organ som er rett forvaltningsavgjerdsmakt. Sjå nærmare om dette i punkt 40.12.

40.11.2 Forvaltningsstyresmakt for særlege typar kulturmiljø

Det gjeld etter dagens rett nokre unntak frå hovudregelen om at fylkeskommunen og Sametinget har forvaltningsansvaret for freda kulturmiljø. Då fylkeskommunen og Sametinget i 2020 i hovudsak overtok dette forvaltningsansvaret, vart det innført høve for Riksantikvaren til å gjere vedtak om å behalde forvaltningsansvaret i tilfelle der det kan vere særlege grunnar til det. Ansvarsfordelinga er basert på kriterium fastsett i ansvarsforskrifta.183 Dette kan vere kulturmiljø eller kulturminne som

• a. er særlig viktige for landets kulturhistorie

• b. betraktes som viktige nasjonale symboler

• c. er knyttet til statsmakten og til utøvelse av statlige funksjoner som er sentrale for landet

• d. Norge har et internasjonalt ansvar for å bevare

• e. har særlig vitenskapelig betydning, eller

• f. det kreves særskilt kompetanse å forvalte

Det er fastsett ein eigen prosess for endring av lista: Riksantikvaren, fylkeskommunen og Sametinget har rett til å føreslå endringar. Riksantikvaren skal leggje slike forslag fram for dei instansane som framlegget gjeld, inkludert forvaltningsmusea og NIKU. Riksantikvaren si avgjerd om å ta ansvar for kulturminne og kulturmiljø er ikkje eit enkeltvedtak som ein kan klage på. Lista over slike særskilde kulturminne eller kulturmiljø tel i dag 162 lokalitetar eller enkeltminne. Nokre av desse er etter utvalets syn openberre, andre er det ikkje. Eit døme på dei første er Eidsvollsbygningen, medan Bergseminaret på Kongsberg og universitetet på Blindern i Oslo er døme på dei siste.

Utvalet meiner at det framleis er behov for at Riksantikvaren, som sentralt, statleg fagdirektorat, kan ha forvaltningsansvaret for enkelte særlege kulturmiljø, etter ei slik ordning som i dagens regelverk. Dette gjeld særleg kulturmiljø som er knytte til statsmakta eller utøving av statlege funksjonar som er sentrale for landet, kulturmiljø som Noreg har eit internasjonalt ansvar for å ta vare på, og kulturmiljø som det krev særskild kompetanse å forvalte. Fordi denne ordninga avvik frå den alminnelege ansvarsfordelinga i lovframlegget, med forvaltningsstyresmakt til fylkeskommunen og Sametinget, bør dette ikkje gjelde utan videre for eit kulturmiljø som oppfyller kriteria for at Riksantikvaren kan ta over, men berre der det etter ei konkret vurdering er eit særleg behov. Det er slik utvalet ser det, òg grunn til at departementet går gjennom kriteria i lista med eit kritisk blikk. Lista bør i største mogleg grad ha objektive kriterium for når Riksantikvaren kan overta ansvaret.

40.11.2.1 Forvaltningsansvaret for dei fire store mellomalderbyane

Det er åtte mellomalderbyar i Noreg:184 Bergen, Trondheim, Oslo, Tønsberg, Skien, Stavanger, Sarpsborg og Hamar. Kulturlaga frå mellomalderen i desse byane er automatisk freda etter kulturminnelova. Ved oppgåveoverføringa i 2020 fekk fylkeskommunen forvaltnings- og dispensasjonsavgjerdsmakt for dei fire minste av mellomalderbyane: Hamar, Sarpsborg, Skien og Stavanger. Riksantikvaren beheldt forvaltningsansvaret for Bergen, Oslo, Trondheim og Tønsberg. Dei vart førte på lista over kulturminne av særleg stor nasjonal verdi, som Riksantikvaren har ansvar for. Klima- og miljødepartementet føresette likevel ved reforma at forvaltningsansvaret for desse fire byane òg etter kvart skulle bli overført til fylkeskommunen.185 Noko tidsperspektiv for ei full overføring vart ikkje fastsett.

Utvalet har ikkje grunnlag for å meine om forvaltningsansvaret for alle eller nokre av dei fire store mellomalderbyane bør liggje hjå Riksantikvaren eller fylkeskommunen. Slik utvalet ser det, er det heller ikkje ei lovgjevaroppgåve å fastslå kva kulturmiljø som bør stå på lista som Riksantikvaren forvaltar. Utvalet vil likevel trekkje fram fleire argument som taler for at ein vurderer dette spørsmålet på nytt når ein skal vedta ei ny kulturmiljølov. Å overføre forvaltningsansvaret for alle mellomalderbyane til fylkeskommunen vil vere i tråd med den hovudlinja i ansvarsfordelinga som lovframlegget legg til grunn. Eit føremål med lova er å skape ei ryddigare og meir einskapleg forvaltning av kulturmiljø. Dagens ansvarsfordeling mellom Riksantikvaren og fylkeskommunen gjev utan tvil kompliserte forvaltningsprosessar når same tiltak får følgjer for både kulturmiljø frå mellomalderen og grunn som ikkje er frå mellomalderen. To ulike organ er då førsteinstans i same sak og innanfor same interessefelt. Dette blir ytterlegare komplisert ved at Riksantikvaren òg kan vere klageinstans i same sak.

Ved oppgåveoverføringa i 2020 vart det lagt vekt på at det var avgrensa tilgang på fagkompetanse som kan forvalte byanlegg frå mellomalderen, og at det var utfordrande for Riksantikvaren å drive full førstelinjesakshandsaming og samstundes førebu overføring av alle mellomalderbyane på éin gong. I tillegg vart det peikt på at ved ei etappevis overføring ville Riksantikvaren få meir tid til å gjere arkiv tilgjengelege og oppdatere dei, sikre betre data om bevaringstilhøve, utvikle faglege nettverk og byggje kompetanse i fylkeskommunen. Utvalet meiner det er grunn til å tru at ei rekkje av desse argumenta har vorte mindre aktuelle i tida som er gått sidan 2020.

40.11.2.1.1 Forvaltningsansvaret for kyrkjer og kyrkjegardar

På kyrkjefeltet er det i dag ei rekkje instansar som har ansvar for kvar sin del av forvaltninga. Ansvarsforskrifta legg forvaltningsansvaret for alle freda kyrkjebygg til Riksantikvaren, jamfør § 2 sjuande avsnitt. Dette gjeld i underkant av 300 kyrkjer. I tillegg har Riksantikvaren ei rådgjevande rolle ved Den norske kyrkja si eiga forvaltning av kulturhistorisk verdifulle listeførte kyrkjebygg. Dette følgjer av kyrkjebyggforskrifta, som har heimel i trussamfunnslova. Fylkeskommunen og Sametinget har etter kulturminnelova avgjerdsmakt, inkludert avgjerdsmakt til å gje dispensasjon, for mellomalderkyrkjestadene. Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark har avgjerdsmakt for gravplassar etter gravplassforskrifta. Omgjevnadene til kyrkjer utan gravplass er forvalta av biskopen etter råd frå regional kulturmiljøforvaltning. NIKU gjer arkeologiske utgravingar av kyrkjer og kyrkjestader frå mellomalderen. Riksantikvaren gjer vedtak om kostnader til all arkeologisk gransking. Andre aktørar som er involverte i forvaltninga er Kyrkjeleg fellesråd, som har forvaltningsansvaret for Den norske kyrkja sine kyrkjebygg i kommunane på vegne av sokna, og biskopen, som skal godkjenne alle tiltak som går ut over vanleg vedlikehald. I tillegg har kommunane makt etter plan- og bygningslova.

Ulike kategoriar vern på kyrkjene og kyrkjestadene, ulike forvaltningsnivå og dei mange aktørane som er involverte, gjer forvaltninga av kulturmiljøverdiane i kyrkjebygg og kyrkjestader kompleks og krevjande for både styresmakter og eigarar.

I sluttrapporten til følgjeevalueringa av oppgåveoverføringa er det peikt på at dagens system for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane på kyrkjefeltet blir opplevd som ei utfording i forvaltninga, med mange aktørar og uavklart ansvar mellom dei. Rapporten tilrår at ein syter for ei tydeleg ansvarsfordeling, og at ein bør vurdere om ikkje ansvaret for forvaltninga av kyrkjebygg bør bli samla hjå éin instans. Rapporten peiker på at ein her òg bør leggje til grunn prinsippet om at fylkeskommunen i hovudsak skal ha forvaltningsansvaret.186

Utvalet meiner det heilt klart trengst ein enklare forvaltningsstruktur for kyrkjene i ny kulturmiljølov. Eit sentralt spørsmål er då om forvaltningsansvaret for kyrkjebygga framleis bør liggje til Riksantikvaren.

Grunngjevinga for at kyrkjebygga i dag er forvalta av Riksantikvaren, er at dei krev høg og spesiell kulturmiljøfagleg kompetanse, og at det sikrar kontinuitet og effektivitet. At forvaltningsorganet ligg til Riksantikvaren som sentralt direktorat, sikrar òg einskapleg praksis og likehandsaming. Det har i innspel til utvalet òg vorte peikt på at etableringa av Kyrkjebevaringsfondet i 2024 og mange restaureringsarbeid på kyrkjebygg som følgje av dette, fører til ei større saksmengd, og at ei samlokalisering hjå Riksantikvaren gjev godt grunnlag for dialog og samhandling, særleg i ein oppstartsfase.

Det taler derimot for at fylkeskommunen og Sametinget som hovudregel skal ha forvaltningsansvaret for kyrkjene, at det vil skape samanheng med anna forvaltningsansvar etter lovframlegget og gje ei heilskapleg regional forvaltning, varetaking av kulturmiljø og kunnskapsinnhenting. Med færre aktørar blir systemet enklare for både eigarar og andre. Eit anna argument er at ein då unngår ein situasjon der Riksantikvaren kan bli førsteinstans og klageinstans i same sak. Det kan òg vere ein fordel at fylkeskommunen er geografisk tettare på enn Riksantikvaren og enklare kan følgje opp.

Utvalet meiner at avgjerande argument taler for at forvaltningsansvaret for kyrkjebygg og kyrkjestaden i ny kulturmiljølov som hovudregel bør plasserast hjå fylkeskommunen og Sametinget, i tråd med den oppgåvefordelinga som lovframlegget elles legg opp til. Det er eit sterkt behov for å forenkle forvaltningssystemet for kyrkjene og kyrkjestadene. Ei overføring av ansvaret vil gje enklare og betre forvaltningsprosessar, med mindre behov for samordning og truleg større effektivitet for både kulturmiljøforvaltninga og andre styresmakter som har oppgåver etter anna regelverk og ofte er involverte. Det vil òg gjere forvaltninga enklare for eigarane av kyrkjene og omgjevnadene/kyrkjegardane. Når det gjeld behovet for ny kompetanse, meiner utvalet at saksvolumet ved overføring av forvaltningsansvaret for kyrkjene vil vere så stort at det er realistisk at tilstrekkeleg kompetanse kan bli etablert. Riksantikvaren vil her ha ei viktig rolle som kompetanseorgan for fylka.

Det er likevel på det reine at enkelte kyrkjer vil trenge særleg kompetanse som det er krevjande for fylkeskommunen å dekkje, mellom anna fordi det er få objekt i kvar fylkeskommune. Dette gjeld til dømes stavkyrkjene – det finst 28 stavkyrkjer, og kvar av dei har særskilde behov. Nokre fylkeskommunar har berre éi. Her kan ein tenkje seg samarbeidsløysingar, der ein fylkeskommune får delegert vedtaksfullmakt og er arbeidsgjevar for fagpersonar med ansvar for fleire fylke i eit vertskommunesamarbeid. Nokre fylke har i dag liknande løysingar på fartøyvernfeltet og for teknisk-industrielle kulturminne. Det vil òg vere mogleg å flytte enkeltkyrkjer inn på liste over kulturmiljø som Riksantikvaren har forvaltningsansvaret for, om kriteria for det er oppfylte. Det er Riksantikvaren som må vurdere kva kulturmiljø og kulturminne som bør stå på denne lista, som bør nyttast med varsemd. I slike tilfelle kan det tenkast å vere ei effektiv løysing at Riksantikvaren har høve til å overta ansvaret for kyrkjegarden óg, om han er freda, for å avgrense talet på aktørar frå kulturmiljøforvaltninga som er involverte i forvaltninga.

40.12 Skipsfunn

Etter gjeldande rett er det fylkeskommunen som har makt til å gje løyve til tiltak som kan skade skipsfunn som har vern etter kulturminnelova (frigiving), jamfør ansvarsforskrifta § 3 andre avsnitt fjerde setning, jamfør lova § 14 andre avsnitt. Det er òg fylkeskommunen som tek imot melding om funn, jamfør ansvarsforskrifta § 3 andre avsnitt fjerde setning, jamfør lova § 14 tredje avsnitt.

Undervassarkeologi og skipsfunn er eit lite fagfelt med svært spesialiserte krav til kompetanse, bemanning og utstyr, mellom anna ut frå omsyn til helse miljø og tryggleik. Det gjev utfordringar for forvaltninga. Det er kostbart, og med små fagmiljø.

Det kan vere krevjande å sikre naudsynt kompetanse til å forvalte skipsfunn i alle fylkeskommunane og hos Sametinget. Ei løysing på dette kan vere å samle forvaltningsansvaret sentralt hos Riksantikvaren. Ei anna løysing kan vere at fylkeskommunane inngår interfylkeskommunalt samarbeid, der ein fylkeskommune får delegert vedtaksfullmakt og er arbeidsgjever for fagpersonar med ansvar for fleire fylke. Liknande løysingar er i dag gjort på fartøyvernfeltet og for tekniske og industrielle kulturminne, mellom Akershus, Buskerud, Østfold og Oslo. Utvalet meiner at det ut frå systemet i lovframlegget og omsynet til ei heilskapleg forvaltningsløysing framleis må la seg gjere at fylkeskommunen har avgjerdsmakta til å gje løyve til inngrep, men med samarbeidsløysingar der det er hensiktsmessig.

40.13 Lause kulturminne

Etter gjeldande kulturminnelov ligg oppgåva med å ta i mot melding om funn av lause kulturminne, og å ta imot lause kulturminne som blir leverte inn, til fylkeskommunen og Sametinget, jamfør ansvarsforskrifta § 3 tredje avsnitt, jamfør § 4. Utvalet meiner det er naturleg å sjå denne oppgåva i samband med at fylkeskommunen og Sametinget tar i mot meldingar om tiltak som kan verke inn på jordfaste kulturminne. Dei bør difor halde fram med denne oppgåva etter ny kulturmiljølov.

Forvaltninga av lause kulturminne som etter dagens lov er statleg eigedom, ligg etter gjeldande regelverk til forvaltningsmusea, jamfør ansvarsforskrifta § 12 første avsnitt. Utvalet ser det som klart at det er forvaltningsmusea som har den naudsynte kompetansen og ressursane til å gjere denne oppgåva. Dei må difor etter ei ny kulturmiljølov ha ansvaret for forvaltninga av dei lause kulturminna som ligg til fellesskapet. Det gjeld òg lause samiske kulturminne som er frå 1917 eller tidlegare. For å kunne gjere denne oppgåva, må det ligge til forvaltningsmusea å grave fram, flytte, ta opp og undersøkje lause kulturminne som oppfyller alderskriteria, og til å setje i verk tiltak for å ta hand om dei. Det bør òg liggje til musea å gjere vedtak etter lova om inngrep til forsking, der det er fagleg forsvarleg, og å gjere vedtak om å avhende eller kassere lause kulturminne, gjengravlegge eller gjere inngrep til forsking, der lova gjev heimel for det. Sjå nærmare om dette i kapittel 27.3.4.

Når musea vil gjere tiltak som kan påverke lause samiske kulturminne som er frå 1917 eller tidlegare, har dei etter samelova plikt til å rådføre seg med Sametinget. Det gjeld til dømes ved overføring, avhending og kassering. For å sikre at rådføringsplikta blir følgd opp, bør ho gå fram av kulturmiljølova.

Samiske menneskelege leivningar står i ei særstilling. Det kan hevdast at det er internasjonal sedvane for at urfolket sjølv skal avgjere korleis menneskelege leivningar skal handterast, jamfør FNs erklæring om urfolks rettar (UNDRIP) artikkel 12 nr. 1 og tilbakeføring- og gravstadslova for amerikanske urfolk (Native American Graves Protection and Repatriation Act – NAGPRA). Sidan 1999 har det òg vore praksis for at Sametinget har det avgjerande ordet i bruken av samiske menneskelege leivningar. Universitetet i Oslo og Sametinget har avtale om forvaltning av samiske menneskelege leivningar, som vart fornya i 2020. I avtalen heiter det at Sametinget har rett til å få utlevert alt eller delar av det samiske skjelettmaterialet for anna oppbevaring og plassering enn ved Universitet i Oslo, og at bruk av materialet til forsking krev godkjenning av Sametinget. Utvalet meiner det må lovfestast at Sametinget har det avgjerande ordet i forvaltninga av samisk skjelettmateriale. Det vil seie at Sametinget avgjer oppbevaring, bruk og tilbakeføring av det samiske skjelettmaterialet. Ei slik lovfesting vil òg rydde opp i ansvarstilhøva mellom dei ulike forvaltningsmusea. Dei forskingsfaglege vurderingane som forvaltningsmusea gjer, er viktige for avgjerdene Sametinget tek. At Sametinget skal hente inn råd frå musea, bør difor gå fram av lova. Menneskelege leivningar som ikkje er samiske, skal forvaltast av forvaltningsmusea, på same vis som andre lause kulturminne.

Det er nytt i lovframlegget at lause kulturminne med høg kulturhistorisk verdi kan fredast ved vedtak. Utvalet har som mål at føresegna om freding og forvaltning av alt freda kulturmiljø i størst mogleg grad skal vere einsarta. Det er Riksantikvaren som elles har fredingsstyresmakt etter lova. Avgjerdsmakta til å frede lause kulturminne bør difor òg liggje til Riksantikvaren. Framlegget til ny kulturmiljølov har i tillegg heimel for forenkla freding, der avgjerdsmakta ligg til fylkeskommunen og Sametinget. Jamvel lause kulturminne kan fredast på dette viset. Det vil seie at avgjerdsmakta til å frede lause kulturminne etter lovframlegget ligg til både Riksantikvaren, fylkeskommunen og Sametinget.

Utvalet ser det som naturleg at Riksantikvaren som den sentrale fredingsstyresmakta i andre tilfelle òg har avgjerdsmakta til å avgjere kva lause kulturminne som ligg til fellesskapet i Noreg, og at dette skal vere regulert av lova. Det vil seie at Riksantikvaren har avgjerdsmakta til for det første å avgjere i tvilstilfelle om lause kulturminne oppfyller alderskriteria. For det andre kan Riksantikvaren avgjere at lause kulturminne som er yngre enn aldersgrensa og som kjem for dagen under offentlege utgravingar og privat eigar ikkje er kjend, skal høyre til fellesskapet og bli forvalta av forvaltningsmusea. Liknande avgjerdsmakt ligg til Riksantikvaren etter den gjeldande kulturminnelova òg, jamfør § 12 andre avsnitt.

Avgjerdsmakta til å gje dispensasjon til inngrep i freda kulturminne ligg etter lovframlegget som hovudregel til fylkeskommune og Sametinget. Utvalet meiner omsynet til eit heilskapleg regelverk gjer det naturleg at det same gjeld for dispensasjon til inngrep i freda lause kulturminne.

Som etter gjeldande lov § 13 tredje avsnitt, gjev lovframlegget heimel for kulturmiljøstyresmakta til å ta avgjerd om utbetaling av finnarløn. Dette er ei avgjerd som kan takast etter skjøn, lovframlegget gjev ikkje rett til finnarløn. Etter gjeldande rett er det Riksantikvaren som har avgjerdsmakt til å ta avgjerd om finnarløn. Sakshandsaminga av finnarlønsaker involverer òg fylkeskommunen og Sametinget og universitetsmusea. Fylkeskommunen og Sametinget tek imot funn av lause kulturminne, deretter gjev musea ei fagleg vurdering av funnet og ei innstilling i spørsmålet om finnarløn. Saka går deretter til Riksantikvaren for endeleg vedtak.

Argument som taler for å behalde avgjerdsmakta til å gjere vedtak om finnarløn hos Riksantikvaren er for det første at det best kan sikre ein einsarta praksis på finnarlønutbetalingane. At det er Riksantikvaren som disponerer budsjetta, kan òg i nokon grad tale for at avgjerdsmakta ligg der.

Argumenta for i staden å legge avgjerdsmakta til fylkeskommunen og Sametinget er for det første at det er i tråd med lovforslagets hovudlinje for oppgåvefordeling. For det andre vil ei slik løysing involvere færre organ og gje ein mindre tid- og ressurskrevjande sakshandsamingsprosess. Finnarlønsakene er dessutan lite prinsipielle og gjeld ofte små økonomiske verdiar. Ettersom fylkeskommunen og Sametinget har som oppgåve å ta imot funn, har dei òg godt høve til å vurdere omstende rundt funnet som del av finnarlønsaka. Sjølv om ei regional styresmakt kan opne for noko variasjonar i praksis, meiner utvalet at det alt i alt er grunn til å leggje slik avgjerdsmakt til fylkeskommunen og Sametinget. Utvalet føreslår endringar som gjer at det vil bli aktuelt med finnarløn i langt færre saker enn før. Dei økonomiske konsekvensane bør fylkeskommunen og Sametinget i all hovudsak kunne bere innafor eige budsjett.

Som den gjeldande kulturminnelova har lovutkastet heimel for oreigning og forkjøpsrett til lause kulturminne. Dette er nærare omtalt under kapittel 37. Utvalet meiner det er departementet som skal ha avgjerdsmakt til oreigning. Høvet til å nytte forkjøpsrett må i første omgang ligge til staten, dinest ein fylkeskommune eller kommune der gjenstanden har vore teken vare på eller har opphavet sitt.

40.14 Avfreding

Lovframlegget gjev heimel for å avfrede freda kulturmiljø i tilfelle der dei viktigaste kulturhistoriske verdiane har gått tapt. Sjå meir om dette i kapittel 21. For at det skal bli ein naturleg samanheng i systemet, meiner utvalet at avgjerdsmakt til å avfrede må liggje hjå same organ som har avgjerdsmakt til å frede. Det vil seie at det må vere Riksantikvaren som har avgjerdsmakt til å avfrede kulturmiljø freda ved ordinær freding, Kongen i statsråd som har avgjerdsmakt til å avfrede større kulturmiljø og kulturlandskap, og fylkeskommunen og Sametinget som har avgjerdsmakt til å avfrede kulturmiljø som er freda ved forenkla freding.

40.15 Klageinstans for vedtak gjorde av fylkeskommunen og Sametinget

Etter kulturminnelova er Riksantikvaren klageorgan for enkeltvedtak gjorde av fylkeskommunen og Sametinget. Dette følgjer av forvaltningslova § 28 andre avsnitt tredje setning og ansvarsforskrifta.

Utgangspunktet etter forvaltningslova er at klagar på kommunale eller fylkeskommunale vedtak blir handsama internt i kommunen eller fylkeskommunen, sjå § 28 andre avsnitt. Ordninga bygger på prinsippet om kommunalt sjølvstyre, nedfelt i Grunnlova § 49 andre avsnitt, i kommunelova § 2-1 om kommunalt og fylkeskommunalt sjølvstyre og § 2-2 om prinsipp for nasjonale styresmakter sitt tilhøve til det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret. Forvaltningslova opnar likevel for at ein klage på kommunale eller fylkeskommunale vedtak kan gå til ein statleg klageinstans, mellom anna når dette er bestemt i den enkelte lova, jamfør § 28 fjerde avsnitt første setning. I praksis blir ein stor mengd kommunale forvaltningsvedtak klagehandsama av statsforvaltaren, og ikkje av kommunale klagenemnder eller kommunestyret sjølv. Det gjeld særleg innanfor velferdssektoren og areal-, landbruks- og miljøforvaltninga. Klagehandsaminga fungerer dimed som ein viktig mekanisme for statleg kontroll av enkeltvedtaka til kommunane og fylkeskommunane.187 Det gjeld i dag òg i kulturmiljøforvaltninga.

Å la fylkeskommunen sjølve vere klageorgan for enkeltvedtak dei gjer etter lova, vil vere i tråd med hovudregelen i forvaltningslova og kommunelova. Ei slik løysing vil styrke det kommunale sjølvstyret, og vere i samsvar med nærleiksprinsippet. Behovet for overordna nasjonal samordning og kulturmiljøfagleg kompetanse kan då i nokon grad bli vareteke ved at Riksantikvaren har rett til fråsegn i klagesaker. Ei utfordring vil likevel kunne vere å etablere ein klagehandsaming som har den naudsynte kulturmiljøfaglege kompetansen og som ikkje er inhabil etter habilitetsføresegna i kommunelova § 13-3 andre avsnitt på grunn av tidlegare kontakt med saka.

Fleire andre argument taler òg for at klageavgjerdsmakta framleis bør liggje hjå Riksantikvaren. Kulturmiljølova har som føremål å gjennomføre nasjonale mål, nasjonal politikk, og Noregs internasjonale plikter etter kulturmiljøkonvensjonane. Dette skal oppnåast mellom anna gjennom dei rettslege rammene som lova set. Riksantikvaren har rolla som overordna fagstyresmakt og kan som klageorgan syte for einskapleg, nasjonal rettsleg praksis og likehandsaming på ein meir effektiv måte enn gjennom fråsegn i klagesaker. Det vil til dømes ikkje vere bindande for fylkeskommunen å følgja fråsegnene frå Riksantikvaren, og det vil medføre eit meirarbeid for forvaltninga at to instansar må drive sakshandsaming i same sak. At freding og andre vedtak etter kulturmiljølova kan vere sterkt inngripande overfor private, taler òg for at slike vedtak bør kunne klagast inn for eit felles klageorgan. Klagehandsaming hjå Riksantikvaren sikrar større avstand og ei meir uavhengig prøving. Det er eit relevant moment fordi det i saker om kulturmiljø ofte må gjerast avvegingar mot andre samfunnsinteresser. Ei slik løysing er òg i samsvar med andre delar av miljøforvaltninga, der klagar går til statlege organ. Dagens ordning med Riksantikvaren som klageorgan for vedtak som er gjorde av fylkeskommunen ser ut til å fungere greitt.

