Del 4
Freding

17 Vern av jordfaste kulturmiljø

Arkeologiske spor gjev kunnskap om livet og virket til menneske i Noreg gjennom nesten 12 000 år. Spora fortel oss noko om korleis historia vår har utvikla seg gjennom tidene, og korleis levekåra til menneske gjennom tidene har endra korleis dei har tilpassa seg til skiftande naturtilhøve, og endra arbeidet, samfunnslivet, kunsten og religionen deira. Dei jordfaste kulturminna er difor særleg viktige som dokumentasjon- og kjeldemateriale. Som utgangspunkt bør denne typen kulturminne bli tekne vare på den staden dei ligg, og bli undersøkte når kulturmiljøstyresmakta prioriterer det, mellom anna ut frå kva kunnskap vi har til kvar tid. Nye teknologiar og metodar vil i framtida gje høve til å trekkje ut meir informasjon frå kulturminna enn det som er mogleg i dag.

Arkeologiske kjelder er ikkje-fornybare og sårbare. Aukande utbyggingspress og kamp om areala gjer at jordfaste kulturminne er særskilt utsette for negativ ytre påverknad og øydelegging. Ein ser jamleg konflikt mellom verneinteresser og utvikling. Den nye kulturmiljølova må ha gode verktøy for å verne desse verdiane.

17.1 Gjeldande rett

Etter kulturminnelova er alle kulturminne frå før 1537 og alle samiske kulturminne som er frå 1917 eller tidlegare, automatisk freda. Dette betyr at det er alderen som gjev grunnlaget for vern, og ikkje ei konkret vurdering av verdien av kulturminna i forkant av fredinga. Fredinga gjeld både kjende og ukjende kulturminne, både over og under bakken og under vatn, og er basert på eit føre var-prinsipp.

Føremålet med fredinga er først og fremst å ta vare på kulturminne der dei ligg, men òg å sikre at den vitskaplege kjeldeverdien blir sikra dersom det på grunn av viktige samfunnsomsyn eller sterke private behov blir naudsynt å gjere inngrep i eller fjerne dei. Difor har tiltakshavarar ei plikt til å melde frå til kulturmiljøstyresmakta om tiltak som kan verke på automatisk freda kulturminne. Der det er konflikt, må tiltakshavaren ha løyve, anten i enkeltvedtak eller gjennom planprosessar etter plan- og bygningslova. framlegg kan gje vilkår for løyvet, til dømes om arkeologiske undersøkingar ved registrering eller utgraving, for å sikre kunnskapspotensialet og kjeldeverdien til kulturminna. Dette er viktig, sidan dei, til skilnad frå kulturminne som er freda ved vedtak, ikkje er undersøkte før fredinga. Hovudregelen er at det er tiltakshavaren som skal betale for desse undersøkingane.

17.2 Lovhistorikk

Dei første norske lovføresegnene om vern av jordfaste kulturminne kom på midten av 1800-talet. Mellom anna vart det etter lov om veivæsenet 5. september 1851 § 29 forbode å skade kulturminne ved tillaging av veg, utan særskilt løyve.1

I 1897 fremja budgetkomiteen på Stortinget eit framlegg til ei eiga lov om å ta vare på minnesmerke med anna frå fortida.2 Framlegget tok utgangspunkt i at det offentlege burde sikrast eit visst rådvelde over faste kulturminne som gravhaugar og andre oldtidsleivningar på privat grunn, og ikkje la slike vere overlatne til disposisjonsretten til kvar enkelt grunneigar. I framlegget vart det lagt vekt på at styresmakta ikkje hadde høve til å forhindre ein grunneigar frå å øydeleggje ein gravhaug frå oldtida, anten grunneigaren gjorde det av vanvare eller for å selje det han fann i gravhaugen til utlendingar, som tok det med seg ut av landet. Det vart òg lagt vekt på at det offentlege ikkje hadde nokon rett til å gjennomføre vitskaplege utgravingar der grunneigaren motsette seg dette.

I samband med Oseberg-utgravinga vart det prekært å få på plass eit utførselsforbod. Det viste seg at det vart vanskeleg å finne føresegner som tok omsyn til både den private eigedomsretten og den nasjonale betydninga av å halde gjenstandane i landet. Stortinget vedtok difor ei lov om utførselsforbod 17. mai 1904, som skulle gjelde fram til ei lov om freding vart greidd ut.3 Utførselsforbodet vart ikkje sett på som særleg inngripande i eigedomsretten. Eigaren kunne framleis fritt disponere over gjenstandane, så lenge dei vart verande i Noreg.4

Fortidsminnelova vart vedteken 3. juli 1905. Forbodet mot utførsel vart då teke inn i lova. Alle faste kulturminne frå oldtida og mellomalderen (fram til 1537) skulle automatisk vere freda, slik at styresmaktene fekk kontroll over både kjende og ukjende kulturminne. Fredingsgrensa vart grunngjeven med at «[…] det formentlig maa medgives, at det netop er de ældste fortidslevninger som det først og fremst gjælder at beskytte, da disse paa grund af sin alder regelmæssig vil være de sjeldneste og som følge deraf af størst betydning».5

I tida etter at fortidsminnelova tredde i kraft, såg ein at det vart behov for eit meir overordna vern mot nye skjemmande tiltak eller bygningar i nærleiken av automatisk freda kulturminne. I byggjeforbodslova fekk regjeringa fullmakt til å forby all verksemd som ville verke skjemmande for eit historisk minnesmerke eller ein historisk stad. Lova gav òg høve til å forby slike bygningar eller anlegg ved å krevje dei fjerna mot erstatning etter skjøn. Fornminnelova frå 29. juni 1951 erstatta fortidsminnelova. Lova endra ikkje 1537-grensa for automatisk freding, men utvida vernet ved at departementet ved særskilt vedtak kunne frede eit nærare fastsett areal rundt eit freda fornminne av omsyn til kulturminnet og verknaden av det i miljøet.

Fornminnelova var saman med lov om bygningsfreding 3. desember 1920 grunnlaget for kulturminnelova 9. juni 1978. Kulturminnelova førte vidare grensa for automatisk freding av faste fornminne og presiserte tidsgrensa til inntil år 1537.6 Samstundes vart det teke inn ei føresegn om at samiske kulturminne eldre enn 100 år òg skulle vere freda automatisk. Ved ei lovendring i 2018 vart grensa for automatisk freding av samiske kulturminne endra frå å vere flytande til å bli ei fast grense sett til 1917.

17.3 Internasjonale konvensjonar

Av dei internasjonale konvensjonane på kulturmiljøfeltet er det særskilt to som er viktige for arkeologisk kulturarv.

17.3.1 Europeisk konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv

Vallettakonvensjonen (europeiske konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv (revidert) – ETS nr. 143) vart vedteken 16. januar 1992 og ratifisert av Noreg 20. september 1995. Vallettakonvensjonen handlar om å sikre kjeldeverdiar for framtida og inneheld eit sett standardar som skal sikre arkeologisk kulturarv som kjelde til felles europeisk minne og som eit instrument for historiske og vitskaplege studiar.7 Mellom anna inneheld konvensjonen retningslinjer for finansiering av grave- og forskingsarbeid og publisering av forskingsfunn, med ein føresetnad om at dei blir oppfylte gjennom nasjonal politikk i tråd med prinsippa for integrert bevaring.8 Den reviderte konvensjonen erstatta og oppdaterte Londonkonvensjonen frå 1969 og spegla att endringar i trugsmålsbiletet på grunn av auken i store byggje- og infrastrukturprosjekt og ikkje-autoriserte utgravingar.

Konvensjonen definerer arkeologisk kulturarv som alle restar, gjenstandar og andre spor etter menneskeslekta frå tidlegare epokar, når bevaring og undersøking av dei bidreg til å følgje historia til menneska og tilhøvet deira til naturmiljøet, og når utgraving, oppdaging eller andre forskingsmetodar utgjer hovudkjelda til kunnskap om menneskeslekta og naturmiljøet som høyrer saman med dei. Definisjonen omfattar både strukturar, byggverk, grupper av bygningar og andre område som er utnytta av menneske, lause og faste kulturminne av alle slag og miljøet dei er ein del av, både over og under jorda og under vatn. Konvensjonen gjev partslanda ei plikt til å forvalte kulturarven på ein forsvarleg måte gjennom å ha eit juridisk regelverk for bevaring, fortrinnsvis «in situ» (på staden), av heile den arkeologiske kulturarven frå tidlegare epokar. Konvensjonen gjev føringar for kva slags type reglar den nasjonale lovgjevinga skal ha for å oppfylle konvensjonsforpliktingane. Det er ein føresetnad at det nasjonale regelverket har føresegner om kartlegging, prosedyrar for autorisasjon og overvaking av utgravingar og anna arkeologisk verksemd i tillegg til eigna lagringsstader for lause kulturminne. Konvensjonen har òg føringar om integrering i arealprosessar, finansiering av utgravingar og forsking, innsamling og formidling av vitskaplege data og bevisstgjering. Prinsippet om at det er den som forureinar som skal betale, er lagt til grunn for å finansiere naudsynte arkeologiske undersøkingar i samband med større offentlege og private utviklingsprosjekt.9 Ut over at konvensjonen viser til tidlegare epokar, og at materialet må vere hovudkjelde til kunnskap, inneheld han ikkje nokon føresetnad om alder.

I NOU 2002: 1 Fortid former framtid er det gjeve eit råd om eit registrerings- og dokumentasjonsprosjekt for å følgje opp Vallettakonvensjonen.10 Føremålet var å få eit grunnlag for å prioritere mellom dei ulike arkeologiske kulturminna frå tida etter reformasjonen. Utvalet kjenner ikkje til at dette er gjennomført.

17.3.2 Unesco-konvensjonen om vern av kulturarven under vatn

Unesco-konvensjonen om vern av den undersjøiske kulturarven vart vedteken 2. november 2001. Som generell regel heiter det at statar skal ta vare på undersjøiske kulturminne for menneskeslekta. Etter konvensjonen har partslanda eksklusiv rett til å regulere og autorisere all aktivitet som gjeld den undersjøiske kulturarven i territorialfarvatnet. Noreg har ikkje ratifisert konvensjonen, fordi han ikkje er i samsvar med prinsipp i FNs havrettskonvensjon.11 I praksis opptrer Noreg som ein ansvarleg aktør som skal verne undersjøisk kulturarv, og handlar i tråd med føresegnene i vedlegget til konvensjonen om korleis marinarkeologiske undersøkingar skal gjennomførast. Mellom anna inneheld vedlegget føresegner om korleis eit prosjekt skal vere utforma, om kva kompetanse og kvalifikasjonar som krevst for personar som gjer inngrep, om planlegging og finansiering av utgravingsprosjekt, og om metodar for bevaring og forvaltning av funnstader.12 Føresegnene i kulturminnelova om vern av undersjøisk kulturarv er i tråd med føresegnene i konvensjonen.

17.4 Utanlandsk rett

17.4.1 Sverige

I Sverige blir vern av «fornlämningar» regulert i kulturmiljölagen 2. kapittel.13 Lova inneheld reglar om freding, dispensasjon, undersøkingsplikt og kostnadsdekning, som i stor grad samsvarer med norsk rett. Kva som blir rekna som «fornlämningar», blir lista opp innleiingsvis i lova. Ved ei lovendring i 2014 vart 1850 innført som fast fredingsgrense. I tillegg til alder må fleire kriterium vere oppfylte samstundes for at noko skal ha vern etter lova. Det må vere leivningar av menneskeleg verksemd frå «forna tider» (gamle dagar), som har «tillkommit genom äldre tids bruk» og dei må vere «varaktig övergivna». Dette inneber at vurderinga blir ulik for ulike typar leivningar, fordi ho ikkje avheng av om leivninga i seg sjølv er frå før 1850, men blir gjord ut frå den bruken leivninga er spor etter, og når denne bruken har slutta å førekome allment. Naturlege formasjonar vil vere fornlämningar dersom «ålderdomliga bruk», segner eller merkelege historiske minne er knytte til dei. Dette gjeld òg spor etter eldre ritual eller kultar. Vilkåret er oppfylt om den bruken og den førestillinga som er knytt til naturformasjonen, ikkje lenger er vanleg.14

I tillegg til det automatiske vernet for fornlämningar frå før 1850 har kulturmiljölagen ei ordning med «fornlämningsforklaring» etter § 1 a. Det betyr at Länsstyrelsen ved vedtak kan frede eit kulturminne frå 1850 eller yngre som fornlämning. Det må liggje føre særlege grunnar, til dømes høg kulturhistorisk verdi.15 Med ordninga held Länsstyrelsen på høvet til å verne yngre kulturhistorisk verdifulle leivningar som fornlämningar. Regjeringa vurderte at det «utifrån insikten att den historiska utvecklingen inte är linjär, utan tvärtom mycket variationsrik, [er] viktig att värna denne möjlighet».16 Regjeringa framheva samstundes at dei kulturhistoriske samanhengane frå moderne tid først og fremst bør bli verna gjennom dei andre føresegnene i kulturmiljölagen, miljöbalken, plan- och bygglagen og skogsvårdslagen.17 Regjeringa grunngav 1850-grensa med at midten av 1800-talet er startpunktet for framveksten av det moderne Sverige. Særs få leivningar frå 1850 og seinare, med unntak for skipsvrak, ville etter gjeldande rett bli rekna som fornlämningar.

I ein rapport frå 2018 konkluderte Riksantikvarieämbetet med at innføringa av aldersgrensa i stor grad hadde verka etter føremålet om å gjere forminneomgrepet tydelegare, men at føremålet om å snevre inn kva som er freda direkte gjennom lova, ikkje vart oppfylt. Spesielt auka mengda av «lägenhetsbebyggelse» (restar etter mindre bygningseiningar eller jordbrukseiningar, som hustufter, kulturlag eller andre anlegg) og «stadslager» (kulturlag i miljø av bykarakter, som byar, kjøpstader og nokre handelsstader, som inneheld avfall frå handverk, matlaging, restar etter bustader og andre aktivitetar).18

17.4.2 Danmark

I Danmark blir vern av «fortidsminder» regulert i museumsloven.19 Det er berre synlege fortidsminder av ein viss alder og type som har eit direkte vern etter lova. I tillegg er det høve til å gje vern til ikkje-synlege og andre typar fortidsminder ved at eigaren får melding om at dei finst på eigedomen, og at dei blir tinglyste. Etter naturbeskyttelsesloven er det ikkje tillate å gjere endringar i ei sone på 100 meter rundt verna fortidsminder.20 Ved ei lovendring i 2022 vart fredingsgrensa i Danmark endra frå ei flytande grense på 100 år til ei fast grense der det heiter at eit fortidsminde ikkje er omfatta av vernet i lova dersom dei «er opført i år 1865 eller senere».21 Grunngjevinga for dette var den store tilveksten av nyare fortidsminder som ikkje naudsynlegvis var like viktige å verne, og som ikkje hadde same kulturhistoriske verdi. Det vart òg lagt vekt på at nyare kulturminne kunne bli erklærte som freda etter ei konkret verdivurdering. I tillegg vart det lagt vekt på at den store tilveksten av automatisk freda kulturminne kunne vere til ulempe for borgarar, grunneigarar, planleggjarar og styresmakter på grunn av vernelinja på 100 meter rundt kulturminna.22 Grensa ved 1865 sikrar automatisk vern av forsvarsverk frå dei slesvigske krigane i 1848–1851 og i 1864. Det vart òg lagt vekt på at styresmaktene ville få færre saker om løyve etter museumsloven og naturbeskyttelsesloven. I 2022 utvida dei òg lista over kva som kunne få eit vern etter melding til eigaren, og dei utvida lista til å gjelde «[ø]vrige kulturhistoriske anlæg, konstruktioner og sammenhænge, der af kulturministeren vurderes væsentlige at sikre som fortidsminde». Nokre fortidsminder som alt hadde eit vern då lova vart vedteken, vart ikkje omfatta av den nye fredingsgrensa, men dei som er frå perioden 1865 til 1921, har fått eit mellombels vern, som gjeld fram til kulturmiljøstyresmakta har gjort ei konkret, fagleg vurdering av dei. Alt i alt fanst det 34 841 freda fortidsminder ved utgangen av 2022. Ved utgangen av 2023, hadde talet auka til 35 078.23 Kva effekt innføringa av ei fast fredingsgrense vil ha på sikt, er det for tidleg å seie noko om.

Den danske museumsloven kapittel 8 inneheld reglar for å sikre den arkeologiske kulturarven ved arealplanlegging og andre jordarbeid. Reglane svarer i stor grad til føresegna i den norske kulturminnelova om løyve, undersøkings- og dekningsplikt. Til skilnad frå i Noreg er ikkje jordfaste kulturminne under bakken freda fortidsminder etter museumsloven. Kulturmiljøstyresmakta kan likevel påleggje tiltakshavarar å gjennomføre arkeologiske undersøkingar av slike kulturminne i samband med arealplanlegging og anleggsarbeid, med visse unntak.

Museumsloven § 28 og § 28 a handlar om kulturminne under vatn, under dette skipsvrak med last, som må reknast for å ha gått tapt for meir enn 100 år sida. Desse kulturminna er på same måte som i Noreg eigde av staten dersom annan eigar ikkje er kjend. Den som finn slike, skal melde frå til kulturmiljøstyresmakta.

17.4.3 Finland

I Finland er «forhistoriske fornminne» automatisk freda etter lag om fornminnen.24 Lova har ikkje ei særskild tidsgrense. Konstruksjonar og stader frå nyare tid (tidlegast etter 1100-talet) er automatisk freda dersom dei fell inn under Museiverket sine retningslinjer. Lova viser difor berre til at dei faste fornminna må vere «gamle», «heidenske» eller «forhistoriske», og etter førearbeida at dei er så gamle at dei ikkje lenger kan bli sett på som ein privatperson sin eigedom. Skipsfunn og lause fornminne er automatisk freda dersom dei er eldre enn 100 år.

Definisjonen av faste kulturminne frå den historiske perioden har variert med alder og type.25 Det er kulturmiljøstyresmakta som avgjer kva slags kulturminne frå nyare tid som er omfatta av retningslinjene frå Museiverket. Avgjerda er basert på skjøn, noko som har ført til at det er store regionale skilnader i kva som er omfatta av lova, og at det kan vere vanskeleg for folk flest å vite kva som er verna.