Utvalet meiner desse er avgjerande argument for at Riksantikvaren framleis skal vere klageorgan for enkeltvedtak gjort av fylkeskommunen etter kulturmiljølova.

Når det gjeld spørsmålet om klageorgan, har Sametinget mange felles trekk med fylkeskommunen. Sametinget har ei eiga og uavhengig stilling overfor regjeringa og statsforvaltninga, noko som òg følgjer av at Sametinget er eit folkevald organ for det samiske folket, som har sjølvråderett. Sametinget er difor ikkje eit ordinært forvaltningsorgan som på generelt grunnlag kan instruerast eller kontrollerast av staten. Den rolla følgjer òg av samelova kapittel 4 om konsultasjonar, der plikta òg gjeld kulturarv og kulturminnevern.188 I plansaker etter plan- og bygningslova er systemet slik at løyve med eventuelle vilkår blir gjeve ved planvedtak, om det ikkje blir fremja motsegn. Motsegnssaker blir løyste ved endeleg vedtak i departementet, om ikkje semje blir nådd gjennom dialog eller mekling. Det er difor i mindre enkeltsaker, og ikkje i arealplansaker, at Sametinget gjer vedtak om løyve etter kulturminnelova som det kan klagast på. Det er ganske få slike saker, og dei råkar i liten grad breie ikkje-samiske interesser. I perioden frå 2021 til og med 2023 var det ingen klager på vedtak i Sametinget som vart avgjorde av Riksantikvaren. Det var i same periode éi klagesak som vart avgjord av departementet (2021).189 Til samanlikning vart totalt 102 klagesaker frå fylkeskommunane avgjorde av Riksantikvaren i same periode.190 At det er få klagesaker taler for at det blir krevjande for Sametinget å ha eit eige klageorgan med naudsynt kompetanse og erfaringsgrunnlag for sine vedtak. Noko som kan bøte på dette, er at eit klageorgan i Sametinget må hente inn vurderingar frå Riksantikvaren før det tek avgjerder i klagesaker.

Utvalsmedlemane Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn legg vekt på at få klagesaker, omsynet til lik lovtolking og tilgang til god kulturmiljøfagleg kompetanse i klageinstansen taler for ein felles klageinstans for alle enkeltvedtak frå Sametinget og fylkeskommunane. Desse medlemane viser òg til at sjølv om det formelle utgangspunktet etter forvaltningslova er at klagar i kommunar og fylkeskommunar skal handterast internt i kommunale eller fylkeskommunale klageorgan, er den reelle hovudregelen at det er fastsett ein statleg klageinstans i lov.

Sentralt for desse medlemane er likevel at Riksantikvaren er best eigna til å sikre lik lovtolking over heile landet, både i saker frå fylkeskommunar og saker frå Sametinget.

Vidare peiker desse medlemane på at Sametinget knapt gjer enkeltvedtak etter lov på andre forvaltningsområde, og difor ikkje har nemneverdig erfaring med å handtere klagesaker om lovtolking. Dei viser òg til at det per februar 2025 arbeider om lag 18 personar på kulturmiljøområdet i Sametinget.191 Det er lite realistisk å tenkje seg at det skal vere andre kulturmiljøfagleg kompetente tilsette med fagleg og personleg avstand til dei som handterer kulturmiljøsaker i førsteinstansen. Difor er det vanskeleg å sjå føre seg ei upartisk klagehandsaming innanfor Sametinget.

Desse medlemane kan ikkje sjå at det vil kompensere godt nok å sende klagesaker til vurdering hjå Riksantikvaren, før ein klageinstans innanfor Sametinget tek avgjerda. Uavhengig av ei slik ordning vil det måtte vere kulturmiljøfagleg kompetanse tilgjengeleg i klageinstansen i Sametinget, dersom han skal fungere uavhengig. Ressursane som må gå med for å etablere ei klageordning i Sametinget, kan ikkje forsvare nytten, når det er så få klagesaker.

Ved prøving av Sametingets skjøn må Riksantikvaren som klageinstans tilsvarande leggje til grunn gjeldande norm for statleg prøving av kommunalt og fylkeskommunalt skjøn, jamfør forvaltningslova § 34 andre avsnitt der det heiter at klageinstansen skal leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret. Som klageinstans bør Riksantikvaren òg leggje vekt på det faglege skjønet Sametinget har utøvd i eit enkeltvedtak, til dømes vurderingar av kulturhistorisk verdi eller sedvanleg bruk.

Utvalsmedlemane Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm peiker på at Sametinget har ei særeigen stilling i styringssystemet, som eit folkevalt organ for samane, som har rett til sjølvråderett. Denne særeigne stillinga taler for at det er Sametinget som må handsame klagar, ikkje staten ved Riksantikvaren. Sametinget si særeigne stilling kjem mellom anna til uttrykk i at statlege vedtak om samiske kulturminne òg er konsultasjonspliktige etter samelova. I den gjeldande ordninga ligg det difor noko dobbelt i at Sametinget både er ei forvaltningsstyresmakt som er underlagd departement og direktorat, og eit sjølvstendig organ som departement og direktorat må konsultere for å oppnå semje i avgjerder om samiske kulturmiljø. Det taler for at det må særlege grunnar til for at statlege styresmakter kan overprøve vedtaka til Sametinget. Slike grunnar kan til dømes vere til stades i vedtak Sametinget har gjort som òg i stort monn òg gjeld ikkje-samiske interesser.

Desse medlemane ser likevel som fleirtalet at det vesle omfanget av klagesaker ved enkeltvedtak i Sametinget gjer det vanskeleg å nå ei fagleg god handtering som samstundes tek omsyn til behovet for ein ganske likearta forvaltningspraksis. Den utfordringa kan løysast med at Riksantikvaren alltid skal få høve til å uttale seg før klageinstansen i Sametinget tek ei avgjerd. Av omsyn til rettstryggleiken i avgjerder må Sametinget òg organisere kulturmiljøforvaltninga slik at det er reell klagetilgang med ei to trinns handsaming. Etter samelova § 2-12 organiserer Sametinget arbeidet sitt sjølv, òg når det gjeld klagehandsaming av enkeltvedtak med til dømes klagenemnd. Desse medlemane har òg lagt vekt på at Sametinget i innspela til utvalet har vore tydeleg på at statleg styresmakt ikkje kan vere klageinstans for Sametinget sine vedtak.

40.16 Klageinstans for vedtak gjorde av Riksantikvaren og av departementet

I tråd med normalordninga i forvaltningslova er departementet etter gjeldande rett klageorgan for enkeltvedtak etter kulturminnelova gjorde av Riksantikvaren. Kongen er klageorgan for enkeltvedtak gjorde av departementet. Dette følgjer av forvaltningslova § 28 første avsnitt.

Utvalet meiner at departementet framleis må vere klageorgan for vedtak gjorde av Riksantikvaren etter ny kulturmiljølov. Lovframlegget legg ikkje avgjerdsmakt til departementet, men Kongen i statsråd kan gjennom forskrift gjere vedtak om freding av større område. Ved slike vedtak gjeld føresegnene i forvaltningslova om enkeltvedtak for dei eigarane og brukarane som fredinga kan få direkte følgjer for. Det er likevel ingen reell klagerett, for det finst ikkje noko overordna organ.

40.17 Avgjerd om kva som er rette forvaltningsstyresmakt

I saker der det er tvil om kva organ som er rett styresmakt, og der partane ikkje blir samde, er det etter den gjeldande kulturminnelova Riksantikvaren som avgjer kva organ som er rett styresmakt, jamfør ansvarsforskrifta § 14. Dette er særleg aktuelt ved spørsmål om kva som er eit samisk kulturminne, og med det om saka høyrer heime hjå Sametinget eller fylkeskommunen. Det er typar av kulturminne som er knytte både til samisk og til ikkje-samisk kultur, til dømes kulturminne etter jakt og fangst av villrein og bergkunst som strekkjer seg frå steinalderen og seinare periodar der samisk etnisitet er etablert. I områdefredingar vil det òg vere kulturminne som høyrer til samisk så vel som ikkje-samisk kulturhistorie, og der må det klargjerast kven som er forvaltningsstyresmakta. Ved nye fredingsvedtak kan dette gjerast i fredingsvedtaket, men ved eldre fredingar er det ikkje alltid gjort. Etter at fylkeskommunen og Sametinget fekk avgjerdsmakt til å gje løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne, er det naudsynt å avklare kva som er rett avgjerdsmakt for grense- eller fellestilfelle.

Utvalet legg til grunn at dei fleste saker der ansvarsfordelinga for kulturmiljø som kan ha så vel samisk som ikkje-samisk tilhøyrsle er uklar, blir løyste gjennom dialog mellom fylkeskommunen og Sametinget. Utvalet føreslår ei generell overordna samordningsplikt, som er nærare omtalt i kapittel 15.4.3. Vidare føreslår utvalet ei føresegn om samarbeid mellom fylkeskommunen, Sametinget og forvaltningsmuseet, og ei føresegn om samordningsrolla til Riksantikvaren, sjå kapittel 15. Utvalet føreslår òg å lovfeste at fylkeskommunen og Sametinget kan inngå avtale om kva som er ansvarleg styresmakt i enkeltsaker, og kva som er ansvarleg styresmakt for typar av automatisk freda kulturminne som kan høyre til både samisk og ikkje-samisk kulturhistorie. Dette vil slik utvalet ser det, vere den beste og mest effektive måten å fordele ansvaret på. Dersom det ikkje lèt seg gjere å få til ein avtale, må lova leggje til rette for at slike spørsmål blir avgjorde på statleg nivå.

Om det er departementet eller Riksantikvaren som bør avgjere kva som er den rette styresmakta, kjem an på om det først og fremst er faglege vurderingar som ligg bak, eller om det i stor grad er tale om ei breiare samfunnsvurdering og politisk prioritering. For Sametinget er det eit prinsipielt standpunkt at slik avgjerdsmakt ikkje bør liggje hjå Riksantikvaren, men hjå departementet.

Fleirtalet Anfinset, Andersen, Falch, Felland, Fjeldheim, Gierløff, Holm, Myklebust og Olssøn meiner det i all hovudsak er breiare samfunnsmessige vurderingar som skal takast ved vurderinga av kva som er den rette forvaltningsstyresmakta for kulturminnetypar når fylkeskommunen og Sametinget er usamde om dette. Vidare betyr den særskilde stillinga til Sametinget at avgjerder som kan ha prinsipielle sider ved seg, blir tekne av departementet. Det er uansett ikkje til hinder for at departementet hentar inn faglege råd frå mellom anna Riksantikvaren. Ved slike avgjerder må ein òg konsultere Sametinget etter samelova kapittel 4.

Mindretalet Hæreid legg vekt på at avgjerder om kva som er den rette forvaltningsstyresmakta for kulturminne og kulturminnetypar, først og fremst er faglege og bør takast av Riksantikvaren. Dette medlemet har òg lagt vekt på at Riksantikvaren skal vere klageorgan, og at dei aller fleste enkeltsaker innanfor det statlege kulturmiljøforvaltninga skal handterast der. Både Sametinget og den aktuelle fylkeskommunen må sjølvsagt få presentere sine syn for Riksantikvaren, for Sametinget etter reglane om konsultasjon i samelova kapittel 4.

40.18 Underretningsplikt ved overprøving av faglege tilrådingar og avgjerdsmakt til å overta alle typar saker

I saker som gjeld kulturminne og kulturmiljø av nasjonal eller vesentleg regional verdi, har fagadministrasjonen i fylkeskommunen og Sametinget i dag plikt til å underrette Riksantikvaren dersom fylkeskommunen eller Sametinget vil gjere eit vedtak som er i strid med dei faglege tilrådingane i saka, jamfør ansvarsforskrifta § 7 tredje og fjerde avsnitt. Ei liknande føresegn om underretningsplikt i saker der «nasjonale verneverdier berøres» fulgte òg av forutgåande forskrift 9. februar 1979 nr. 8785 om faglig ansvarsfordeling etter kulturminneloven. At underretningsplikta òg gjeld i saker om kulturminne og kulturmiljø «av vesentleg regional verdi» vart innført i ansvarsforskrifta på bakgrunn av terskelen for motsegn etter plan- og bygningslova.

Underretningsplikta gjeld både når forvaltningsmuseas eller NIKUs faglege tilrådingar ikkje vil bli følgde, og når interne faglege tilrådingar ikkje vil bli følgde i fylkeskommunen eller Sametinget sitt administrative eller politiske vedtak. Det kan til dømes gjelde saker om dispensasjon frå fredingsvedtak og løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne og om å fremje motsegn i arealplansaker. Riksantikvaren har avgjerdsmakt til å overta slike saker, og overtek då avgjerdsmakta til fylkeskommunen eller Sametinget etter ansvarsforskrifta, jamfør ansvarsforskrifta § 7 tredje avsnitt.

I tillegg har Riksantikvaren ein generell heimel til å overta saker frå fylkeskommunen eller Sametinget når nasjonale kulturminneverdiar er trua, jamfør ansvarsforskrifta § 7 fjerde avsnitt. Dette kan typisk vere aktuelt i saker med ulike vurderingar eller ulik vektlegging av faglege omsyn i forvaltninga av eit kulturminne eller kulturmiljø, til dømes om Riksantikvaren meiner at viktige kulturhistoriske verdiar risikerer å gå tapt som følgje av ein for lempeleg istandsetjings- eller dispensasjonspraksis hjå den regionale kulturmiljøforvaltninga. I praksis har dette høvet ikkje vorte nytta ofte, og berre i tilfelle der det har vore stor risiko for at viktige nasjonale kulturmiljøomsyn vil bli sette til side. Som hovudregel blir dei faglege vurderingane og avvegingane i den regionale forvaltninga respekterte av Riksantikvaren.

Ordninga med at Riksantikvaren kan overta saker er ein konsekvens av at store delar av forvaltningsavgjerdsmakta etter kulturminnelova er overførte frå Riksantikvaren til sjølvstendige, folkevalde organ på regionalt nivå som ikkje er underlagde statleg instruksjonsstyringsrett. Ordninga snevrar inn dei reelle skilnadene mellom statleg instruksjonsstyringsmakt over underordna statlege etatar, som statsforvaltaren, og Riksantikvaren sine høve til styring overfor fylkeskommunen som regional kulturmiljøstyresmakt og Sametinget som styresmakt for eit folk.

Staten kan ikkje instruere fylkeskommunen eller Sametinget i enkeltsaker, men føresegna opnar for at Riksantikvaren kan overta enkeltsaker dersom den regionale kulturmiljøstyresmakta ikkje handterer balansegangen mellom kulturmiljøfaglege og regionale politiske omsyn på ein fagleg akseptabel måte. Gjennom underrettingsplikta og retten til å overta saker har Riksantikvaren som direktorat fått høve til å syte for at den nasjonale kulturmiljøpolitikken blir gjennomført.

Underretningsplikta og Riksantikvaren sin rett til å overta saker grip òg inn i fylkeskommunen sin sjølvråderett, som er slegen fast i kommunelova § 2-1 anna avsnitt, og det demokratiske styringsprinsippet. Samstundes opnar kommunelova § 2-2 første avsnitt for at sjølvstyret kan avgrensast når det er naudsynt for å vareta nasjonale mål.

For Sametinget, som er eit nasjonalt folkevalt organ som skal utøve sjølvråderett, vil ei slik ordning kunne vere meir prinsipielt problematisk enn for fylkeskommunen. Sametinget har kome med innspel om at dei ikkje ønsker ei direkte underretningsplikt, sidan Sametinget er eit nasjonalt organ for samiske kulturminneinteresser, og fordi ei slik plikt står i motstrid til lojalitetsplikta til administrasjonen.

Utvalet meiner det er naudsynt at Riksantikvaren som ein nasjonalt, statleg organ som har det nasjonale perspektivet kan gripe inn og overta saker frå fylkeskommunen og Sametinget på eige initiativ. Dette kan vere naudsynt for å vareta nasjonale mål på kulturmiljøfeltet. Kriteriet bør vere at nasjonale kulturmiljøverdiar er truga. Ordninga sikrar at kulturmiljøfaglege omsyn kan få gjennomslag når fylkeskommunen og Sametinget, som skal vareta fleire ulike interesser, ønskjer å leggje avgjerande vekt på andre omsyn. Det er ein tryggingsmekanisme òg for å sikre ei heilskapleg og likearta forvaltning. Ein slik heimel tek opp i seg både tilfelle der fylkeskommunen vil gjere vedtak i strid med faglege tilrådingar, eller ta andre avgjerder der kriteriet er oppfylt. Det er ikkje eit vilkår at det er eller skal bli gjort vedtak i saka.

Underretningsplikta har fleire problematiske sider. Den kan svekkje tilliten mellom fagavdelingane hjå fylkeskommunen og Sametinget og det folkevalde styringsnivået, og setje lojaliteten til kulturmiljøforvaltninga under press. Ei uheldig side ved underretningsplikta er òg at ho kan innebere element av at politisk leiing vil unndra seg krevjande val, ved å overlate dei til Riksantikvaren. Motsett kan det hevdast at ei slik ordning fører til at fylkeskommunen og Sametinget sjølve gjer val som inneber at Riksantikvaren ikkje tek over saka.

Det kan tenkjast alternative måtar å gå fram på når ein skal dekkje behovet for samordning på nasjonalt nivå og oppfylle nasjonale mål og interesser. Ei løysing kan vere å gje Riksantikvaren klagerett på vedtak gjorde av fylkeskommunen og Sametinget, med departementet som klageorgan. Dette vil vareta rettstryggleiksbehovet til eigarar, tiltakshavarar og andre som vedtaka gjeld, men ikkje alltid dei kulturmiljøfaglege interessene. Det er òg uheldig at departementet får mange enkeltsaker. Det er dessutan ikkje høve til å klage på ei avgjerd om å ikkje fremje motsegn, noko som etter gjeldande rett gjerne vil vere utløysande for underretningsplikta.

Ein anna løysing kan vere at Riksantikvaren kan overprøve vedtaka frå fylkeskommunen eller Sametinget av eige tiltak, kombinert med at fylkeskommunen og Sametinget har plikt til å sende kopi av alle vedtak til Riksantikvaren innan fastsett frist. Med ei slik løysing unngår administrasjonen å kome i ei vanskeleg mellomposisjon, men løysinga utfordrar likevel fylkeskommunen og Sametinget som folkevalde organ. Det vil òg vere utfordrande for Riksantikvaren å halde oversikt over saker dei skal vurdere å gå inn i, og det krev store ressursar å følgje med på og vurdere alle avgjerder frå fylkeskommunen og Sametinget.

Om det ikkje er ei plikt å underrette Riksantikvaren direkte, kan likevel Riksantikvaren halde fram med å ha sjølvstendig motsegnsrett i kulturmiljøsaker. Føresegna om samordning og samarbeid kan langt på veg fange opp slike saker. Riksantikvaren kan sikre samordning og nasjonale interesser gjennom kontakt med administrativt og politisk nivå, forventningsbrev, tilrådingar, rundskriv og rettleiingar. Og departementet vil framleis avgjere motsegnssaker og leggje dei overordna prioriteringane og føringane for kulturmiljøpolitikken.

Utvalet meiner at fylkeskommunen må ha ei underretningsplikt i saker der politisk leiing ikkje følgjer fagleg tilråding. For et Riksantikvaren skal kunne ha ei kontrollrolle med høve til å overta saker når nasjonale kulturmiljøinteresser er trua, er det naudsynt med ei varslingsplikt for at direktoratet skal bli kjent med sakene, og faktisk ha høve til å gripe inn. Utvalet meiner lite tyder på at det i dag er oppfatta som problematisk at dei faglege råda i fylkeskommunen er opne, og at desse blir formidla til Riksantikvaren når det er aktuelt å gjere vedtak som går mot dei. Det er óg eit moment i vurderinga at dette gjeld relativt få saker.

Plikta til å underrette Riksantikvaren bør etter utvalet sitt syn gjelde saker om kulturmiljø av nasjonal interesse, og ikkje saker av «vesentleg regional verdi», slik ansvarsforskrifta i dag lyder. Det er ikkje naturleg at Riksantikvaren skal overprøve regionale vedtak om regionale forhold. Utvalet kjenner heller ikkje til at Riksantikvaren har overteke slike saker.

Utvalsmedlemene Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn meiner dei same omsyna gjeld for Sametinget, og at Sametinget difor må ha den same plikta som fylkeskommunen til å underrette Riksantikvaren.

Utvalsmedlemene Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm meiner det er problematisk for samane sin rett til sjølvråderett og Sametinget som eit nasjonalt organ, at administrasjonen i Sametinget skal varsle Riksantikvaren når den politiske leiinga vil gjere andre prioriteringar enn dei faglege råda deira. Kulturmiljølova kan difor ikkje påleggje Sametinget å underrette Riksantikvaren om at det vil bli gjort vedtak mot dei faglege råda deira. Desse medlemmane viser til at lovframlegget inneheld ei generell samordningsplikt som krev jamleg utveksling av informasjon om arbeid og utfordringar mellom Sametinget og Riksantikvaren, og at Riksantikvaren på eit sjølvstendig grunnlag kan ta over saker frå Sametinget og mellom anna fremje motsegn.

40.19 Samarbeid mellom fylkeskommunen, Sametinget og forvaltingsmuseet

Forvaltningsmuseet skal etter lovframlegget til utvalet stå for undersøkingar av automatisk freda jordfast kulturmiljø ved arkeologiske utgravingar, dokumentasjon, analyse og bruk av andre vitskaplege metodar. Ei anna oppgåve for forvaltningsmuseet er å gjere forskingsfaglege vurderingar av om det bør gjevast løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne, og eventuelt av kva slags granskingar som bør gjerast. Slike fråsegner er grunnlag for dei vedtaka fylkeskommunen og Sametinget gjer om løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne.

Utvalet meiner at det må gå fram av lova at fylkeskommunen og Sametinget skal be forvaltningsmuseet om forskingsfaglege vurdering og råd som grunnlag for avgjerder i søknader om løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne. Framlegget fører vidare den gjeldande praksisen.

40.20 Oppgåver som gjeld nemnder for nasjonale minoritetar

Lovframlegget til utvalet inneheld heimel for å gje forskrift om etablering av kulturmiljønemnder for dei einskilde nasjonale minoritetane. Dette er nærare omhandla i kapittel 38.1.5. For å sikre statusen og tyngda til nemndene og motverke marginalisering og mistru frå tidlegare tider vil det etter utvalets syn vere tenleg at departementet oppnemner dei.

Utvalet vurderer det derimot som mest tenleg at det administrative ansvaret for nemndene blir lagt til Riksantikvaren. Dei ulike nasjonale minoritetane har historisk tilhøyrsle og tyngdepunkt til ulike geografiske område, men ingen av dei er knytt til berre eitt fylke. Mykje av den daglege forvaltninga av deira kulturmiljø vil likevel liggje til fylkeskommunen, og Riksantikvaren er nærast til å koordinere det faglege arbeidet for dei nasjonale minoritetane med fylkeskommunen.

40.21 Korleis bør forvaltningsmakt og oppgåver etter lova tildelast?

Kulturminnelova legg ein del oppgåver og avgjerdsmakt til «departementet», men i hovudsak er dei lagt til «vedkommende myndighet». Kven som er den rette styresmakta, er nærare fastsett i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven (ansvarsforskrifta) 15. februar 2019, gjeven av Kongen med heimel § 28 første avsnitt i lova. Forskrifta gjeld frå 1. januar 2020. Ho delegerer òg delar av den makta som lova gjev departementet, til Riksantikvaren.

I mandatet til utvalet heiter det at «[l]ovforslaget skal ta utgangspunkt i det grunnleggende prinsippet om at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige folkevalgte organer som får sine oppgaver fra Stortinget gjennom lov eller forskrift, og ikke ved delegering slik systemet er i dagens kulturminnelov».

Ved vurderinga av korleis forvaltningsmakt og oppgåver etter den nye kulturmiljølova bør tildelast til fylkeskommunen, er eit utgangspunkt prinsippet om at kommunar og fylkeskommunar er sjølvstendige folkevalde organ som får oppgåvene sine frå Stortinget gjennom lov eller forskrift, og ikkje ved delegering. Det følgjer av kommunelova § 2-1 om kommunalt og fylkeskommunalt sjølvstyre at avgrensingar i det kommunale sjølvstyret må ha heimel i lov. For å skape ryddige styringslinjer er det ein fordel at oppgåver til fylkeskommunen blir tildelt direkte i lov eller forskrift, og ikkje gjennom vedtak om delegering frå nasjonale styresmakter. Sametinget er korkje ein del av den statlege styringskjeda eller regulert av kommunelova. Tildeling av avgjerdsmakt etter kulturmiljølova til Sametinget vil likevel møte fleire av dei same prinsipielle og praktiske spørsmåla som ved tildeling av oppgåver til fylkeskommunen. Sametinget har ei eiga og uavhengig stilling overfor regjeringa og statsforvaltninga, noko som òg følgjer av at Sametinget er eit folkevald organ for det samiske folket som har sjølvråderett. Sametinget er difor ikkje eit ordinært forvaltningsorgan som på generelt grunnlag kan instruerast eller kontrollerast av staten. Den rolla følgjer òg av samelova kapittel 4 om konsultasjonar, der plikta dessutan gjeld kulturarv og kulturminnevern.192 I den gjeldande ordninga ligg det difor noko dobbelt i at Sametinget både er ei forvaltningsstyresmakt underlagd departementa og direktorata og eit sjølvstendig organ som departementa og direktorata må konsultere for å oppnå semje i avgjerder om samiske kulturmiljø. Dette kan gje uklare ansvarslinjer, noko som taler for at avgjerdsmakta til Sametinget blir gjeven ved lov. Ifølgje mandatet står utvalet fritt til å vurdere om oppgåvene og makta etter lova bør gå fram direkte av lova, eller om lova bør ha heimel for at departementet eller Kongen i statsråd kan fastsetje oppgåvefordelinga i forskrift.