I Finland la eit lovutval fram ein rapport i 2023 med framlegg til ny lov. I framlegget til ny lov er det føreslege å innføre differensierte faste fredingsgrenser for ulike typar kulturmiljø. I vurderinga av fredingsgrensa er det mellom anna lagt vekt på at det vil bli fleire spor etter menneske etter kvart som vi nærmar oss moderne tid, og at mengda leivningar som vil vere freda etter lova, difor vil auke. Det er òg lagt vekt på i kor stor grad det finst skriftlege kjelder som kan støtte aldersvurderinga. Ikkje minst er det lagt vekt på at faste aldersgrenser vil gje ei meir presis ramme for kva slags kulturminne som vil bli direkte verna i lova.

Etter lovframlegget er nærare fastsette kulturminnetypar frå 1721 eller tidlegare automatisk freda. Grunngjevinga for fredingsgrensa er slutten på den store nordiske krigen (1713–1721). Andre fastsette typar kulturminne vil vere freda om dei er frå 1860 eller tidlegare. Festningar og tilhøyrande restar, som er bygde mellom 1912 og 1918, vil òg vere freda.

17.5 Terminologi

Arkeologi er faget der ein studerer tidlegare kulturar og samfunn ut frå spora dei har etterlate. Ved å skildre, systematisere og analysere desse spora får ein kunnskap om menneska som levde før oss.

Den vide definisjonen av arkeologisk kulturarv i kulturminnelova samsvarer med definisjonen i Vallettakonvensjonen og omfattar i praksis alle spor etter menneskeleg verksemd i det fysiske miljøet vårt.

Kulturminne blir ofte delte inn i tre kategoriar:

• faste

• lause

• flytande

Faste kulturminne av ein viss alder er freda direkte gjennom lova og blir omtalte som «automatisk freda». Alle faste kulturminne kan bli freda ved vedtak.

Dei faste kulturminna blir igjen delte i tre underkategoriar:

• ståande byggverk og anlegg

• skipsfunn

• andre kulturminne som er over og under bakken og under vatn

Den sistnemnde underkategorien er dei «arkeologiske» kulturminna. Kategorien omfattar kulturminnetypar som forsvarsverk, ruinar, bygningsdeler, bergkunst, gravminne, kyrkjegardar og -stader, spor etter jordbruk og busetnader med meir.26

Termen arkeologiske kulturminne er upresis, fordi arkeologi er ein vitskap og ikkje ei skildring av objekt. Dette kan gjere det vanskeleg å forstå kva som er omfatta av omgrepet. Utvalet har vurdert om det vil vere føremålstenleg å ha ei eiga nemning for denne kategorien, eller om dagens ordning som berre skil mellom kulturminne og automatisk freda kulturminne, skal førast vidare.

Termbruken i lova har vorte endra fleire gonger. I fortidsminnelova av 1905 vart «fortidslevninger» nytta om både eldre og yngre kulturminne. Ved ei revidering av lova i 1951 vart ordlyden endra til «fortidsminne». Departementet meinte at ordlyden kunne vere misvisande.27

Då bygningsfredingslova og fortidsminnelova vart slegne saman til den nye kulturminnelova i 1978, vart termbruken endra. I kulturminnelova nytta ein termen «fornminne». Termen skulle framleis bli nytta om den same kategorien kulturminne, uavhengig av alder.28 Departementet meinte at «[…] det vil være en fordel å bringe den nynorske lovtittel og riksmålets så nær hverandre som mulig. Fornminner er dessuten et kortere ord og i ferd med å gli inn i riksmålet».29

I 1992 vart det vedteke fleire endringar i kulturminnelova. Mellom anna føreslo departementet å endre termen fornminne til kulturminne/automatisk freda kulturminne. Framlegget var grunngjeve slik:

Kulturminneloven bruker begrepet fornminne som angivelse av en type kulturminner uten hensyn til alder. I praksis er imidlertid ordet fornminner brukt om alle kulturminner eldre enn 1537. Denne forskjell mellom den forståelse som ligger i loven og den bruk av begrepet som er etablert gjennom praksis, er egnet til å skape misforståelser. Etter departementets mening skaper derfor fornminnebegrepet forvirring både innenfor kulturminneforvaltningen og i forholdet til andre myndigheter og publikum. […]

Den viktigste årsaken til at departementet nå fremmer forslag om å fjerne et innarbeidet begrep i loven, er den usikkerhet som gjør seg gjeldende om begrepets rettslige betydning. […] Departementet legger stor vekt på den pedagogiske verdi som ligger i å ha begreper i loven som er forståelige for alle.30

Utvalet meiner det vil vere føremålstenleg å innføre ein ny term i lova for å skildre faste kulturminne som ikkje er byggverk, anlegg eller skipsfunn. I realiteten har ikkje endringa noko å seie, korkje for forvaltninga av, eller vilkåra for fredinga, men behovet for å kunne skilje mellom ulike kategoriar av kulturminne har i praksis særleg vist seg ved at kulturmiljøstyresmakta treng ein skildrande term når dei skal utarbeide rettleiings- og informasjonsmateriale for arkeologiske undersøkingar og sakshandsaming.

Ein ny term må dekkje alle dei ulike typane kulturminne som fell inn under omgrepet, uavhengig av alder. Utvalet har vurdert å ta inn igjen fortidsleivning eller fortidsminne i den nye kulturmiljølova. Ingen av nemningane er mykje nytta i dag, og dei kan difor få eit meir presist innhald om dei blir tekne i bruk på ny. I tillegg vil det vere samsvar med termane som blir nytta i Sverige (fornlämning) og Danmark (fortidsminde). Samstundes vil det framleis kunne vere fare for at termen blir oppfatta slik at han berre gjeld dei eldste kulturminna av denne typen, som er automatisk freda gjennom lova. Det kan vere ei løysing at termen berre blir nytta om dei eldste kulturminna, men det vil kunne vere like vanskeleg å forstå at ei automatisk freda hustuft blir kalla for eit fortidsminne medan ei som er yngre, heiter noko anna. Lovteknisk vil det òg vere vanskeleg når yngre kulturminne i same kategori kan bli freda ved vedtak.

Utvalet føreslår å innføre termen jordfast for å skildre denne kategorien. Slik utvalet ser det, vil det vere naturleg for folk flest å kople denne ordlyden til noko som sit fast i jorda, og som difor er noko anna enn bygningar og skipsfunn. Termen vil i tillegg dekkje både dei eldste og dei nyare kulturminna av same type. Det er òg positivt at jordfast enkelt kan bli knytt saman med ordet kulturminne, som er definert innleiingsvis i lova. Endringa har ikkje substansiell betydning.

17.6 Automatisk freding av jordfaste kulturminne i den nye kulturmiljølova

17.6.1 Automatisk freding som verkemiddel for vern av jordfaste kulturminne

Heilt sidan 1870-talet har det i delar av landet vore gjennomført systematiske registreringar av jordfaste kulturminne. I starten vart opplysningane samla i topografiske arkiv hjå forvaltningsmusea. Registreringane omfatta normalt ikkje fjell- og utmarksområde. Frå 1991 vart det lagt til grunn at registreringar i hovudsak skulle skje i samband med handsaming av arealplanar.31 I dag blir jordfaste kulturminne òg registrerte i samband med byggjetiltak dersom det er potensial for at automatisk freda kulturmiljø kan bli påverka av tiltaket.

I samband med utarbeidinga av økonomisk kartverk i perioden 1968–2002 vart det registrert synlege jordfaste kulturminne. Per november 2001 var det i databasane til forvaltningsmusea registrert ca. 300 000 jordfaste kulturminne, fordelte på ca. 74 500 lokalitetar. I dag blir det registrert om lag 2 500 nye lokalitetar kvart år, men undersøkingar viser at det for kvart jordfaste kulturminne som er registrert, kan vere meir enn 20 ukjende. Det er ei utfordring at kvaliteten på registreringane sprikjer. Dette gjer arbeidet med å lage pålitelege oversyn og prognosar vanskeleg.32

I 2000 vart alle databasane frå forvaltningsmusea samla i ein nasjonal database, Askeladden, som har vorte utvikla vidare til eit verktøy i kulturmiljøforvaltninga. Askeladden vart sett i drift i 2004 og er i dag den offisielle kjelda til data og informasjon om alle typar freda kulturmiljø. Alle instansar i kulturmiljøforvaltninga har tilgang til å gjere endringar og oppdatere opplysningane i samhøve med dei tematiske og geografiske områda dei rår over.

Alle kjende jordfaste kulturminne er registrerte i Askeladden. Ved årsskiftet 2024/2025 er det registrert 126 958 lokalitetar frå før 1537, med om lag 313 226 enkeltminne. Ein lokalitet kan bestå av alt frå eitt til svært mange kulturminne, til dømes store gravfelt, rydningsrøysar, fangstanlegg, jernvinneanlegg med meir.

Oppfatninga av kva som har høg vitskapleg kjeldeverdi eller kulturmiljøverdi endrar seg over tid, ikkje minst på grunnlag av det ein tidlegare har funne og undersøkt. Den automatiske fredinga sikrar at kulturminneverdiar blir fanga opp og kan bli vurderte ut frå den vitskaplege kunnskapen ein har på det aktuelle tidspunktet, og kulturmiljøstyresmakta kan ta konkrete og medvitne val om kva som skal takast vare på. Jordfaste kulturminne som det nokre stader finst mange av og som isolert sett har avgrensa kunnskapsverdi, som til dømes kokegroper, kan ha stor verdi som statistiske data. Statistikkane over kokegroper, busetnadsspor, stolpehòl med meir kan gje kunnskap om utbreiing, demografi, kva utmarka har hatt å seie, og så bortetter, og dei kan gje kunnskap om endringar i økonomien og utviklinga i samfunnet. Dersom slike kulturmiljø ikkje lenger skulle vere omfatta av automatisk freding, vil risikoen vere høg for at dei forsvinn heilt utan at dette kunnskapspotensialet blir undersøkt. Massedataanalysar har òg vorte viktige i internasjonal forsking.

Automatisk freding kan oppfattast som eit verkemiddel som er effektivt og enkelt å forvalte for kulturmiljøstyresmakta, men kan òg oppfattast som uføreseieleg for eigarar og vanskeleg å forhalde seg til. Det kan òg stillast spørsmål ved om det er treffsikkert, fordi det ikkje berre er kulturmiljø som har høg opplevings- eller vitskapleg kjeldeverdi i seg sjølv som blir freda. Fredinga kan bli sett på som eit lite samhøvande inngrep i eigedomsretten fordi ho omfattar meir enn det som strengt teke har behov for vern.

Utvalet har konkludert med at automatisk freding er eit viktig verkemiddel for å gje vern til jordfaste kulturmiljø, først og fremst på grunn av den spesielle karakteren kulturminna har. Jordfaste kulturminne er ikkje-fornybare ressursar, og blir dei øydelagde, går kunnskapspotensialet deira tapt for alltid. Om automatisk freding som verkemiddel for vern av jordfaste kulturmiljø ikkje blir ført vidare, vil vi risikere at store kulturmiljøverdiar går tapt, anten fordi kulturmiljøstyresmakta ikkje veit om dei, eller fordi ein ikkje er merksam på at den vitskaplege kjelde- og kunnskapsverdien dei kan ha. I vurderinga har utvalet lagt avgjerande vekt på at fredingsinstituttet automatisk freding tek vare på «usynlege» kulturminne som kan ha høge kulturhistoriske verdiar.

For at automatisk freding skal fungere etter føremålet, må det kunne gjevast omfattande løyve til å gjere inngrep eller fjerne delar av kulturminna i dei tilfella der ein kan sikre kunnskapen ved å dokumentere, registrere eller grave dei ut. Lova må ha føresegner som lèt kulturmiljøstyresmakta gjere dette. I det følgjande vil utvalet vurdere om rettsverknadene av automatisk freding skal førast vidare slik dei er, eller om det er naudsynt med endringar.

17.6.2 Kva jordfaste kulturminne bør vere automatisk freda – definisjonsføresegn

Kulturminnelova § 4 inneheld ei oppramsing av kva slags typar kulturminne som er automatisk freda etter lova. Kategorien jordfaste kulturminne omfattar alt som er automatisk freda etter kulturminnelova § 4 andre avsnitt bokstav a til j, og som ikkje er bygningar. Kategorien jordfaste kulturminne vil innehalde fleire ulike typar kulturminne, og definisjonen må difor vere vid. Til dømes vil både bergkunst, gravminne, ruinar, heilage fjell, vegar, bruer, kaiar, festningsverk og spor etter bygningar, skogbruk og jordbruk, jakt og fangst og så bortetter vere del av denne kategorien. Skipsfunn skal ikkje definerast som jordfaste kulturminne.

Utvalet har drøft om definisjonen i lova skal vere avgrensa positivt eller negativt, og om han skal innehalde ei oppramsing eller vere generell. Fordi folk flest ikkje er vande med å lese lovtekstar, og heller ikkje med å lese førearbeid, kan det vere praktisk med ei positiv avgrensing av kva slags type kulturminne kategorien inneheld. Det må både vere enkelt for lesaren å forstå kva som er omfatta, og at definisjonen i lova ikkje er uttømmande, noko ei opplisting aldri vil kunne vere. Det må òg vere rom for fagleg skjøn, og det er difor ikkje føremålstenleg å gje ein definisjon som er for snever.

Utvalet føreslår ei vid og generell føresegn som byggjer på definisjonen av kulturminne, og som ikkje inneheld ei oppramsing av alle ulike typar kulturminne. Føresegna skal vere kort og innehalde døme, utan at dette inneber ei avgrensing sett opp mot kulturminnelova.

17.6.3 Alternative former for vern

17.6.3.1 Freding ved vedtak

Jordfaste kulturmiljø frå tida etter 1536, kan bli freda ved vedtak. Freding av jordfaste kulturmiljø ved vedtak har ikkje vorte nytta i utstrekt grad. Ein gjennomgang av vedtekne fredingar viser at det totalt er seks fredingar som omfattar ikkje-automatisk freda jordfaste kulturminne.

Freding ved vedtak er ikkje alltid ei eigna verneform for jordfaste kulturmiljø. Mellom anna fordi dei blir forvalta etter andre reglar, som gjer at det ikkje vil vere høve til å sikre kunnskapsverdiar og vitskaplege kjeldeverdiar gjennom å grave ut og fjerne delar av dei. Nokre gonger kan det likevel oppstå tilfelle der jordfaste kulturminne er ein del av ein større heilskap, eller at det er føremålstenleg at kulturmiljøstyresmakta kan gje konkrete fredingsføresegner etter at kulturminneverdien er kartlagd.

17.6.3.2 Freding ved erklæring

Eit alternativ til at jordfaste kulturminne blir freda automatisk etter ei fast aldersgrense, kan vere å etablere ei varslings- og registreringsordning som gjev styresmaktene ei plikt til å vurdere verdien av kulturminna før dei eventuelt blir freda. Dette kan til dømes skje gjennom ei ordning der grunneigaren og andre rettshavarar blir varsla, og der fredinga blir tinglyst på eigedomen, eller der kulturminna blir førte inn i Askeladden eller matrikkelen, som høvesvis er det nasjonale kulturmiljøregisteret og det offisielle eigedomsregisteret i Noreg. Det finst opne publikumsversjonar av begge databasane, noko som gjer at det ikkje er naudsynt å kontakte styresmaktene for å få kjennskap til kva som er registrert. Ei slik ordning kan gjelde alle eller utvalde typar jordfaste kulturminne, eventuelt i kombinasjon med ei fast eller differensiert fredingsgrense. For å sikre at kulturminne blir handsama likt, kan lova i tillegg innehalde vilkår som må vere oppfylte før noko kan bli erklært som freda, eller lova kan ha heimel til å gje forskrift med slike vilkår. Eit anna alternativ kan vere at det vert laga rettleiingsmateriell for korleis vilkåra skal vektast.

Gjennom denne ordninga vil jordfaste kulturminne som er uregistrerte mangle vern. Ein fordel med ei slik erklæringsordning er at ho kan bidra til at oversynet over jordfaste kulturmiljø som er freda, blir kortare og ryddigare, men det kan samstundes vere vanskeleg for kulturmiljøstyresmakta at dei må operere med to register – eit for freda og eit for ikkje-freda funn og registreringar.

Ei erklæringsordning kan i tillegg spare ressursar ved at sakshandsaminga blir enklare i tilfelle der kulturmiljøstyresmakta vel å ikkje bevare, eller der ho berre set vilkår om undersøking før eit tiltak blir starta opp. Kulturmiljøstyresmakta får òg ein større fleksibilitet når ho skal avgjere om eit jordfast kulturminne skal bli bevart, når ho må avgjere etter ei særskild vurdering i staden for berre etter eit fast årstal. Dette kan òg gjera det enklare å skape ei allmenn forståing for at noko blir vurdert som så viktig at det må bli verna for ettertida. Verneforma vil kunne gje både utbyggjarar og publikum generelt eit betre grunnlag til å føresjå kva styresmaktene reknar som dei høgast prioriterte jordfaste kulturminna, og på den måten kan kulturmiljøstyresmakta involvere lokalbefolkninga og andre interessentar i avgjerdsprosessane.

Likevel kan ei erklæringsordning føre med seg meir kompliserte prosessar i saker der kulturmiljøstyresmakta vel å erklære eit jordfast kulturminne som freda, og ordninga føreset at ho har nok ressursar til å dra ut i felten og registrere. Det kan òg vere vanskeleg å fastsetje generelle kriterium for ei verdivurdering, fordi oppfatninga av kunnskapsverdi eller symbolverdi kan vere ulik i ulike regionar, og fordi det vil kunne vere typar av kulturminne som har høgare vitskapleg verdi i ein region enn i ein annan. Ei slik fredingsform kan innebere ein risiko for at kulturmiljøstyresmakta må gjere val og vurderingar som kanskje kunne vore annleis i framtida. Vidare kan fredingsforma skape ein risiko for at vitskaplege verdiar går tapt fordi kulturmiljøstyresmakta ikkje har ressursar til å undersøkje kulturminne som i utgangspunktet ikkje blir oppfatta som viktige eller verdifulle. Ein annan konsekvens er at det kan oppstå tvil om eit jordfast kulturminne kan vurderast på ny dersom oppfatningane om kva som er viktig, blir endra, eller om det i så fall må fredast ved enkeltvedtak. Det kan òg vere fare for at det blir danna ei oppfatning av at jordfaste kulturminne som ikkje blir freda ved erklæring, heller ikkje har nokon verdi, korkje no eller i framtida.