Å tildele oppgåver og ansvar i forskrift er den mest fleksible løysinga. Det er enklare og raskare å endre forskrifta om det trengst i framtida, enn å endre lova gjennom vedtak i Stortinget. Moment som taler for å tildele oppgåver og makt i lova, er derimot at lova ofte vil vere betre kjend og lettare tilgjengeleg for allmenta enn ei forskrift. Det vil gjere det enklare for dei som bruker lova, å få oversikt over kva organ som har ansvar. Når dei ansvarlege organa er nemnde direkte i samanheng med oppgåvene som går fram i lova, blir ansvarsfordelinga òg enklare å få oversikt over enn ei forskrift der dei ansvarlege organa er ramsa opp med tilvisingar til paragrafane i lova. Dette gjeld ikkje minst fordi oppgåver etter lova ligg til mange ulike organ. Ein kan òg hevde at direkte tildeling av ansvar i lova kan bidra til å gje dei ansvarlege organa større legitimitet.

Denne løysinga er best i samsvar med synet Sametinget har på korleis oppgåver og makt skal tildelast. Det er for Sametinget eit prinsipielt standpunkt at dei som følgje av sjølvråderetten nedfelt i den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 1, bør tildelast oppgåver direkte frå Stortinget ved lov, og ikkje frå regjeringa gjennom forskrift.

Utvalet meiner på denne bakgrunnen at den beste løysinga er at ansvarsfordelinga går fram direkte av lova, og ikkje av forskrift med heimel i lova. Dette gjev best oversikt over ansvarsfordelinga og er ei klar markering av rolla fylkeskommunen og Sametinget har i kulturmiljøforvaltninga.

40.22 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• reglar om ansvarsfordeling mellom dei ulike kulturmiljøstyresmaktene

• at utgravingsverksemda bør vere samla hos universitetsmusea

• at forvaltningsansvaret for kyrkjer i hovudsak bør liggje hos fylkeskommunen og Sametinget

• at Riksantikvaren og departementet framleis skal ha avgjerdsmakt til å frede

• at fylkeskommunen og Sametinget får avgjerdsmakt til forenkla freding

• at overføring av oppgåvene til fylkeskommunen og Sametinget skal fastsetjast i lova

• reglar om samordning og samarbeid mellom ulike kulturmiljøstyresmakter

• reglar om at Riksantikvaren er klageinstans for vedtak frå fylkeskommunane etter lova, medan utvalet er delt på midten mellom Riksantikvaren og ein klageinstans innanfor Sametinget i det tilsvarande spørsmålet for vedtak frå Sametinget

• at departementet skal ta avgjerd om kva som er rett styresmakt for kulturmiljø som både kan liggje under Sametinget og fylkeskommunen, medan eit mindretal meiner at Riksantikvaren skal ha denne avgjerdsmakta

• ein heimel for å opprette kulturmiljønemnder for dei nasjonale minoritetane

41 Administrative og økonomiske konsekvensar

41.1 Generelle administrative og økonomiske konsekvenser av heile lova

Kulturmiljø har vore lovregulerte i Noreg i 120 år, og kulturminnelova frå 1978 er ei av dei eldste gjeldande forvaltningslovene. I mandatet blir utvalet bede om å gå gjennom og føreslå modernisering av lova ut frå samfunnsutviklinga og endra behov. Utvalet har greidd ut ei rekkje spesifikke spørsmål av både fagleg og administrativ art. I dette kapittelet blir det gjort greie for kva verknader ein ventar av dei viktigaste framlegga frå utvalet. I kapittel 4.3.3 er det ei generell beskriving av korleis vern og bruk av kulturmiljø bidreg til samfunnsnytte. Eit generelt trekk ved kulturmiljøsektoren er at talgrunnlaget manglar for å rekne kostnader og nytte. Vurderingane nedanfor er difor i hovudsak av overordna karakter. Dei administrative og økonomiske konsekvensane av framlegga må difor greiast ut betre når framlegga blir konkretiserte i den vidare handsaminga av lovframlegget. På generelt grunnlag meiner utvalet at kulturmiljøstyresmakta i framtida kan vere betre til å skaffe fram tal og annan informasjon som gjer det enklare å greie ut konsekvensar og verknader av tiltak.

Utvalet føreslår ikkje omfattande endringar eller utvidingar i vernet av kulturmiljø i Noreg samanlikna med den gjeldande kulturminnelova. Lovframlegget tek sikte på å gjere lova tydelegare og meir tilgjengeleg for brukarane og sikre ei meir einskapleg og effektiv styring. Regelverket er på nokre område tilpassa og samordna med praksis og med utviklinga innanfor kulturarvssektoren og tilgrensande forvaltningsområde, til dømes plan- og bygningsområdet.

Lovspråket er òg modernisert. Desse tiltaka kan føre til høgare kvalitet på vedtak og gje generelle effektiviseringsgevinstar.

Ei ny lov vil kunne førebyggje tap av kulturmiljøverdiar, både kunnskapsverdiar og økonomiske verdiar. Desse effektane oppnår lova særleg gjennom

• ei utviding av den automatiske fredingsgrensa for jordfaste kulturminne frå 1537 til 1650

• ein heimel for eit regionalt verkemiddel for freding (forenkla freding)

• ei samtykkeordning for å kunne rive bygningar frå før 1850 (i Nord-Troms og Finnmark: 1945)

• ei automatisk freding av kyrkjer frå før 1850

• ein generell heimel for å frede både bygningar og anlegg, heilskaplege kulturmiljø, jordfaste kulturminne, lause kulturminne og rørlege kulturminne

• meir effektive oppfølgings- og sanksjonsreglar

Eit mindretal vil at den automatiske fredingsgrensa skal gå ved 1850. Etter dette framlegget vil òg alle jordfaste kulturminne frå 1650 til 1850 vere freda, og gjennom sakshandsaming vil det vere betre kontroll over tap av desse kulturminna. Framlegget frå mindretalet vil òg sikre eit større mangfald av ulike trekk i den kulturhistoriske utviklinga i Noreg enn kva framlegget frå fleirtalet vil.

Utvalet føreslår ein fleksibel regel om å kunne frede ved vedtak med tilnærma dei same reglane for alle typar kulturmiljø. I tillegg føreslår utvalet å

• endre reglane for vern av kyrkjer

• samordne dispensasjonsreglane meir

• endre reglane om avgrensing av metallsøking

• innføre ein heimel for å avslutte fredinga i visse tilfelle

Lova vil med dette gje eit enklare og meir effektivt vern og fremje ein praksis som samsvarer betre med moderne norsk forvaltningsrettsleg tradisjon. Dette vil igjen gje gevinstar for forvaltninga på statleg, regionalt og lokalt nivå og for andre brukarar av lova. Skal ein hente ut endå fleire gevinstar, er det naudsynt at regelverket blir forvalta godt i praksis, og at forvaltninga er samordna.

Framlegga er tilpassa korleis rollene til fylkeskommunane og Sametinget har utvikla seg etter 1978. Desse organa får utvida oppgåver, som er definerte direkte i lova. Den meir reindyrka direktoratsrolla til Riksantikvaren blir gjord synleg i framlegga. Ein konsekvens av lovframlegget er at rollefordelinga blir tydelegare mellom desse aktørane. Reglane for sakshandsaming er forenkla og tilpassa andre nærståande lovverk. Fordi lova blir tydelegare, vil brukaren oppleve at den nye lova er enklare å bruke og forstå, og at ho er meir føreseieleg òg for aktørane utanfor styresmakta. Likevel kan nye oppgåver eller høve til å frede gje noko høgare kostnader til administrasjon. Dette gjeld særleg utvidinga av den automatiske fredingsgrensa til 1650 og dessutan høvet fylkeskommunane og Sametinget får til å bruke forenkla freding.

Det er venta at framlegga i avgrensa grad vil auke dei samla direkte kostnadene.

Utvalet føreslår endringar i plan- og bygningslova for å gje betre verkemiddel for å ta vare på kulturminne og kulturmiljø etter denne lova. Kommunane får med endringsforslaga meir effektive reiskapar for å ta vare på kulturarv. Mange menneske ønskjer å bruke og bu i område prega av kulturminne og kulturarv. Eit betre og meir effektivt vern av kulturminne i slike område etter plan- og bygningslova og kulturminnelova kan difor bidra til meir attraktive buområde.

Økonomiske og praktiske bidrag frå eigarar, frivillige, ulike offentlege og private institusjonar og forvaltningsorgan er avgjerande for å ta vare på kulturarven. Mandatet legg ikkje opp til ei omfattande drøfting av tilskotsordningar eller bruk av andre økonomiske verkemiddel, til dømes skatte- og avgiftsverkemiddel. Utvalet har heller ikkje drøft økonomiske verkemiddel konkret.

Direkte offentlege tilskot er likevel heilt sentralt for å ta vare på kulturmiljø. Det gjeld ikkje minst tilskot som kompensasjon til private og offentlege eigarar for å dekkje meirkostnader som følgje av vernevedtak. Det ligg ein føresetnad i utgreiinga og lovframlegget om at statlege tilskot blir førte vidare på minst same nivå som i dag. Utvalet meiner auka tilskot er eit eigna verkemiddel for å betre vernet av kulturminne og kulturmiljø.

Eigaren er ansvarleg for å ta vare på eigne kulturminne, sjølv om dei er verna etter lova. Dei bidreg dermed til den verdien samfunnet får av det freda kulturminnet. Ein kan difor setje spørsmålsteikn ved om staten i større grad bør dekkje kostnader til å undersøkje jordfaste kulturminne og til å halde ved like og setje i stand bygningar (antikvariske meirkostnader).

Nedanfor følgjer ein konkret gjennomgang av konsekvensane av det viktigaste i framlegga frå utvalet.

41.2 Fredingsgrense for automatisk freda jordfaste kulturminne

Fleirtalet i utvalet føreslår å endre grensa for automatisk freding av jordfaste kulturminne frå 1537 til 1650. Eit mindretal vil endra grensa til 1850. Begge framlegga inneber at fleire jordfaste kulturminne blir freda utan sakshandsaming og individuelt vedtak. Omfanget av økonomiske og administrative kostnader vil kome an på kor langt fram den automatiske fredingsgrensa blir trekt. Fordi framlegget frå mindretalet gjeld ein lengre periode, ein periode med aukande folketal og industrialisering, vil talet på kulturminne som er automatisk freda, vere vesentleg høgare for mindretalet sitt framlegg. Framlegget om nye føresegner om forenkla freding som òg skal gjelde for jordfaste kulturminne, vil gje betre høve til å verne kulturminne frå denne perioden, og vil kunne minke skilnaden i omfang mellom framlegga frå fleirtalet og mindretalet.

Ei grense nærare vår tid vil gje eit større kunnskapspotensial og fleire høve for kunnskapsproduksjon. På sikt kan ei ny grense gjere at kunnskapen om kulturarven frå perioden frå høvesvis 1537 til 1650 eller 1537 til 1850 aukar gjennom registreringar og utgraving, slik at vi får eit meir fullstendig bilete av norgeshistoria.

Fordi grensa for automatisk freding i dag går ved 1537, blir det i praksis grave ut svært få arkeologiske kulturminne frå perioden etter 1537. Mange av desse har stort kunnskaps- og opplevingspotensial. Det kan vere særleg aktuelt å undersøkje næringar som er utvikla etter 1537, som gruvedrift og starten på industriell verksemd. I byane har det òg vore mykje utvikling i perioden 1537–1650, og endå meir mot 1850. Likevel vil det å utvide grensa for automatisk freding føre til at fleire saker må handsamast av styresmakta, og at fleire eigarar må søkje om løyve til inngrep. Som nemnt ovanfor veit vi lite om kor mange kulturmiljø og enkelte minne det kan dreie seg om, men vi veit at folketalet i Noreg auka med om lag ein million i tidsperioden frå 1650–1850, og at folketalet var 1,4 millionar på midten av 1800-talet. I denne perioden utvikla òg byane, gruvedrift og anna industriell verksemd seg mykje.

Framlegga har òg kostnader. Talet på saker der tiltakshavarane må søkje om løyve til inngrep, og der reglane om undersøking, gransking og utgraving av jordfaste kulturminne kjem inn, aukar tilsvarande med utvidinga av fredingsperioden. Kor mange saker dette dreier seg om, er usikkert. Kapittel 5 om tilstand, påverknadsfaktorar og målkonfliktar viser til at det i kulturmiljødatabasen Askeladden er registrert 212 249 identifiserte og anerkjende arkeologiske lokalitetar med eitt eller fleire enkeltminne frå før 1650, men tala er ikkje brotne ned på periodar. Ut over det finst det få tal på jordfaste kulturminne frå tida mellom 1537 og 1650, men utrekningar viser at folketalet steig opp til om lag 400 000 rundt 1650. Den utvida fredingsgrensa vil få praktiske konsekvensar berre for eit fåtal av dei arkeologiske lokalitetane, og då først og fremst i samband med utbyggingssaker. Dagens føresegner dekkjer heile landet og perioden fram til 1537, og mange kulturminne frå perioden 1537 til 1650 vil truleg finnast i dei same områda der det har vore menneskeleg aktivitet i form av til dømes busetjing og landbruk.

Det er tiltakshavaren som skal dekkje kostnader til arkeologiske undersøkingar, gransking og eventuelle utgravingar. Ved mindre, private tiltak og ved særlege grunnar dekkjer staten dei arkeologiske kostnadene som følgjer av tiltaket. Ei endring av fredingsgrensa vil difor kunne auke arkeologikostnadene for tiltakshavaren og for staten gjennom tilskot, der det er statleg dekningsplikt for kostnader.

Ein kan òg vente at endringa aukar sakshandsamingskostnadene tilsvarande auken i talet på saker.

41.3 Fredingsgrense for automatisk freda bygningar

I dag er alle bygningar frå før 1537 automatisk freda, medan ståande bygningar frå 1537–1650 er freda dersom Riksantikvaren erklærer dei som freda. Utvalet føreslår at grensa for automatisk freding av ståande bygningar blir sett til 1650. Utvalet har rekna ut at dette vil gjelde i underkant av 1000 bygningar frå denne perioden (sjå tabell 18.1 i kapittel 18 om automatisk freda bygningar). Berre 180 av desse er erklærte som freda i dag. Riksantikvaren vurderer i dag om aktuelle bygningar oppfyller kriteria, og om dei bør erklærast som freda, ein prosess som har vist seg å krevje arbeid og ressursar. Utvalet føreslår ei automatisk fredingsgrense for bygningar frå før 1650 fordi den eksisterande erklæringsordninga alt sikrar desse bygningane eit vern. Framlegget utvidar knapt innhaldet i erklæringsordninga, men vil administrativt spare kostnader ved at erklæringsprosessen ikkje lenger trengst. Framlegget forenklar og effektiviserer dimed kulturmiljøforvaltninga i tillegg til at det slik utvalet oppfattar det, tek betre vare på dei aktuelle kulturmiljøa. Ut over dette vil verknadene vere avgrensa, ettersom erklæringsvurderingane som regel har skjedd som følgje av søknader om tiltak. Framlegget avklarer dessutan fredingsstatus og gjer fredingsstatus meir føreseieleg for eigaren.

Utvalet har føreslege å presisere at føresegnene om dispensasjon for automatisk freda bygningar følgjer føresegnene for bygningar som er freda ved vedtak. Tidlegare har desse etter lova følgt føresegnene for inngrep i automatisk freda kulturminne, medan praksis har lege nær praksis for bygningar som er freda ved vedtak. Presiseringa inneber i hovudsak at praksis blir kodifisert og tydeleggjord, som vil gjere dispensasjonsføresegnene meir føreseieleg og gje betre forståing av lova, som igjen vil gje ein viss effektiviseringsgevinst.

41.4 Samtykke til å rive bygg frå før 1850

Etter kulturminnelova § 25 andre ledd har kommunen plikt til å sende søknader om riving eller vesentleg endring i bygningar frå 1850 eller tidlegare til kulturminnestyresmakta før søknadene blir avgjorde. I lovframlegget blir det innført ei ordning der kulturmiljøstyresmakta må gje samtykke til riving av slike bygningar.

Ei ordning med samtykke til riving vil ha konsekvensar både for kommunen, for eigaren, for andre tiltakshavarar og for kulturmiljøstyresmakta. Dette grip i større grad enn meldeplikta inn i rolla som styringsmakt som kommunen har etter plan- og bygningslova. Om kulturmiljøstyresmakta stiller vilkår for samtykke til riving eller vesentleg endring, vil det òg kunne gje kommunen meir sakshandsaming. Utvalet meiner likevel at søknader om riving og større ombygging i alle tilfelle krev sakshandsaming frå kommunen, og at det usikkert om eit krav om samtykke vil bety særleg meirarbeid. For eigaren som ønskjer riving eller vesentleg endring, krev samtykkeordninga i utgangspunktet ikkje meir arbeid. Kommunen må uansett handsame søknaden og etter gjeldande rett er òg kulturmiljøstyresmakta involvert gjennom meldepliktordninga. Men det vil bli strengare krav til grunngjevinga i søknaden enn det som er tilfellet i dag, ettersom det vil vere tiltakshavaren som må argumentere for kvifor byggverket bør kunne rivast eller bli vesentleg endra. I tillegg inneber ordninga at eigaren og tiltakshavaren i større grad kan få vilkår knytt til endringsprosjekt og riving.

For fylkeskommunen og Sametinget kan samtykkeordninga føre til meir sakshandsaming. Dei må innan fristen ta stilling til om dei skal samtykkje til riving, og eventuelt om dei skal bruke forenkla freding dersom dei ikkje samtykkjer.

41.5 Fleksibel og generell vedtaksfredingsføresegn

Utvalet samler dei ulike fredingsheimlane i ei føresegn som dekkjer både enkeltminne og kulturmiljø, lause kulturminne og transportminne. Hovudunntaket er ein særskild heimel for å frede større område, der særleg kompetanseregelen er annleis ved at Kongen i statsråd er vedtaksstyresmakt. Framlegget har òg tydelegare vilkår for å frede og stille andre krav til fredingsvedtaket, og det har dessutan ein ny heimel for dispensasjon.

Ein generell fredingsføresegn vil vere ei forenkling for styresmakta ved at freding kan brukast meir fleksibelt og kan tilpassast til det enkelte kulturminnet. Ein felles fredingsføresegn blir tydelegare og enklare å forstå for eigaren, brukaren og styresmakta. Det at føresegna er fleksibel, kan gjere det lettare å tilpasse nivået for freding til dei konkrete vernebehova, slik at ein ikkje fredar meir enn det som er naudsynt for å ta vare på dei aktuelle kulturmiljøverdiane. Utvalet meiner ei einskapleg føresegn kan opne for større grad av felles sakshandsamingsrutinar og praksis, og med det administrative gevinstar.

Fleksible føresegner kan føre til reduserte administrative og økonomiske kostnader for det offentlege til utgreiing, sakshandsaming og gjennomføring av fredingsprosessen, og seinare til oppfølging av fredinga. Det å følgje opp ei freding fører til administrasjon, kontroll og sakshandsaming i dispensasjonssaker. Omfanget av slike kostnader kjem an på kor mykje som blir freda, og på kva nivå styresmakta legg seg på under fredingsprosessar og i handhevinga si. Utvalet tek ikkje stilling til om kulturmiljøstyresmakta bør gjere fleire eller færre vedtak om freding enn i dag. Utvalet tek heller ikkje stilling til i kva grad det offentlege bør dekkje antikvariske meirkostnader.

Ein oppgradert fredingsføresegn vil ikkje føre til nye kostnader for private eigarar og brukarar. Utvalet føreslår at styresmakta bruker forvaltningsplanar meir for freda kulturminne og kulturmiljø. Det å utarbeide slike planar vil føre til høgare kostnader for styresmakta, men planane vil òg kunne spare kostnader for både styresmakta og eigaren ved at det blir meir føreseieleg kva som er lov og ikkje, og ved at det difor blir færre saker om dispensasjon frå fredinga og færre klagar.

41.6 Utviding av høvet til å frede transportminne

Kulturminnelova har i dag heimel til å frede båtar, men ikkje andre transportminne. Når utvalet føreslår å utvide fredingsheimelen til å omfatte transportminne som bilar, tog og fly og så bortetter, gjev det samfunnet betre høve til å kunne ta vare på desse kulturminna. Fredingsprosessane vil føre til administrative kostnader for det offentlege ved sakshandsaming og oppfølging. Den frivillige sektoren har ønskt framlegget, og meiner på vegner av eigarar at tiltaket er fornuftig for samfunnet. Freding av transportminne vil kunne gje ei betre forståing av stadbundne kulturmiljø, til dømes når ein bil er knytt til ein stad eller ei hending. Vernet av det transportminne vil auke forståinga for meir enn transportminnet i seg sjølv. For eigaren kan freding føre til at nokre fleire endringar må gjennom dispensasjonshandsaming, og at vedlikehald må følgje visse antikvariske prinsipp, som igjen kan auke kostnadene. Om nivået på tilskot til slike føremål skal aukast, er eit løyvingsspørsmål.

41.7 Forenkla freding

Utvalet føreslår ein heimel for forenkla freding. Den nye ordninga vil føre til meir sakshandsaming i fylkeskommunen. Omfanget vil vere avhengig av i kva grad fylkeskommunen vel å nytte dette verkemiddelet. Det vil vere behov for ressursar til å greie ut og vedta forenkla freding, til å handsame søknader om dispensasjon og til å handsame klagar. Ettersom restriksjonsnivået for forenkla freding skal vere lågare enn i vanlege fredingssaker, ventar utvalet at både saksutgreiinga av fredingssaker, utarbeidinga av forvaltningsplanar og handsaminga av dispensasjonssaker ikkje vil krevje like store ressursar.

For eigaren vil verknadene vere mindre enn i andre fredingssaker, ettersom restriksjonsnivået vil vere lågare. Forenkla freding er òg ei innskrenking av råderetten på eigen eigedom, og ønske om å gjere tiltak som krev dispensasjon, vil krevje ekstra administrasjon i form av søknader og eventuelt klagar. I tilfelle der eigaren får dispensasjon, kan tiltak på eigedomen innebere antikvariske meirkostnader.

41.8 Dekning av arkeologiske kostnader i landbruket

Som nemnt ovanfor føreslår utvalet å halde føresegnene omtrent som i dag for kostnadsdekning for tiltakshavaren ved arkeologiske undersøkingar og granskingar. Utvalet føreslår at lovgjevaren vurderer ei viss utviding av statleg kostnadsdekning i landbrukssaker. Om lag 80 prosent av kostnadene for arkeologiske undersøkingar innan landbruket blir alt dekte av staten som såkalla mindre, private tiltak. Utvidinga vil auke kostnadene for staten, men dette vil i hovudsak vere ein omfordelingseffekt sidan kostnadene elles blir dekte av tiltakshavaren sjølv. Gjennom ei tilskotsordning for jordfaste kulturminne dekkjer staten samla ca. 20 millionar kroner i saker om mindre, private tiltak og særlege grunnar. Ei utviding av dekninga innan landbruket vil leggje press på tilskotsordninga, men det vil òg avhenge av løyvingar til kvar tid.

41.9 Endringar for urfolk og minoritetar

Fordelinga av styringsmakt mellom Sametinget, fylkeskommunen og staten vil bli gjort meir tydeleg med framlegget om å føre styringsmakt over i den nye lova. Lova blir med dette meir i samsvar med moderne prinsipp for lovgjeving. I den grad ei slik forenkling gjev ei betre lov, er det ei form for effektivisering.

Lova styrkjer og gjer tydeleg vernet av kulturminna til samar, urfolk og minoritetar, mellom anna med framlegget om ei føresegn om vektlegging av dei nasjonale minoritetane sine interesser og høve til å etablere kulturmiljønemnder for kvar av minoritetane. Dette gjev igjen eit betre vern av kulturminna som høyrer til desse gruppene.

Andre framlegg gjeld på same måte for kulturminna til samar og nasjonale minoritetar som for andre kulturminne.

41.10 Andre framlegg med økonomiske og administrative konsekvensar

Enkelte andre framlegg som kan ha mindre administrative og økonomiske konsekvensar, blir nemnde kort her:

• formalisere dagens praksis med særskild automatisk fredingsgrense for kyrkjer frå før 1850

• gjere tydelegare kva rolle kommunen har i vern av kulturminne gjennom å justere enkelte føresegner i plan- og bygningslova

• at lause kulturminne skal tilhøyre fellesskapet og ikkje staten

• tydeleggjere at inngrep i jordfaste kulturminne ved metallsøking er forbode, og avgrense finnarlønsordninga, som vil gje færre saker for musea og Riksantikvaren

• gje heimel for å avslutte freding der grunnlaget for fredinga er borte

• leggje vekt på immateriell kulturarv i sakshandsaminga

Desse framlegga har neppe store økonomiske eller administrative konsekvensar.

42 Merknader til dei enkelte føresegnene

Paragrafen angjev kva føremål lova skal vareta. Føresegna erstattar § 1 i dagens kulturminnelov. Ho er nærare omtalt i kapittel 12.

Føresegna er tilpassa dei nasjonale klima- og miljømåla for resultatområde 2 Kulturminne og kulturmiljø. Det vil seie at alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø (miljømål 2.1), at kulturmiljø skal bidra til berekraftig utvikling gjennom heilskapleg samfunnsplanlegging (miljømål 2.2), og at eit mangfald av kulturmiljø skal takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk (miljømål 2.3).

Av første avsnitt går det fram at lova skal vere ein reiskap for «å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø». Kulturmiljøomgrepet er definert i lovframlegget § 4 og tyder «heile det fysiske miljøet der kulturhistoria kjem til uttrykk». Det omfattar enkelte kulturminne og kulturminne som er del av ein større samanheng. Omgrepet «kulturminne» er definert som «alle spor etter menneskeleg verksemd i det fysiske miljøet som kan vere kjelder til kunnskap, eller som blir tillagde kulturhistorisk verdi og meining». Føremålsparagrafen nyttar den vide formuleringa «ta vare på» for å vise at vern, særleg i form av freding, berre er eit av fleire verkemiddel for å ta vare på kulturmiljø.

Første avsnitt skildrar òg kvifor kulturmiljø må takast vare på som eit gode og ein ressurs for samfunnet. Kulturmiljø er kjelde til kunnskap og gjev grunnlag for tilhøyrsel, oppleving og bruk. Kulturmiljø er vitskaplege kjelder til kunnskap om den historiske utviklinga, og dei er særleg viktige som primærkjelder til kunnskap om periodar av historia der skriftlege kjelder ikkje finst. Kulturmiljø kan òg vere ein ressurs som blir teken i bruk, til dømes gjennom ombruk og rehabilitering av eksisterande bygningar.

Uttrykket «eit mangfald av kulturmiljø» inneber at kulturmiljøet som får vern etter lova, skal reflektere eit kulturelt, sosialt og geografisk mangfald frå ulike tidsperiodar. Kulturmiljøet skal spegle samfunnsutviklinga og historia til både enkeltpersonar, grupper av personar, samane som urfolk, dei nasjonale minoritetane kvenar/norskfinnar, jødar, skogfinnar, romar og romanifolk/taterar og fellesskapet. Geografisk plassering vil òg vere eit moment når ein vel kva kulturmiljø som skal få vern etter lova. At lova har som føremål å sikre at det blir teke godt vare på samisk kulturmiljø og kulturmiljøet til dei nasjonale minoritetane, kjem i tillegg til uttrykk i ei eiga føresegn i lovframlegget § 14.

Tilvisinga til «dagens og komande generasjonar» strekar under at kulturmiljøet skal takast vare på i eit generasjonsperspektiv, som ein ressurs for menneska i notida, men òg for komande generasjonar. Det viser mellom anna at fredingsverkemiddelet har eit langsiktig perspektiv, og at føre var-prinsippet er viktig i forvaltninga av kulturmiljø som har vern etter lova.

Andre avsnitt i paragrafen slår fast at det er eit felles ansvar å ta vare på kulturmiljø. Føresegna fører vidare gjeldande rett, men omgrepet «nasjonalt ansvar» i føremålsparagrafen i kulturminnelova er erstatta med «felles ansvar». Det inneber at ansvaret for kulturmiljø er sektorovergripande. Formuleringa skal i tillegg gjere det tydelegare at ansvaret ligg til fellesskapet, og ikkje berre til styresmaktene. Det uttrykkjer òg at alle skal ha høve til å medverke, engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø, slik det er formulert i det nasjonale klima- og miljømålet 2.1. Ansvarsomgrepet må her først og fremst oppfattast som eit kollektivt ansvar.

Avsnittet framhevar at kulturmiljø inngår i og bør vurderast og takast vare på i ein større samanheng. Kulturmiljø skal takast vare på som ein del av kulturarven, som rommar både materielle og immaterielle kulturuttrykk. Med dette strekar føremålsføresegna under den nære koplinga mellom kulturmiljø og levande kulturuttrykk som tradisjonar, forteljingar og handverk og det kulturmiljøet betyr som berar av immaterielle verdiar. Å sikre den immaterielle kulturarven er òg viktig for å kunne ta vare på mykje av kulturmiljøet.

Kulturmiljø inngår òg i heilskapleg miljø- og ressursforvaltning og kan ikkje sjåast isolert frå annan arealbruk og anna ressursforvaltning.

Føremålføresegna fastslår at kulturmiljø må takast vare på gjennom «vern og berekraftig bruk». Det betyr at vernestatus er eit avgjerande verkemiddel for å nå målet, men at bruk av kulturmiljø som ein ressurs òg kan bidra til at det blir teke vare på. Tredje avsnitt i den gjeldande kulturminnelova, som pålegg alle offentlege styresmakter å ta omsyn til kulturminne og kulturmiljø, er flytt til dei allmenne føresegnene i lovframlegget § 7 om prinsipp for utøving av offentleg avgjerdsmakt.

Paragrafen angjev kva slags kulturmiljø lova har verkemiddel for å verne. Det vil seie kva som er det saklege verkeområdet til lova. Han erstattar gjeldande kulturminnelov § 2 tredje og fjerde avsnitt. Innhaldet er delvis nytt. Paragrafen er nærare omtalt i punkt 13.1.

Første avsnitt presiserer at det er kulturmiljø av høg kulturhistorisk verdi som kan takast vare på etter lova. Omgrepet «kulturhistorisk» er i kulturmiljøstyresmakta nytta om kultur- og samfunnsutviklinga over tid, slik utviklinga mellom anna kjem til uttrykk i den materielle/fysiske kulturen. Kriteriet «høg kulturhistorisk verdi» avgrensar kva kulturmiljø dei juridiske verkemidla i lova skal bidra til å ta vare på. Dette er eit vilkår for vedtak som innskrenkar rådveldet etter alle dei ulike heimelsgrunnlaga i lova.

Etter den gjeldande kulturminnelova er det «kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljø» som kan få vern, jamfør § 2 fjerde avsnitt. Kriteriet «høg kulturhistorisk verdi» i kulturmiljølova er ikkje meint som ein annan terskel enn den som ligg i kriteriet «verdifullt» etter den gjeldande lova. Det er ei erkjenning av at både kulturmiljø- og kulturhistorieomgrepet er svært vide, og at det ikkje er mogleg eller behov for å ta vare på alt. I praksis nyttar kulturmiljøstyresmakta eit sett av kriterium for å identifisere og vekte kor viktig eit kulturminne er, som grunnlag for å vurdere kva kulturminne som skal takast vare på. Kva som er av høg verdi, vil òg kunne variere over tid. Det er ikkje berre nasjonalt viktige kulturmiljø som kan ha høg kulturhistorisk verdi og få vern etter lova.

Omgrepet «arkitektonisk» er ikkje er ført vidare i lovframlegget, fordi det er dekt av omgrepet «kulturhistorisk».

Andre avsnitt presiserer at immateriell kulturarv og viktig naturmangfald kan ha vekt i vurderinga av om kulturmiljø har høg kulturhistorisk verdi.

«Viktig naturmangfald» erstattar omgrepet «viktige naturverdiar» i dagens lov. Innhaldet er det same. At lova uttrykkjeleg nemner at det kan leggjast vekt på immateriell kulturarv, er nytt i høve til gjeldande rett. Det betyr at ein som del av verdivurderinga kan leggje vekt på til dømes tradisjonelle teknikkar og metodar som gjer seg fysisk til uttrykk i kulturminnet.

Tredje avsnitt er ei vidareføring av gjeldande kulturminnelov § 2 tredje avsnitt. Botaniske, zoologiske eller geologiske førekomstar kan ha kulturhistorisk verdi. Dei kan då få vern etter føresegnene i lova, så langt dei passar.

Paragrafen angjev det stadlege verkeområdet til lova. Han er nærare omtalt i punkt 13.2.

I samsvar med utgangspunktet i norsk rett gjeld kulturmiljølova på norsk territorium. Ho gjeld ikkje på Svalbard eller Jan Mayen. På Svalbard er kulturmiljø regulert i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (Svalbardmiljølova). For Jan Mayen er reglar om kulturmiljø tekne inn i forskrift til lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen.

Lova gjeld òg i den tilgrensande sona ut til 24 nautiske mil frå grunnlinjene. Dette følgjer òg av territorialfarvasslova § 4 tredje avsnitt, der det heiter at den tilgrensande sona «[...] likestilles med territorialfarvannet for så vidt gjelder lovgivning om fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art». Denne føresegna gjennomfører artikkel 303 i SN sin havrettskonvensjon om vern av arkeologiske og historiske gjenstandar funne til sjøs.

I havområdet utanfor den tilgrensande sona, på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sona, gjeld lova i så stor utstrekning som Noreg etter folkeretten kan utøve jurisdiksjon i. Føresegna er ikkje meint å gje uttrykk for anna enn det som elles blir lagt til grunn i norsk rett.

Paragrafen inneheld definisjonar av sentrale omgrep som har rettsleg betydning i lova.

Bokstav a definerer omgrepet «kulturmiljø». Det er nærare omtalt under punkt 14.2.2. Innhaldet i omgrepet er eit anna enn definisjonen av kulturmiljø i kulturminnelova § 2 andre avsnitt. Det er ikkje nytta om område der kulturminne inngår, som i den gjeldande lova, men som eit overordna samleomgrep som dekkjer både kulturminne og heilskapar og samanhengar mellom kulturminne og landskap. Dette er i tråd med omgrepsbruken i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold. «Kulturmiljø» er i lovframlegget ikkje lenger nytta om ein fredingskategori, slik som i dagens kulturminnelov.

Bokstav b definerer omgrepet «kulturminne». Det er nærare omtalt under punkt 14.2.1. Definisjonen erstattar § 2 første avsnitt i den gjeldande lova, men innhaldet er delvis nytt. Som i den gjeldande kulturminnelova er «kulturminne» spor etter menneske i det fysiske miljøet. Det gjeld òg der spora etter menneske er knytte til historiske hendingar, tru eller tradisjon på ein stad. Nytt i definisjonen i lovframlegget er ei presisering av at desse fysiske spora kan ha verdi som kunnskapskjelde og/eller kulturhistorisk verdi og meining. Føremålet med endringa er å klargjere omgrepet og spegle dagens praksis, og ikkje å snevre inn innhaldet i omgrepet. Definisjonen er meint å gje ei svært vid avgrensing av kva den nye lova kan ta vare på som kulturminne. Definisjonen vil gje rom for å ta vare på og verne det som til kvar tid blir vurdert som særleg kulturhistorisk viktig og verdifullt gjennom skiftande prioriteringar, behov og utfordringar i samfunnet.

Bokstav c definerer omgrepet «jordfaste kulturminne». Omgrepet er nærare omtala under punkt 17.5. Det er nytt i lovframlegget. Føremålet med å innføre omgrepet er å gje ei meir presis og tydeleg skildring av slike faste kulturminne som tradisjonelt har vorte kalla «arkeologiske kulturminne». Definisjonen er ikkje meint å innskrenke kva kulturminne som er omfatta i høve til gjeldande kulturminnelov § 4 bokstav a til j. Døma som inngår i definisjonen, er ikkje uttømmande. Omgrepet er avgrensa mot bygningar. Det er naudsynt at forvaltningspraksisen trekkjer opp ei grense mellom jordfaste kulturminne og bygningar, mellom anna fordi det gjeld ulike reglar for løyve til inngrep og dispensasjon frå freding.

Bokstav d definerer omgrepet «lause kulturminne». Det er nærare omtalt i kapittel 27. Omgrepet «lause kulturminne» er nytta i kulturminnelova, men ikkje definert. Definisjonen er difor ny. Føremålet med definisjonen er å avgrense tydelegare kva som inngår i kategorien «lause kulturminne», og som dimed er omfatta av lovframlegget kapittel 5. Gjenstandar som er kulturminne, er rekna som lause kulturminne. Omgrepet «gjenstand» viser til mindre, flyttbare objekt. Føresegna gjev døme på kva slags objekt dette kan vere. Opplistinga er ikkje uttømmande. Døma omfattar ikkje alle typar objekt som er nemnde som lause kulturminne i kulturminnelova, men føresegna er ikkje meint å innsnevre omgrepet i høve til gjeldande rett.

Omgrepet «lause kulturminne» er avgrensa mot lause gjenstandar som inngår i kategorien jordfaste kulturminne, lause gjenstandar eller inventar som er freda ved vedtak saman med til dømes ein bygning, og transportminne, som i lovframlegget er ein eigen kulturminnekategori. Slike objekt følgjer føresegna som gjeld for desse andre kategoriane av kulturminne.

Bokstav e definerer omgrepet «transportminne». Omgrepet er nytt og er nærare omtalt i punkt 19.6.2.4 og punkt 19.7.5.3. Omgrepet dekkjer kulturminne som er framkomstmiddel, og det kan gjelde for både gods- og persontransport. Føresegna gjev døme på framkomstmiddel som er omfatta av definisjonen, men opprekninga er ikkje uttømmande. Det er ikkje krav om at fredingsobjektet må vere knytt til transporthistoria i snever forstand. Heimelen må òg kunne nyttast for objekt som er knytte til næringsverksemd, forsvar og industri.

Bokstav f definerer omgrepet «skipsfunn». Definisjonen er meint å dekkje det same som omgrepet «skipsfunn» i gjeldande lov § 14 første avsnitt. I tillegg til vrak omfattar omgrepet delar av båtar, skipsskrog, tilbehøyr, last og anna som har vore om bord.

Første avsnitt viser til føremålsføresegna, der det går fram at det er eit felles ansvar å ta vare på kulturmiljø. Kvar og ein har difor ei plikt til å ta forholdsreglar for å gjere seg kjend med kva slags innverknad ulike tiltak har på kulturmiljø, og til å unngå uturvande skade. Plikta gjeld private, både enkeltpersonar, føretak og andre, og det offentlege. Liknande føresegner finst i naturmangfaldlova § 6 og svalbardmiljølova § 5. Det må kunne ventast meir av profesjonelle enn av private borgarar. Aktsemdsplikta legg eit spesielt informasjonsansvar til offentlege styresmakter. Sjå nærare omtale i punkt 15.4.4.

I andre avsnitt ligg det ei generell plikt til vanleg skjøtsel og vedlikehald av kulturmiljø for å sikre at dei ikkje forfell. Føresegna er ei faneføresegn som gjev uttrykk for eit prinsipp, og skal verke som ei påminning om og tydeleggjering av eigaransvaret. Sjå nærare omtale i punkt 34.2.

Føresegna gjev rettsleg grunnlag for ei plikt til gjensidig kontakt og samarbeid mellom dei ulike organa i kulturmiljøstyresmakta. Ho seier ikkje noko om korleis slik kontakt og samarbeid skal skje i praksis. Det er opp til kulturmiljøstyresmakta å kome opp med kontakt- og samarbeidsrutinar som er tenlege.

Føresegna erstattar § 7 første avsnitt i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven, men er tilpassa den sjølvstendige stillinga til fylkeskommunen og Sametinget. Framlegget til ny føresegn er ikkje meint å ha eit anna innhald, men skal tydeleggjere kva plikta går ut på.

På same vis som i dag stør samordningsplikta opp om rolla Riksantikvaren har som eit direktorat som skal formidle statlege kulturmiljøpolitiske prioriteringar og arbeide for fagleg samordning mellom fylkeskommunen, Sametinget og forvaltningsmuseet.

I tillegg har fylkeskommunen og Sametinget ei samarbeidsplikt etter lovframlegget § 62 i saker som gjeld kulturminne som kan seiast å høyre til både samisk og ikkje-samisk kultur. Det inneber at dei heilt konkret kan inngå avtale om kven som er ansvarleg styresmakt i enkeltsaker, og kven som er ansvarleg styresmakt for typar av automatisk freda kulturminne som kan høyre til så vel samisk som ikkje-samisk kulturhistorie. Det inneber òg at dei skal gje kvarandre høve til å uttale seg før dei gjer vedtak i saker om dispensasjon eller løyve til inngrep i freda kulturminne som kan høyre til så vel samisk som ikkje-samisk kulturhistorie.

Føresegna utfyller òg lovframlegget § 63, som pålegg fylkeskommunen og Sametinget å søkje forskingsfaglege vurderingar og råd som grunnlag for vedtak om løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne.

Føresegna fører vidare sektoransvaret som i dag følgjer av kulturminnelova § 1 tredje avsnitt, som lyder: «Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.» Tilsvarande føresegner finst i naturmangfaldlova § 7 og svalbardmiljølova § 5.

Føresegna viser til prinsippa i lovframlegget §§ 8 til 14, som skal vere rettleiande når forvaltninga utøver skjøn, for å sikre at omsynet til kulturmiljø blir vurdert i kvar enkelt sak. Definisjonen av kulturmiljø i føremålsføresegna er vid, og det kan difor vere uklart kor langt føresegna rekk. Verneverdien må vurderast frå sak til sak, og det er dei konkrete tilhøva som vil vere avgjerande for kor stor vekt omsynet til kulturmiljø skal ha når det kolliderer med andre interesser.

Det er nytt at lova gjennom prinsippa gjev konkrete føringar for vurderingstema og tydeleggjer at det skal gjerast greie for korleis prinsippa er vurderte. Bruken av prinsippa gjeld så langt det er naudsynt, og det må vere ein føresetnad at vedtaket reelt sett kan påverke kulturmiljø. Sjå kapittel 15 for nærare omtale av prinsippa.

Andre avsnitt pålegg forvaltninga ei plikt til å vise korleis dei har nytta prinsippa i vurderinga si, og korleis dei er vekta mot andre omsyn. Dette betyr ikkje at prinsippa skal tilleggjast avgjerande vekt. Det betyr heller ikkje at prinsippa skal vektast likt i kvar enkelt sak, men at det skal kome fram i vedtaket kva vekt dei ulike prinsippa har fått, og kva omsyn dei er vekta mot. Dette er i tråd med den gjeldande forvaltningspraksisen.

Føresegna inneber at avgjerder så langt som råd skal byggje på eit forsvarleg kunnskapsgrunnlag. Kravet til vitskapleg kunnskap inneber at forvaltninga skal nytte informasjon dei allereie har, eller at dei må hente inn kunnskap som finst i tilgjengelege kjelder. I visse tilfelle vil det vere aktuelt å hente inn kunnskap som er vanskeleg tilgjengeleg, eller å hente inn ny kunnskap, til dømes frå undersøkingar som er gjorde av ein tiltakshavar eller av forvaltninga sjølv.

Kunnskapskravet omfattar i tillegg tradisjonell kunnskap, noko som vil vere særleg aktuelt for tiltak som kan verke inn på kulturmiljøet til urfolk eller nasjonale minoritetar.

Paragrafen blir nærare omtalt i punkt 15.4.6.

Føresegna heng saman med prinsippet om kunnskapsgrunnlag. Prinsippet inneber at forvaltninga, i tilfelle der det er mangelfull kunnskap om korleis avgjerda kan påverke kulturmiljø, skal vurdere risiko og sannsyn for at tiltaket vil føre med seg skade på kulturmiljø, i skjønsvurderinga. Dette vil til dømes vere viktig i saker om tiltak i nærleiken av jordfaste kulturmiljø. Paragrafen blir nærare omtalt under punkt 15.4.7.

Føresegna inneber ei plikt til å vurdere ulike element i ei sak og ulike saker i samanheng. Prinsippet vil til dømes vere viktig i tilfelle der det tidlegare er teke avgjerder med negative innverknader på kulturmiljø. Fleire mindre tiltak vil ikkje alltid vere viktige kvar for seg, men dei kan i sum ha stor skadeverknad på kulturmiljøverediar, slik at tolegrensa blir nådd. I vurderingane må forvaltninga både sjå til tidlegare tiltak og sjå til sannsynet for at avgjerda vil påverke seinare avgjerder av same art. Paragrafen blir nærare omtalt under punkt 15.4.8.

Føresegna vil først og fremst gjelde ved avgjerder som kan påverke jordfaste kulturmiljø, der utgangspunktet er at kulturminna skal bevarast på staden dei ligg på, utan inngrep. Det ligg i føresegna at tiltakshavaren, i tilfelle der det ligg føre alternative metodar som gjev same resultat, om mogleg skal velje dei som har minst negativ innverknad på kulturmiljø. Det kan til dømes vere å bruke inngrepsfrie metodar ved arkeologiske undersøkingar. I skjønsutøvinga må forvaltninga både sjå til om det finst reelle alternativ, og sjå til om kostnaden ved å nytte mindre inngripande metodar står i høve til skadeverknaden. Dette kan òg vere aktuelt for andre kulturminne, til dømes der ein freda bygning skal setjast i stand. Paragrafen blir nærare omtalt i punkt 15.4.9.

Føresegna bygg på prinsippet om at «forureinar betalar». Føresegna gjev avgjerdsmakta ei plikt til å vurdera om tiltakshavaren bør betala for eventuelle naudsynte undersøkingar eller avbøtande tiltak, men gjev ikkje åleine heimel for å krevje kostnadsdekning. Dette krev tydeleg heimel i den aktuelle lova. Sjå punkt 15.4.10 og punkt 17.7.4. kor dette blir nærare omtala.

Første avsnitt gjev styresmaktene ei plikt til å leggje til rette for ei demokratisk deltaking i saker som kan påverke kulturmiljø, i den grad det er relevant i den konkrete saka. Tilsvarande rett er mellom anna lovfest i plan- og bygningslova § 5-1, i føremålsføresegna i miljøinformasjonslova og i internasjonale konvensjonar, som Farokonvensjonen artikkel 12.

Andre avsnitt synleggjer at representative organisasjonar har rettsleg klageinteresse etter forvaltningslova i saker som ligg innanfor interesseområdet deira. Regelen inneber ikkje ei utviding av klageretten etter forvaltingslova, men gjev offentlege organ ei plikt til å gjere ei heilskapleg vurdering av den rettslege standarden i den konkrete saka.

Tredje avsnitt pålegg styresmaktene ei særskild plikt til å leggje til rette for ein aktiv medverknad frå samar og nasjonale minoritetar i saker som gjeld kulturmiljøet deira. Aktiv medverknad inneber noko meir enn retten til å bli høyrd. Sjå kapittel 38 for nærare omtale av kva som ligg i prinsippet.

Føresegna tydeleggjer det særskilde ansvaret det offentlege har for å sikre interessene til urfolk og nasjonale minoritetar. Prinsippet inneber at styresmaktene skal ta ekstra omsyn til korleis avgjerda vil verke inn på kulturmiljøet deira, i saker med motstridande interesser. Dette inneber likevel ikkje at slike interesser vil få avgjerande vekt, men at offentlege styresmakter skal vere meir merksame på behova til urfolk og nasjonale minoritetar. Sjå punkt 15.4.12 og kapittel 11 om særskilde omsyn som ligg bak den særskilde vektleggingsregelen.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at første avsnitt bokstav a skal lyde:a) jordfaste kulturminne frå tida fram til og med 1850

Eit anna mindretal (Felland og Gierløff)) føreslår at første avsnitt bokstav f skal lyde:

• f) dei nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturminne frå tida fram til og med 1850

Første avsnitt fastslår kva som er freda direkte etter lova. Nytt i føresegna er at det er føreslege eit skilje mellom jordfaste kulturminne og bygningar og anlegg. Endringa vil ha noko å seie for kva slags åtferdsnorm som gjeld, kvar sikringssona gjeld, og korleis kulturminna skal forvaltast, mellom anna i saker om løyve eller dispensasjon. Sjå kapittel 17 og 18 for nærare omtale.

Fredingsgrensa ved 1917 for samiske kulturminne blir ført vidare, medan den generelle fredingsgrensa for kulturminne i bokstav a og b som ikkje er samiske, er føreslege flytt framover til og med 1650. Nytt i føresegna er òg at fredingsgrensa for kyrkjer er føreslege flytt framover til og med 1850. Sjå kapittel 23.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at den generelle fredingsgrensa for jordfaste kulturminne som ikkje er samiske blir flytta framover til og med 1850. Dette vil óg gjelde for jordfaste kulturminne til nasjonale minoritetar.

Eit anna mindretal (Felland og Gierløff) føreslår ei eiga fredingsgrense for jordfaste kulturminne til nasjonale minoritetar ved 1850. Sjå nærare om dette i punkt 17.11.

Andre avsnitt erstattar kulturminnelova § 6. Nytt i føresegna er at sikringssona er avgrensa til berre å gjelde automatisk freda jordfaste kulturminne. Åtferdsnorma i ny § 18 i framlegget gjeld, som tidlegare, innanfor sona. Lova fastset at sikringssona skal vere fem meter, og føresegna gjev ikkje heimel for å avgrense eller utvide henne. Utviding kan vedtakast etter reglane om freding av område. Dette blir omtalt i kapittel 19.

Tredje avsnitt er ei vidareføring av § 4 sjette avsnitt i den gjeldande lova. Avgjerda til Riksantikvaren er ikkje eit enkeltvedtak det kan klagast på.

Føresegna er ny, og er felles for automatisk freda jordfaste kulturminne og bygningar.

Heimelen gjev Riksantikvaren høve til å presisere kva som er føremålet med ei automatisk freding, og til å gje særlege fredingsføresegner som supplerer, innskrenkar eller presiserer fredinga. Slike føresegner kan gje rettleiing ved løyve- og dispensasjonsvurderingar, vedlikehald og bruk. Eit vedtak som presiserer fredinga, kan òg kome i staden for løyve til inngrep. Det vil til dømes kunne vere nyttig for automatisk freda bygningar som er i omfattande bruk, og for å gje føresegner om bruk av eit område med bergkunst.

Ei presisering kan vere både ei skjerping og ei lemping av dei krava som følgjer direkte av lova.

Føresegna gjeld rettsverknadene av at bygningar og kyrkjer er automatisk freda. Ho er ny, og nærare omhandla i kapittel 18.

Lovframlegget lar føresegene om freding ved vedtak gjelde for automatisk freda bygningar, inkludert kyrkjer, så langt dei passer. Det vil seie at lovframlegget har ei ulik ordning for bygningar og jordfaste kulturminne som er automatisk freda, og ein einskapleg ordning for alle bygningar, uavhengig av om dei er automatisk freda eller freda ved vedtak. Automatisk freda bygningar, inkludert kyrkjer, følger difor åtferdsnorma i § 28 femte avsnitt, og for dispensasjon for tiltak på slike kulturminne gjeld § 30.

Føresegna er ei vidareføring av åtferdsnorma i kulturminnelova § 3. Nytt i føresegna er at ho berre gjeld automatisk freda jordfaste kulturmiljø. Forbodet i kulturminnelova mot «utilbørleg skjemming» er teke inn i eit eige andre avsnitt med ny ordlyd. Innhaldet blir utvida frå berre å gjelde tiltak og aktivitet som fører med seg forstyrrande lys, til òg å omfatte sjenerande lukt og lyd. Sjå omtale i punkt 17.7.1.

I tredje avsnitt er ordlyden justert, utan at det inneber noka endring av innhaldet i høve til gjeldande rett.

Reglane om meldeplikt i kulturminnelova § 8 er flytte til ei eiga føresegn for å gjere lova meir pedagogisk og brukarvenleg. Sjå punkt 17.7.3.