Utvalet meiner at ei slik løysing ikkje er føremålstenleg som erstatning for automatisk freding. Ein stor fordel med dagens system med automatisk freding er at ein ikkje treng å ha ein sikker kunnskap på førehand, men at ein kan tileigne seg kunnskap ut frå kva ein finn. Dersom freding skal vere avhengig av undersøking og registrering, må ein ha kunnskap om kva for slags undersøkingar ein bør gjere.

Dersom kulturminne ikkje blir oppdaga, eller massemateriale ikkje blir registrert fordi det ikkje blir oppfatta som viktig, vil den statistiske verdien av dette materialet gå tapt. Dette kan få som konsekvens at ein type kulturminne blir utradert i enkelte regionar over tid. Manglande undersøkingar kan òg føre til at tidlegare feilslutningar blir haldne ved lag.

Utvalet har vurdert om dette vil vere ei føremålstenleg ordning i tillegg til automatisk freding, til dømes for ei enkelt gruppe kulturminne eller kulturminne som ikkje fell inn under den generelle fredingsgrensa. Ordninga kan gje høve til ein differensiert freding på ein måte som krev færre ressursar enn ei vedtaksfreding, noko som er i samsvar med tanken bak erklæringsordninga for automatisk freding av ståande byggverk frå tida mellom 1537 og fram til 1650. I kapittel 18 om automatisk freding av bygningar har utvalet drøft denne ordninga og kome til at ho ikkje skal førast vidare, mellom anna fordi ho har vist seg å ikkje vere så effektiv som det lovgjevaren truleg såg føre seg ved innføringa. Utvalet meiner at vurderingane som er gjorde i samband med erklæringa som verkemiddel for vern av ståande byggverk, òg vil gjelde for jordfaste kulturmiljø, og går ikkje vidare med ei slik løysing.

17.6.3.3 Differensiert freding

Utvalet har drøft om alle typar jordfaste kulturminne framleis skal vere automatisk freda i den nye lova, om lova bør innehalde ei differensiering som til dømes kan vere mellom ulike typar jordfaste kulturminne, om lova skal innehalde vilkår som må vere oppfylte for at noko skal vere freda, om det skal vere ulike fredingsgrenser, eller om dagens ordning med ei fast fredingsgrense skal bli ført vidare. Ei differensiering tilseier at vi skal ha ulike reglar for ulike typar jordfaste kulturmiljø.

Utvalet meiner at det skal vere ei fast aldersgrense som er avgjerande for kva som blir freda direkte i lova, og at denne skal vere lik for alle typar jordfaste kulturminne. Fleire vilkår i tillegg til fredingsgrensa kan vere både forvirrande og problematiske, til dømes fordi vi stadig finn fleire typar jordfaste kulturminne, og fordi det kan skape meir byråkrati. Vilkår for freding gjer at kulturmiljøstyresmakta må vise skjøn i vurderinga av om noko er freda. Når rammene for kva som skal vere automatisk freda, er bygde på skjøn, kan det skape stor uvisse og store variasjonar. Erfaringar frå svensk og finsk rett viser at slike vilkår gjer lova unaudsynleg komplisert, og at det er vanskeleg for folk flest å forstå kva som er automatisk freda.

Ei differensiering mellom ulike typar jordfaste kulturmiljø vil gje eit signal om at nokre typar kulturminne er vurderte som viktigare enn andre. Fordi den konkrete verdivurderinga må gjerast i samband med handsaminga av løyve, vil ikkje ei slik differensiering tene føremålet.

Ei differensiert fredingsgrense kan likevel vere aktuelt for nasjonale minoritetar, fordi nokre av dei ikkje har hatt nokon busetnad før på 1600–1800-talet. Her kan det vere praktisk å ha ei eiga fredingsgrense for å fange opp historia deira utan å måtte gjere vedtak. Denne problemstillinga blir drøft i kapittel 17.11.

Utvalet har òg vurdert om det vil tene føremålet å ha ei eiga aldersgrense for krigsminne frå andre verdskrigen, men har kome fram til at dette ikkje er naudsynt. I 2015 gjennomførte kulturmiljøstyresmakta eit omfattande prosjekt der over 800 kulturminne frå andre verdskrigen frå heile landet vart registrerte. Eit representativt utval av desse kulturmiljøa vart freda ved vedtak fram til 2020, mellom anna kryssaren Blücher, krigshistorisk landskap i Narvikfjella og Trandumskogen. Utvalet har kome fram til at denne kategorien kulturmiljø blir godt tekne vare på gjennom høvet til å frede ved vedtak. Utvalet legg her vekt på at føre var-omsynet som ligg til grunn for den automatiske fredinga, ikkje gjeld for denne typen kulturminne på grunn av det omfattande registreringsarbeidet som er gjennomført.

17.7 Innhaldet i fredinga og forvaltninga av automatisk freda jordfaste kulturminne

Fordi det ikkje er gjeve noko vedtak med fredingsføresegner, følgjer rettsverknadene direkte av lova. Utvalet har vurdert om føresegnene i kulturminnelova som gjeld for automatisk freding, framleis er føremålstenlege og skal førast vidare slik dei er, eller om det trengst endringar i den nye kulturmiljølova.

17.7.1 Åtferdsnorm

Kulturminnelova § 3 inneheld ei åtferdsnorm som gjer at dei fleste tiltaka på og i nærleiken av automatisk freda kulturmiljø er forbodne.33 Forbodet gjeld alle kulturmiljø som er automatisk freda. Fordi det ikkje er mogleg å føresjå kva slags trugsmål slike kulturmiljø kan bli utsette for, gjeld forbodet alle tenkjelege tiltak som kan skade eller øydeleggje dei. Forbodet gjeld både tiltak som skader kulturmiljø, og tiltak som er eigna til å skade dei, til dømes det å etablere sterkt forureinande verksemd eller veg i nærleiken.

Det er ikkje berre fysiske inngrep i grunnen som er forbodne. Mindre handlingar kan òg vere forbodne, til dømes å brenne bål eller bruke faklar i ei grotte med freda grottemåleri. Nokre former for bruk kan òg bli omfatta, til dømes når kjende og monumentale kulturminne blir nytta som bakgrunn for ulike kulturaktivitetar, fordi kulturminna kan bli skadde av slitasje. Forbodet gjeld i tillegg såkalla straffbare unnlatingar. Dette betyr at eigarar og brukarar i nokre tilfelle har plikt til å verne kulturminnet, til dømes for å sikre at ein gravhaug på toppen av eit grustak ikkje rasar ut.34

Utvalet meiner at det er naudsynt med ei tilsvarande streng åtferdsnorm i den nye kulturmiljølova for at eit automatisk vern skal ha ein effekt, og føreslår at gjeldande rett blir ført vidare. Fordi dei fleste tiltak og handlingar i utgangspunktet er forbodne, gjev ei slik føresegn eit føreseieleg system for både publikum og kulturmiljøstyresmakta. Åtferdsnorma gjev vern til både kjende og ukjende kulturminne som er automatisk freda, uavhengig av om dei er over eller under jorda eller under vatn, og ho syter for at dei blir liggjande urørte til det er naudsynt å gjere inngrep i dei.

Lova opnar for at marka over eit automatisk freda kulturminne framleis skal kunne nyttast til beite eller innmark, om ho har vorte nytta til dette tidlegare. Kulturmiljøstyresmakta kan avgjere noko anna ved vedtak. Om nokon ønskjer å pløye eller å gjere anna jordarbeid som går djupare enn tidlegare, må dei ha løyve. Utvalet ser ingen grunn til å endre i denne føresegna og føreslår at ho blir ført vidare i åtferdsnorma.

Særleg om «utilbørleg skjemming»

Omsynet bak automatisk freding er ein føre var-tankegang om at kulturmiljøstyresmakta skal få høve til å kartleggje kva slags kjelde- og kunnskapsverdiar kulturmiljø har, før dei blir skadde eller øydelagde av eit planlagt tiltak. Dette gjeld særskilt for jordfaste kulturmiljø, både fordi ein ikkje alltid veit kvar dei er, og fordi ein ofte ønskjer å bevare dei der dei ligg.

For mange kulturminne er landskapstilhøyrselen ein viktig del av kulturmiljøverdien. Det kan difor vere naudsynt å kunne forby enkelte tiltak som kan øydeleggje desse verdiane utan at ein må leggje restriksjonar på eit større område gjennom vedtak om freding.

Forbodet mot utilbørleg skjemming av automatisk freda kulturmiljø kom inn i fornminnelova i 1951. I førearbeida vart det uttalt:

Det er nemlig ikke alltid nødvendig å gå så langt som å sette forbud mot bygging eller anlegg […] Det kan ofte være tilstrekkelig å sikre seg at bygningene tilfredsstiller de krav som en bør kunne stille til utformingen for å unngå at de vil virke skjemmende inn på et fortidsminne. Den foreslåtte bestemmelsen vil derfor i visse tilfelle kunne tilgodese de almene interesser på en mer smidig måte […]35

Utvalet meiner at omsyna bak innføringa av skjemmeomgrepet i 1951 framleis gjeld.

I fornminnelovkomiteen sitt framlegg til ny kulturminnelov vart det føreslege eit forbod mot bygging eller andre tiltak som kunne skjemme eit automatisk freda kulturminne i eit område med radius på 100 meter.36 Departementet ønskte ikkje å gå vidare med dette, men var samd i at det vart naudsynt med eit forbod mot tiltak som kunne vere skjemmande. Departementet uttalte:

Å sikre tilstrekkelig rom rundt fornminnet så det ikke taper karakter av synlig minnesmerke, er ikke bare et spørsmål om å bevare det som en del av landskapet. Det å bevare fornminnets karakter og integritet er like viktig.37

Etter gjeldande rett er omsynet teke vare på ved at åtferdsnorma i kulturminnelova § 3 inneheld eit forbod mot å skjemme kulturmiljø. Det er likevel ikkje alle skjemmande tiltak som er ulovlege, berre dei som blir rekna som utilbørleg skjemmande.38 Det som ligg i omgrepet, er først og fremst eit forbod mot tiltak som har ein vesentleg negativ innverknad på konteksten til eit kulturminne, og som svekkjer forståinga av det i miljøet, men det gjeld òg tiltak som forstyrrar det visuelle inntrykket, særleg den estetiske sida av korleis kulturminnet blir opplevd.

Forbodet gjeld tiltak både innanfor og utanfor den geografiske avgrensinga av kulturmiljøa, og vurderinga av kva som er utilbørleg, er prega av skjøn. Dette kan gjere det vanskeleg å føreseie kor langt forbodet rekk. Føresegna har korkje ei geografisk avgrensing eller kriterium som skal leggjast til grunn i avgjerda. I kvar sak må det difor vurderast konkret kva dei samla konsekvensane for kulturminna er, både på kort sikt og på lang sikt. Til dømes kan eit enkelt tiltak som eit hus eller ei hytte utgjere små endringar, men på sikt kan det vere ønskjeleg med fleire tiltak som garasje, terrasse, leikeplass med meir, som samla eller enkeltvis vil vere utilbørleg skjemmande.

Kravet i kulturminnelova om kva som er utilbørleg, vil vere oppfylt dersom summen av alle tiltaka, på eit fagleg og vitskapleg grunnlag, for det meste blir vurdert som negativt for opplevinga av eit automatisk freda kulturminne. Vurderinga av om eit tiltak er utilbørleg skjemmande, bør difor fullt og heilt liggje til kulturmiljøstyresmakta.

Tiltak som ofte kan vere utilbørleg skjemmande, er kraftlinjer, masseuttak og større bygningar som låvar, bensinstasjonar, siloar og lagerbygningar, men mindre bygningar og lysforureining vil òg kunne verke negativt på opplevinga av eit automatisk freda kulturminne.39 Utgangspunktet for vurderinga må vere det visuelle inntrykket på staden, men kulturmiljøstyresmakta må òg vise eit kulturminnefagleg skjøn som både vil vere avhengig av kva slags kulturminne det gjeld, og vere avhengig mellom anna av kva karakter, utføring, stil, storleik, omfang og plassering tiltaket har. Dersom kulturminnet er særleg kjent eller viktig, toler det ofte mindre enn eit vanlegare og meir anonymt kulturminne.

I nokre tilfelle kan ikkje-visuelle moment som lyd eller lukt verke negativt inn på opplevingsverdien til eit automatisk freda kulturminne. Dette gjeld særleg kulturminne i byar og tettstader, der det kan bety mykje for opplevinga korleis tiltak blir plasserte i høve til kvarandre. Støyande industriverksemd vil til dømes forstyrre opplevinga av kulturminne som gravplassar eller heilage stader der ein ønskjer å finne ro. Det same gjeld sjenerande lukt som verksemda fører med seg. Etter gjeldande rett fell ikkje dette inn under skjemmeomgrepet.40 I 2003 vart kulturmiljøstyresmakta bedne om å vurdere om forbodet mot utilbørleg skjemming òg kunne bli nytta for å hindre arrangement som kunne bli oppfatta som moralsk krenkande. Årsaka til spørsmålet var at nynazistar nytta ein gravhaug til samlingar og «dåp». I vurderinga kom kulturmiljøstyresmakta til at slike arrangement ikkje fell inn under forbodet, som berre gjeld det visuelle.

Utvalet føreslår at forbodet framleis blir avgrensa mot moralsk krenkande aktivitetar, men at det blir utvida frå berre å gjelde forstyrrande lys til òg å omfatte lukt og lyd. Denne endringa må kome fram av lovteksten.

«Utilbørleg» er eit lite nytta ord i vanleg språkbruk, noko som kan gjere det uklart kor langt kulturmiljøstyresmakta kan gå i å vurdere kva som skal bli rekna som utilbørleg skjemming. Korkje førearbeida eller lova sjølv seier noko om korleis ein skal forstå dette omgrepet, men i førearbeida til kulturminnelova blir «i vesentleg grad skjemmer» nytta.41 For å få ei føresegn som er pedagogisk og forståeleg, føreslår utvalet at ordlyden blir endra til «tiltak og andre aktivitetar som kan ha ein unødig negativ innverknad på forståinga og opplevinga av automatisk freda jordfaste kulturminne, medrekna tiltak og aktivitetar som fører med seg forstyrrande lukt, lyd eller lys.». Revideringa inneber at omgrepet blir utvida i den nye kulturmiljølova.

Utvalet har vurdert om føresegna skal bli utforma som eit generelt forbod, om ho skal innehalde kriterium for vurderinga av kva som kan ha ein unødig negativ innverknad, eller om ho skal rekne opp kva slags tiltak som vil bli råka. Slik utvalet ser det, kan det vere vanskeleg å gje generelle kriterium for ei vurdering av kva for slags tiltak som blir råka av forbodet, og kor langt det gjeld. Det vil òg vere vanskeleg å liste opp i føresegna kva slags tiltak ho skal gjelde. Ei slik opplisting vil aldri kunne fange opp alle tiltak det kan vere aktuelt å forby, og det er pårekneleg at det vil oppstå tvilstilfelle. «Unødig» er ein standard som mellom anna inneheld at samfunnsnytten av tiltaket og i kva grad det finst alternativ, skal inngå i vurderinga.

Utvalet meiner at det er føremålstenleg at det finst eit generelt forbod i kulturmiljølova mot tiltak som har ein unødig negativ verknad, og at forbodet framleis bør vere ein del av åtferdsnorma. Ein konsekvens av å fjerne forbodet frå ei generell åtferdsnorm kan vere at slike tiltak ikkje blir kjende for kulturmiljøstyresmakta før det er for seint å stanse dei gjennom handsaming av saker om løyve eller motsegner, fordi dei ikkje blir omfatta av melde- og undersøkingsplikta, som det blir gjort greie for i kapittel 17.7.3. Dersom ein held ved lag ei meldeplikt for tiltak som kan vere i konflikt med automatisk freda kulturminne, og forbodet mot tiltak og andre aktivitetar som har ein unødig negativ innverknad blir ført vidare som ein del av åtferdsnorma, vil tiltak utanfor avgrensinga av kulturminnet bli fanga opp alt i planlegginga. På den måten får styresmaktene høve til å vurdere konkret kva innverknad tiltaket vil ha på kulturminnet eller kulturmiljøet. Lovteknisk og logisk vil ein òg forvente at alle forbod som gjeld ein spesiell kategori kulturmiljø, finst i same føresegn.

Utvalet meiner at forbodet må førast vidare som ein del av åtferdsnorma for automatisk freda jordfaste kulturmiljø. På denne måten vil kulturmiljøstyresmakta gjere den konkrete vurderinga av om tiltak og verksemder kan tillatast når ho handsamar søknadar om løyve eller sakar om reguleringsplan. Dette er på same måte som når ein vurderer andre tiltak som kan vere eigna til å skade eit automatisk freda kulturmiljø.

17.7.2 Sikringssone eller avgrensing av jordfaste kulturminne

Fleire automatisk freda jordfaste kulturminne har fotkjeder, steinleggingar, grøfter eller liknande som ikkje er synlege, men som framleis er den eigentlege ytterkanten til kulturminnet. For å sikre at den automatiske fredinga er så effektiv som mogleg, og for å verne kulturminna mot at dei ikkje-synlege delane blir skadde, har alle automatisk freda kulturminne ei sikringssone som blir rekna som ein del av kulturminnet.42 Føresegna om sikringssone vart innført ved kulturminnelova i 1978, etter mønster frå svensk og finsk rett. Sikringssona vart først og fremst innført for å verne kulturminnet mot ulike former for jordarbeid som av røynsle kan verke skadeleg inn på eller forstyrre opplevinga av eit kulturminne.43

I lovframlegget frå fornminnelovkomiteen vart det føreslege at den automatiske fredinga skulle omfatte eit fem meter breitt belte rundt den synlege ytterkanten for å gje fornminnet eit ekstra vern.44 Departementet var samd i at fredingsbehovet går lenger enn til å forby tiltak som grip direkte inn i eit kulturminne, og uttalte:

Ofte vil en ikke synlig del av fornminnet under jorden ha en videre omkrets enn den synlige delen. Steinlegginger, grøfter m.v. som utgjør fornminnets egentlige yttergrense, lar seg heller ikke alltid umiddelbart påvise. […] Skal fredningen bli effektiv må en også verne de deler av fornminnet som ikke er brakt frem i dagen eller som klart kan påvises i første omgang.45

Departementet ønskte likevel ikkje ei automatisk sikringssone, men at sikringssoner skulle fastsetjast særskilt ved vedtak.46 Det vart føresett at arbeidet med å fastsetje særskilde sikringssoner for alle faste fornminne og deretter tinglyse dei skulle vere gjennomført i løpet av fem år. Det viste seg at arbeidet vart så omfattande og krevjande for tinglysingsstyresmakta at føresetnaden til Stortinget ikkje vart følgd opp.47 Sikringssona på fem meter gjeld difor framleis.