Første avsnitt er ei vidareføring av meldeplikta § 8 første avsnitt første setning i kulturminnelova. Tiltakshavaren bør sende melding til fylkeskommunen eller Sametinget tidleg i planleggingsfasen for å avklare om det vil vere konflikt med automatisk freda kulturminne, og om det er mogleg å tilpasse tiltaket på ein måte som gjer at ein unngår slik konflikt.

Andre avsnitt er ei vidareføring av § 8 andre avsnitt første setning i den gjeldande lova. Stanseplikta skal framleis berre gjelde den delen av arbeidet som kan påverke kulturmiljøet. Nytt i føresegna er at fristen fylkeskommunen og Sametinget har for å ta avgjerd om løyve, er endra frå tre veker med høve til forlenging til «så snart som råd». Endringa er ikkje meint å utgjere ei realitetsendring. Målet skal framleis vere at arbeidet ikkje blir stansa lenger enn det som er naudsynt.

Tredje avsnitt er ei lovfesting av den gjeldande praksisen om at tiltakshavaren ikkje treng å sende inn ein særskild søknad om løyve i tillegg til meldinga.

Føresegna er ny. Termen «løyve» blir innført som ei erstatning for «tillatelse» slik det står i overskrifta til kulturminnelova § 8. Endringa er i første rekkje språkleg. Løyve til inngrep er ikkje det same som «dispensasjon» etter lovframlegget § 30 som gjeld for vedtaksfreda kulturmiljø, og det har andre rettsverknader. I daglegtalen bør ein difor nytte løyve til inngrep i saker om automatisk freda jordfaste kulturminne. Paragrafen blir nærare omtalt i punkt 17.7.3. Sjå òg punkt 19.7.6.5 om dispensasjon frå freding.

For jordfaste kulturminne som er automatisk freda er det ikkje gjort ei konkret vurdering av dei enkelte objekta før fredinga. Fredinga er ein føre var-regel. Dei kulturhistoriske og vitskaplege kjeldeverdiane kan variere mykje. Generelt sett vil det difor ofte vere enklare å få løyve til inngrep enn å få dispensasjon etter § 30.

I første avsnitt er det nytt at lova inneheld vurderingstema som skal leggjast til grunn i skjønsutøvinga. Dette er ei presisering og tydeleggjering av moment som allereie blir nytta i avvegingar mellom ulike interesser i saker om løyve etter gjeldande lov.

Andre avsnitt er nytt. Forvaltningsmusea må søkje om løyve til inngrep på lik linje med andre forskingsinstitusjonar. Vilkår for løyve er at føremålet er å skaffe ny kunnskap. I vurderinga kan faglege program bidra i interesseavveginga mellom kunnskapen ein kan oppnå, og dei kulturhistoriske verdiane som vil gå tapt.

Tredje avsnitt er ei tydeleggjering av kva vilkår som kan gjevast for løyvet. Vilkåra ligg til grunn for vedtak om kva kostnader tiltakshavaren skal dekkje, jamfør lovframlegget § 48. Nytt i føresegna er at fylkeskommunen og Sametinget kan gje vilkår om forsking og formidling.

Fjerde avsnitt presiserer kor lenge løyvet er gyldig. Etter gjeldande forvaltningspraksis har det vore vanleg at det står i vedtaket at løyvet er gyldig i to år. Utvidinga er i samsvar med reglane i plan- og bygningslova om bortfall av løyve, jamfør § 19-2 første avsnitt. Fristen kan ikkje forlengjast.

Femte avsnitt er ei delvis vidareføring av kulturminnelova § 8 fjerde avsnitt, og gjev fritak frå å søkje om løyve i tilfelle der tiltaket er i samsvar med ein gyldig reguleringsplan. Det er nytt i føresegna at kulturmiljøstyresmakta ikkje kan gje samtykke til bygging direkte etter arealdelen i kommuneplanen. Dette blir nærare omtalt i punkt 17.7.3 og punkt 26.5.1. Vidare er det nytt at fritaket frå søknadsplikta berre gjeld i ti år etter at reguleringsplanen er vedteken. Har ikkje tiltaket starta opp innan denne tida, må tilhøvet til kulturminna vurderast på nytt. Dette er i tråd med plan- og bygningslova § 12-4 om gyldigheita av private reguleringsplanar.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at § 21 går ut.

Føresegna gjev fylkeskommunen og Sametinget høve til å gje vilkår om at kulturlag frå perioden etter 1650 til og med 1850 skal undersøkjast på lik linje med dei som er automatisk freda, i tilfelle der det allereie er vilkår om undersøkingar på grunn av inngrep i automatisk freda kulturminne (frå 1650 eller tidlegare). Føresegna dekkjer kulturlag, og ikkje andre jordfaste kulturminne frå perioden 1650 til 1850. Vilkår om arkeologiske undersøkingar av nyare kulturlag kan berre gjevast der det er naudsynt å grave gjennom dei i samband med undersøkingar av underliggjande kulturmiljø som er automatisk freda. Heimelen gjev grunnlag for kostnadsdekning etter lovframlegget § 48. Sjå punkt 17.9.3 for nærare omtale.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at § 21 går ut. Føresegna er dekt av deira framlegg til § 15, om at jordfaste kulturminne frå tida fram til og med 1850 skal vere automatisk freda.

Føresegna gjev heimel for å frede kulturmiljø ved vedtak. Ho erstattar §§ 6, 15, 19, 20 og 22 a i den gjeldande lova, men utvidar òg verkeområdet for bruk av freding i høve til gjeldande rett. Føresegna er nærare omtalt i kapittel 19.

Første avsnitt spesifiserer kva kulturmiljø som kan fredast ved vedtak. Føresegna set som eit vilkår for å frede at kulturmiljøet har høg kulturhistorisk verdi. Kriteriet viser tilbake til § 2 om kva kulturmiljø som kan takast vare på etter lova. Det er ikkje avgrensa til kva som er viktige kulturmiljø i eit nasjonalt perspektiv. Kulturmiljø som har høg verdi i ein regional eller lokal samanheng, kan òg oppfylle vilkåret om høg kulturhistorisk verdi.

Lova har inga avgrensing av kva kategoriar eller typar av kulturmiljø som kan fredast. Den sentrale avgrensinga ligg i kulturmiljøomgrepet, slik det er definert i § 4. Kulturmiljø er eit vidt omgrep som dekkjer kulturminne og heile det fysiske miljøet der kulturhistoria kjem til uttrykk. Fredingsheimelen er dimed svært vid og fleksibel og kan dekkje alt kulturmiljø av høg kulturhistorisk verdi som kulturmiljøstyresmakta ut frå synet som til kvar tid gjeld i samfunnet, kan ønskje å ta vare på. Dette utvidar fredingsføresegna i høve til den gjeldande kulturminnelova, som gjev heimel til å frede faste kulturminne og båtar, men ikkje transportminne som tog, bilar og fly eller lause kulturminne. Føresegna har heller ikkje noka avgrensing av område som kan fredast. Den generelle føresegna erstattar §§ 6, 19 og 20 om sikringssone, områdevern og kulturmiljø i kulturminnelova.

Lister over kategoriar eller typar av kulturmiljø som kan fredast ved vedtak etter lova, er døme som skal tydeleggjere kva som kan fredast. Lista er ikkje uttømmande.

Jordfaste kulturminne er definert i lovframlegget § 4 bokstav c. Slike kulturminne kan fredast ved vedtak, dersom dei ikkje er automatisk freda. Dei kan fredast som del av ei freding ved vedtak, til dømes som kulturlag under eit byggverk som er freda ved vedtak, og som enkeltminne.

Byggverk og anlegg skal forståast på same måte som i gjeldande rett. Omgrepet byggverk dekkjer bygningar, men det dekkjer òg bygningstekniske innretningar. Anlegg kan typisk vere ei gruppe bygningar med tilhøyrande areal, til dømes gardsanlegg, byanlegg eller fabrikkanlegg. Det er òg nytta om byggverk og konstruksjonar som ikkje naudsynlegvis inkluderer bygningar, til dømes vegar, bruer, tunnelar eller grøntanlegg.

Kyrkjer er ein type byggverk, men dei er nemnde som ein eigen kategori fordi kyrkjebygga har mange felles særtrekk, og dei har òg ei særleg fredingsgrense.

Lause kulturminne er definert i lovframlegget § 4 bokstav d. Det at lova gjev heimel for å frede lause kulturminne ved vedtak, er nytt i lovframlegget. Freding er aktuelt når eigaren har eigedomsretten til og ansvaret for gjenstanden, i motsetnad til dei andre føresegnene om vern av lause kulturminne i lovframlegget, der rådveldet ligg til fellesskapet. Vedtaket om freding kan leggje restriksjonar på bruken av det lause kulturminnet og eventuelt gje plikt til å ta vare på gjenstanden. Denne forma for vern er best eigna der eigaren vil og ønskjer å ta vare på kulturminnet, og ein kan utforme vedtaket i samarbeid med eigaren. Freding kan berre vere aktuelt for gjenstandar som ikkje treng å bli tekne vare på av profesjonelle.

Transportminne er definert i lovframlegget § 4 bokstav e. Høvet til å frede transportminne ved vedtak er ei utviding i høve til gjeldande rett. Kulturminnelova gjev heimel til å frede båtar, ikkje andre transportminne. Den utvida heimelen gjer det mogleg å sikre heilskap ved vurdering av vern av transportminne.

Skipsfunn er definert i lovframlegget § 4 bokstav f. Skipsfunn kan fredast som etter gjeldande rett.

Offentlege minnesmerke betyr det same som i gjeldande lov § 15 andre avsnitt. Dette kan til dømes vere statuar til minne om ein kjend person eller ei kjend hending og krigsminnesmerke, men det kan òg vere ting som ikkje er bygde som minnesmerke.

Kulturpåverka natur kan fredast som enkeltobjekt, men det kan òg inngå i områdefredingar som nemnt i bokstav i–k.

Bygningsmiljø er ei samling bygningar som utgjer ei heilskap. Det kan vere alt frå ei mindre husgruppe på nokre få bygningar til delar av eller heile byar. Storleiken på bygningsmiljøet avgjer kven som har fredingsstyresmakta.

Kulturminneområde, medrekna område med jordfaste kulturminne eller marine område, er område med synlege og ikkje-synlege jordfaste kulturminne som ein del av ein heilskap. Storleiken på kulturminneområdet avgjer kven som har fredingsstyresmakta.

Kulturlandskap er andre større heilskaplege område som i større eller mindre grad er påverka av menneske. Storleiken på kulturminneområdet avgjer kven som har fredingsstyresmakta.

Andre avsnitt opnar for at naturmangfald kan vere ein del av ei freding ved vedtak, sjølv om naturmangfaldet ikkje er påverka av menneskeleg verksemd. Naturmangfald kan ikkje åleine gje grunnlag for freding etter lovframlegget, det må inngå i ei freding av eit kulturmiljø. Til dømes kan det vere del av ei områdefreding. Både fredingsføresegner og skjøtselsplanar etter kulturmiljølova kan regulere forvaltninga av naturelement som inngår i fredinga, og tilhøvet mellom det freda kulturmiljøet og naturelementa.

Føresegna gjev Riksantikvaren avgjerdsmakta til å frede kulturmiljø. Ho vidareførar Riksantikvarens ansvar etter gjeldande rett, jamfør ansvarsforskrifta § 2 fjerde avsnitt. Ho er nærare omtala i kapittel 40.

Avgjerdsmakta til Riksantikvaren gjeld freding av dei aller fleste kategoriar kulturmiljø, men er avgrensa til å gjelde mindre bygningsmiljø, mindre kulturminneområde og mindre kulturlandskap og område med kulturpåverka natur. Ved freding av større slike område ligg avgjerdsmakta til Kongen i statsråd. Kva som er større og mindre områder må bli fastlagt i forvaltningspraksis. Tidlegare praksis med kulturmiljøfreding etter kulturminnelova § 20 kan vere ei retningslinje i vurderinga. Om Riksantikvaren er i tvil om noko kan fredast, bør dette bli avklara med departementet.

Riksantikvaren sine fredingsvedtak er enkeltvedtak. Dei skal følgje dei særlege sakshandsamingsføresegna for fredingar i lovframlegget § 67.

Riksantikvarens avgjerdsmakt til å gjere fredingar overlappar i lovframlegget med den avgjerdsmakta som fylkeskommunen og Sametinget har til å gjere forenkla fredingar. Dette krev at organa sikrar samordning i samsvar med samordningsplikta etter lovframlegget § 6.

Føresegna innfører forenkla freding som eit rettsleg verkemiddel for fylkeskommunen og Sametinget til å verne kulturminne. Føresegna er ny. Ho er nærare omtalt i kapittel 20.

Føremålet med å innføre forenkla freding er å styrkje høvet til å ta vare på kulturmiljøverdiar som ligg mellom terskelen for Riksantikvaren si freding etter kulturmiljølovgjevinga og det kommunale vernet etter plan- og bygningslova.

Alle typar kulturminne som er nemnde i § 22 bokstav a til g kan få vern ved forenkla freding. Verkemiddelet forenkla freding er avgrensa til å gjelde enkelte kulturminne, og ikkje område. Fredinga kan gjelde fleire enkeltobjekt som utgjer ein heilskap, men bør normalt vere avgrensa til ein eller eit fåtal eigedomar. Bygningsmiljø, kulturminneområde og kulturlandskap kan ikkje få vern ved forenkla freding. At kulturminnet har høg kulturhistorisk verdi, er eit vilkår for forenkla freding, på same måte som ved anna freding.

Forenkla freding gjev ikkje høve til like inngripande vern som freding som ligg til Riksantikvaren. Føremålet er å ta vare på eit hovuduttrykk hjå kulturminna. Fredingsvedtaket kan difor berre gjelde utsida av kulturminnet og konstruksjonen. Fredingsføresegna kan til dømes omfatte uttrykk og materialbruk. Forenkla freding kan ikkje nyttast til å verne interiør.

Ei avgjerd om forenkla freding er eit enkeltvedtak og må følgje dei særlege sakshandsamingsreglane for freding ved vedtak i § 67 i lovframlegget.

Fordi forenkla freding kan nyttast til å verne same kulturmiljø som Riksantikvaren har avgjerdsmakt til å frede, må fylkeskommunen og Sametinget sikre god samordning med Riksantikvaren når dei vil nytte dette verkemiddelet. Samordningsplikta er lovfest i § 6 i lovframlegget.

Føresegna legg avgjerdsmakta til å frede større område med kulturpåverka natur, bygningsmiljø, kulturminneområde og kulturlandskap som er nemnde i § 22 bokstav h til k til Kongen i statsråd gjennom forskrift. Føresegna er nærare omtalt i kapittel 40.

Etter første avsnitt er det Kongen i statsråd som må gjere vedtak om freding av større område med kulturpåverka natur, bygningsmiljø, kulturminneområde og kulturlandskap. Fredingsstyringsmakta er lagd til Kongen i statsråd, fordi vern av større areal kan treffe mange grunneigarar og rettshavarar. Det grip òg inn i arealplanlegginga til kommunen i større grad enn freding av enkeltminne. Det kan difor vere naudsynt å vege fredingsomsyn mot fleire andre arealinteresser og behov. Dette blir vareteke ved å leggje avgjerdsmakta på eit høgt, tverrsektorielt forvaltningsnivå.

Ved vurderinga av kva som er større område med kulturpåverka natur, bygningsmiljø, kulturminneområde og kulturlandskap, vil eit viktig moment vere i kva grad ei freding vil kome i konflikt med fleire arealinteresser eller andre samfunnsinteresser. Både storleiken på arealet og kor mange eigarar og andre rettshavarar som er trefte av vedtaket, vil spele inn. Kompleksiteten i fredinga og restriksjonsnivået kan òg vere viktige moment.

Andre avsnitt presiserer at sjølv om freding skjer ved forskrift, vil føresegnene i forvaltningslova om enkeltvedtak gjelde for dei eigarane som fredinga kan få direkte følgjer for. Det vil mellom anna seie at det gjeld krav om førehandsvarsling. For enkeltvedtak gjeld det òg klagerett, men slik rett gjeld ikkje vedtak gjorde av Kongen i statsråd.

Føresegna er ei vidareføring av kulturminnelova § 22 nr. 4. Regelen er flytt til ei eiga føresegn. Vilkåra for bruk av mellombels freding er tydeleggjorde i lova. Første og andre avsnitt fører vidare gjeldande rett. Mellombels freding kan nyttast der det er akutt behov for å stanse tiltak som kan skade eit kulturminne før ei freding, der det trengst å kartleggje dei kulturhistoriske verdiane nærare og avklare om og i så fall på kva måte det skal vernast, og der det er naudsynt å bruke tid på arkeologiske undersøkingar ved registrering eller utgraving før eit kulturminne blir øydelagt av til dømes utbygging.

Etter lovframlegget § 47 får fylkeskommunen og Sametinget heimel til å undersøkje kulturlag frå perioden etter 1650 og opp til og med 1850 ved registrering eller utgraving. Fordi desse kulturlaga ikkje er omfatta av automatisk freding, kan det oppstå tilfelle der det vil vere naudsynt å gje vedtak om mellombels freding fram til undersøkingane er gjennomførte. Dette blir det gjort nærare greie for i punkt 17.9.

Etter gjeldande rett kan reglane om førehandsvarsel og utgreiing fråvikast når kulturmiljøstyresmakta gjer vedtak om mellombels freding, men ikkje når slike vedtak blir oppheva. Nytt i tredje avsnitt er ei lovfesting av unntaket, både for vedtak og for oppheving av vedtak om mellombels freding. Sjå punkt 19.12 for nærare omtale.

Føresegna er ny, men gjev uttrykk for gjeldande rett. Ho er nærare omtalt i kapittel 22.

Føresegna er teken inn i lova av pedagogiske omsyn. Lovframlegget legg ikkje opp til å utvide retten til erstatning i høve til gjeldande rett. Det vil seie at freding som hovudregel ikkje gjev rett til erstatning for eigarar eller andre rettshavarar. Unntak kan følgje av allmenne rettsgrunnsetningar i tilfelle der freding av område inneber eit stort inngrep i den eksisterande bruken. Eit nærare svar på i kva tilfelle det kan vere aktuelt, må søkjast i andre rettslege kjelder.

Føresegna gjeld kva eit fredingsvedtak kan gå ut på. Ho er nærare omtalt i punkt 19.7.2.

Første avsnitt første setning gjev rammene for kva restriksjonar kulturmiljøstyresmakta kan setje i eit fredingsvedtak, det vil seie innhaldet i fredinga. Føresegna er felles for alle fredingar ved vedtak. Ho erstattar liknande føresegner i dei ulike fredingsheimlane i den gjeldande kulturminnelova. Føresegna gjev kulturmiljøstyresmakta eit vidt høve til å setje restriksjonar. På same vis som etter gjeldande rett kan dei forby og på anna vis regulere alle typar tiltak, som til dømes å rive, flytte eller gjere endringar i materiale eller fargar. Dei kan òg regulere aktivitet, til dømes ferdsel eller visse typar ferdsel. Terskelen for å regulere ferdsel bør vere høg. Relevante behov kan til dømes vere å redusere risikoen for vrakplyndring eller å hindre belastning på sårbare kulturmiljø og naturverdiane som høyrer til. Det vil vere sentralt for vurderinga om ferdselen åleine eller over tid kan motverke føremålet med vernet. Regulering og forbod mot ferdsel er nærare omtalt under punkt 19.7.6.1.

Første avsnitt andre setning set opp krav til at føremålet med fredinga og kva som ikkje er tillate, skal gå fram av fredingsvedtaket. Det inneber at vedtaket må nemne dei berande kulturhistoriske verdiane som fredinga skal ta vare på, og kva forbod og påbod som vil gjelde den freda eigedomen. Det er viktig mellom anna for å kunne vurdere kva tiltak eller kva aktivitet som krev dispensasjon frå fredinga, og kva som er alminneleg vedlikehald som vanlegvis ikkje krev dispensasjon.

Andre avsnitt angjev kva som er omfatta av eit vedtak om freding av byggverk og anlegg, om ikkje anna er spesifisert i vedtaket. Det gjeld for det første bygningskonstruksjonar og fast inventar. Dette er ei vidareføring av gjeldande rett. Med bygningskonstruksjonar meiner lova planløysinga og dei berande konstruksjonane, som berande vegger, tak og grunnmur. Dette inngår i freding av eksteriøret. Med fast inventar meiner lova inventar som er skrudd fast eller på annan måte fest til bygningen. Føresegna utvidar innhaldet i fredinga til i tillegg å gjelde inventar som er særskild tilpassa bygningane. Dette er ei utviding i høve til gjeldande rett. Sjølv om bygningskonstruksjonar og inventar som anten er fast montert eller særskild tilpassa bygningane, inngår i fredinga, er det ein fordel om fredingsvedtaket spesifiserer dette, for å unngå at noko blir uklart. Større, laust inventar inngår etter lovframlegget ikkje utan vidare i fredingsvedtaket, men det kan gjerast til ein del av fredinga om det stør opp under føremålet med fredinga. Dette er nytt i lovframlegget.

Tredje avsnitt gjev heimel for å frede laust inventar og gjenstandar saman med byggverk og anlegg. Det gjeld både større, laust inventar og mindre, laust inventar. Lova likestiller desse, og difor treng ein ikkje trekkje eit skilje mellom dei. Høvet til å frede mindre, laust inventar er ei utviding i høve til gjeldande rett. Døme på laust inventar og gjenstandar som det kan vere aktuelt å frede, er verktøy i ein snikkarverkstad, møblar i ein bustad og kyrkjeleg inventar som er viktige for å forstå bruken av og historia til kyrkjerommet. Både gjenstandar som er innandørs, og gjenstandar som er utandørs, er omfatta. Fredingsvedtaket må spesifisere kva slags type laust inventar eller gjenstandar som er omfatta, og kvar i bygningen eller anlegget gjenstandane er. Det er eit vilkår at fredinga av laust inventar stør opp under føremålet med fredinga. Det må vere naudsynt ut frå ei heilskapsvurdering å ta med gjenstandane, der føremålet med fredinga og kva som er høveleg overfor eigarar og brukarar, står sentralt i vurderinga. Å frede laust inventar som del av eit fredingsvedtak kan vere særleg inngripande for eigaren og brukaren av den freda bygningen. Høvet til å frede laust inventar må difor brukast med varsemd. Kulturmiljøstyresmakta må grunngje vurderinga i fredingsvedtaket.

Fjerde avsnitt er nytt. Det gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å stille krav til vedlikehald i fredingsvedtaket, og til å fastsetje kva vedlikehaldsplikta inneber. Dette er ei utviding i høve til dagens rettstilstand, der plikta til å halde ein freda bygning ved like berre er gjeven indirekte ved at styresmaktene kan påleggje eigaren å gjennomføre tiltak for å hindre forfall. Med vedlikehald meiner lovframlegget arbeid som rutinemessig er med på å halde ved lag og forbetre tilstanden til eit kulturminne, til dømes reparasjon av eksisterande overflater eller bygningselement eller overflatehandsaming. Døme på vedlikehald som er regulert i fredingsvedtaket, er å måle med same type måling og farge som det er frå før, å skifte ut øydelagde glasruter med same type glas og å reparere tak ved å skifte ut enkelte takstein eller liknande.

Vedlikehaldsplikter i fredingsvedtaket må vere naudsynte og samhøvande ut frå fredingsføremålet. Pliktene kan ikkje gå ut over det som er kravd av eigaren for å halde kulturminnet i forsvarleg stand slik at dei kulturhistoriske verdiane ikkje forfell.

Føresegn om vern og skjøtsel av naturmangfald i eit freda område vil typisk vere rutinearbeid som er med på å halde ved lag ein bestemd tilstand, og som blir utført i samsvar med opphaveleg eller eksisterande teknikk, utføring og materialbruk. Døme på skjøtselstiltak som er regulerte i fredingsvedtaket, kan vere klipping av plen, vedlikehaldsskjering av buskar og tre og mindre reparasjonar av element i grøntanlegg, som murar, gjerde og trappeheller.

I femte avsnitt fastset lova kva som er innhaldet i ei freding ved vedtak i tilfelle der dette ikkje følgjer av sjølve vedtaket. Føresegna har noko å seie for eldre fredingsvedtak, som i ein del tilfelle ikkje har særskilde fredingsføresegner. Ho utgjer òg fredingsnorma for automatisk freda bygningar, som følgjer føresegna for kulturminne som er freda ved vedtak, og som ikkje har særskilde fredingsføresegner. I omgrepet «vanleg vedlikehald» ligg det mellom anna eit krav til at vedlikehaldstiltak må gjerast i samsvar med opphavleg eller eksisterande teknikk, utføring og materialbruk.

Føresegna er ny. Ho er nærare omtalt i punkt 19.9.

Første avsnitt pålegg kulturmiljøstyresmakta å ta omsyn til interessene til eigaren og til bruken av kulturmiljøet når fredingsvedtaket blir utforma. Føresegna er meint å tydeleggjere den gjeldande forvaltningspraksisen. Ho er ein konsekvens av at freding legg restriksjonar på privat eigedom som kan vere inngripande for eigaren. I denne samanhengen må òg andre rettshavarar til kulturmiljøet som blir freda, reknast som eigarar. Omsynsplikta inneber at kulturmiljøstyresmakta må medverke til å finne gode løysingar, og ta omsyn til både kortsiktige og langsiktige konsekvensar av fredinga. I dette ligg at dei òg må sjå på kva slags økonomiske konsekvensar ulike restriksjonar fører til for eigaren og for andre. Det betyr ikkje utan vidare at økonomiske omsyn skal vere utslagsgjevande. Som i dag vil det vere tilfelle der kulturmiljøomsyn må vege tyngst. Her må kulturmiljøstyresmakta som elles bruke skjøn.

Andre avsnitt presiserer at kulturmiljøstyresmakta ikkje kan påleggje eigaren meir omfattande forbod og plikter enn det som er naudsynt for å oppfylle føremålet med fredinga. Det betyr at fredingsføresegnene må vere samhøvande med fredingsføremålet. Føresegnene er ikkje meint å leggje andre skrankar for vedtaka enn det som allereie følgjer av anna regelverk om krav til samhøve ved inngrep i privat eigedomsrett.

Føresegna gjev kulturmiljøstyresmakta heimel til å gje dispensasjon frå fredingsvedtak. Ho er felles for alle kategoriar og typar kulturmiljø som er freda ved vedtak. Føresegna gjeld òg for bygningar og kyrkjer som er automatisk freda. Føresegna avløyser gjeldande kulturminnelov §§ 15a, 19 tredje avsnitt og 20 tredje avsnitt, men innhaldet er i stor grad nytt.

Føresegna er utforma etter mønster frå dispensasjonsføresegna i plan- og bygningslova,193 som i likskap med kulturmiljølova skal vareta fleire omsyn og vekte ulike interesser mot kvarandre, mellom anna nasjonale og regionale sektorinteresser på den eine sida og omsynet til utnytting av fast eigedom på den andre.

Samstundes er det store ulikskapar mellom dispensasjonssaker etter plan- og bygningslova og fredingssaker etter kulturmiljølovgjevinga. Mellom anna er det spissa føremålet kulturmiljølova å ta vare på kulturmiljø, sjølv i tilfelle der ei heilskapleg vurdering av andre samfunnsinteresser kan tale for at kulturmiljøa fjernast eller endrast. Til skilnad frå dispensasjonar etter plan- og bygningslova vil heller ikkje tiltak på eller i eit freda kulturmiljø alltid ha verknader for andre enn eigaren eller brukaren. Vurderinga etter kulturmiljølova vil difor i stor grad vere annleis enn vurderinga etter plan- og bygningslova. Ho er knytt til kva innverknad tiltaket har på føremålet med fredinga, og ikkje det fysiske omfanget av tiltaket i seg sjølv.

Føresegna set i andre avsnitt opp to vilkår som må vere oppfylte før ein søknad om dispensasjon kan innvilgast. For det første er det forbod mot å gje dispensasjon om omsyna bak føresegna det blir dispensert frå, føremålet med fredinga eller dei kulturhistoriske verdiane blir sette vesentleg til sides. For det andre kan det berre gjevast dispensasjon om fordelane for eigaren eller for samfunnet veg klart tyngre enn skadeverknaden for den kulturhistoriske verdien. Domstolane kan prøve rettsleg om desse vilkåra er oppfylte. Ved vurderinga av om føremålet blir sett til sides i vesentleg grad, er det naudsynt å sjå på kva slags inngrep det er snakk om, og kort stort inngrepet er, sett opp mot kva slags kulturmiljø det er snakk om, kor stort det er, og kva kulturhistoriske verdiar det har. Ved vurderinga av om vilkåra for dispensasjon er oppfylte, kan det takast omsyn til om tiltaket fører vidare kulturell praksis, til dømes skal ikkje vilkåra vere til hinder for at samiske bygningar kan flyttast, når dette er i tråd med samisk tradisjon. Føresegna stengjer heller ikkje for at andre bygningar kan flyttast, i tilfelle der dette er naudsynt for å vareta dei kulturhistoriske verdiane.

Fordelane med å gje dispensasjon kan vere kopla både til eigar- og brukarinteresser og til personlege tilhøve. Konkrete fordelar for eigarane eller brukarane kan til dømes vere utskifting eller rehabilitering av bad eller kjøkken, energieffektivisering, brannsikring, universelle tilpassingar eller andre tiltak som er naudsynte for å sikre bruken. Ved vurderinga av fordelar for samfunnet er det naturleg å leggje vekt på i kva grad tiltaket vil verne kulturmiljø eller på anna vis stø opp under føremålet med fredinga. Tilpassingar som vil leggje til rette for ei vidareføring av eksisterande bruk, eller tilpassingar til ny bruk vil òg kunne vere i samfunnet si interesse. I vurderinga må det òg takast høgd for at krav i andre lover, til dømes om helse, miljø og tryggleik, kan gjere det naudsynt med tiltak som har innverknad på dei kulturhistoriske verdiane.

Om vilkåra i andre avsnitt er oppfylte, må kulturmiljøstyresmakta vurdere om dei vil gje dispensasjon etter første avsnitt i føresegna. Dette er eit kan-skjøn, det vil seie at det er opp til styresmakta sitt skjøn om dispensasjon skal gjevast, og det gjeld òg når vilkåra i andre avsnitt er oppfylte. Ingen har difor krav på dispensasjon, sjølv om vilkåra i lova er oppfylte. Døme på tilfelle der det kan vere aktuelt å nekte dispensasjon sjølv om vilkåra i lova er oppfylte, er tilfelle der ein dispensasjon isolert sett kan ha overvekt av fordelar, men òg kan ha ei negativ verknad i eit større samfunnsperspektiv, til dømes ved at område blir bygde ned bit for bit. Kan-skjønet er her, som elles i forvaltningsretten, underlagt forbodet mot maktmisbruk, mellom anna kravet om forbod mot usakleg forskjellshandsaming.

Lova legg opp til at det ikkje skal vere kurant å få dispensasjon. Terskelen skal vere høg. Dispensasjon kan berre gjevast når dispensasjonen er grundig og fagleg grunngjeven. Kulturmiljøstyresmakta bør i mange tilfelle i samråd med eigaren eller brukaren forsøkje å kome fram til løysingar som kan gjennomførast utan at dispensasjon er naudsynt.

Eit mindretal (Olssøn, Holm, Fjeldheim og Myklebust) føreslår at andre avsnitt skal lyde:

Kulturmiljøstyresmakta skal leggje fram eit utkast til forvaltnings- eller skjøtselsplan samtidig med vedtak om freding i desse tilfella:

• a) Ved større eller komplekse fredingar der bruk er naudsynt for å oppfylle føremålet med fredinga.

• b) Når omsynet til eigaren taler for det, eller han ber om det.

Føresegna regulerer kulturmiljøstyresmakta sin bruk av forvaltnings- og skjøtselsplanar for freda kulturmiljø. Ho er ny og blir nærare omtalt i punkt 19.7.6.6.

Føresegna stadfester i første avsnitt at kulturmiljøstyresmakta kan leggje fram utkast til forvaltnings- og skjøtselsplanar saman med vedtak om freding. Slike planar inneheld retningslinjer for og råd om korleis det freda kulturmiljøet best kan skjøttast og haldast ved like, og er ikkje bindande. Dei kan vere med på å klargjere innhaldet i fredinga, og å gjere forvaltninga av freda eigedom meir føreseieleg for både kulturmiljøstyresmakta, eigaren og brukaren. Eit viktig føremål med planane er å gjere fredingar enklare å handtere for eigaren og brukaren. Lova gjev inga plikt for kulturmiljøstyresmakta til å leggje fram ein forvaltnings- og skjøtselsplan, men behovet for planar bør vurderast i kvar fredingssak. I tillegg følgjer det av andre avsnitt i føresegna at utkast til ein slik plan bør leggjast fram med fredingsvedtaket i to situasjonar. Det gjeld for det første ved større eller komplekse fredingar der bruk av kulturmiljøet er naudsynt for å oppfylle føremålet med fredinga. Til dømes kan ein skjøtselsplan klargjere at freda kulturlandskap skal skjøttast med spesielle teknikkar og reiskapar for å ta vare på dei sentrale kulturmiljøverdiane i området. For det andre bør forvaltnings- og skjøtselsplanen leggjast fram når omsynet til eigaren taler for det, eller når eigaren ber om det. I slike tilfelle må hovudregelen vere at kulturmiljøstyresmakta utarbeider eit utkast til ein plan, men konkrete tilhøve kan gjere at kulturmiljøstyresmakta vurderer det slik at det likevel ikkje er aktuelt. Når eit utkast til ein plan i slike tilfelle er lagt fram, krev lova at den endeleg planen skal vere ferdig seinast eitt år etter at fredinga er vedteken.

Eit mindretal (Olssøn, Holm, Fjeldheim og Myklebust) føreslår som andre avsnitt at kulturmiljøstyresmakta skal ha plikt til å leggje fram eit utkast til plan samtidig med vedtak om freding i dei tilfella som er nemnd i bokstav a og b.

Føresegna opnar i tredje avsnitt for at styresmakta i planen kan gjere avtale om at eigaren skal utføre skjøtsel og forvaltning som trengst for å oppfylle føremålet med fredinga, og at det kan fastsetjast økonomisk godtgjersle for det.

Fjerde avsnitt slår fast at det er kulturmiljøstyresmakta som har ansvar for å følgje opp forvaltnings- og skjøtselsplanar, det vil seie å utarbeide, finansiere og ved behov oppdatere planane.

Etter femte avsnitt kan ansvaret for å lage forvaltnings- og skjøtselsplanar delegerast til Riksantikvaren i saker der det er Kongen i statsråd som er fredingsstyresmakt.

Første avsnitt gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å forby tiltak og aktivitetar i nærleiken av kulturmiljø som er freda ved vedtak. Det gjeld òg bygningar og kyrkjer som er automatisk freda. Føresegna er ny. Ho er nærare omtalt i punkt 19.7.6.

Føresegna speglar framlegget til § 18, som gjeld forbod mot tiltak og aktivitetar som kan påverke automatisk freda jordfaste kulturminne. Ho har til føremål å verne kulturmiljø mot tiltak og aktivitetar i nærleiken som har unødig negativ innverknad på den kulturhistoriske verdien. Dette er meint for tiltak og aktivitetar som er komne til i tida etter at eit fredingsvedtak er gjort. Etter kulturminnelova er hovudregelen at behovet for å unngå tiltak eller aktivitetar i nærleiken av freda kulturmiljø må varetakast gjennom vedtak om områdefreding etter § 19. Lova har ikkje heimel for å regulere tiltak utanfor avgrensinga av fredingsområdet.

Høvet til å forby tiltak og aktivitetar i nærleiken av kulturmiljø freda ved vedtak gjer at ein kan ta vare på dei kulturhistoriske verdiane til eit freda kulturmiljø utan at det er naudsynt å bandleggje eit større område gjennom freding. Ei freding vil vere meir omfattande, både i prosess og i forvaltning, enn å forby eit enkelt tiltak.

Føresegna gjev heimel for å regulere både visuelle tiltak og aktivitetar og tiltak som fører med seg sjenerande lys, lukt eller støy. Det kan gjelde tiltak og aktivitetar som forstyrrar opplevinga av kulturminne, eller som kan føre til skade på kulturminnet. Føresegna føreset at kulturmiljøet er knytt til fast eigendom, og kan difor ikkje nyttast til å verne transportminne eller lause kulturminne. Døme på tiltak som i visse tilfelle kan råkast av eit slikt vedtak, er ein paintballbane nær eit vedtaksfreda krigsminnesmerke og dominerande parasollar og partytelt inntil ei vedtaksfreda bygning.

Tiltak og aktivitetar kan berre forbydast dersom dei har ein unødig negativ innverknad på kulturmiljøet. Kva som er «unødig» negativ innverknad må i stor grad vere det same som blir råka av forbodet i § 18. Sjå merknaden til denne føresegna.

Kor langt lovomgrepet «i nærleiken» rekk, må langt på veg avgjerast ved ei konkret vurdering. Relevante moment i vurderinga og grensedragingar må gjerast i forvaltningspraksis.

Lova set i andre avsnitt opp ein skranke for når slike forbod er aktuelle. Dei kan ikkje gjerast dersom ulempene for eigaren eller samfunnet veg klart tyngre enn den negative innverknaden på den kulturhistoriske verdien. Det er generelt meint å vere ein høg terskel for å forby aktivitetar og tiltak utanfor fredingsområdet. Terskelen vil likevel i nokon grad hengje saman med det tiltaket eller den aktiviteten som har unødig negativ innverknad. Ved mindre tiltak og lause installasjonar som partytelt, parasollar og liknande som lett lèt seg flytte, vil terskelen vere lågare enn når det gjeld større faste installasjonar. Eit relevant moment vil òg vere kor mange som blir råka av ei slik regulering.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at første avsnitt skal lyde:

Lause kulturminne frå tida fram til og med 1850, og samiske lause kulturminne frå tida fram til og med 1917, høyrer til fellesskapet i Noreg dersom dei har kome for dagen ved arkeologiske undersøkingar eller tilfeldige funn, og dersom dei ikkje er privat eigde.

Eit mindretal (Felland og Gierløff) føreslår at første avsnitt skal lyde:

Lause kulturminne frå tida fram til og med 1650, samiske lause kulturminne frå tida fram til og med 1917, og lause kulturminne knytt til ein nasjonal minoritet frå tida fram til og med 1850, høyrer til fellesskapet i Noreg dersom dei har kome for dagen ved arkeologiske undersøkingar eller tilfeldige funn, og dersom dei ikkje er privat eigde.

Føresegna gjev vern til lause kulturminne. Ho erstattar § 12 første og andre avsnitt i den gjeldande kulturminnelova. Føresegna er nærare omtalt i kapittel 27.

Kva som er lause kulturminne, er definert i § 4 bokstav d i lova.

Av første avsnitt i føresegna følgjer det at lause kulturminne som oppfyller alderskriteria, høyrer til fellesskapet i Noreg. Føresetnaden er at dei har kome for dagen ved arkeologiske undersøkingar eller tilfeldige funn, og at dei ikkje er privat eigde. Desse kriteria fører vidare gjeldande rett.

Føresegna gjeld alle typar lause kulturminne frå tida fram til og med 1650 og samiske lause kulturminne frå tida fram til og med 1917. Ho dekkjer med det alle lause kulturminne som har vern etter gjeldande kulturminnelov § 12 første avsnitt. Ho utvidar òg grensa for vern av ting og gjenstandar som etter gjeldande rett har vern om dei er frå inntil år 1537. Utvidinga av aldersgrensa samsvarer med den nye alminnelege fredingsgrensa for automatisk freda jordfaste kulturminne og bygningar i lovframlegget.

At lause kulturminne som oppfyller kriteria i første avsnitt, høyrer til fellesskapet i Noreg, er ei endring frå gjeldande rett, som legg eigedomsretten til staten. Grunngjevinga for endringa er mellom anna at det for samiske lause kulturminne er prinsipielt vanskeleg at eigedomsretten er plassert hjå «staten», når det samiske folket har sjølvråderett over eigen kultur. Sametinget er dessutan ikkje del av «staten» i Noreg, men sideordna dei statlege organa. «Staten» er difor eit lite presist uttrykk når Sametinget òg skal ha makt til å ta avgjerd om gjenstandane. Uttrykket «høyrer til fellesskapet» skal forståast på same vis som uttrykket «ligg til fellesskapet i Noreg» i havressurslova. Ifølgje førearbeida verkar denne ordlyden slik at han ikkje «etablerer [...] statleg eigedomsrett til ressursane i juridisk forstand, men uttrykkjer fellesskapet sin rett til ressursane i motsetnad til ein privateigd ressurs». «Fellesskapet» omfattar både «det samiske folket, det norske folket og alle andre innbyggjarar i Noreg».194 Forvaltaransvaret for lause kulturminne ligg hjå kulturmiljøstyresmakta. Endringa frå å omtale staten som eigar til å snakke om eit «forvaltaransvar» vil ikkje i seg sjølv ha nokon realitetsverknad. I den grad staten har privatrettslege rettar og plikter til ein slik gjenstand, skal dei framleis stå ved lag, samstundes som det må vere klart at der styresmakta har behov for å gjere privatrettslege disposisjonar på vegner av fellesskapet, er det styresmakta som har denne rolla. Endringa inneber ei tydeleggjering av at kulturminna er ei felles ressurs og eit felles gode, og at det er fellesskapet sine interesser som skal vere styrande for utøvinga av forvaltaransvaret. Slik blir omsyna bak forvaltaransvaret som spring ut av den statlege eigedomsretten, forstått i dag òg. Framlegget er difor ei lovfesting av gjeldande rett når det gjeld kva rolle offentlege styresmakter har for lause kulturminne, og kven dei forvaltar gjenstandane på vegner av. Endringa er viktig prinsipielt og symbolsk, fordi den tek omsyn til samisk sjølvråderett, og fordi den framhevar at det er folket sine interesser som styrer forvaltninga av kulturminna.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår i første avsnitt at lause kulturminne frå tida fram til og med 1850, og samiske lause kulturminne frå tida fram til og med 1917, høyrer til fellesskapet i Noreg. Aldersgrensa ved 1850 samsvarer med framlegget til ny fredingsgrense for automatisk freda jordfaste kulturminne frå dette mindretalet.

Eit anna mindretal (Felland og Gierløff) føreslår i første avsnitt at lause kulturminne frå tida fram til og med 1850, og samiske lause kulturminne frå tida fram til og med 1917, skal høyre til fellesskapet i Noreg. Aldersgrensa for nasjonale minoritetar sine lause kulturminne samsvarer med dette mindretalets framlegg til ny fredingsgrense for dei nasjonale minoritetane sine automatisk freda jordfaste kulturminne.

Etter andre avsnitt i føresegna er det forvaltningsmusea som har forvaltningsansvaret for lause kulturminne, på vegner av fellesskapet.

Tredje avsnitt fastset at menneskelege leivningar med kulturhistorisk verdi skal bli forvalta som lause kulturminne. Dette må gjelde slike leivningar som oppfyller kriteria i første avsnitt. Kravet om kulturhistorisk verdi avgrensar slike leivningar mot materiale som skal vere forvalta av politiet.

Fjerde avsnitt i føresegna opnar for at òg lause kulturminne som ikkje oppfyller alderskriteria kan høyre til fellesskapet. Det er Riksantikvaren som kan ta slike avgjerder. Dei andre vilkåra for at kulturminnet skal liggje til fellesskapet, må då vere oppfylte. Heimelen er langt på veg ei vidareføring av kulturminnelova § 12 andre avsnitt andre setning, men har eit snevrare verkeområde. Han kan berre nyttast ved arkeologisk utgraving. Føremålet er særleg å sikre lause gjenstandar som er naudsynte som dokumentasjon etter arkeologiske utgravingar, der lag frå nyare tid ligg over eldre lag.

Føresegna gjeld innhaldet i råderetten som forvaltningsmusea utøver på vegner av fellesskapet. Føresegna er ny. Ho blir nærare omtalt under punkt 27.3.

Første og andre avsnitt gjev forvaltningsmuseet avgjerdsmakt til å avhende og kassere lause kulturminne. Det er praktiske omsyn som ligg bak føresegnene.

Museet kan avhende lause kulturminne om det er fagleg forsvarleg. Det kan vere aktuelt når det ikkje har kapasitet til å ta vare på eit konkret laust kulturminne, eller ser det som naudsynt å avhende det. Dette kan vere ei god løysing i tilfelle der ein har vurdert det slik at det ikkje lenger er naudsynt å ha gjenstanden i den aktuelle samlinga, men at andre kan ha nytte av lause kulturminne til forsking eller formidling. Dette kan òg ha grunnlag i at gjenstanden er særskilt viktig for ein region, eit folk eller ein minoritet. Avhending må berre skje utan vederlag. Lova gjev forbod mot å avhende mot vederlag for å unngå å skape uheldige insentiv til avhending i strid med kulturmiljøomsyn for institusjonar med trong økonomi.

Krava som må vere oppfylte tilseier at det som hovudregel berre er andre museum, organisasjonar eller private med gode formidlingshøve som det er aktuelt å avhende til. Om alternativet er kassering, bør det òg vere tillate å avhende til private utan krav om formidling.

Kassering inneber kasting og dimed tap av kulturminne. Vilkåret for at museet kan kassere lause kulturminne, er òg at det er fagleg forsvarleg. I tillegg er det eit vilkår at museet ikkje har ressursar til å ta vare på kulturminna. Situasjonar der det kan vere aktuelt å kaste kulturminne, kan til dømes vere når ein finn materiale det finst mykje liknande av frå før, eller når materialet krev særleg mykje konserveringsressursar sett opp mot den kulturhistoriske verdien gjenstanden har. Samstundes veit ein ikkje kva desse gjenstandstypane kan bety som kulturminne i framtida. Særleg gjeld dette i tilfelle der ein har ein ny kontekst å undersøkje kulturminna under, ny kunnskap og ny teknologi. Tredje avsnitt set difor krav om at kassering berre kan skje etter dokumentasjon. Det same gjeld ved avhending.

Avgjerda om avhending og kassering må gjerast ved enkeltvedtak.

Fjerde avsnitt slår fast plikten forvaltningsmuseet har til å konsultere Sametinget om dei vurderer tiltak som overføring, avhending og kassering av lause samiske kulturminne. Denne plikta følgjer på sjølvstendig grunnlag av sameloven kapittel 4.

Femte avsnitt gjev Sametinget avgjerdsmakt til å avgjere bruk og gjere vedtak om oppbevaring og tilbakeføring av samiske menneskelege leivningar.

Føresegna set opp åtferdsnorma som gjeld for lause kulturminne som har vern etter lova. Ho erstattar gjeldande kulturminnelov § 13 første avsnitt. Ho er nærare omtalt under punkt 27.5.

Første avsnitt gjev forbod mot å skade lause kulturminne som høyrer til fellesskapet i Noreg etter lovframlegget § 33. Det gjeld aktivt skadeverk, til dømes å bore hòl i treskulpturar, demontere våpen og reiskapar for ny bruk eller smelte om smykke. Det kan òg gjelde passiv skade, til dømes gjennom dårleg vedlikehald eller feil oppbevaring. Ei vidtrekkande plikt til å gjere aktive handlingar for å unngå skade kan verke for inngripande for private eigarar. Ansvar for å ha påført skade ved å ikkje gjere aktive grep bør difor berre inntreffe i tilfelle der passiviteten er sterkt aktlaus.

Plikta til ikkje å skade gjeld alle dei som eig eller rår over lause kulturminne, inkludert offentlege styresmakter.

Andre avsnitt gjev forvaltningsmusea heimel til å utføre tiltak som er naudsynte for å vareta forvaltaransvaret.

Tredje avsnitt gjev musea heimel til å gje løyve til gjengravlegging og inngrep til forsking. Slike tiltak vil utan løyve vere i strid med forbodet i første avsnitt mot å skade lause kulturminne. Vilkåret for løyve er at tiltaket er fagleg forsvarleg.

Føresegna gjeld målretta søk etter lause kulturminne og automatisk freda jordfaste kulturminne. Føresegna er ny. Ho er nærare omtalt i punkt 27.6.

Føresegna gjev ikkje forbod mot søkjeverksemd, men tydeleggjer i første avsnitt at forbodet i § 35 mot å skade lause kulturminne som ligg til fellesskapet i Noreg, gjeld ved målretta søk. Det same gjeld forbodet i § 18 mot tiltak og aktivitetar som kan skade eller på annan måte påverke automatisk freda jordfaste kulturminne. Åtferdsnorma som lova legg opp til, om ikkje å skade eller gjere inngrep som fører til fare for skade, inneber at det ikkje er tillate å grave opp moglege funn. Det er berre kulturmiljøstyresmakta eller dei som får løyve, som kan gjere inngrep.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at føresegna skal lyde:

Den som finn eit laust kulturminne som kan vere frå tida fram til og med 1850, og eit samisk laust kulturminne som truleg er frå tida fram til og med 1917, skal snarast mogleg melde frå og levere det frå seg fylkeskommunen eller Sametinget.

Eit anna mindretal (Felland og Gierløff) føreslår at føresegna skal lyde:

Den som finn lause kulturminne som kan vere frå tida fram til og med 1650, samiske lause kulturminne som kan vere frå tida fram til og med 1917, og lause kulturminne som er knytt til ein nasjonal minoritet og kan vere frå tida fram til og med 1850, skal snarast mogleg melde frå og levere det frå seg til fylkeskommunen eller Sametinget.

Føresegna fører i stor grad vidare meldeplikta i kulturminnelova § 13 andre avsnitt. Ho gjev finnarar av lause kulturminne plikt til å melde frå om funn som kan vere frå tida fram til og med 1650. For samiske lause kulturminne gjeld det same om funnet kan vere frå tida fram til og med 1917. Om finnaren har teke funnet til seg, gjev føresegna òg plikt til å levere det inn til kulturmiljøstyresmakta.

Finnaren pliktar å melde frå snarast mogleg, på same vis som etter gjeldande rett. Det er fylkeskommunen eller Sametinget som er rett kulturmiljøstyresmakt til å ta imot meldingar eller innleverte funn.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at føresegna skal oppstille ei plikt for finnaren av lause kulturminne til å melde frå om funn som kan vere frå tida fram til og med 1850. Det fangar óg opp lause kulturminne til dei nasjonale minoritetane. For samiske lause kulturminne gjeld det om funnet kan være frå tida fram til og med 1917.

Eit anna mindretal (Felland og Gierløff) føreslår at føresegna skal oppstille ei plikt for finnaren av lause kulturminne til å melde frå om funn som kan vere frå tida fram til og med 1650, funn som kan tilhøyre dei nasjonale minoritetane frå tida fram til og med 1850, og funn som kan vera samiske frå tida fram til og med 1917.

Føresegna regulerer det høvet kulturmiljøstyresmakta har til å utbetale finnarløn for lause kulturminne som har vern etter § 33 i lova. Føresegna erstattar § 13 tredje avsnitt i kulturminnelova. Ho er nærare omtalt under punkt 27.7.

Føresegna snevrar inn høvet til å gje finnarløn i høve til gjeldande rett. Ho gjev inga rett til finnarløn, men gjev fylkeskommunen og Sametinget høve til å utbetale finnarløn etter eige skjøn for lause kulturminne som fellesskapet har råderetten til etter § 33. Høvet til å gje finnarløn er avgrensa til det lova kallar «tilfeldige funn». Det vil seie funn som ikkje er resultat av aktive, målretta søk etter lause kulturminne. Det gjeld dessutan berre for lause kulturminne med særleg høg penge- eller kulturhistorisk verdi.