Etter gjeldande rett er altså hovudregelen at den automatiske sikringssona skal erstattast av vedtak om ei særskild fastsett sikringssone. Sona kan ikkje vere større enn det som er naudsynt for å verne kulturminnet frå tiltak som er omfatta av forbodet i åtferdsnorma. Det betyr at sikringssona i nokre tilfelle kan setjast så breitt at ho forhindrar tiltak som har ein unødig negativ innverknad, men at ho ikkje kan nyttast for å forhindre kvart einaste tiltak som kan ha slik innverknad på kulturminnet. Føresegna kan heller ikkje brukast for å sikre området ut frå eigenverdien det har, eller til å hindre tiltak som ikkje er forbode, i nærleiken av kulturminnet. I slike tilfelle må kulturmiljøstyresmakta vedta ei områdefreding etter kulturminnelova § 19.48 Det er ikkje noko i vegen for at sikringssona kan fastsetjast til under fem meter, noko som i dag er mest aktuelt når det gjeld automatisk freda byggverk.

Ei sikringssone på fem meter blir i dei fleste tilfella rekna som tilstrekkeleg for å verne eit kulturminne i seg sjølv, og det blir i liten grad teke avgjerder om særskilt avgrensa sone. Unntaksregelen om automatisk sikringssone har med dette i prinsippet vorte hovudregelen. Som følgje av at det ikkje blir teke avgjerd, blir kulturminne med sikringssone heller ikkje tinglyste, men avgrensinga av både kulturminnet og sikringssona på fem meter blir registrert i den offisielle kulturminnedatabasen, Askeladden.

Det er både fordelar og ulemper med å ha automatisk sikringssone. Ein fordel er at moglege ukjende delar av kulturminne som ligg under jorda, får eit vern utan at det er naudsynt å gjere eige vedtak, noko som vil spare ressursar for kulturmiljøstyresmakta. Motsett kan ein konsekvens av at det må takast avgjerd om sikringssone vere at fleire viktige kulturminne av omsyn til kapasitet ikkje vil bli tilfredsstillande verna, og at dei blir meir utsette for utbyggingspress.

I Danmark er det fastsett i museumsloven § 29 f at «fortidsminde» automatisk har ei sikringssone på to meter. I denne sona er det ikkje tillate å arbeide med jorda, gjødsle eller plante. Det er òg forbode å nytte metalldetektor. Fortidsminne som er verna etter museumsloven, har med enkelte unntak ei sikringssone på 100 meter etter naturbeskyttelsesloven § 18. I Sverige følgjer det av kulturmiljölagen § 2 at det automatisk er ei sikringssone rundt ei freda «fornlämning», men det er ikkje fastsett i lova kor stor ho skal vere. Storleiken blir fastsett særskilt dersom nokon spør om det. I den finske fornminnelova 5 § er det fastsett ei automatisk sone på to meter dersom ikkje noko anna er vedteke.

Ein konsekvens av at sikringssona blir fastsett automatisk, er at ho i visse tilfelle vil vere større enn det som er naudsynt for å verne kulturminnet, men dette kan avhjelpast av at det finst høve til å innskrenke sona ved vedtak. Det kan òg oppstå tvil om forbodet mot tiltak eller andre aktivitetar med unødig negativ innverknad gjeld, fordi sona blir oppfatta som ei spesielt tilpassa vernesone, men det har vorte avklart at sikringssona har ei sjølvstendig betydning parallelt med forbodet.49

Utvalet meiner at det framleis trengst ei sikringssone rundt automatisk freda jordfaste kulturminne, og at det for å sikre eit effektivt vern er ein fordel at ho blir fastsett automatisk, slik at vernet ikkje blir avhengig av ressurssituasjonen hjå kulturmiljøstyresmakta. I tråd med forvaltningspraksisen meiner utvalet at hovudregelen bør vere at sikringssona skal vere fem meter i alle retningar. Sikringssona er ein del av kulturminna, noko som inneber at forbodet som følgjer av åtferdsnorma, gjeld fullt ut innanfor sona. Ut over dette gjeld forbodet mot tiltak og andre aktivitetar som har ei unødig negativ innverknad på kulturminna.

17.7.3 Meldeplikt, løyve, undersøkingsplikt og registrering, undersøking, sikring med meir av automatisk freda kulturmiljø

Føresegnene i kulturminnelova om meldeplikt og løyve i § 8, undersøkingsplikt i § 9 og arkeologiske sikringstiltak og undersøkingar i § 11 heng tett saman. På grunnlag av melding frå tiltakshavaren etter § 8 skal kulturmiljøstyresmakta gje fråsegn om tiltaket kan gjennomførast, eller om meldinga skal reknast som ein søknad om løyve. For å finne ut om løyve er naudsynt, kan det vere aktuelt for kulturmiljøstyresmakta å gjere slike undersøkingar som er nemnde i § 11 første avsnitt bokstav a. For eit løyve kan det til dømes setjast vilkår om arkeologiske undersøkingar etter bokstav b. Føresegna gjev i tillegg både fylkeskommunen, Sametinget og forvaltningsmuseet direkte heimel til å gjennomføre slike tiltak. Ved planlegging av offentlege eller større, private tiltak har tiltakshavarar og forvaltningsorgan plikt til å undersøkje om tiltaket vil kome i konflikt med automatisk freda kulturmiljø etter § 9. I slike tilfelle kan det òg bli aktuelt å gjere undersøkingar eller å gje vilkår etter § 11.

Alt i fortidsminnelova av 1905 var det føresegner om melde- og undersøkingsplikt for private tiltak. Ved offentlege tiltak gjaldt undersøkingsplikta berre dersom det offentlege ikkje utan stor ulempe eller kostnad kunne unngå å øydeleggje eller skade kulturminne.

I fornminnelova frå 1951 vart undersøkingsplikta utvida og gjord gjeldande for offentlege eller større private tiltak som veg, jernbane, kanal, kraftleidning eller reguleringsarbeid. Lovgjevaren erkjende at det var viktig at dei arkeologiske eller antikvariske styresmaktene vart kontakta tidleg, slik at ein alt på eit førebuande stadium kunne ta omsyn til faste kulturminne.50 Etter fortidsminnelova frå 1905 og fornminnelova frå 1951 var meldeplikta avgrensa til å berre gjelde enkelte typar tiltak. I kulturminnelova frå 1978 vart ho utvida til å gjelde alle tiltak i marka, og undersøkingsplikta vart utvida til å gjelde alle offentlege og større, private tiltak og ved utarbeiding av reguleringsplanar.

Tiltakshavaren har ei plikt til å dekkje kostnader som er knytte til slike undersøkingar. Dekningsplikta blir handsama i kapittel 17.7.4.

17.7.3.1 Meldeplikt

Gjeldande rett

Føresegnene om meldeplikt i kulturminnelova § 8 gjeld når nokon vil gå i gang med eit tiltak som kan verke inn på automatisk freda kulturmiljø på ein måte som er forbode etter åtferdsnorma. Det er ikkje naudsynt at tiltakshavaren veit at det er kulturminne i området. Det er nok at han eller ho burde vite det. Dette betyr at meldeplikta gjeld sjølv om tiltakshavaren ikkje er sikker på om tiltaket vil råke automatisk freda kulturminne. Tiltakshavaren bør difor òg ta kontakt med kulturmiljøstyresmakta dersom han eller ho er usikker. På grunnlag av meldinga frå tiltakshavaren skal kulturmiljøstyresmakta gje fråsegn om tiltaket kan gjennomførast, eller om det er naudsynt med løyve. I det sistnemnde tilfellet blir meldinga handsama som ein søknad. Meldeplikta er difor eigentleg ei søknadsplikt.

Føresegna om meldeplikt er ein føre var-regel som har som føremål å sikre at kulturmiljøstyresmakta kan ta stilling til om det er potensial for konflikt, og avgjere om det er naudsynt å vurdere om ho kan gje løyve til tiltaket, med eller utan vilkår om arkeologiske undersøkingar. Fylkeskommunen og Sametinget kan gjere undersøkingar i tråd med § 11 første avsnitt bokstav a for å klargjere konfliktpotensialet i tiltaksområdet.

Ikkje-kjende kulturminne blir tekne vare på gjennom kulturminnelova § 8 andre avsnitt. Dersom det kjem for dagen automatisk freda kulturminne etter at arbeidet er starta, gjeld meldeplikta frå dei vart oppdaga. Der vidare arbeid kan kome i konflikt med kulturminne, skal tiltakshavaren stanse arbeidet og melde frå om dette. Kulturmiljøstyresmakta får ein frist på tre veker til å avklare om arbeidet kan halde fram, og kan eventuelt gje vilkår for korleis det skal gjennomførast.

Vurdering og konklusjon

Utvalet meiner det er viktig at meldeplikta blir ført vidare i den nye kulturmiljølova, slik at tiltak som kan råke automatisk freda kulturmiljø, blir fanga opp så tidleg som mogleg, og at spørsmålet om løyve kan bli avgjort. På denne måten får kulturmiljøstyresmakta både høve til å gjennomføre eventuelle registreringar for å kartleggje om det vil oppstå konflikt, og eventuelt til å gjennomføre undersøkingar eller setje andre vilkår for å sikre den kulturhistoriske verdien eller det vitskaplege kjeldematerialet før tiltaket er ferdig prosjektert. Det er ein fordel at eventuelle konfliktar blir avklarte tidleg, fordi tiltaket i nokre tilfelle kan bli justert, slik at ein kan unngå at kulturminne blir skadde eller blir eit unaudsynleg hinder for å gjennomføre ein plan. Tilpassingar kan til dømes skje gjennom alternativ plassering eller utforming. Ved tidleg avklaring vil det òg vere høve til å gjennomføre eventuelle arkeologiske undersøkingar i god tid før arbeidet startar eller er undervegs i ein planprosess, og tiltakshavaren unngår at prosjektet blir utsett på grunn av slike undersøkingar. Ei tidleg avklaring vil òg gjere at tiltakshavaren unngår å bli for sterkt involvert økonomisk før han eller ho er sikker på at tiltaket kan gjennomførast.

Utvalet meiner det er uklart i kulturminnelova at meldeplikta òg er ei plikt til søknad om løyve til inngrep, og at dette må gjerast tydelegare i kulturmiljølova. Slik utvalet ser det, vil det vere føremålstenleg at reglane om meldeplikt og søknad om løyve blir delte i to ulike føresegner.

17.7.3.2 Løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturmiljø

Gjeldande rett

Løyve til inngrep i automatisk freda kulturmiljø blir regulert i kulturminnelova § 8 første, andre og fjerde avsnitt. Første avsnitt gjeld kulturmiljø som er kjende eller synlege, og som tiltakshavaren må syte for å få avklart før tiltaket tek til. Det er ikkje avgjerande om tiltakshavaren sjølv kjende til dei. Andre avsnitt gjeld kulturmiljø som ikkje er kjende eller synlege, og som kjem for dagen etter at lovleg arbeid har starta opp. Fjerde avsnitt gjeld løyve gjennom vedtak om arealplan etter plan- og bygningslova.51

Søknader om løyve til inngrep blir i utgangspunktet vurderte etter eit fritt, fagleg skjøn. Lova inneheld ingen konkrete vilkår eller framheving av moment som er relevante å vurdere, men maktmisbrukslæra gjeld her som elles. Gjennom forvaltningspraksis har det vorte utvikla retningslinjer for skjønet, som blir lagde til grunn når verneverdien blir vurdert. Kulturmiljøa blir vurderte ut frå den kunnskaps- og opplevingsverdien, historikken, tilstanden og bevaringsgraden dei har, kor godt heilskapen er bevart, kvar dei ligg, kva topografiske tilhøve dei har, kor representative dei er, kor sjeldne dei er, og kva identitets- og symbolverdi dei har. Når verneverdiane har vorte identifiserte, lyt dei vegast mot dei private interessene eller samfunnsinteressene i saka. Arten av og storleiken på tiltaket vil ofte vere relevante tilhøve i denne vurderinga. Det vil òg ha noko å seie i kva grad det blir gjeve vilkår for å sikre dei vitskaplege kjeldeverdiane eller dei kulturhistoriske verdiane gjennom arkeologiske undersøkingar eller sikringstiltak.

Etter § 8 fjerde avsnitt, som gjeld byggje- og anleggstiltak som er i samsvar med ein reguleringsplan, er det ikkje naudsynt å søkje om særskilt løyve etter kulturminnelova, fordi det er føresett at eventuelle konfliktar med automatisk freda jordfaste kulturmiljø er avklarte gjennom undersøkingsplikta som gjeld i planprosessen, og gjennom høvet kulturmiljøstyresmakta har til å uttale seg om planen eller til å gje motsegn dersom det er usemje. Det same gjeld tiltak i område som er lagde ut til busetnad og anlegg i arealdelen i kommuneplanen, i tilfelle der kulturmiljøstyresmakta har gjeve positivt samtykke til arealbruken. Dette heng saman med ein føresetnad om at kulturmiljøstyresmakta har kjennskap til eventuelle kulturmiljø i slike område, og at ho difor ikkje treng å gjere fleire undersøkingar. Ettersom utgangspunktet er automatisk freding, vil det å setje vernet til side ha karakter av løyve for tiltaket. Saka følgjer sakshandsamingsføresegnene i plan- og bygningslova, ikkje kulturminnelova, og det er planstyresmaktene som har det siste ordet i desse sakene. Fordi den vedtekne planen blir rekna som eit vedtak om løyve til inngrep i automatisk freda kulturmiljø, er det viktig at kulturmiljøstyresmakta følgjer opp når saka blir send over frå kommunen. For å klargjere eventuelle vilkår for tiltaket, gjer ofte kulturmiljøstyresmakta eit eige vedtak i tillegg. Løyvet gjeld tiltak som samsvarer med planen. Tiltak ut over det som blir regulert i planen, krev løyve etter kulturminnelova.

Kvart år handsamar kulturmiljøstyresmakta mellom 500 og 600 søknader om løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturmiljø etter første og fjerde avsnitt. Talet på søknader som blir innvilga, er svært høgt. Berre 1,5 til 3,3 prosent av søknadene blir fullt ut avslegne. Dette talet reflekterer kor mange søknader som blir handsama, men ikkje det faktiske talet på saker der løyve er aktuelt. I realiteten er talet på saker der eit tiltak i utgangspunktet er i konflikt med automatisk freda jordfaste kulturmiljø langt høgare, men i mange av desse blir det ikkje aktuelt å søkje om løyve fordi konfliktane blir løyste gjennom dialog mellom kulturmiljøstyresmakta og tiltakshavaren på planleggingsstadiet. Til dømes kan tiltakshavaren endre storleiken på tiltaket, plasseringa på tomta eller liknande, slik at tiltaket kan gjennomførast utan at det er naudsynt med formell sakshandsaming hjå kulturmiljøstyresmakta. Dette gjeld særleg saker der det vil vere både økonomiske og administrative fordelar ved å oppdage og løyse eventuelle konfliktar på eit tidleg tidspunkt, og før tiltaket er ferdig prosjektert.

Utanlandsk rett

Til skilnad frå i Noreg, der høve til å gje løyve er heilt open, har både svensk, dansk og finsk rett vilkår som må vere oppfylte for at løyve skal kunne gjevast.

I Sverige kan løyve berre gjevast dersom kulturmiljø valdar hindringar eller ulemper som er så store at dei ikkje står i rimeleg høve til verdien av kulturminna. Når det gjeld skipsfunn, som òg er freda automatisk i Sverige, skal løyve som hovudregel gjevast dersom ikkje særskilde grunnar taler imot det.

I Danmark kan løyve berre gjevast i særlege tilfelle. Ved ei lovendring i 2022 vart lova tilført ei føresegn om kva styresmaktene kan leggje positiv vekt på når dei vurderer om det ligg føre særlege tilfelle.52 Det er òg gjeve forskrift om tiltak det ikkje er naudsynt å søkje om.53

I Finland kan det, på same måte som i Sverige, berre gjevast løyve når bevaring er urimeleg sett opp mot verdien av kulturminnet.54 Ved vurderinga av ein søknad skal det takast omsyn til verdien av kulturminnet, kva slags negativ effekt tiltaket vil ha på kulturminnet, og korleis fredinga verkar inn på dei planlagde tiltaka.55

Vurdering og konklusjon

Det faglege utgangspunktet både nasjonalt og internasjonalt er at jordfaste kulturmiljø så langt som mogleg bør bli liggjande der dei er, men at det òg må vere høve til å gjere inngrep i dei om det er naudsynt ut frå andre samfunnsomsyn. Dette er òg utgangpunktet i Vallettakonvensjonen som Noreg har slutta seg til. Konvensjonen pålegg partslanda å ha eit regelverk for å ta vare på dei vitskaplege kjeldeverdiane i slike tilfelle. Kulturmiljøstyresmakta må ha høve både til å avslå ein søknad, slik at kulturminna blir verande der dei er, og til å gje løyve til tiltak som gjer at kulturminna blir øydelagde eller fjerna heilt eller delvis, eventuelt med ulike vilkår. Avhengig av forskingspolitikk og miljøpolitiske vurderingar vil kva som blir sett på som verdifullt, kunne endre seg over tid, og det er difor viktig at opninga til å gje løyve til tiltak som grip inn i automatisk freda jordfaste kulturmiljø, er fleksibel.

Utvalet meiner at lova bør gje kulturmiljøstyresmakta vide fullmakter til å vurdere i kva tilfelle det kan vere aktuelt å gje løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne der eit areal eller område skal nyttast til annan planlagd aktivitet. Til skilnad frå kulturmiljø som er freda ved vedtak, der det er dei identifiserte kulturhistoriske verdiane som er berande for fredinga, er den automatiske fredinga meint for å kunne sikre kunnskapspotensialet i førebels ukjende kulturmiljø. Det kan difor vere slik at det er tilstrekkeleg at dei konkrete verneverdiane blir dokumenterte gjennom arkeologiske undersøkingar, slik at det kan gjevast løyve anten til å gjere inngrep i dei eller til å fjerne dei heilt. Det er heller ikkje slik at bruk av eit område med automatisk freda kulturmiljø alltid fører til at kulturmiljøverdiane går tapt. Utvalet meiner difor at den nye kulturmiljølova må ha særskilde reglar for løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturmiljø, og at desse må vere opne for å gje løyve til meir omfattande inngrep enn det er høve til å gje dispensasjon til for eit kulturmiljø som er freda ved vedtak.

Kulturmiljølova må i tillegg opne for å gje løyve til forskingsinitierte utgravingar, der føremålet med gravinga nettopp er å hente ut den potensielt høge vitskaplege verdien i kulturmiljøa. Etter gjeldande rett kan forvaltningsmuseet sjølve ta avgjerd om slike utgravingar, etter at dei har underretta Riksantikvaren og fylkeskommunen om det, medan andre forskingsmiljø, til dømes arkeologisk institutt ved universiteta og NIKU, må søkje fylkeskommunen om løyve.

Utvalet meiner det er viktig at kulturmiljøstyresmakta har oversyn over og kan vurdere behovet for inngrep i jordfaste kulturminne. Omsynet til lik handsaming er òg viktig. Det vil vere føremålstenleg at alle forskingsinstitusjonane blir handsama på same måte, slik at forvaltningsmuseet òg må søkje om løyve til å gjere slike utgravingar. Utvalet føreslår at dette blir lovfest i den nye lova.

Presset på areal er i dag større enn nokon gong før, og både i dag og i framtida vil det oppstå vanskelege saker der viktige samfunnsomsyn må målast mot bevaring av jordfaste kulturmiljø av høg kulturhistorisk verdi. I slike saker vil grundige diskusjonar om kva det er naudsynt å behalde, og kva ein kan få til gjennom mildnande sikringstiltak, ha mykje å seie.

Utvalet har drøft om saker om jordfaste kulturminne framleis bør følgje det same systemet som etter gjeldande rett på den måten at det kan gjevast løyve til inngrep gjennom plansystemet. Spørsmålet er om planstyresmakta skal ha det avgjerande ordet i saker om interessekonfliktar mellom ulike former for arealbruk. Ein fordel med denne modellen er at det i saker om reguleringsplan, som kan omfatte store område med mange kulturminne, og der det kan vere mange andre omsyn å ta, ofte er behov for å sjå tiltak i større samanhengar, og det er difor naudsynt å avvege interessene mellom bruk og vern breiare.

I kapittel 18.10.2 føreslår utvalet at søknader om dispensasjon for bygningar som er automatisk freda, skal handsamast etter dei same reglane som bygningar som er freda ved vedtak. Det vil seie at det alltid er kulturmiljøstyresmakta som skal handsame saker om dispensasjon. Det prinsipielle behovet for freding av mange jordfaste kulturminne, slik som bergkunst, gamle graver med meir, liknar det som gjeld for bygningar, men utvalet har likevel trekt ei grense mellom forvaltninga av bygningar og forvaltninga av jordfaste kulturminne. I saker som gjeld automatisk freda bygningar er det sjeldan planstyresmaktene som løyser sakene, og verneverdiane er som regel kjende. Difor bør kulturmiljøstyresmakta gjere dei konkrete vurderingane og treffe vedtak om dispensasjon.

I saker om løyve til inngrep i jordfaste kulturminne er det ofte vanskelegare å identifisere kva verneverdiar eller vitskaplege kjeldeverdiar dei har, men ikkje alltid. På same måte som med bygningar finst det fleire typar jordfaste kulturminne, som til dømes bergkunst og kyrkjeruinar, som har verdiar som òg er godt kjende for planstyresmakta og som det er enklare å ta stilling til som del av ein planprosess etter plan- og bygningslova. I tillegg vil plikta til å gjennomføre registreringar, som følgjer av kulturminnelova, avdekkje kulturmiljø som potensielt har like høg verdi. I slike saker reknar utvalet med at planstyresmakta tek høgd for den automatiske fredinga og legg dette inn som ein premiss i planlegginga, på same måte som til dømes byggjeforbodet i hundremetersbeltet langs sjøen. Det skal særleg tungvegande grunnar til for å setje slike verdiar til sides. På same måte som når ein vurderer søknader om løyve til inngrep i jordfaste kulturminne etter kulturminnelova, må ein vurdere konkret arten av kulturminnet mot behovet for dei aktuelle alternative utnyttingsmåtane, men det skal ikkje vere rutinemessig å fråvike verdiar som er underlagde ei automatisk freding.

Utvalet har vurdert kva for lovsystem som totalt sett er best eigna for å gje løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne, som kan omfatte så mykje og vere av så mange slag. I den samanhengen har utvalet kome fram til at det er mest føremålstenleg at det er planstyresmakta som gjer interesseavveginga og tek avgjerd med endeleg verknad, i saker som gjeld jordfaste kulturmiljø, der slike spørsmål blir aktualiserte som del av ei plansak. Sjølv om saker som gjeld jordfaste kulturminne, kan vere veldig ulike, meiner utvalet at slike saker er av ein slik art at dei må vurderast under det same regelsettet. Utvalet føreslår difor at gjeldande rett blir ført vidare.

Utvalet ser at framlegget til ny lov vil skape nokre inkonsekvensar i lovgjevinga. Ved å endre systemet for bygningar utan å endre det tilsvarande systemet for jordfaste kulturminne får ein ulike system for ulike kulturminne, og dimed får ein ulik ansvarsfordeling mellom kulturmiljøstyresmakta og planstyresmakta avhengig av kva for automatiske fredingar som gjeld. Ein ibuande risiko er dimed òg at omsynet til vern av jordfaste kulturminne får mindre vekt, eller at det blir oppfatta som generelt mindre viktig enn vern av bygningar. Dette er ikkje meininga.

Når utvalet likevel kjem fram til at ei vidareføring av gjeldande rett for jordfaste kulturminne her er den beste løysinga, er det lagt avgjerande vekt på omsynet til ei heilskapleg arealforvaltning og omsynet til effektivitet. I eit alternativt system kan vi tenkje oss at det kan oppstå vanskelege spørsmål om kva som skal avgjerast som ein del av plansaka, og kva som eventuelt må avklarast av kulturmiljøstyresmakta. Utvalet ønskjer difor ikkje å leggje opp til ei lovendring som det kan vere vanskeleg å sjå konsekvensane av. Ved den løysinga som utvalet fell ned på, er det grunn til å minne om at planstyresmakta må vere særleg medvitne om ansvaret dei har for forvaltning av jordfaste kulturminne, og leggje vesentleg vekt på innspel frå kulturmiljøstyresmakta i planprosessen og i saker om motsegner. Utvalet strekar under at det reelle gjennomslaget eit kulturminne skal ha i møte med andre interesser, ikkje skal basere seg på regelval eller omgrepsbruk som «løyve» eller «dispensasjon», men på den konkrete verneverdien som kulturminnet faktisk har etter ei fagleg vurdering.

Utvalet meiner likevel at det òg for jordfaste kulturminne trengst ei innstramming i prosesskrav for å setje kulturminne til sides gjennom planvedtak. Utvalet meiner at det må stillast strengare krav til kva slags planar som kan setje den automatiske fredinga av jordfaste kulturminne til sides.

Dersom systemet med løyve gjennom plan skal førast vidare, føreset det at konfliktpotensialet faktisk blir kartlagt, og at eventuelle undersøkingar blir gjorde før planen blir vedteken. Ettersom kommuneplanen omfattar heile kommunen, og det vil vere avgrensa høve til å undersøkje så store areal, kan det vere vanskeleg for kulturmiljøstyresmakta å fange opp alle relevante jordfaste kulturmiljø på dette planstadiet.

Utvalet ønskjer difor ikkje å halde ved lag høvet til å gje løyve til inngrep gjennom vedtak om arealdelen i kommuneplanen. I tilfelle der det er aktuelt å byggje direkte i medhald av arealdelen i kommuneplanen, må tilhøvet til eventuelle jordfaste kulturminne avklarast etter kulturmiljølova på vanleg måte gjennom enkeltvedtak frå kulturmiljøstyresmakta.

I saker som gjeld reguleringsplanar, vil det etter det geografiske området og måla til planen vere enklare å setje i gang relevante undersøkingar som kan oppdage jordfaste kulturminne, og som dimed kan opne for at kulturmiljøinteressene kan bli lagd vekt på og avklart som ein del av planvedtaket i kommunen. Som nemnt ovanfor må kommunen her bruke regelen om løyve frå freding etter kulturmiljølova som rettesnor når dei veg interesser mot kvarandre, på ein slik måte at innspel frå kulturmiljøstyresmakta må vege tungt i slike saker. Utvalet vil difor føre vidare denne delen av regelen for jordfaste kulturmiljø. Som det går fram av drøftinga ovanfor, meiner utvalet at kulturmiljøstyresmakta i utgangspunktet må ha vide fullmakter til å ta avgjerd om løyve. For å sikre verneverdiane, men òg for å sikre omsynet til at saker blir handsama likt og føreseieleg, meiner utvalet likevel at det er viktig at lova gjev retningslinjer for skjønsvurderinga, som kulturmiljøstyresmakta må halde seg innanfor ved vedtak som set til sides det automatiske vernet.

17.7.3.3 Undersøkingsplikt

Gjeldande rett

Ved planlegging av alle offentlege og større private tiltak har forvaltningsorganet og tiltakshavaren ei plikt til å undersøkje om tiltaket vil verke inn på automatisk freda kulturmiljø. Undersøkingsplikta inneber at kulturmiljøstyresmakta skal avklare om det finst automatisk freda kulturmiljø innanfor eit tiltaksområde, om det er naudsynt å undersøkje nærare etter § 11, og om det er naudsynt med løyve. Undersøkingsplikta svarer til meldeplikta, men med den skilnaden at ho uansett skal gjennomførast for offentlege og større, private tiltak og reguleringsplanar. Undersøkingsplikta gjeld i dag automatisk freda kulturminne og skipsfunn. Ho gjeld ikkje for mindre, private tiltak, der løyve kan gjevast etter § 8, og der eventuelle undersøkingar etter § 11 blir gjennomførte i samband med handsaminga av søknaden.

Offentlege tiltak er alle statlege, fylkeskommunale og kommunale tiltak, eller tiltak som har overvekt av offentleg kapital, til dømes offentlege veganlegg, vassdragsreguleringsanlegg og anna offentleg byggjeverksemd.56 Undersøkingsplikta gjeld i tillegg alltid ved utarbeiding av områdereguleringsplanar og detaljregulering etter plan- og bygningslova. Det kan òg vere aktuelt å gjere registreringar i tilfelle der kommunen ønskjer det.

Kva som er større, private tiltak, blir ikkje forklart i korkje lova eller førearbeida. I rundskriv T-2/07 Dekning av utgifter til arkeologiske arbeider ved mindre, private tiltak er omgrepa større og mindre og offentlege og private tiltak avgrensa nærare.57 Når det gjeld landbrukstiltak, gjeld rundskriv T-2/99 Undersøkelsesplikt og kostnadsdekning ved nydyrkingstiltak, der det er teke stilling til kva som skal sjåast som større private tiltak i landbrukssektoren.58

Tiltakshavaren kan oppfylle undersøkingsplikta ved at planane for tiltaket blir sende til fylkeskommunen, Sametinget eller sjøfartsmusea, som gjennom arkivundersøkingar, synfaringar eller registreringar i felten avgjer om tiltaket vil vere i strid med forbodet mot inngrep i automatisk freda kulturmiljø eller skipsfunn, og om det difor er naudsynt med løyve. Tiltakshavaren dekkjer kostnadene til registreringar som blir gjorde for å kartleggje konfliktpotensialet, og kostnadene til registreringar i samband med handsaminga av løyve. I slike saker skal det bli utarbeidd eit budsjett som tiltakshavaren skal godkjenne før registreringa tek til.59 Riksantikvaren har utarbeidd ei rettleiing om gjennomføring av undersøkingsplikta.60 Både tiltakshavaren og planstyresmakta kan søkje i arkiv eller synfare området for kulturminne, men det er berre kulturmiljøstyresmakta som kan gjennomføre arkeologiske undersøkingar som kan verke inn på kulturminne på ein måte som nemnt i åtferdsnorma. Dette følgjer av kulturminnelova § 11. Kulturmiljøstyresmakta avgjer òg sjølve om dei treng å gjera registreringar i eit område for å gje fråsegn i ei sak.

Etter at planen er send til kulturmiljøstyresmakta, har ho ein frist på tre månader til å uttale seg om tiltaket krev løyve, eller om det er naudsynt å gjere registreringar i området. Blir dette naudsynt, har ho endå ein månad på seg til å gjennomføre registreringane og eventuelt handsame saka om løyve. I mange tilfelle er fristane vanskelege å halde, først og fremst på grunn av årstidsvariasjonar, vêr og ulike praktiske tilhøve som må på plass for å gjere registringar, men i nokon grad òg på grunn av behovet for ulike analysar og sakshandsaming både internt og eksternt i dei ulike institusjonane som skal gje fråsegn. Begge fristane kan bli utsette av Riksantikvaren, men dette krev ytterlegare sakshandsaming fordi fylkeskommunen eller Sametinget må sende ein søknad som skal innehalde ei grunngjeving av kvifor dei treng utsett frist, og ei fagleg grunngjeving om tidlegare funn eller potensialet for nye funn. Etter det utvalet kjenner til, blir slike saker normalt løyste i gjensidig forståing mellom partane, utan å involvere Riksantikvaren.

Fylkeskommunen og Sametinget kan registrere på ulike måtar, til dømes ved overflateregistreringar, prøvestikk, sjakting og flateavdekking. Registreringane er avgrensa til det som er naudsynt for å påvise eventuelle automatisk freda kulturminne, og i så fall kva slags kulturminne det dreier seg om. Registreringa bør òg avklare kva for alder og karakter kulturminna har, og ho må gje eit tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag for å vurdere ein søknad om løyve og eventuelle vilkår for dette løyvet, og seinare for utarbeiding av prosjektplan og budsjett for ei eventuell utgraving. Kva slags metode som er vanlegast, kjem i stor grad an på det faktiske området og kvar i landet dette er. Det er ofte området og geografien som definerer kva metode som blir nytta for å registrere. I nokre tilfelle kan det i tillegg vere aktuelt å nytte satellittbilete, geografiske data, eksisterande kartdata og liknande for å registrere.

Undersøkingsplikta etter kulturminnelova § 9 er kopla til saksutgreiinga for reguleringsplan etter plan- og bygningslova, og skal difor alltid gjennomførast i samband med reguleringsplanar. I tilfelle der eit tiltak kan ha vesentlege konsekvensar for miljø eller samfunn, skal det etter plan- og bygningslova gjennomførast konsekvensutgreiingar. Konsekvensutgreiingar skal sikre at omsynet til miljø og samfunn blir vurdert under planlegginga av eit tiltak eller ein plan, mellom anna om tiltaket kan kome i konflikt med kulturmiljø som er freda etter kulturminnelova, eller med andre verdifulle landskap og kulturmiljø som ikkje er freda. Det er ikkje eit krav om registrering etter kulturminnelova ved slike utgreiingar.

Riksantikvaren kan i særskilde tilfelle gje løyve til utsetjing av undersøkingsplikta fram til reguleringsplanen blir realisert. Ei slik utsetjing er eit unntak som berre gjeld tilfelle der det ikkje er mogleg å undersøkje på eit tidlegare stadium, som til dømes der eksisterande infrastruktur som jernbanelinjer eller bustader framleis er i bruk og må fjernast før registreringa kan ta til.

I nokre tilfelle har det òg vore vedteke reguleringsplanar som er svært omfattande, der undersøkingsplikta har vorte utsett til byggjesakshandsaminga. Dette var til dømes tilfellet då småhusplanen i Oslo skulle utarbeidast, som omfatta om lag 30 000 eigedomar, dei fleste med bygningar frå før. Det vil krevje svært mange ressursar å gjennomføre undersøkingsplikta i så store område med mange eksisterande byggverk og anlegg, og registreringar i private hagar kan bli oppfatta som svært inngripande for eigarar som ikkje har planar om å byggje ut eigedomen sin.

Vurdering og konklusjon

Utvalet har vurdert spørsmål om fristane for å gje fråsegn og eventuelt løyve til inngrep, mellom anna om lova skal ha slike sakshandsamingsfristar, og i så fall kva lengda på fristane skal vere. Forvaltningspraksisen viser at fristane, slik dei er i dag, er vanskelege å halde, særskilt om vinteren når det ikkje er høve til å gjere naudsynte undersøkingar. Hovudregelen er difor at kulturmiljøstyresmakta og tiltakshavaren blir samde om gjennomføringa. I saker om reguleringsplanar er dette sjeldan problematisk, fordi dei tek lang tid i seg sjølve, slik at undersøkingsplikta uansett kan gjennomførast undervegs i prosessen. Dette kan stille seg annleis i visse enkeltsaker, til dømes om drenering i landbruket, der gardbrukaren har fått tilskot med tidsavgrensing.

Utvalet meiner det vil tene føremålet betre at den nye kulturmiljølova ikkje har ein konkret frist, men at ho heller gjev kulturmiljøstyresmakta ei plikt til å gje fråsegn innan «rimeleg tid», eit omgrep som er godt kjent frå andre rettsområde. Kva som er innafor rimeleg tid, må vurderast ut frå moment som omfanget av og karakteren ved saka, men bør slik utvalet oppfattar det, kunne gjevast innan fire til seks veker etter at saka kom inn til kulturmiljøstyresmakta. I fråsegna skal kulturmiljøstyresmakta opplyse om når tiltakshavaren kan forvente å få ei endeleg avgjerd i saka. Utvalet strekar under at endringa ikkje inneber at fristane blir utvida, men at dei blir tilpassa til dagens praksis. Endringa vil òg føre med seg ei forenkling, fordi det ikkje lenger er krav om å søkje til Riksantikvaren i tilfelle der sakene ikkje kan bli handsama innan fristane.

Utvalet har vurdert om systemet med konsekvensutgreiingar bør endrast, slik at undersøkingsplikta etter kulturminnelova òg skal gjelde tilfelle der ein reguleringsplan ikkje blir utarbeidd samstundes med konsekvensutgreiingane, eller for tiltak der det ikkje er naudsynt med ein reguleringsplan. Dette kan til dømes vere konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energilova, vassressurslova eller vassdragsreguleringslova. Det at undersøkingsplikta etter kulturminnelova ikkje gjeld i samband med konsekvensutgreiingar, inneber ein risiko for at utgreiinga legg føringar for viktige val av til dømes alternative plasseringar eller trasear utan at kunnskapen er kjend, eller utan at kulturmiljøstyresmakta har høve til å påverke plasseringa og utforminga av tiltaket før det kjem til detaljreguleringa.