Om finnarløn skal utbetalast, og korleis finnarløna skal målast ut, må byggje på ei heilskapleg vurdering. Lova har ingen krav til utmålinga, slik det er i den gjeldande kulturminnelova. Eit føremål med føresegna er at finnaren ikkje skal ha eit økonomisk motiv til å la vere å levere inn funnet, og dessutan å sikre innleveringsplikta for dei særleg viktige kulturhistoriske kulturminna. Funn av gjenstandar med særleg høg kulturhistorisk verdi må premierast i ein slik grad at det kan ha ein reell verdi for dei fleste finnarar. Fordi manglande innlevering vil vere straffbart, treng ikkje finnarløna representere marknadsverdien av gjenstanden. Når det gjeld gjenstandar som har høg materialverdi eller lett kan omsetjast på (svarte)marknaden, bør finnarløna likevel til ein viss grad reflektere verdien gjenstanden ville hatt her. Vidare vil det vere eit moment i vurderinga kor sjeldne kulturminna er. I kravet til særleg høg kulturhistorisk verdi ligg at til dømes såkalla massemateriale ikkje kan vere grunnlag for utbetaling av finnarløn.

Avgjerd om finnarløn er ikkje eit enkeltvedtak. Det er ikkje klagerett ved avgjerda.

Føresegna er ny. Ho er nærare omhandla i punkt 19.7.6. Føresegna presiserer det sektorovergripande ansvaret for kulturmiljø. Ho inneber ei plikt for alle forvaltningsorgan som skal ta avgjerd om løyve til tiltak i nærleiken av eit freda kulturmiljø etter anna lov til å leggje vekt på kulturmiljøomsyn. Føresegna seier ikkje noko om kor stor vekt omsynet til kulturmiljø skal ha, men gjev kulturmiljøstyresmakta rett til å klage på vedtaket.

Føresegna er ny, og erstattar rettskravet på dekning av meirkostnadar i kulturminnelova § 15 a og høve til å få tilskot til vedlikehald i § 17. Føresegna er teke inn i lova av pedagogiske omsyn. Det nærare innhaldet vil følgje av tilskotsforskrifter og dei årlege tildelingane gjennom statsbudjettet.

Føresegna er ny, og vilkåra i bokstav a til c må sjåast i samanheng med prinsippa i lovframlegget §§ 8 til 11. Utgangspunktet er at det er innhaldet i løyvet eller dispensasjonen som gjeld, men det kan oppstå tilfelle der det er behov for endring og behov for meir tilpassa omgjeringsreglar. Døme på dette kan vere at ny informasjon etter at det er gjeve vedtak tilseier at saka skulle vore vurdert annleis på vedtakstidspunktet. Eit anna døme er endring av vilkår om utgraving fordi det er utvikla nye teknologiske metodar som gjev same resultat, men som er mindre inngripande. Tilsvarande reglar finst i fleire andre miljølover. Omgjering av vedtak er inngripande for tiltakshavarar, og terskelen for omgjering etter denne føresegna må difor vere høg.

Føresegna er ny, men det å oppheve vedtak om freding er ikkje ukjent. Riksantikvaren har hatt ein praksis for avfreding ved bruk av forvaltningsrettsleg omgjering med heimel i forvaltningslova § 35 første avsnitt bokstav a. Føresegna er nærare omtalt i kapittel 21.

Føresegna gjeld både for automatisk freda kulturmiljø og kulturmiljø som er freda ved vedtak.

Vilkår for avfreding er anten at dei viktigaste kulturhistoriske verdiane har gått tapt, det vil seie at grunnlaget for fredinga heilt eller delvis er borte, eller at sterke samfunnsomsyn krev det. Avfreding med føremål om riving i ei sak om utbygging fell normalt utanfor ramma av føresegna. Terskelen for avfreding bør vere høg, særleg der godt kjende kulturhistoriske verdiar låg til grunn for fredinga. Dette betyr at terskelen for avfreding bør vere høgare for freding ved vedtak, der ei vurdering av verdiane har vore ein del av vedtaket, enn for automatisk freda bygningar, der alderskriteriet kan gjere at bygningar med få eller ingen kulturhistoriske verdiar er freda.

At lova har ei føresegn om avfreding, er ikkje til hinder for forvaltningsrettsleg oppheving av tidlegare vedtak. Det same gjeld oppheving av mellombels freding.

Rett avgjerdsmakt for avfreding er fredingsstyresmakta etter §§ 23 til 25. Dette er omtala nærmare i kapittel 40.

Omfanget av sakshandsaming bør tilpassast fredingsobjektet og den sakshandsaminga som ligg til grunn for det opphavlege vedtaket om freding.

Eit mindretal (Fjeldheim) føreslår som andre avsnitt:

Riksantikvaren kan lage lister over fag, teknikkar og praksisar som knyter seg til ivaretakinga av den materielle kulturarven, og over tradisjonsberarar, organisasjonar eller enkeltpersonar som utøver, dokumenterer og fører vidare desse.

Føresegna er ny. Det er ei omsynsføresegn som løfter fram ansvaret for den immaterielle kulturarven. Vern av immateriell kulturarv skjer delvis indirekte i tilfelle der fysisk kulturarv manifesterer immaterielle verdiar. Føresegna har ikkje direkte rettsverknad. Den er nærare omhandla i kapittel 29.

Etter ei tilsvarande regulering i kulturlova § 3 skal staten fremje og leggje til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd, som etter § 2 b er å verna om, fremje innsikt i og føre vidare kulturarv.

Føresegna står òg i samanheng med føremålet til lova. Etter § 1 er føremålet mellom anna å ta vare på «eit mangfald av kulturmiljø», og det er eit felles ansvar å ta vare på «kulturmiljø som del av kulturarven». I vurderinga av kva som har høg kulturhistorisk verdi, kan det etter § 2 leggjast vekt på immateriell kulturarv.

Eit mindretal (Fjeldheim) føreslår i andre avsnitt å lovfeste at Riksantikvaren kan ta ansvar for å sikre og ta vare på den immaterielle kulturarven ved å lage lister over fag, teknikkar og praksisar som knyter seg til ivaretakinga av den materielle kulturarven, og over tradisjonsberarar, organisasjonar eller enkeltpersonar som utøverk,dokumenterer og fører desse vidare. Sjå nærare om dette i kapittel 29.

Føresegna er ny. Ho bygger på, og er ei vidareutvikling av meldeplikta i kulturminnelova § 25. Føresegna er nærmare omhandla i kapittel 25. Føremålet med endringa er å styrke høvet til å ta vare på viktige kulturhistoriske verdiar i bygningar og anlegg. Føresegna legg til rette for ei meir grundig vurdering av dei kulturhistoriske verdiane sett opp mot eventuelle fordelar med å rive.

Første avsnitt sett krav om at fylkeskommunen eller Sametinget må samtykkje før kommunen etter plan- og bygningslova kan gje løyve til riving av byggverk og anlegg oppført fram til og med 1850.

Etter andre avsnitt gjeld dette for byggverk og anlegg i Nord-Troms og Finnmark oppført i tida fram til og med 1945.

Etter fjerde avsnitt har fylkeskommunen eller Sametinget ei frist på fire veker på å ta stilling til ei søknad om løyve til riving. Fristen på fire veker er satt av omsyn til tiltakshavaren. Om fristen ikkje blir overheld, kan kommunen gjere vedtak utan omsyn til forbodet i første avsnitt.

Om fylkeskommunen eller Sametinget gjer samtykke til riving, kan dei sette vilkår som kommunen må følgje opp. Ved søknad om riving kan aktuelle vilkår vere til dømes at kulturmiljøstyresmakta skal ha tilgang til å dokumentere bygget før riving, innanfor ein nærare fastsett frist. Eit anna aktuelt vilkår kan vere flytting eller ombruk av delar av bygningen. Høve til å setje vilkår om dokumentasjon i løyve til riving vil òg kunne sikre kulturhistoriske verdiar i tilfelle der verneverdiane ikkje er vurderte, slik at kulturminnet kan bli freda eller få regionalt vern, eller der omsynet til andre samfunnsinteresser gjer at dette ikkje er aktuelt. Kommunen må følgje opp vilkåra i vedtaket sitt.

Om kulturmiljøstyresmakta ikkje gjev samtykke til riving, må kommunen avslå søknaden. Eigaren eller tiltakshavaren kan klage på begge vedtaka.

Femte avsnitt pålegg fylkeskommunen og Sametinget å setje i verk sak om forenkla freding innan seks veker etter eit avslag på samtykke.

Sjette avsnitt gjev kommunen plikt til å straks sende positive vedtak om riving av byggverk og anlegg som er omfatta av føresegna til fylkeskommunen eller Sametinget. Oversending er naudsynt for at kulturmiljøstyresmakta skal kunne kontrollere at eventuelle vilkår i vedtaket blir følgde opp.

Om kommunen gjer eit positivt vedtak om riving utan å hente inn samtykke frå fylkeskommunen eller Sametinget etter føresegna her, vil det som regel vere sakshandsamingsfeil som gjer vedtaket om riving ugyldig.

Utvalet har ikkje hatt kapasitet til å greie ut skipsfunn. I den endelege lova må det vere føresegner om skipsfunn, men utvalet føreslår inga eiga føresegn her.

Føresegna fører vidare undersøkingsplikta i kulturminnelova § 9. Nytt i andre avsnitt er at fristen i kulturminnelova på tre månader for å gje fråsegn om det vil vere naudsynt med løyve, ikkje blir ført vidare. Det same gjeld fristen på ytterlegare ein månad for å gjere endeleg vedtak i saka. Andre avsnitt første setning gjeld både fylkeskommunen og Sametinget si avgjerd om det er naudsynt med løyve etter lovframlegget § 20 og handsaminga av søknaden. På same vis som etter lovframlegget § 19 tredje avsnitt, skal meldinga reknast som ein søknad dersom løyve er naudsynt.

Andre avsnitt andre setning gjeld i tilfelle der det vil vere umogleg for fylkeskommunen eller Sametinget å gjennomføre naudsynte registreringar. Dette kan til dømes kome av at søknaden kjem inn i vinterhalvåret, når det er snø eller frost. I slike tilfelle skal fylkeskommunen eller Sametinget gje fråsegn om kva tid dei kan gje endeleg fråsegn eller enkeltvedtak.

Tredje avsnitt gjeld berre reguleringsplanar etter plan- og bygningslova. Riksantikvaren kan gje forskrift om kva slags tilfelle unntaket skal gjelde for.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at tredje avsnitt går ut.

Føresegna gjev fylkeskommunen, Sametinget og forvaltningsmuseet rett til å gjennomføre undersøkingar, vedlikehald, sikringstiltak og så bortetter, utan at det er naudsynt med løyve etter § 20. Den gjev ei rett til å gjere slike tiltak, ikkje ein plikt. Før tiltaka kan bli sette i verk, er det ein føresetnad at eigaren blir varsla. I nokre tilfelle vil dette òg gjelde for andre brukarar, til dømes leigetakarar og andre rettshavarar. Det er ikkje naudsynt med ein skriftleg avtale. Føresegna gjev ikkje heimel til å gjennomføre slike undersøkingar i tilfelle der eigaren motset seg dette. Då gjeld reglane i lovframlegget § 73. Sjå òg dei spesielle merknadene til paragrafen og punkt 17.7.3 og 19.9.

Første og fjerde avsnitt er ei vidareføring av kulturminnelova § 11. Skjøtsel etter første avsnitt gjeld òg i område som er freda ved vedtak.

Andre avsnitt er nytt. Forskriftsheimelen gjeld mindre undersøkingar av automatisk freda jordfaste kulturmiljø ved utgraving. Etter gjeldande rett er denne retten fastsett i ei retningslinje frå Riksantikvaren om utvida registreringar. Etter lovframlegget skal omfanget av slike undersøkingar, og korleis dei kan gjennomførast, gå fram av forskrift.

Tredje avsnitt er nytt og gjev fylkeskommunen og Sametinget rett til å undersøkje kulturmiljø frå etter 1650 til og med 1850 ved registrering. Omfanget av slike undersøkingar, og korleis dei kan gjennomførast, skal gå fram av forskrifta.

Eit mindretal (Anfinset og Falch) føreslår at tredje avsnitt går ut. Avsnittet er dekt av deira føreslag om at jordfaste kulturminne frå tida fram til og med 1850 skal vere automatisk freda, jamfør lovframlegget § 15 første avsnitt bokstav a.

Føresegna fører vidare kulturminnelova § 10 om dekning av kostnader for arkeologiske undersøkingar og sikringstiltak som blir utførte i samband med løyve etter kulturminnelova § 8 første og andre avsnitt, retting av ulovleg gjennomførte tiltak etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt, og undersøkingar ved større, private tiltak og reguleringsplanar etter kulturminnelova § 9.

Andre avsnitt gjev kulturmiljøstyresmakta ei plikt til å fastsetje den øvre kostnadsramma i budsjett. Tredje avsnitt slår fast tilfelle der dekningsplikten ikkje gjeld. Føresegna er ei endring i høve til gjeldande rett.

Nytt fjerde avsnitt inneheld vurderingsmoment som skal vektleggjast i vurderinga av om tiltakshavaren skal få tilskot. Føresegna lovfester praksis etter kulturminnelova.

Etter nytt femte avsnitt kan departementet gje forskrift som fyller ut føresegna.

Det er naudsynt med vidare utgreiingar av reglane om kostnadsdekning. Denne utgreiinga bør bli gjennomført av departementet, mellom anna fordi det har ei budsjettmessig og politisk side. I punkt 17.7.4 har utvalet peika på problemstillingar departementet bør sjå nærmare på.

Føresegna gjev eigarar og brukarar ei plikt til å melde frå til fylkeskommunen eller Sametinget om skade på kulturmiljø som er freda. Brukarar kan til dømes vere leigetakarar eller andre som disponerer kulturmiljøet i samråd med eigaren. Meldeplikta gjeld ved skade på alle kategoriar kulturmiljø som er freda etter lova. Dette er ei utviding i høve til kulturminnelova § 18, der meldeplikta ikkje gjeld jordfaste kulturmiljø eller område som er freda etter § 19. Skade på skipsfunn og lause kulturminne som ikkje er freda vil framleis ikkje vere omfatta av føresegna. Meldeplikta gjeld ved skade som følgje av brann, naturhendingar som erosjon, flaum og ras eller andre plutselege og uventa hendingar. Skadar som er valda med forsett, er ikkje omfatta av meldeplikta. Eigaren eller brukaren bør likevel varsle fylkeskommunen eller Sametinget om skadar som følgjer av hærverk og liknande. Dette er nærare omtalt i punkt 33.3.

Forsikringsselskapa har ei tilsvarande plikt til å melde frå til fylkeskommunen eller Sametinget når dei blir merksame på slike skader. Brot på meldeplikta er straffbart. Dette er ei vidareføring av gjeldande rett.

Første avsnitt fører vidare kulturminnelova § 18 første avsnitt andre setning, som gjev fylkeskommunen og Sametinget heimel til å gje pålegg om å setje i stand eller byggje opp att kulturmiljø som er skadde av brann, naturhendingar som erosjon, flaum og ras eller andre plutselege og uventa hendingar. Endringa i ordlyden inneber ikkje ei realitetsendring. Nytt i føresegna er at fylkeskommunen og Sametinget som eit alternativ kan krevje at dei resterande kulturhistoriske verdiane skal dokumenterast. Fylkeskommunen eller Sametinget kan berre påleggje eigaren å betale for dokumenteringa om han sjølv er å klandre, til dømes der skaden har oppstått på grunn av manglande tilsyn, vedlikehald eller manglande skadeavgrensing etter tidlegare skade.

Tredje avsnitt fører vidare gjeldande rett.

Føresegna er ny og gjev grunnlag for at forsikringsselskap ikkje kan nekte nokon forsikring på grunnlag av fredingsstatus. Etter forsikringsavtalelova er det forbode å nekte forsikring utan sakleg grunn. Dersom det er fastsett føresegner etter lov eller i medhald av lov om tilhøve som forsikringsselskapa ikkje kan leggje vekt på i risikovurderinga si, kan ikkje slike tilhøve utgjere ein sakleg grunn til å avslå forsikring.

Føresegna gjev òg forbod mot å ta auka forsikringspremie som følgje av fredings- eller vernestatus. Dette står ikkje i vegen for at forsikringsselskapa kan tilby ulike forsikringsvilkår eller prisar når det har grunnlag i ulike risikoprofilar, men fredingsstatusen i seg sjølv kan ikkje vektleggjast som ein særskild risikofaktor. Føresegna er nærare omhandla i punkt 33.5.2 og 33.5.3.

Føresegna er ny og pålegg forsikringsselskapa å tilby fullverdiforsikringsavtalar som dekkjer antikvariske meirkostnader ved pålegg etter lovframlegget § 50, på lik linje med andre pålegg frå det offentlege. Føresegna gjeld ved inngåing av nye forsikringsavtalar. Forbodet mot å ta urimeleg høg forsikringspremie etter lovframlegget § 51 gjeld. Ein utfyllande omtale står i punkt 33.5.

Første avsnitt fører vidare kulturminnelova § 18 første avsnitt andre og tredje setning og andre avsnitt andre setning. For å gjere det tydeleg at føresegna er eit pålegg, er ho flytt inn i ein eigen paragraf.

Fylkeskommunen eller Sametinget kan påleggje forsikringsselskapet å fryse utbetalinga av forsikringsmidla fram til det er gjeve vedtak etter § 50 første og andre avsnitt. Etter at det er teke ei endeleg avgjerd, må forsikringssummen utbetalast. Blir det klaga på vedtaket, gjeld påbodet til det er teke avgjerd i klagesaka. Brot på pålegget er straffbart.

Føresegna gjeld høvet kulturmiljøstyresmakta har til oreigning og forkjøpsrett av transportminne og lause kulturminne. Ho fører vidare heimlane for oreigning og forkjøpsrett for lause kulturminne i kulturminnelova § 12 tredje og sjuande avsnitt. For transportminne er heimlane nye. Føresegna er nærare omtalt i kapittel 37.

Første avsnitt gjev departementet heimel til oreigning av transportminne og lause kulturminne som er i privat eige. For kulturmiljø som er «fast eigedom, eller bygning eller anna som har fast tilknyting til slik eigedom», er det oreigningslova som gjer heimel for oreigning.195 Vilkåra for oreigning etter lovframlegget fører vidare gjeldande rett. Kravet om at «inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade», er likt som i oreigningslova.

Grunngjevinga for heimelen er at kulturminne i visse tilfelle kan ha betre vern i offentleg eige enn i privat eige. For enkelte lause kulturminne som har nasjonal interesse, sikrar offentleg eige at kulturminna kan nyttast til forsking og formidling. Oreigning vil berre vere aktuelt i heilt spesielle tilfelle, der det ikkje er mogleg å få til frivillig avståing eller andre typar tiltak.

Krav til sakshandsaming i ei oreigningssak følgjer av oreigningslova, så langt ho passar.

Fjerde avsnitt gjev styresmakta forkjøpsrett til transportminne og lause kulturminne som blir selde på auksjon.

Føresegna gjev departementet høve til å krevje rettsleg skjøn før eit vedtak om freding. Ho er nærare omtalt i kapittel 22.

Føresegna fører i hovudsak vidare føresegna om førehandsskjøn i kulturminnelova § 26. Ei endring er at verkeområdet er utvida. Høvet til å nytte førehandsskjøn er ikkje som i kulturminnelova avgrensa til saker om freding av område. Det kan nyttast ved alle typar fredingar.

Føresegna er ny. Ho fastsett avgjerdsmakt og oppgåver for departementet.

Halvparten av utvalet, medlemene Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn føreslår at andre avsnitt skal lyde:

Halvparten av utvalet, medlemene Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm føreslår at andre avsnitt skal lyde:

Riksantikvaren er klageinstans for enkeltvedtak frå fylkeskommunen.

Føresegna er ny. Ho fastset avgjerdsmakt og oppgåver for Riksantikvaren, og avløyser føresegner i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven.

Andre avsnitt gjelder Riksantikvarens rolle som klageinstans. Ein halvpart av utvalet (Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn) meiner at Riksantikvaren skal vere klageinstans for enkeltvetak frå både fylkeskommunen og Sametinget. Den andre halvparten av utvalet (Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm) meiner at Riksantikvaren skal vere klageinstans for enkeltvedtak frå fylkeskommunen, men ikkje for enkeltvedtak frå Sametinget.

Tredje avsnitt gjev Riksantikvaren avgjerdsmakt til å overta forvaltningsansvar for kulturmiljø som lova elles legg til fylkeskommunen og Sametinget. Dette gjeld for kulturmiljø som oppfyller kriteria fastsett av departementet i forskrift. Føresegna avløyser føresegner i § 2 femte og sjette avsnitt i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven. Ordninga avvik frå den alminnelege ansvarsfordelinga med fylkeskommunen og Sametinget som kulturmiljøstyresmakt. Høvet til å overta forvaltningsansvaret bør difor ikkje utan vidare nyttast når kriteria for det er oppfylte, men berre der det etter ei konkret vurdering er eit særleg behov.

Etter fjerde avsnitt kan Riksantikvaren gripe inn på eige initiativ og overta saker og avgjerdsmakt etter lova frå fylkeskommunen og Sametinget når nasjonale kulturmiljøinteresser er truga. Føresegna avløyser forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 7 tredje og fjerde avsnitt. Føremålet med føresegna er å leggje til rette for at Riksantikvaren kan vareta nasjonale mål på kulturmiljøfeltet. Det er ein tryggingsmekanisme òg for å sikre ei heilskapleg og likearta forvaltning. Vilkåret for at Riksantikvaren kan gripe inn og overta saker, er at nasjonale kulturmiljøinteresser er truga. Terskelen skal vere høg, og heimelen skal berre nyttast i unntakstilfelle.

Av andre avsnitt følger det at Riksantikvaren er klageinstans for enkeltevedtak truffe av fylkeskommunen. Medlemene Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn meiner at Riksantikvaren skal vere klageinstans for Sametinget óg. Medlemene Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm meiner at Riksantikvaren ikkje skal vere klageinstans for Sametinget.

Føresegna er ny. Ho fastset avgjerdsmakt og oppgåver for fylkeskommunen som kulturmiljøstyresmakt. Føresegna avløyser føresegner i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven.

Halvparten av utvalet (Anfinset, Falch, Felland, Holm og Gierløff) føreslår at andre avsnitt over skal lyde, slik at andre avsnitt blir tredje avsnitt:

Sametinget organiserer sjølv handsaminga av klagar på enkeltvedtak som er gjorde av Sametinget etter kulturmiljølova. Riksantikvaren skal få høve til å uttale seg før klageinstansen i Sametinget gjer vedtak.

Føresegna er ny. Ho fastset avgjerdsmakt og oppgåver for Sametinget som kulturmiljøstyresmakt. Føresegna avløyser forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 4.

Halvparten av utvalet (Anfinset, Falch, Felland, Holm og Gierløff) føreslår å lovfeste i andre avsnitt at Sametinget sjølv organiserer si handsaming av klagar på enkeltvedtak gjorde av Sametinget etter lova. Før klageinstansen gjer vedtak, skal Riksantikvaren få høve til å uttale seg i saka.

Føresegna er ny. Den fastsett avgjerdsmakt og oppgåver for forvaltningsmuseet som kulturmiljøstyresmakt. Den avløyser føresegner i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 5 og § 6.

Tredje avsnitt pålegg museet å utarbeide faglege program som skal vere styrande for utgravingsverksemda. Føremålet med føresegna er å sikre ei bevisst styring av kunnskapsutviklinga. Dei faglege programma kan òg føre til eit betre kunnskapsgrunnlag i saker om løyve til inngrep, og eventuelt færre vilkår om utgraving. Riksantikvaren kan gje retningslinjer for utarbeiding av programma.

Halvparten av utvalet (Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn) føreslår at føresegna skal lyde:

Halvparten av utvalet (Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm) føreslår at føresegna skal lyde:

Dersom fylkeskommunen i ei sak om kulturmiljø av nasjonal interesse vil gjere eit vedtak som er i strid med faglege råd i saka, skal Riksantikvaren få melding om det.

Halvparten av utvalet (Andersen, Fjeldheim, Hæreid, Myklebust og Olssøn) føreslår ein plikt for både fylkeskommunen og Sametinget til å underrette Riksantikvaren i saker der det vil bli gjort vedtak som ikkje følgjer fagleg tilråding. Føresegna vidarefører delvis innhaldet i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 7 tredje avsnitt. Ho er nærmare omhandla i punkt 40.18.

Underretningsplikta skal gjere Riksantikvaren i stand til å vareta nasjonale kulturmiljøinteresser, gjennom eventuelt å overta saka etter lovframlegget § 57. Plikta til å underrette Riksantikvaren gjeld både når dei faglege tilrådingane frå forvaltningsmuseet ikkje blir følgde, og når interne faglege tilrådingar ikkje blir følgde i administrative eller politiske vedtak frå fylkeskommunen og Sametinget. Plikta gjeld i saker om kulturmiljø av nasjonal interesse. Dette er ei endring av gjeldande rett, som i tillegg pålegg underretningsplikt i saker som gjeld kulturmiljø av vesentleg regional verdi. Dette representerer likevel inga vesentleg endring i praksis. Kravet til underretning om saker som gjeld kulturminne med regional verdi kom inn i ansvarsforskrifta i 2019, men er i lite grad følgt opp i praksis.

Halvparten av utvalet (Anfinset, Falch, Felland, Gierløff og Holm) føreslår at underretningsplikten skal gjelde for fylkeskomunnen, men ikkje for Sametinget, som er eit sjølvstendig nasjonalt folkevalgt organ. Når det gjeld Sametinget, må omsynet til å sikre nasjonale kulturmiljøinteresser bli varetatt gjennom den generelle samordningsplikta som lova oppstiller i § 6, og at Riksantikvaren på eit sjølvstendig grunnlag kan ta over saker etter lovframlegget § 57, og mellom anna fremje motsegn.

Eit mindretal (Hæreid) føreslår at fjerde avsnitt skal lyde:

Riksantikvaren avgjer kva som er rette styresmakta dersom fylkeskommunen og Sametinget ikkje blir samde om ein avtale.

Føresegna er ny. Ho gjeld samarbeid mellom fylkeskommunen og Sametinget, og avgjerd om kva som er rette kulturmiljøstyresmakt for automatisk freda kulturminne som kan høyre til så vel samisk som ikkje-samisk kulturhistorie. Føresegna er nærare omhandla i punkt 40.17. Føresegna utfyller plikta til samordning av kulturmiljøstyresmakta, som går fram av lovframlegget § 6. Den særskilde stillinga til Sametinget og det at avgjerda av kva som er rette styresmakt må takast på grunnlag av breiare samfunnsmessige vurderingar, gjer at slike avgjerder må bli teke av departementet. Departementet kan hente inn faglege råd frå mellom anna Riksantikvaren. Ved slike avgjerder må ein òg konsultere Sametinget etter samelova kapittel 4.