Likevel vil det vere utfordrande å gjennomføre undersøkingsplikta på tidspunktet for konsekvensutgreiinga, ettersom det kan gjelde svært store areal. Dette kan gjere det både dyrt og tidkrevjande å gjennomføre registreringar i tråd med undersøkingsplikta. I tillegg kan registreringa innebere unaudsynlege inngrep uheldig for bevaring av kulturmiljøverdiar, og ein kan risikere å gjere skade på kulturminna i område som ikkje blir bygde ut likevel.

Utvalet har vurdert om undersøkingsplikta i den nye kulturmiljølova burde gje høve til å krevje at tiltakshavarar skal gjennomføre mindre og førebelse undersøkingar med inngrepsfrie metodar i samband med konsekvensutgreiingar, til dømes geofysiske undersøkingar, slik at dei kan kartleggje og prioritere område som bør undersøkjast nærare på eit seinare tidspunkt. Ei slik løysing vil gje tiltakshavarar eit grunnlag for planlegginga, og vil gjere at dei unngår eventuelle konfliktar. Slik utvalet ser det, er det framleis for stor uvisse om kva meirverdi dette vil gje ut over dei arkivundersøkingane ein gjer i samband med konsekvensutgreiingar i dag, og føreslår difor ikkje ei slik løysing. Som følgje av ei sterk utvikling av kombinasjonar av inngrepsfrie metodar og kunstig intelligens vil det, slik utvalet ser det, kunne vere meir å hente i framtida. Det er difor viktig å konsentrere innsatsen mot utvikling av nye, mindre inngripande metodar, som både kan nyttast som grunnlag for gode konsekvensutgreiingar og for andre avgjerder som påverkar kulturmiljø. Utvalet meiner det er tilstrekkeleg at tiltakshavarar har høve til å avtale med kulturmiljøstyresmakta at undersøkingsplikta blir gjennomført på eit tidlegare tidspunkt enn ved reguleringsplanen. Utvalet peiker òg på at tiltakshavarar står fritt til å gjere inngrepsfrie undersøkingar på tidspunktet for konsekvensutgreiinga, og at det difor ikkje er naudsynt å lovfeste det. Utvalet føreslår difor ikkje ei slik løysing.

Utvalet meiner at lova framleis må ha ein heimel som gjev høve til å gje forskrift om korleis undersøkingsplikta skal gjennomførast. Til dømes kan det vere at ein treng å utsetje undersøkingane dersom det ikkje er mogleg å gjennomføre dei før reguleringane blir endra. Det kan oppstå tilfelle der tvingande omsyn til grunneigarane tilseier at undersøkingane bør utsetjast til eventuelle byggjesaker blir gjennomførte, til dømes om eit bustadhus må rivast før det er mogleg å undersøkje grunnen. I slike tilfelle må det vere tydelege mekanismar som sikrar at undersøkingane kan bli gjennomførte sjølv om dei må utsetjast. Når det gjeld LNFR-område61, viser erfaring at det kan vere vanskeleg å følgje opp undersøkingsplikta i ettertid. Spørsmålet kjem gjerne opp når ein plan omfattar LNFR-område der det ikkje er lagt opp til utvikling. Når området først er regulert, kan det i røynda likevel vere mange tiltak som kan påverke automatisk freda kulturmiljø, ikkje minst knytte til landbruksføremål som nydyrking, drenering, grøfting, nye driftsbygningar, landbruksvegar og liknande. Ikkje alle desse vil vere søknadspliktige tiltak. I slike høve er det ofte betre å avgrense reguleringsområda til dei som faktisk skal brukast til byggjeføremål. Vidare kan det i mange høve gå lang tid frå ein plan blir utforma og vedteken, til dei konkrete tiltaka han opnar for, blir gjennomførte. Då vil det lett vere slik at planføresegner om utsett gjennomføring av undersøkingsplikta ikkje får reell verknad.

Ei utsetjing av undersøkingsplikta kan gjere det vanskeleg å sikre at plikta blir gjennomført på eit seinare tidspunkt, og plikta skal difor ikkje kunne utsetjast fordi det er enklast for tiltakshavaren å vente. Det kan vere meir reelt å utsetje fristen når det er nær samanheng mellom planprosessen og gjennomføringa. Det gjeld dersom det er eit eller nokre få større tiltak som skal gjennomførast i etterkant av planvedtaket. Til dømes ved større infrastrukturprosjekt er det utfordrande å gjere undersøkingane som ein del av reguleringsprosessen.

17.7.3.4 Undersøkingar, skjøtsel, vedlikehald med meir

Gjeldande rett

Etter kulturminnelova § 11 har kulturmiljøstyresmakta rett til å gjere tiltak for å undersøkje, halde ved like og sikre automatisk freda kulturminne på privat eigedom etter at grunneigaren eller brukaren er varsla. Eigaren har inga plikt til å gje kulturmiljøstyresmakta tilgang til eigedomen etter denne føresegna, og ho får berre ein rett og ikkje ei plikt til å gjere slike tiltak. Føresegna gjeld for kulturminne som er automatisk freda, og for skipsfunn. Kven som kan gjennomføre dei ulike tiltaka etter lova, er regulert i forskrift. Fordi denne retten følgjer av lova sjølv, er det ikkje naudsynt for kulturmiljøstyresmakta å søkje om løyve etter § 8 eller § 14 for til å gjennomføre tiltak som er nemnde i § 11.

Fylkeskommunen og Sametinget kan etter første avsnitt bokstav a leite og gjere registreringar i område der det er potensial for automatisk freda kulturmiljø. Registreringar etter bokstav a blir i dei fleste tilfelle gjennomførte i samband med ein søknad om løyve eller gjennomføring av undersøkingsplikta. Føremålet med registreringane er å gjere det klart om det finst freda kulturmiljø som blir råka av eit tiltak, og om det i så fall må takast avgjerd om løyve, med eller utan vilkår om undersøkingar ved utgraving, dokumentasjon, overvaking og liknande i samband med utføringa av tiltaket. Fylkeskommunen og Sametinget kan òg på eige initiativ gjere undersøkingar ved registreringar, til dømes for å avklare status, stadfeste eller finne ut utstrekninga eller omfanget av kulturmiljø som alt er kjende. Dei kan òg gjere naudsynte skjøtsels- og sikringstiltak, som å rydde område rundt kulturmiljøa, gjerde dei inn eller restaurere dei, og pleie og gjere naudsynt vedlikehald, slik at kulturminna i forsvarleg utstrekning og på fagleg måte blir tekne vare på og haldne ved like i sitt rette miljø.

Etter første avsnitt bokstav b kan forvaltningsmuseet granske automatisk freda kulturmiljø og skipsfunn gjennom undersøkingar ved utgraving eller andre metodar, overvaking og sikringstiltak. Slike tiltak blir som regel gjennomførte for å oppfylle vilkår som kulturmiljøstyresmakta har sett i eit vedtak om løyve, men forvaltningsmuseet kan i tillegg sjølve avgjere om dei skal grave ut kulturmiljø som ledd i forsking. I slike avgjerder må behova i forskinga vegast mot behovet for å verne kulturmiljø i den opphavlege samanhengen.

Fylkeskommunen og Sametinget har fått avgjerdsmakt frå Riksantikvaren til å gjere mindre utgravingar etter bokstav b for kulturminne som blir oppdaga i registreringar i saker om løyve. Retten til mindre utgravingar gjeld mellom anna i tilfelle der det blir oppdaga eit eller ei avgrensa mengd vanleg førekomande kulturminne, som kokegroper eller eldstader, og der det ikkje er venta at ein finn meir. Slike undersøkingar inneber i praksis at handsaminga av løyve blir forskotert, fordi det ikkje vil vere naudsynt med ei fagleg tilråding med prosjektplan og budsjett frå forvaltningsmuseet. Rapportar med funn og dokumentasjon skal sendast til forvaltningsmuseet og tiltakshavaren innan seks månader etter at registreringa er avslutta, så sant det ikkje er avtalt noko anna. Resultat, vernestatus og vedtak om løyve skal førast inn i Askeladden av fylkeskommunen eller Sametinget.

Riksantikvaren kan avgjere at forvaltningsmuseet eller NIKU kan utføre særskilde tiltak etter kulturminnelova § 11 første avsnitt bokstav a for avgrensa saker eller innanfor eit avgrensa tidsrom.62 Riksantikvaren kan òg avgjere at NIKU skal gjere forskingsinitierte gravingar eller sikringstiltak etter § 11 første avsnitt bokstav b. Elles ligg makta til å gje løyve til forskingsgraving til fylkeskommunen og Sametinget.

Den tilsvarande retten til å undersøkje og skjøtte kulturmiljø som er freda ved vedtak, blir regulert av kulturminnelova § 17, som gjev kulturmiljøstyresmakta rett til å undersøkje byggverk som er i ferd med å forfalle på grunn av manglande vedlikehald, og § 21 som gjev ein rett til å skjøtte og halde ved like kulturmiljø i område som er freda ved vedtak etter § 19 og § 20. Slike undersøkingar gjev kulturmijøstyresmakta høve til å gje vedtak som pålegg eigaren å setje i stand kulturminna, eller til å gjere skjøtselstiltak på privat eigedom når dette er naudsynt av omsyn til føremålet med fredinga. Slik skjøtsel kan etter lova mellom anna vere rydding og pleie av vegetasjon og andre tiltak som er naudsynte av omsyn til føremålet med fredinga eller naudsynte for å verne kulturmiljøet. Heller ikkje denne paragrafen gjev heimel til å gå inn på eigedomen mot viljen til eigaren, og skjøtsel kan berre gjennomførast i tilfelle der kulturmiljøstyresmakta ikkje klarer å oppnå ein avtale med grunneigaren.63

Vurdering og konklusjon

Utvalet føreslår å føre vidare ein heimel for kulturmiljøstyresmakta til å gjere inngrep i automatisk freda kulturmiljø utan særskilt løyve. Utan ein slik heimel vil kulturmiljøstyresmakta vere omfatta av det generelle forbodet mot tiltak som kan gjere skade, eller som er eigna til å gjere skade, på automatisk freda kulturmiljø. Ei slik løysing vil gjere det svært utfordrande å forvalte denne typen kulturmiljø.

Utvalet føreslår vidare å samle heimlane for å undersøkje, halde ved like og skjøtte kulturmiljø i ei felles føresegn, som skal gjelde for både automatisk freda jordfaste kulturmiljø og område som er freda ved vedtak. Dette vil vere eit pedagogisk grep som vil gjere lova meir oversynleg. Retten til å gå inn på privat eigedom utan skriftleg avtale om det blir ført vidare, saman med kravet om at grunneigaren eller brukaren blir varsla i god tid før tiltaka skal gjennomførast. Område freda ved vedtak skal framleis berre skjøttast dersom det ikkje er mogleg å oppnå ein avtale med grunneigaren. Det vil framleis vere høve til å få erstatning for økonomisk tap.

Utvalet har vurdert om fylkeskommunen og Sametinget bør ha ein lovfest rett til å gjere mindre utgravingar i samband med registreringar i saker om løyve, eventuelt om lova bør ha ein heimel for å gje forskrift om dette. Forvaltningsmuseet har uttrykt uro for at dei vitskaplege verdiane går tapt om mindre utgravingar skal gjennomførast av fylkeskommunen eller Sametinget. Det har mellom anna peikt på at forvaltningsmuseet nyttar nasjonale løysingar for utgravingsdata, som fylkeskommunen og Sametinget ikkje har tilgang til. Fylkeskommunen meiner på si side at ordninga i fleire høve klart har effektivisert handsaminga av søknader, som i dag er eit nokså tungrodd system med mange involverte partar. Dei meiner ei slik ordning i nokre høve sikrar kunnskap frå kulturmiljø som elles ikkje blir prioritert i tilrådingane frå museet i saker om løyve. At forvaltningsmuseet ikkje treng å bli involvert, reduserer òg kostnadene for tiltakshavaren.

Forvaltninga av kulturmiljø bør vere basert på eit kunnskapsperspektiv. Effektiviteten bør difor målast i korleis dei praktiske ordningane legg best til rette for ei langsiktig kunnskapsoverføring når kulturminne skal fjernast. Etter dagens praksis med mindre utgravingar, der fylkeskommunen og Sametinget ikkje må be forvaltningsmuseet om ei fagleg tilråding, er det heilt sentralt at det er god dialog om dokumentasjon og prøvetaking, og at underretningsplikta blir overhalden. Forvaltningsmuseet er uroa fordi fylkeskommunen, i motsetnad til museet som har vitskap og kunnskap som grunnleggjande føringar, er politisk styrt, og fordi ein auka fylkeskommunal utgravingspraksis vil kunne gjere at det blir ulike prioriteringar, ulike rammer til fagleg utvikling av feltpersonalet og stor regional variasjon i datainnsamlinga. Dette vil kunne føre vidare ein trend som alt gjeld, der ulikskapar i korleis fylkeskommunen forvaltar og gjennomfører oppgåvene ved registreringar og utgravingar, blir større og større mellom dei ulike fylka. Forvaltningsmuseet peiker òg på at dei kulturhistoriske registreringane var skilde ut frå universitetsmusea tidleg på 1990-talet på bakgrunn av at dei ikkje skulle ha to roller i kulturmiljøforvaltninga. Forvaltningsmuseet meiner at ei utvida registrering av kulturminne kan føre til at fylkeskommunen nettopp får to roller i denne samanhengen.

Når fylkeskommunen eller Sametinget utfører mindre utgravingar, er dokumentasjonen dei har samla inn, det einaste som finst om kulturminna som er fjerna. Dokumentasjonen må difor vere av ein viss standard, som tek vare på det vitskaplege potensialet slik at resultata kan nyttast i forsking og forvaltning. Etter at undersøkingane er ferdige, må resultata registrerast i Askeladden, slik at dei kan nyttast i forvaltninga av kulturmiljø. For at resultata frå slike undersøkingar òg skal kunne nyttast i forsking, må registreringsrapportar, eventuelle funn og prøvemateriale og dokumentasjonsmateriale som foto, teikningar, innmålingsfiler og liknande i tillegg sendast over til forvaltningsmuseet.

Forvaltningsmuseet har i innspel til utvalet gjeve uttrykk for uro over å innføre ei fast ordning med at fylkeskommunen og Sametinget får heimel til å gjere mindre utgravingar. Dei har mellom anna peikt på at enkelte registreringsrapportar er arkeologifagleg mangelfulle og ber preg av stor arbeidsmengd og tidspress. Over tid kan dette auke risikoen for at kunnskapsverdien blir svekt i sakshandsaminga, og det kan gjere tilnærminga til praksis i saker om løyve meir instrumentell. Det blir òg peikt på at ordninga i utgangspunktet var ein del av eit prøveprosjekt frå Riksantikvaren for å sjå om det var mogleg å effektivisere sakshandsaminga. Forvaltningsmuseet meiner at erfaringane frå dette prosjektet viser at fylkeskommunen og Sametinget ikkje har følgt opp på ein tilfredsstillande måte, mellom anna ved at dokumentasjonen som forvaltningsmuseet får, ofte ikkje er tilstrekkeleg som grunnlag for dei faglege vurderingane og prioriteringane til museet. Ein føresetnad for å innføre dette som ei fast ordning vil difor vere at det blir utarbeidd løysingar for korleis dokumentasjon skal setjast opp og sendast over til musea.

Fylkeskommunen har på si side peikt på at det trengst eit nærare samarbeid og ei avklaring av roller i samband med gjennomføringa av mindre utgravingar. Det vil gjere utgravingane meir føreseielege om ein tydeleggjer og presiserer i kva tilfelle mindre utgravingar kan nyttast som eit alternativ til utgravingar som blir gjennomførte av museet. Fylkeskommunen meiner at det vil effektivisere sakshandsaminga om han har høve til å kome med førebelse faglege fråsegner overfor forvaltningsmuseet om behov for og omfang av arkeologiske utgravingar. Dette grunngjev dei med at dei som har gjennomført registreringane, har mykje arkeologifagleg erfaring og kompetanse, og at dei kjenner godt til interessene og behova i samfunnet.

Den arkeologiske utgravingsverksemda i Noreg er unik i internasjonal målestokk, fordi musea har vorte samde om ein nasjonal standard for all dokumentasjon og handtering av databasar og funn. Alle dataa frå forvaltningsutgravingane er sikra gjennom eit felles system, og dei er tilgjengelege for forsking, forvaltning og formidling gjennom dei nasjonale databaseløysingane. Systemet er utvikla for å vere vitskapleg og effektivt der tilgang for forsking, forvaltning, undervisning og formidling er berande element. Forvaltningsmuseet har den vitskaplege og strategiske kompetansen til å utvikle, implementere og forvalte dette gjennom eit oppdatert og kritisk fagmiljø.

Forvaltningsmuseet kan vanskeleg sjå føre seg at fylkeskommunane og Sametinget blir samde om felles løysingar for dokumentasjon, datafangst og påfølgjande arkivering av kunnskapen i etterkant, slik at han blir allment tilgjengeleg, og at infrastrukturen skal bli samordna med den nasjonale standarden for forvaltningsarkeologi. Fagmiljøa i fylkeskommunane er små og i all hovudsak utan rom for fagleg og vitskapleg metodeutvikling og kunnskapsproduksjon. Dei har difor ikkje dei føresetnadene som skal til for å sikre og utvikle det kunnskapsperspektivet som blir generert frå utgravingar.

Forvaltningsmuseet meiner at det i eit reint økonomisk og samfunnsnyttig perspektiv ikkje vil vere rasjonelt med datainnsamling frå utgravingar utan at data er sikra gjennom allmenne standardiserte prosedyrar grunna i forsking og metodeutvikling. Fylkeskommunen baserer seg alt i dag i stor grad på kompetansen til museet når det gjeld å katalogisere og konservere registreringsdata. Sjølv om dette har vore utfordrande, har forvaltningsmuseet valt å gjere dette for å sikre kunnskapsperspektivet. Auka fylkeskommunal utgravingspraksis vil dimed føre til større belastning på forvaltningsmuseet, som det vil vere vanskeleg å krevje kompensasjon for.

I takt med nyvinningar innan metodeutvikling og analyse blir det samla inn eit stadig meir omfattande vitskapleg prøvemateriale frå utgravingane. Både uttak, lagring og sikring av materiale krev ein stor grad av spesialkompetanse som ikkje finst utanfor dei store universitetsmusea. Eit ytterlegare problem med utvida registrering kan vere at universitetsmusea ikkje får overlevert det digitale materialet og informasjon frå geografiske informasjonssystem (GIS) i ei form som gjer det mogleg å konvertere dei til dei nasjonale løysingane til universitetsmusea. Slik kan mykje av kunnskapspotensialet og samfunnsnytten som blir generert av dei utvida registreringane, gå tapt.

Det ligg òg eit stort forskings- og forvaltningspotensial i alle dataa og all informasjonen som dei ulike fylkeskommunane har generert gjennom feltdokumentasjon når dei har handsama planar etter føresegnene i kulturminnelova, men som ikkje har resultert i utgravingar. Om koplinga mellom undervisningssektoren, fylkeskommunen og forvaltningsmuseet blir tettare, slik at dei kan samarbeide meir om dataflyt, utprøving og bruk av ny teknologi, erfaringar og analysemetodar i felten, kan forvaltninga av kulturmiljø bli meir effektiv gjennom gode strategiske og faglege val. Her vil òg samarbeid om formidling av ny og eksisterande kunnskap vere viktig, og det kan påverke framtidige funn og prioriteringar. Dette kan skape høve for tettare integrasjon av forskingsrelaterte spørsmål og forsking generelt, som bør vere eit overordna mål for framtida.

Slik utvalet oppfattar det, har erfaring vist at ordninga med at fylkeskommunen kan gjere mindre utgravingar i saker om løyve, klart har effektivisert eit elles nokså tungrodd system. Mykje tyder òg på at ei slik ordning kan føre til både mindre byråkrati og reduserte kostnader for tiltakshavarar.

Ein føresetnad for at det vitskaplege materialet skal kunne sikrast og forskast på, er at kulturmiljøstyresmakta og forvaltningsmuseet nyttar dei same løysingane for å oppbevare og dele informasjon. I dag er det fleire utfordringar med ordningane for å utarbeide og dele dokumentasjon. Dette blir omtalt nedanfor. Utvalet meiner utfordringane med dei tekniske løysingane for å sende over og oppbevare utgravingsdata kan bli løyste over tid, mellom anna gjennom opplæring og rettleiing frå forvaltningsmuseet. Ordninga effektiviserer sakshandsaminga av søknader om løyve, noko som vil spare ressursar for både kulturmiljøstyresmakta og tiltakshavarar.

Utvalet meiner at det å innføre ein rett for fylkeskommunen og Sametinget til å gjere mindre arkeologiske utgravingar må avhenge av at det blir gjeve forskrift om kva typar kulturmiljø retten omfattar, omfanget av utgravingane og kva prosessar slike utgravingar skal følgje. Utvalet føreslår at ein slik heimel blir teken inn i kulturmiljølova.

I tillegg må det lagast tydelege retningslinjer for korleis dokumentasjon skal utarbeidast, og korleis denne dokumentasjonen skal delast med musea. Utfordringane med den digitale infrastrukturen, opplæring og så bortetter må greiast nærare ut når forskrifta som heimelen skal gjelde, blir utforma.

17.7.4 Dekning av kostnader til arkeologiske undersøkingar

Grunngjevinga for dekningsplikta i kulturminnelova er at den som forbruker, endrar eller øydelegg eit felles, ikkje-fornybart miljøgode for å syte for eigne føremål, må kompensere for det. Når det gjeld registrering av automatisk freda kulturmiljø, er denne grunntanken i tråd med føre var-prinsippet, og når det gjeld inngrep i slikt kulturmiljø, er han i tråd med prinsippet om at den som forureinar, skal betale. I kapittel 15 gjer utvalet greie for bakgrunnen for og innhaldet i desse prinsippa. I dette kapittelet ser utvalet nærare på om regelen om dekningsplikt skal førast vidare, i kva tilfelle og i kva grad det bør gjevast unntak frå eller modifikasjonar i dekningsplikta, og i kva tilfelle staten bør dekkje kostnadene.

Gjeldande rett

Hovudregelen om kostnadsdekning i dagens kulturminnelov

Hovudregelen etter kulturminnelova § 10 er at tiltakshavaren skal dekkje utgifter til særskild gransking av automatisk freda kulturminne eller særskilde tiltak for å verne dei på grunn av tiltak som er nemnde i § 8 og § 9. Med dette er det meint tiltak som kan verke inn på eit automatisk freda kulturminne på ein måte som er nemnt i § 3 første avsnitt. Etter gjeldande rett blir dette forstått og praktisert som både registreringar etter § 9 og utgravingar og vernetiltak med meir etter § 11. I tillegg omfattar kostnadsdekninga utgifter til tiltak etter § 8 første, andre og fjerde avsnitt, og utgifter til retting av ulovleg gjennomførte tiltak etter § 8 tredje avsnitt.

Reglane må sjåast på bakgrunn av det sterke vernet mot inngrep som lova gjev kulturmiljø som er automatisk freda etter kulturminnelova § 4, jamfør §§ 3, 6, 8 og 9, og at dei i utgangspunktet skal bli liggjande urørte. Kulturmiljøstyresmakta avgjer ut frå eit fagleg skjøn kva undersøkingar som er naudsynte. Kva utgifter som er omfatta av dekningsplikta, går fram av retningslinjer og rundskriv.

Det er eit krav at tiltakshavaren ikkje skal bli belasta med unaudsynlege utgifter. Kulturmiljøstyresmakta skal, på kulturmiljøfagleg grunnlag, vurdere korleis undersøkingar kan gjennomførast utan at tiltakshavaren blir påført utgifter som ikkje er naudsynte. Vurderinga gjeld for utgifter etter både § 8 og § 9. Føresegna gjeld tilsvarande for skipsfunn.

Særleg om kostnadsdekning knytt til løyve til inngrep

Dekningsplikta for dei arbeida som blir omfatta av kulturminnelova § 8 og § 14, jamfør § 10, typisk arkeologiske utgravingar eller arkeologisk overvaking, går fram av Riksantikvarens retningslinjer for budsjettering av arkeologiske utgravingar.64 Desse skal gjere det tydeleg kva kostnadselement som inngår i ei utgraving og som tiltakshavaren skal dekkje. Dekningsplikta for tiltak etter § 8 er avgrensa til det som er naudsynt for å sikre og føre vidare det vitskaplege kunnskapspotensialet som blir påverka av tiltaket. Dekningsplikta omfattar innlemming av det vitskaplege kjeldematerialet i samlingane. Vidare kan naudsynte overvakings-, sikrings- og vernetiltak òg vere omfatta. Dekningsplikta kan, etter gjeldande rett, omfatte formidling i eit avgrensa omfang, men ikkje forsking.

Særleg om kostnadsdekning knytt til undersøkingsplikta

Dekningsplikta for utgiftene til arkeologiske registreringar i samsvar med § 9 går fram av Riksantikvarens retningslinjer for gjennomføring av undersøkingsplikten og budsjettering av arkeologiske registreringar.65 Retningslinjene skal gjere det tydeleg kva kostnadselement som inngår i ei registrering, som skal dekkjast av tiltakshavaren, og kva oppgåver som er sakshandsaming, som kulturmiljøstyresmakta ikkje kan ta betalt for. Som sakshandsaming blir her rekna fråsegner til søknader etter plan- og bygningslova og kulturminnelova på grunnlag av eksisterande opplysningar, arkivsøk og synfaringar, og vurderinga av om det trengst arkeologisk registrering. Tiltakshavaren si dekningsplikt er etter retningslinjene avgrensa til naudsynte utgifter til gjennomføring av registreringa, under dette føre- og etterarbeid, og til eventuelle nærare undersøkingar for dokumentasjon med meir. Tiltakshavaren skal dekkje kostnadene til konservering av gjenstandsfunn som dukkar opp under registreringa, uavhengig av om tiltaket blir realisert eller ikkje.

For arkeologiske registreringar i samband med nydyrkingstiltak gjeld eigne reglar fastsette i rundskriv T-2/99 Undersøkelsesplikt og kostnadsdekning ved nydyrkingstiltak. Etter dette rundskrivet kan kulturmiljøstyresmakta krevje at tiltakshavaren dekkjer synfaringar dei gjennomfører for å kartleggje kulturmiljøinteressene i det aktuelle området.

Unntak – når staten dekkjer kostnadene til arkeologiske undersøkingar

Kulturminnelova § 10 opnar for at staten dekkjer kostnadene til arkeologiske undersøkingar i to tilfelle: Når det finst «særlige grunner» og ved «mindre, private tiltak». Kostnadsdekninga blir i hovudsak gjeven som tilskot til forvaltningsinstitusjonen som utfører arbeidet, slik at det for tiltakshavaren gjev inntrykk av å vere betalingsfritak. Nærare reglar om framgangsmåte og sakshandsaming ved søknader om slikt tilskot er gjevne i forskrift om tilskot til automatisk freda og andre arkeologiske kulturminne.66

Ligg det føre «særlige grunner», kan kulturmiljøstyresmakta etter skjøn fastsetje at staten heilt eller delvis skal dekkje utgiftene. Det er ikkje gjeve nærare retningslinjer for vurderinga. Moment som blir lagde vekt på, er tilhøvet mellom utgifter til arkeologiske undersøkingar og dei totale byggjekostnadene, økonomien til tiltakshavaren, om tiltakshavaren har fått tilskot frå anna offentleg hald, og samfunnsnytten av tiltaket. Riksantikvaren har gått gjennom praksisen i perioden 2015 til 2021, og gjennomgangen viser at det særleg er lagt vekt på om utgiftene er urimeleg tyngjande, og på omsynet til kva som er føreseieleg for tiltakshavaren. Tiltakshavaren må søkje om statleg kostnadsdekning saman med søknad om løyve.

Ved mindre, private tiltak skal kulturmiljøstyresmakta bestemme at staten skal dekkje utgiftene, heilt eller delvis, dersom dei blir urimeleg tyngjande for tiltakshavaren. Miljøverndepartementet har i rundskriv T-02/2007 Dekning av utgifter til arkeologiske arbeider ved mindre, private tiltak, gjort det klart kva som er mindre, private tiltak etter § 10. Rundskrivet slår fast at staten som hovudregel skal dekkje alle utgiftene til arkeologiske undersøkingar ved mindre, private tiltak når kriteria for unntak frå kostnadsdekning er oppfylte. For tiltak som fell innafor kriteria, gjer kulturmiljøstyresmakta altså i praksis inga konkret vurdering av kriteriet om urimeleg tyngjande kostnader, men legg til grunn at tiltaket er unnateke frå dekningsplikta og i all hovudsak skal få fullt unntak frå kostnadsdekning.

Private tiltak blir sette i gang og utførte av eller på vegner av privatpersonar, private stiftingar, føretak eller frivillige organisasjonar eller liknande. Så framt tiltaket ikkje for det meste er finansiert av offentlege tilskot, skal det normalt bli rekna som privat.

Ved vurderinga av om noko er eit mindre tiltak, blir det mellom anna lagt vekt på om tiltaket blir gjennomført til privat bruk for ei avgrensa mengd brukarar, om det gjeld ei avgrensa mengd tomter eller einingar, og om tiltaket ligg innafor normal standard for den typen tiltak det gjeld. Om føremålet med tiltaket mest er av kommersiell karakter og ikkje skal dekkje eige bruksbehov, vil det normalt ikkje vere eit mindre tiltak. Tilhøvet mellom kostnadene ved tiltaket og utgiftene til arkeologiske undersøkingar er avgjerande for vurderinga av om utgiftene vil vere urimeleg tyngjande. Ved mindre, private tiltak, som til dømes bustad, garasje, tilbygg, hytte og fritidshus, bryggje og liknande til eige bruk skal utgiftene til arkeologiske undersøkingar som hovudregel bli dekte fullt ut.

Tiltak i landbruket er i utgangspunktet større, private tiltak, ettersom gardbrukarar er sjølvstendig næringsdrivande. Enkelte slike tiltak er etter rundskriv T-2/99 Undersøkelsesplikt og kostnadsdekning ved nydyrkingstiltak likevel rekna som mindre og private, og gjev dimed rett til statleg kostnadsdekning dersom utgiftene blir urimeleg tyngjande. Dette gjeld nydyrkingstiltak på maksimalt 15 dekar over 5 år, opparbeiding av ny eller opprusting av eksisterande landbruksveg opptil 3 kilometer over 5 år, og drenering av jordbruksjord opp til 100 dekar. Eit tiltak som for det meste er finansiert ved offentlege tilskot vil likevel kunne bli rekna som eit offentleg tiltak, og dimed ikkje som eit mindre, privat som gjev rett til unntak frå kostnadsdekning. Praksisen er at det ved mindre, private tiltak i landbruket blir gjeve full statleg kostnadsdekning for utgifter til arkeologiske undersøkingar.

For alle andre typar tiltak i landbruket gjeld hovudregelen om at tiltakshavaren må betale kostnadene til arkeologiske undersøkingar, og at statleg kostnadsdekning berre er aktuelt om det ligg føre særlege grunnar. I førearbeida til kulturminnelova er det uttrykt at ein bør ta særskilde omsyn ved jord- og skogbrukstiltak som ikkje er spesielt omfattande, slik at tiltakshavaren ikkje blir urimeleg belasta.67

Avgjerder frå fylkeskommunen eller Sametinget om dekning av kostnader for undersøkingar etter § 9 er vurderte å vere prosessleiande og ikkje enkeltvedtak. Dei kan difor ikkje klagast på, men tiltakshavaren kan be Riksantikvaren om ei vurdering av om budsjettet er rimeleg.

Lovhistorikk

Plikta tiltakshavaren har til å dekkje kostnader for naudsynte undersøkingar i samband med inngrep i automatisk freda kulturmiljø, har lang tradisjon i Noreg. Alt i fortidsminnelova frå 1905 vart det lagt til grunn at det var staten som måtte dekkje utgifter som omsynet til faste fornminne måtte føre med seg ved offentlege arbeidstiltak, til dømes statlege eller kommunale tiltak som veg og jernbane. Om dette arbeidet ville gje store ulemper eller høge kostnader for å unngå skade eller øydelegging av faste kulturminne, kunne kulturmiljøstyresmakta utføre arbeidet og dekkje kostnadene til dei naudsynte arkeologiske undersøkingane av det faste kulturminnet.68 Prinsippet vart utvikla vidare og utvida i fornminnelova frå 1951 til òg å gjelde større, private tiltak. Det vart sett på som rimeleg at det var tiltakshavaren og ikkje det offentlege som skulle bere utgiftene til undersøkingar og avbøtande tiltak som var naudsynte på grunn av eigne prosjekt. Lova opna likevel for at staten kunne bere heile eller delar av kostnadene i tilfelle der det ville vere urimeleg å leggje dei på tiltakshavaren.

Hovudregelen om at det er tiltakshavaren som skal betale, vart ført vidare i kulturminnelova i 1978 etter omfattande debatt. Mellom anna vart det peikt på at ein hovudregel om at staten skulle dekkje kostnadene, kunne få store konsekvensar:

[…] de som kan legitimere sitt utbyggingsbehov som meget presserende – vil få de knappe ressursene som fins. De mindre, private utbyggerne, som bønder, husbyggere osv., vil da måtte stille bakerst i køen og vente til det eventuelt blir noe igjen til dem.

[…] som hovedregel bør [tiltakshaveren] bære utgiftene. Så får departementet se til at det blir den som best kan tåle å innkalkulere disse ekstrautgiftene i de totale kostnadene, som blir den som helt eller delvis dekker utgiftene ved kartlegging og undersøkelse av funnene.

[…] Dersom det lovfestes at staten i alminnelighet skal bære kostnadene, vil en ofte komme i en situasjon som vil kunne medføre en trussel mot kulturminnene. En slik regel vil kunne gi mindre oppfordring til den som planlegger å finne arealmessige løsninger som tar hensyn også til vernet av kulturminner. Med de økonomiske og personellmessige ressurser vernemyndighetene rår over, og – realistisk vurdert – vil rå over i årene framover, vil det også kunne bli meget vanskelig å finansiere og gjennomføre alle de granskingsoppgaver som vil kunne melde seg. Det er ikke vanskelig å se at dette meget lett vil kunne føre til et økt press på fornminnene – og i realiteten et svekket kulturminnevern.69

Utanlandsk rett

Både svensk, dansk og finsk rett har reglar om melde- og undersøkingsplikt ved tiltak som kan ha konsekvensar for jordfaste kulturminne. Reglane er i stor grad tilsvarande dei norske, men på nokre punkt er dei ulike.

Sverige

Melde- og undersøkingsplikta i Sverige er lik den vi har i Noreg. Tiltakshavarar har plikt til å undersøkje om eit planlagt tiltak vil råke freda «fornlämningar» på ein måte som gjer at det er naudsynt med løyve, eventuelt med vilkår om arkeologiske undersøkingar. Som i Noreg gjeld meldeplikta òg i tilfelle der fornlämningar kjem for dagen etter at tiltaket har starta opp.

Kulturmiljøstyresmakta avgjer om det skal gjennomførast arkeologiske undersøkingar for å kartleggje om det finst freda fornlämningar i området. Sjølve undersøkingane kan gjennomførast av kommersielle aktørar som er godkjende av kulturmiljøstyresmakta. Tiltakshavaren skal berre dekkje kostnadene til arkeologiske undersøkingar om tiltaket gjeld større landområde. Kva som er eit større landområde, blir avgjort etter ei konkret vurdering. Døme på dette kan vere bygging av offentleg veg, energiforsyningsanlegg og landområde på rundt 10 000 kvadratmeter.70

Føresegna om arkeologiske utgreiingar gjeld ikkje tiltak innanfor arealbruk som alt går føre seg, til dømes innanfor jord- og skogbruk.71

Lova har fire unntak frå hovudregelen om at det er tiltakshavaren som skal betale. Staten dekkjer kostnadene

• når fornlämninga ikkje var kjend frå før

• når kostnadene er vesentleg høgare enn summen som var sett i vedtaket om løyve

• når kostnadene gjeld ei arkeologisk forundersøking og tiltakshavaren ikkje får løyve

• når kostnadene gjeld for- eller etterundersøkingar og det viser seg at tiltaket ikkje vil ha nokon konsekvens for ei fornlämning likevel

Storleiken på tiltaket har ingen innverknad, heller ikkje om tiltaket er statleg, kommunalt eller privat.72

Kulturmiljøstyresmakta gjev tilskot til arkeologiske for- og etterundersøkingar, men berre i visse tilfelle.