Eit mindretal (Hæreid) føreslår i fjerde avsnitt at det er Riksantikvaren som skal avgjøre kva som er rette styresmakta dersom fylkeskommunen og Sametinget ikkje blir einige om dette.

Føresegna er ny, men gjer uttrykk for gjeldande praksis om oppgåvefordeling og samarbeid mellom fylkeskommunen, Sametinget og forvaltningsmuseet. Forvaltningsmuseet gjer forskingsfaglege vurderingar av om det bør gjevast løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne, og eventuelt av kva slags granskingar som bør gjerast. Vurderingane til museet er grunnlag for dei vedtaka fylkeskommunen og Sametinget gjer om løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne. Føresegna er nærare omhandla i punkt 40.19.

Føresegna gjeld kulturmiljønemnder for dei nasjonale minoritetane. Nemndene blir nærare omtalt i punkt 38.1.5.

Føresegna gjev departementet heimel til å gje forskrift om oppgåver, oppnemning, organisering og sakshandsaming i nemnder for nasjonale minoritetar.

Føresegna pålegg fylkeskommunen og Sametinget å rettleie eigarar når dei ber om råd og rettleiing om sin eigen freda eigedom. Rettleiinga kan til dømes skje munnleg, ved synfaringar eller ved førehandsfråsegner om kva tiltak som kan tillatast på eigedomen før den endelege søknaden blir utarbeidd av eigaren.

Plikta til å rettleie gjeld først og fremst ovanfor eigaren, men óg ovanfor andre rettshavarar som har tilstrekkeleg tilknyting til den faste eigedomen. Det kan til dømes vere bruksrettshavarar og tomtefestarar, og så bortetter. Rettleiingsplikta er ikkje ei forhandling, og eventuelle fråsegner frå kulturmiljøstyresmakta er ikkje bindande. Ein tiltakshavar må framleis søkje om løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne eller dispensasjon ved tiltak på freda bygningar. Kva krav som kan stillast til omfanget av rettleiinga må tilpassast saka og ressurssituasjonen for den enkelte styresmakta.

Føresegna lovfester høvet til å føreslå at kulturminne blir freda. Føresegna er ny og rettar seg mot privatpersonar, organisasjonar og andre. Kulturmiljøstyresmakta må ta stilling til framlegget, men kan velje å ikkje starte fredingssak og treng ikkje grunngje svaret sitt. Det er ikkje klagerett på avgjerda.

Føresegna fører i stor grad vidare gjeldande rett, men er forenkla og tilpassa til bruk av digital sakshandsaming og til å gjelde alle kulturmiljø som kan fredast etter framlegget til ny lov. Saksførebuinga og sakshandsaminga må vere tilpassa omfanget på saka, men må òg fylle naudsynte omsyn til tryggleik.

Første avsnitt fører vidare kulturminnelova § 22 nr. 1 første og andre avsnitt. Nytt er at plikta til å drøfte med kommunen er avgrensa til å gjelde i dei tilfella det trengst, og at plikta til kunngjering i avis ikkje blir ført vidare. Høve til å gje forskrift om samordna handsaming av plansaker etter plan- og bygningslova og freding etter kulturmiljølova er flytt til eit nytt femte avsnitt.

Samarbeidsplikta i andre avsnitt fører vidare føresegna i kulturminnelova § 22 nr. 1 tredje avsnitt.

Tredje avsnitt er nytt, og det er ei presisering av plikta styresmakta har til å involvere nasjonale minoritetar i saker som påverkar kulturmiljøet deira. Deltakingsretten til dei nasjonale minoritetane har ikkje same rekkjevidd som konsultasjonsplikta i kapittel 4 i samelova, men inneheld meir enn retten til fråsegn. Det er ein føresetnad at kulturmiljøstyresmakta skal drøfte fredinga med representantane deira og leggje stor vekt på synet deira, slik at det kan påverke innhaldet i fredinga. Føresegna må sjåast i samanheng med lovframlegget § 13 om medverknad og § 14 om vektlegging av kulturmiljøet til urfolk og nasjonale minoritetar.

Fjerde avsnitt fører vidare plikta til å varsle eigarar og brukarar direkte. Det er nytt at plikta til kunngjering i avis og Norsk lysingsblad ikkje blir ført vidare, men er erstatta av ei plikt til å gjere framlegget offentleg tilgjengeleg på den mest effektive måten, gjerne digitalt. Eigarar, og brukarar der det er naudsynt, skal varslast direkte. Det er òg nytt at direkte varsel i tillegg skal sendast til kommunen. Føresegna i kulturminnelova § 22 nr. 2 om at framlegget skal leggjast fram for fråsegn for offentlege organ som blir påverka av fredinga, blir ikkje ført vidare. Minstefristen for høyringa på seks veker blir ikkje ført vidare, slik at kulturmiljøstyresmakta kan tilpasse fristen til storleiken på og karakteren til saka.

Nytt er òg at det er kommunen sjølv som tar avgjerd om kommunestyret skal ta stilling til framlegget om freding. Kommunen kan be om ein utsett frist for fråsegn til etter at den ordinære høyringa er avslutta. Kommunen kan få tilsendt alle høyringsfråsegner, slik at han kan få det fulle biletet av interesser før han uttaler seg.

Sjå meir om føresegna i punkt 38.1.1.

Føresegna er ny og gjev kulturmiljøstyresmakta ei samordningsplikt med kommunen. Føremålet med føresegna er at forholdet til plan- og bygningslova skal vera avklart med kommunen før kulturmiljøstyresmakta gjev vedtak om pålegg.

Vedtak om freding skal, dersom det er mogleg, tinglysast eller bli avmerkt i tilsvarande register.

Føresegna fører vidare reglane i kulturminnelova om tinglysing av vedtak om freding og gjeld alle vedtak om freding etter lovframlegget kapittel 5. Føresegna gjeld òg ved presisering av automatisk freding. Ho er nærare omhandla i punkt 38.1. Det er den styresmakta som vedtek fredinga som har ansvaret for at vedtaket blir tinglyst eller merkt av i tilsvarande register. Riksantikvaren har avgjerdsmakt ved ordinære fredingar, og fylkeskommunen og Sametinget har avgjerdsmakt for forenkla freding. Tinglysinga er ikkje ein del av vedtaket og har ikkje offentlegrettslege verknader. Føremålet med føresegna er å sikre naudsynt notoritet for fredinga. Å føre inn fredinga som ei hefting i grunnboka reduserer privatrettslege konfliktar ved til dømes omsetnad av ein freda eigedom. Det er berre heftingar i fast eigedom som kan tinglysast i grunnboka. Vedtak om freding av andre kategoriar av kulturmiljø skal så langt som mogleg merkjast av i andre, tilsvarande register. Tilsvarande register kan til dømes vere skipsregistera eller Brønnøysundregistera.

Føresegna gjev departementet heimel til å gje forskrift om at kulturmiljøstyresmakta skal gjere vedtak om freding og liknande tilgjengelege gjennom eit offentleg miljøvedtaksregister. Heimelen gjeld forskrift om å opprette og føre inn opplysningar. Eit slik register vil styrkje kunnskapsgrunnlaget for kulturmiljø, både for allmenta og for forvaltninga. Det vil òg gje offentlege organ eit godt grunnlag i vurderinga av prinsippa i lovframlegget §§ 8 til 14 når dei skal ta avgjerder. Slik publisering vil ikkje erstatte plikta til tinglysing og avmerking i tilsvarande register etter lovframlegget § 69.

Naturmangfaldlova § 68 ligg til grunn for opprettinga av det eksisterande Miljøvedtaksregisteret, som inneheld enkeltvedtak og forskrifter på miljøområdet. Ein tilsvarande heimel er føreslegen i utgreiinga til motorferdsellovutvalet i NOU 2024: 10. Det vil vere ein fordel at eit eventuelt kulturmiljøregister kan koplast saman med Miljøvedtaksregisteret, slik at det blir mogleg å få oversyn over alle reguleringar som gjeld i ulike område. Føresegna blir nærare omtalt i punkt 38.1.6.

Føresegna gjev departementet heimel til å gje forskrift om handsaming av personopplysningar i tråd med EU si personvernforordning. Føresegna er omtalt i punkt 38.2. Opplistinga av kva som kan regulerast i forskrift, er ikkje uttømmande. Føresegna kan til dømes vere aktuell i saker om freda eigedom og kan gjelde omtale av både eigarar og andre som er i kontakt med saka. Føresegna er òg viktig for innhald og innsyn i eit eventuelt miljøvedtaksregister.

Føresegna opnar for at departementet kan gje forskrift om automatisk sakshandsaming av personopplysningar på nærare bestemde saksområde. Lova inneheld ikkje ei konkretisering av kva slags sakshandsamingsprosessar som er eigna for slik automatisering. Føresegna gjev nasjonalt rettsgrunnlag for slik handsaming, jamfør personvernforordninga artikkel 22 nr. 2 bokstav b. Føresegna er meint å vere teknologinøytral og opne for løysingar som ikkje kan føresjåast no. Det er ein føresetnad at slike ordningar kan gjennomførast innanfor ramma av forsvarleg forvaltningsskikk og rettstryggleik for borgarane.

Føresegna er ny. Kulturminnelova har ikkje føresegner som gjev forvaltninga tilgang til privat eigedom i tilfelle der eigaren set seg imot, og der det er naudsynt for å undersøkje freda kulturmiljø, følgje opp lovbrot eller gjennomføre tiltak, mellom anna for å forhindre ytterlegare skade på kulturminne. Føresegna er omtalt i punkt 34.3.

Første avsnitt gjeld retten kulturmiljøstyresmakta har til å undersøkje kulturmiljøet. Det gjeld kulturmiljø som er freda direkte etter lova eller ved vedtak. I dei fleste tilfelle avtaler styresmakta undersøkinga med eigaren, og føresegna er berre aktuell dersom eigaren ikkje vil gje tilgang. Styresmakta må ha ein kvalifisert grunn til å undersøkje mot eigarens vilje, til dømes mistanke om forfall eller skade på freda kulturmiljø. Kravet om varsling i rimeleg tid må vurderast i kvart tilfelle. Omsynet til kva som passar for eigaren, er viktig, men der det er mistanke om akutt forfall eller skade, må styresmakta kunne handle på kortare varsel.

Andre avsnitt gjev kulturmiljøstyresmakta tilgang til fast eigedom for å gjennomføre eit tiltak dei har et anna rettsleg grunnlag for, typisk ved direkte gjennomføring av pålegg etter § 76. Føresegna gjeld òg når styresmakta har gjeve ein oppdragstakar i oppdrag å gjennomføre tiltaket.

Tredje avsnitt er ein regel om direkte tvangsgrunnlag og hjelp frå politiet der dette er naudsynt. Kulturmiljøstyresmakta treng dimed ikkje å krevje mellombels åtgjerd for å få tilgang til eigedom, der tilgang er naudsynt. Føremålet er å unngå forseinkingar og kostnader.

Føresegna er ny, men ho er ei delvis vidareføring og utviding av gjeldande rett. Kulturminnelova § 16 og § 8 tredje avsnitt har føresegner om pålegg om mellom anna retting og tilbakeføring. Føresegna er omtalt i punkt 34.3.

Første avsnitt slår fast at kulturmiljøstyresmakta kan rette pålegg mot både eigarar, brukarar og den ansvarlege. Pålegget blir normalt først retta mot skadevaldaren, det vil seie den som ha utført tiltaket pålegget gjeld, og som kan gjennomføre pålegget. Dersom ansvarstilhøva ikkje er klare, kan pålegg òg rettast mot dei andre som er nemnde i føresegna. Det er ikkje eit krav om at tilhøvet pålegget gjeld, er gjort med forsett.

Pålegget kan gjelde ei rekkje ulike handlingar som går ut på å stanse eller rette opp ulovlege tilhøve, og tiltak som er nemnde i paragrafen. At han gjeld både tiltak og tilhøve, strekar under at pålegget ikkje må knytast til ei konkret handling, men óg kan dekkje tilhøve som har oppstått over tid. Opprekninga av døme på kva tiltaket kan gå ut på viser at det ikkje er uttømmande, men må ha samanheng med kulturmiljøverdiane.

Pålegget må ha ein klar samanheng med lovbrotet eller det ulovlege tiltaket. Eit pålegg kan ikkje gå ut over det som er naudsynt for å få kulturmiljøet i den tilstanden det var i før det ulovlege tilhøvet starta. Pålegget kan gjelde å rette opp skaden på kulturminnet, ikkje alminneleg istandsetjing.

Ut over ei alminneleg vurdering av proporsjonalitet mellom dei kulturmiljøverdiane som er råka, og kva ein kan oppnå med pålegget, skal økonomiske omsyn i seg sjølve ikkje vere avgjerande. Fristen for å gjennomføre pålegget må vurderast ut frå element som fare for ytterlegare tap av kulturmiljøverdiar og praktiske tilhøve. Til dømes vil frost i grunnen kunne vere til hinder for tiltak på eit jordfast kulturminne.

Andre avsnitt i føresegna slår fast at pålegg om stans kan gjevast omgåande og utan varsel. Av omsyn til mottakaren og god forvaltningsskikk bør det forhandsvarslast der situasjonen tillèt det.

Tredje avsnitt gjeld fristar for forelding. Det kan vere vanskeleg å oppdage eit lovbrot eller ein situasjon der kulturmiljøverdiane er skadde eller truga på slikt vis at eit pålegg er naudsynt. Særleg jordfaste kulturminne er lite synlege, det er mange av dei, og dei ligg spreidde ut over heile landet. Reaksjonsfristen på to år for å vedta pålegg er difor knytt til tidspunktet då styresmakta fekk kjennskap til grunnlaget for pålegget. Ein toårsfrist kan vere naudsynt fordi det kan ta tid å avklare situasjonen og forsøkje å finne løysingar før ein kjem til vedtak om pålegg.

Den endelege foreldingsfristen på 20 år er ei utviding av gjeldande rett. Kulturmiljøstyresmakta praktiserer i dag ein foreldingsfrist på 5 år. 20-årsfristen går frå den siste handlinga i lovbrotet vart utført. Tida som har gått, må vere eit moment i forvaltninga si vurdering av om ein skal gje pålegg om retting, og innhaldet i dette.

Føresegna er ei vidareføring og utviding av gjeldande rett. Føresegna er nærare omtalt i kapittel 34. Kulturminnelova § 17 gjeld berre tiltak som motverkar forfall av freda byggverk. Lovframlegget § 75 gjeld òg skjøtsel, istandsetjing med meir. Ei anna utviding er at føresegna gjeld alt freda kulturmiljø etter lova, og at føresegna gjeld både automatisk freda kulturmiljø og kulturmiljø som er freda ved vedtak.

Vanleg vedlikehald er eigarens ansvar og følgjer av eigarskapet til det freda kulturmiljøet. Eigarens vedlikehaldsforplikting finst òg i den generelle aktsemdsplikta i § 5, der det heiter at kulturmiljø skal forvaltast og haldast i forsvarleg stand. Vedlikehald kan òg vere regulert i fredingsvedtaket eller i vedlikehalds- og skjøtselsplanar. Det økonomiske ansvaret for vanleg vedlikehald og istandsetjing ligg til eigaren. Kulturmiljøstyresmakta har tilskotsordningar som heilt eller delvis kan dekkje meirkostnadene av eit antikvarisk vedlikehald.

Føresegna her er kulturmiljøstyresmakta sitt verkemiddel for å sikre naudsynt vedlikehald så dei freda kulturmiljøverdiane ikkje går tapt dersom eigarar eller brukarar ikkje oppfyller denne plikta, anten vedlikehaldet følgjer av aktsemdsplikta i § 5 eller eit vedtak.

Kulturmiljøstyresmakta kan påleggje istandsetjingstiltak som går ut over vanleg vedlikehald, men tiltaka må vere samhøvande. For kulturmiljø freda ved vedtak er eit utgangspunkt same vedlikehaldstilstand eigedomen hadde då han vart freda, men dersom eigaren har fått tilskot, kan situasjonen vere ein annan i det konkrete tilfellet. Dersom eigaren har spekulert i forfall, til dømes for å presse fram riving, kan vurderinga av proporsjonalitet tilseie meir omfattande pålegg. Her er òg omsynet til dei kulturhistoriske verdiane avgjerande. Pålegg kan omfatte meir enn vanleg vedlikehald i tilfelle der føremålet er naudsynt førebygging for særleg sårbare kulturminne, eller der dei står i ein særleg sårbar situasjon.

Føresegna er ny. Ho er nærare omtalt i punkt 34.1. Tilsvarande føresegner finst i andre miljø- og ressurslover.

Første avsnitt gjev styresmakta rett til å setje i verk tiltak dersom pålegg frå kulturmiljøstyresmakta ikkje blir følgde opp av den ansvarlege. Tiltak som den ansvarlege er forplikta til etter lova, kan styresmakta i utgangspunktet ikkje gjennomføre direkte. Det er berre når den ansvarlege lèt vere å rette seg etter eit pålegg, når den ansvarlege ikkje er kjend, eller når kulturmiljøomsyn gjer at det hastar, at kulturmiljøstyresmakta kan gjennomføre pålegget direkte. Styresmakta må før direkte gjennomføring gjere så mykje som situasjonen og tida tillèt.

Dersom den som tiltaket blir retta mot motset seg tiltaket fysisk, eller held fram med den ulovlege handlinga pålegget gjeld, kan styresmakta ikkje sjølv gripe fysisk inn. I slike tilfelle må styresmakta be om hjelp frå politiet.

Etter andre avsnitt kan styresmakta krevje dekning av kostnadene til tiltak etter første avsnitt frå den ansvarlege. Dette gjeld òg kostnader til erstatning, der det er naudsynt å bruke annan eigedom. Krav om dekning av kostnader er ikkje enkeltvedtak, men er tvangsgrunnlag for utlegg, jamfør tvangslova § 7-2 bokstav e.

Tredje avsnitt er ei diskresjonær moglegheit for styresmakta til å ikkje fremje krav om dekning av kostnadene eller til å ettergje kravet. Vilkåret er at den ansvarlege ikkje har råd. Det bør vere ein høg terskel for å ettergje krav om kostnadsdekning som elles er rimelege ut frå situasjonen.

Føresegna er ny og nærare omtalt i punkt 35.1.

Første avsnitt er heimel for lovbrotsgebyr.

Tredje avsnitt gjev reglar om forma på lovbrotsgebyret og ein heimel for forskrift om utmåling.

Foreldingsfristen i fjerde avsnitt er ti år etter at lovbrotet er avslutta. Den lange foreldingsfristen har samanheng med at det kan vere vanskeleg å oppdage ulovlege inngrep i, eller tiltak på automatisk freda jordfaste kulturminne som ikkje er synlege.

Føresegna er ny, og er nærare omtalt i punkt 35.2. Tvangsmulkt er ikkje straff og kan kome i tillegg til eit lovbrotsgebyr eller ein annan straffereaksjon.

Første avsnitt er heimel for tvangsmulkt og angjev når han kan brukast.

Andre og tredje avsnitt slår fast at tvangsmulkta kan ha det formatet som blir vurdert som mest effektivt for å oppnå føremålet. Mest vanleg er det at tvangsmulkta blir fastsett saman med pålegget, men med ei frist for når ho trer i kraft. Da er ikkje særskild varsling av tvangsmulkta naudsynt. Anten tvangsmulkta blir fastsett som ein eingongssum eller dagmulkt, eller som ein kombinasjon, må ho stå i høve til kva lovbrotet eller pålegget går ut på.

Fjerde avsnitt regulerer kven som er ansvarleg og mulkta skal rettast mot. Andre setning gjev heimel til å rette kravet mot det øvste avsnittet i ein konsernstruktur.

Femte avsnitt gjev rett til å fråfalle tvangsmulkt utan at det er sett grenser for skjønet til styresmakta.

Sjette avsnitt slår fast at tvangsmulkta går til statskassa, jamfør òg forvaltningslova § 51.

Føresegna er ny, men fleire miljø- og ressurslover har liknande føresegner.

Første avsnitt sikrar kulturmiljøstyresmakta direkte tvangsgrunnlag for utlegg knytte til kostnadsdekning. Styresmakta treng dimed ikkje gå til domstolane for å sikre eller drive inn krav. Føremålet er å unngå forseinkingar og kostnader.

Etter andre avsnitt skal utleggspant tinglysast på eigedomen.

Føresegna gjev fylkeskommunen og Sametinget høve til å nytte seg av andre personar sin eigedom ved gjennomføring av pålegg etter lova. Som hovudregel må slik bruk av privat eigedom skje etter avtale med eigar. I nokre tilfelle vil det vere naturleg å inngå avtale med brukaren i staden for eigaren. Om eigaren eller brukaren motset seg ein slik avtale og det føreligg tungvegande grunnar, gjeld lovframlegget § 73 om direkte tilgang til eigedomen.

Mandatet legg opp til at straffeføresegna blir samordna med oppfølginga av Meld.St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet. Dette arbeidet var ikkje ferdig då arbeidet med NOU-en vart avslutta. Utvalet har difor ikkje greidd ut eller drøft straffeføresegna i lova. Føresegna om straff som står her, er den same som i kulturminnelova. Straffeføresegna må greiast ut av departementet som ledd i det vidare arbeidet med minnelova og ei ny kulturmiljølov.

Føresegna regulerer når lova trer i kraft, og kva verknad ikraftsetjinga har for andre reglar.

Det gjeld særleg oppheving av kulturminnelova av 1978, men òg ansvarsforskrifta om regulering av styringsmakt på kulturmiljøområdet med heimel i kulturminnelova.

Alle enkeltvedtak som er gjorde etter kulturminnelova, og vedtak som er gjorde etter tidlegare lover om vern av kulturmiljø, står ved lag. Det er ikkje naudsynt å gjere nye vedtak om freding. Dette gjeld òg kulturminne og kulturmiljø som er freda ved forskrift.

Framlegget er ei samordning av kulturmiljø med kommunen sin heimel til å fastsette omsynssonar med bindande føresegner for randsona til nasjonalparkar og landskapsområde etter naturmangfaldlova. Med endringa vil det same gjelda for buffersona til kulturmiljø som er freda ved enkeltvedtak eller forskrift etter kulturmiljølova. Omsynet bak denne føresegna er at eit verneområde aldri vi kunne bli avgrensa så omfattande at ein kan ta omsyn til alle tiltak og all bruk i nærleiken som kan skade verdiar innanfor verneområdet. Målet er å gje kommunen noko større handlefridom, som dimed kan nyttast som grunnlag for å avslå tiltak som elles er omfatta av lov og plan. Eit døme kan vere ei sone der eit kulturminne eller kulturmiljø er særleg sårbart for påverking utanfrå, anten det gjeld mogeleg direkte skade eller opplevinga. Dette kan til dømes vere ei randsone rundt ei kyrkje der omsynssona tek vare på kulturlandskap eller siktelinjer. Kommunen kan berre gje bindande føresegn for randsona samstundes som det blir gjeve enkeltvedtak eller forskrift om freding, eller i samband med oppdatering av forvaltnings- eller skjøtselsplanar.

• 6. miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, bevaring av eksisterende bygninger og annet kulturmiljø, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg.

• 7. riveforbud knyttet til nærmere bestemte områder, men uavhengig av plankategorier eller planområder.

Endringa er av pedagogisk karakter. Tilhøvet mellom kva som kan falle inn under nr. 6 og 7 i gjeldande lovtekst er uklart, og den særlege heimelen i nr. 7 kan peike i retning at det kan vere skilnader mellom kva for krav som kan stillast til vern av natur- og kulturmiljø. Framlegget inneber ikkje ei realitetsendring, men ei samling av heimelen for å stille krav til kulturmiljø, arkitektur og landskap i nr. 6, og omsyn til bevaring av eksisterande bygningar og anna kulturmiljø i nr. 7. Endringa i nr. 7. er heller ikkje ei realitetsendring, fordi generelle føresegner som er knytt til bevaring, etter gjeldande rett kan gjelde eit forbod mot riving òg.

Nytt i føresegna er at ho gjev kommunane ei sjølvstendig heimel til å avslå ei rivesøknad. Heimelen kan bli nytta i tilfelle der det ikkje er teke stilling til tiltak gjennom kommuneplan- eller reguleringsplan. Heimelen skal berre brukast i helt spesielle tilfelle, og terskelen skal vera høg. Ei utviding av heimelen i § 29-2 gjer at vurderinga blir den same som for søknadar om tiltak i byggverkets ytre som er underlagt kommunens frie skjøn. I vurderinga bør kommunen nytta kriteria for vurdering av bevaringsverdi etter SAK10 § 19-3 andre avsnitt. Kommunen må vurdere om det vil vera tilstrekkeleg å krevje at dei kulturhistoriske verdiane blir dokumentert før riving kan bli gjennomført.

Nytt i føresegna er at kulturmiljø blir omfatta av omgrepet «det ytre miljøet», slik det er definert i miljøinformasjonslova § 2 (2), «Med miljøet forstås det det ytre miljø inkludert kulturminner og kulturmiljø». Etter framlegget blir kulturmiljøverdiar teke inn saman med naturverdiar i forskriftsheimelen slik at desse vurderast likt.

Føresegna er ny og erstattar forskriftsheimelen i plan- og bygningslova § 31-12 når det gjeld bevaringsverdige bygningar. Føresegna flytter innhaldet i byggesaksforskrifta kapittel 19, slik at kommunen får direkte heimel i lov til å gje pålegg om dokumentasjon og utbetring av slike bygningar i staden for i forskrift. I vurderinga må forfallets skadepotensiale og bygningas bevaringsverdi bli vekta mot kvarandre, og kostnaden ved gjennomføring av tiltaket må bli vekta mot bygningas verneverdi. Vurderinga av om pålegg skal gjevast må vera konkret for kvart enkelt tilfelle

Sjå punkt 26.5.8 for ei utfyllande omtale av føresegna.