Danmark

Jordfaste kulturminne som ikkje er synlege over bakken, er ikkje freda i Danmark, slik dei er i Noreg. Museumsloven har likevel reglar om undersøkingsplikt og kostnadsdekning i tilfelle der viktige bevaringsverdiar blir råka av eit tiltak. Tiltakshavarar har ikkje meldeplikt, men kan be dei kulturhistoriske musea om ei førehandsfråsegn om tiltaket vil innebere risiko for å øydeleggje «viktige fortidsminde».

Kulturmiljøstyresmakta dekkjer sjølve kostnader til arkivsøk og mindre registreringar som er grunnlag for å gje fråsegn og ta avgjerd om eventuelle større undersøkingar. Tiltakshavaren må betale for utgravingar eller større forundersøkingar. Kva som er større forundersøkingar, blir vurdert konkret. Undersøkingar av areal på 5 000 kvadratmeter eller meir er i utgangspunktet større forundersøkingar. Det same gjeld forundersøkingar av areal i mellomalderbykjernar, uansett storleik. Dekningsplikta gjeld berre «viktige» fortidsminde. Eventuelle andre undersøkingar må kulturmiljøstyresmakta betale for sjølve.

Lova har to unntak frå dekningsplikta. Staten skal betale for større forundersøkingar eller utgravingar i tilfelle der årsaka til undersøkinga er erosjon eller arbeid i samband med erosjon, eller om arbeidet blir utført i samband med dyrking av alminnelege landbruksvekstar og skogsdrift, så framt det ikkje er eigd eller drive av det offentlege. Tilfelle der musea har gjeve fråsegn om at det ikkje er potensial for funn, eller det blir teke avgjerd om at fortidsmindet skal bli bevart på staden, er òg unnateke.

Om det ligg føre særlege grunnar, kan tiltakshavaren få tilskot til å dekkje heile eller delar av kostnaden ved undersøkingane.

I vurderinga blir det mellom anna lagt vekt på om utgiftene utgjer ein for stor del av den samla økonomiske ramma for tiltaket.

Finland

Ein føresetnad for å få løyve til inngrep i «fornminnen» er ofte at det blir gjeve vilkår om at det må gjennomførast naudsynte undersøkingar eller sikringstiltak før arbeidet tek til. Kjem kulturmiljøstyresmakta fram til at det kan bli gjeve løyve til å gjennomføre tiltaket, skal tiltakshavaren dekkje naudsynte kostnader til å undersøkje, grave ut og dokumentere kulturminne, slik at området kan frigjevast for utbygging.73 Lova inneheld ikkje prosessuelle reglar for dette. Ved alminnelege eller større, private tiltak skal tiltakshavaren normalt dekkje kostnadene heilt eller delvis, med mindre det er urimeleg ut frå omstenda. Ved mindre, private tiltak vil staten dekkje kostnadene. Etter retts- og forvaltningspraksis blir til dømes bygging av ein einebustad rekna som eit lite tiltak, medan bygging av fire rekkjehus blir rekna som eit større tiltak.74

I Finland har dei ikkje reglar om tilskot til undersøkingar.

I eit framlegg til ny finsk lov er dei prosessuelle reglane for handsaming av søknader om løyve til inngrep førte vidare. Framlegget fører òg vidare dekningsplikta til tiltakshavaren for kostnader til undersøkingar og sikringstiltak. Lova vil ha unntak for kostnader som blir sett på som heilt eller delvis urimelege. Vurderinga av kva som vil vere rimelege kostnader, blir gjennomført i samband med handsaminga av søknaden. Det er føreslege at den nye lova skal innehalde prosedyrar for vurderinga av kva som er rimeleg. Gjeld saka løyve til mindre, private prosjekt, vil staten framleis vere ansvarleg for å dekkje kostnadene.

Når det gjeld reguleringsplanar og andre arealprosjekt, er det tiltakshavaren som er ansvarleg for å gjere dei utgreiingane og undersøkingane i felt som er naudsynte for prosjektet. Det vil framleis vere høve til å kjøpe slike tenester frå kommersielle aktørar.75

Vurdering og konklusjon

Utvalet meiner at omsyna som ligg bak dekningsplikta for tiltakshavaren ikkje har endra seg sidan kulturminnelova vart vedteken. Tvert i mot meiner utvalet at stadig aukande og endra arealutnytting gjer det endå viktigare å ta vare på kunnskapspotensialet og kjeldeverdien i automatisk freda jordfaste kulturmiljø, i tilfelle det seinare blir gjeve løyve til å fjerne eller øydeleggje kulturmiljøa. Dekningsplikta vil gje tiltakshavarar ei oppmoding om å vurdere andre løysingar – alt på planleggingsstadiet – som ikkje kjem i konflikt med freda kulturmiljø. Utvalet strekar under at automatisk freda kulturmiljø er eit felles gode som har verdi for samfunnet, og at det difor er urimeleg at fellesskapet skal ta kostnadene for å fjerne dei.

Etter gjeldande rett skal tiltakshavaren ved offentlege og større, private tiltak dekkje utgiftene til arkeologiske undersøkingar fullt ut dersom det ikkje av særskilde grunnar vil vere urimeleg. Utvalet har føreslege at prinsippet om at det er tiltakshavaren som skal betale, blir lovfest som ei retningslinje for alle offentlege styresmakter i den nye lova, men ei prinsippføresegn gjev ikkje åleine kulturmiljøstyresmakta heimel til å krevje kostnadsdekning. Det er difor naudsynt at lova i tillegg har ein uttrykkjeleg heimel for i kva tilfelle dekningsplikta skal gjelde. Dette føreset at føresegna om kostnadsdekning i § 10 blir ført vidare i kulturmiljølova.

Utvalet meiner vidare at dei gjeldande ordningane som gjev unntak frå hovudregelen, må førast vidare i den nye lova. Det inneber at kostnadene for arkeologiske undersøkingar heilt eller delvis skal dekkjast av staten når det er særlege grunnar som taler for det, og når undersøkingane er utløyste som følgje av mindre, private tiltak.

Utvalet har drøft om lova skal innehalde konkrete føresegner om kva kostnader som skal vere omfatta av hovudregelen om dekningsplikt, og om kva tiltak og i kva omfang det kan bli gjeve unntak frå hovudregelen. Utvalet har kome til at omsynet til tilpassingar ut frå endra næringstilhøve, teknologisk utvikling av dei arkeologiske metodane og andre tilhøve taler mot ei lovfesting av det meir konkrete innhaldet i hovudregelen og i unntaksordningane. Vidare har utvalet drøft om det konkrete innhaldet i føresegna om dekningsplikt skal gå fram av rundskriv, som i dag, eller bli fastsett i forskrift.

Utvalet meiner at det er mest føreseieleg å fastsetje i lova kva utgifter som er omfatta av dekningsplikta, og at dei nærare reglane om omfanget av dekningsplikta og kva unntaka omfattar, kan bli fastsette i forskrift.

Vidare utgreiingar

Utvalet ser at det er naudsynt med vidare utgreiingar både av omfanget og rekkjevidda av dekningsplikta, av kva utgifter tiltakshavaren skal dekkje, og av kva som kan gje unntak frå dekningsplikta. Alle endringar frå dagens ordningar vil ha økonomiske og administrative konsekvensar, som det ikkje har vore mogleg å greie ut i tilstrekkeleg grad innanfor tidsramma for utvalsarbeidet. Utvalet meiner òg at dette i stor grad er eit politisk spørsmål. Utvalet tilrår at departementet greier ut dette vidare, med sikte på å gje forskrift om kva kostnader tiltakshavaren skal ha plikt til å dekkje, og om statleg dekning av utgifter til arkeologiske undersøkingar når særlege grunnar taler for det, og ved mindre, private tiltak.

Utvalet drøfter nedanfor moglege endringar i omfanget av dekningsplikta og kva som kan vere omfatta av unntaka, og tilrår at departementet i dei vidare utgreiingane legg vekt på dei vurderingane utvalet har gjort om dette.

17.7.4.1 Kva bør dekningsplikta omfatte: førebyggjande og skadereduserande tiltak

Skadereduserande tiltak på jordfaste kulturminne

For å kunne klargjere korleis prinsippet om at den som forureinar, skal betale bør gjelde på kulturmiljøfeltet, er det naudsynt å først ta utgangspunkt i kva som blir skadd eller forringa ved inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne. Kva er skade på jordfaste kulturminne, og kva for skadereduserande tiltak er det rimeleg at tiltakshavaren bør dekkje utgifter til?

Det som kjenneteiknar dei jordfaste kulturminna, er at dei har ein vitskapleg kjeldeverdi som i nokon grad kan bli teken vare på sjølv om kulturminna blir skadde eller fjerna ved utgraving. Ettersom kjeldeverdien kan eksistere i ei form vi ikkje kan lese i dag, vil fjerning og dokumentasjon i dei fleste tilfelle innebere tap av kjeldeverdi. For å sikre mest mogleg av kjeldeverdien der eit tiltak som gjer skade, blir tillate, er det naudsynt å ha mekanismar i regelverket som førebyggjer og reduserer skade. Skaden blir førebygd ved at jordfaste kulturminne blir oppdaga før eit potensielt skadegjerande tiltak blir sett i gang. Når kulturminna er kjende eller kjem for dagen tilfeldig, er det naudsynt med mekanismar som sikrar kjeldeverdien dersom tiltaket skal gjennomførast.

Som det går fram av utgreiinga ovanfor, blir omfanget av dekningsplikta til tiltakshavaren regulert av dei ulike retningslinjene for enkeltvedtak etter §§ 8, 9 og 14, supplerte med rundskriv for særområde (som for nydyrkingstiltak). Dei arkeologiske undersøkingane som er skildra i retningslinjene, må vere rekna som naudsynte for å sikre og føre vidare det vitskaplege kjeldepotensialet som blir råka av tiltaket.

Det at berre kjeldeverdien ligg til grunn for dekningsplikta byggjer på eit snevert syn på jordfaste kulturminne, ved at dei berre blir sett på som verdifulle i kraft av å vere eit middel eller ei årsak til noko som har ein eigenverdi, som kan bli sikra gjennom utgraving. Til dømes kan opplevingsverdien til eit kulturminne grunngje andre dekningsreglar i tråd med prinsippet om at den som forureinar, skal betale, og gje grunnlag for å drøfte heilt andre førebyggjande eller avbøtande tiltak. Til dømes kan det underbyggje at kostnadsdekninga bør omfatte digital dokumentasjon i form av 3D-skanning.

Utvalet meiner kostnadene ved slike tiltak kan falle inn under prinsippet om at den som forureinar, skal betale, men har ikkje gått vidare med desse vurderingane. Dette er tilhøve som må greiast ut vidare dersom det blir vurdert som aktuelt å utvide dekningsplikta ut over tiltak som er naudsynte for å undersøke og verne jordfaste kulturmiljø, slik dei er omfatta av kulturminnelova.

Kva konkrete utgifter skal tiltakshavaren dekkje?

I lys av utgreiingane ovanfor meiner utvalet at eit minimum ved å ta i bruk prinsippet om at den som forureinar skal betale, må tilseie at gjeldande rett blir ført vidare. Dette inneber at tiltakshavaren framleis skal dekkje dei direkte kostnadene som følgjer av eit konkret skadeførebyggjande tiltak som er naudsynt for å sikre kjeldeverdien. Dersom tiltakshavaren ikkje skal dekkje slike utgifter, må det følgje av unntaka.

Kva slags direkte kostnader som ikkje skal kunne krevjast, vil følgje av skranken for kva skadereduserande tiltak som kan krevjast. Det kan likevel vere vanskeleg å setje eit nøyaktig skilje. I forlenginga av dette blir det eit spørsmål om i kva grad dei indirekte utgiftene skal dekkjast, slik som utgifter til administrasjon, areal, teknisk infrastruktur, naudsynte møte, kurs og opplæring, sjukefråvær og tillegg for arbeid på rørlege heilag- og høgtidsdagar. Ei viss rettleiing for grensegangen, slik han har vore vurdert etter dagens kulturminnelov § 10, finst i Rt. 2007 s. 1511, der fleirtalet i Høgsterett la til grunn ei vurdering av dei indirekte utgiftene; dei må vere forsvarlege.

Utvalet meiner at dekningsplikta for dei indirekte utgiftene kultumiljøstyresmakta har til gjennomføring av undersøkingane i tråd med § 8 og § 9, bør førast vidare. Vidare meiner utvalet det bør gå fram av lovteksten at det kan bli gjeve forskrift om kva kostnader som inngår i dekningsplikta. Utrekninga av utgiftene må vere føreseieleg, fleksibel og praktisk å utføre, både for direkte og indirekte utgifter. Dagens retningslinjer for budsjettering, med tilhøyrande budsjettmalar som er utvikla gjennom forvaltningspraksis, ser ut til å vere godt innarbeidde og veleigna til å rekne ut indirekte utgifter.

Utvalet tilrår at dagens retningslinjer blir lagde til grunn ved utforming av forskrifta, så langt dei passar.

Utvalet viser til framlegget om å lovfeste prinsippet om best mogleg teknologi og metode som ei generell føresegn, og har lagt til grunn at lova skal gje rom for å ta i bruk ny teknologi og nye metodar.

Utvalet meiner at lovkrav om spesifikk metode- og teknikkbruk raskt vil bli utdaterte, og at det er tilstrekkeleg at lovføresegnene heimlar at tiltakshavaren skal dekkje dei utgiftene som blir vurdert å vere naudsynte. Dynamikken i dagens lov verkar framleis tilstrekkeleg: «I utgangspunktet er det opp til kulturmiljømyndighetenes faglige skjønn å avgjøre hvilke undersøkelser som er nødvendige».76

Nærare føresegner om kva kostnader som skal bli vurderte som naudsynte, må bli vurderte ut frå omsynet til fleksibilitet for teknologisk endring, og bør bli fastsette i forskrift.

Utgifter til forsking

Utvalet har vurdert om og i så fall korleis behovet for kunnskap som grunnlag for god og effektiv forvaltning bør bli teke inn i lova, og om lovforslaget bør ha føresegner som bidreg til kunnskapsutvikling om og formidling av kulturhistorie og kulturmiljø. Utvalet ser dette i samanheng med innspel om at dekningsplikta òg bør omfatte forsking, som ikkje er omfatta av dagens reglar.

Det går fram av retningslinjene at det er nær samanheng mellom innsamling av arkeologiske data og forsking på det same materialet. Frå eit forskingsperspektiv har det vorte hevda at finansieringspraksisen ikkje reflekterer denne samanhengen, og at finansieringsskiljet som følgjer av dagens system, er konstruert og kunstig og verkar hemjande på både kunnskapsinnhenting og kunnskapsproduksjon.

Utvalet er kjent med at organisatoriske omsyn har vore grunngjeving for å skilje mellom forsking og utøving av avgjerdsmakt. Ein unngår at utgravande verksemder tilgodeser eller blir mistenkte for å tilgodesjå eigen forskingsaktivitet til dømes gjennom å fastsetje vilkår for løyve. Eit slikt organisatorisk skilje vil likevel kunne bli oppretthalde sjølv om dekningsplikta blir utvida til å omfatte forsking.

Omsynet til tiltakshavaren kan tale imot å utvide dekningsplikta til å omfatte utgifter til forsking. På den andre sida kan det hevdast at jamn oppdatering av kunnskapsstatus kan gjere utgravingsprosjekta meir fagleg oppdaterte og dimed meir kostnadseffektive for framtidige tiltakshavarar. Lågare kollektive utgifter i framtida vil likevel gje tiltakshavaren høgare individuelle kostnader i dag.

Framfor å knyte forskingskostnader direkte til det enkelte prosjektet, kan det argumenterast for ei avgiftsordning, til dømes i form av ein fastsett prosent av kostnaden for eit utgravingsprosjekt, som blir belasta alle tiltakshavarar og er øyremerkt forsking. Med denne premissen kan dei kollektive utgiftene over tid bli reduserte gjennom den forskinga avgifta gjer mogleg.

Utvalet er kjent med at det ved enkelte større utgravingsprosjekt har vore inngått uavhengige avtalar mellom den utgravande instansen og tiltakshavaren om finansiering av vidare forsking på materialet som kjem fram. Dette leier til spørsmål om ein kan sjå føre seg ei differensiering av omfanget av dekningsplikta ut frå kven som er tiltakshavar. Ei slik differensiering kan minne om skiljet som i dag følgjer av granskingsplikta, som er avgrensa til offentlege og større, private tiltak.

Utvalet meiner det bør bli vurdert om det skal vere ei differensiering av kva dekningsplikta skal omfatte. Vurderinga bør gjerast ut frå storleiken på tiltaka, omfanget av skade eller inngrep på kulturmiljøet, og kven som er tiltakshavar. Ei slik differensiering kan minne om skiljet som i dag følgjer av granskingsplikta, som er avgrensa til offentlege og større, private tiltak. Argument for dette kan mellom anna vere at større tiltak kan ha monaleg større forskingspotensial, og at dei store prosjekta i dei aller fleste tilfella har ein offentleg tiltakshavar.

Utgifter til formidling

Utvalet har vurdert om lovforslaget bør ha føresegner om formidling av kulturhistorie og kulturmiljø. Etter gjeldande forvaltningspraksis kan det «budsjetteres med et begrenset omfang av formidling, direkte relatert det enkelte prosjekt.»77Utvalet er kjent med at kulturmiljøstyresmakta meiner denne avgrensinga er ei utfordring, og at det i større grad må vere høve til å setje vilkår om kunnskapsproduksjon og formidling, særleg i større saker. Dette må setjast opp mot kva det er rimeleg at tiltakshavaren skal betale for.

Spørsmålet om formidling bør inngå i dekningsplikta innanfor prinsippet om at den som forureinar, skal betale, vil òg avhenge av i kva grad formidlingstiltak skal vurderast som skadereduserande tiltak, i lys av dei verdiane som går tapt når det blir gjeve løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturmiljø.

Når jordfaste kulturmiljø blir fjerna, går verdien som ligg i sjølve nærværet og opplevingsverdien, tapt. Formidlingstiltak på staden kan bli vurdert til å redusere skaden. Ut frå dette kan det vere legitimt å påleggje tiltakshavaren å betale for den formidlinga som førebyggjer skade. Dette perspektivet kan gjelde ikkje-stadleg formidling òg, i form av å gjere tilgjengeleg kunnskap som elles ville gått tapt.

Utvalet meiner det bør vurderast om tiltakshavaren skal bli pålagd å dekkje utgifter til formidling ut over det som er praksis i dag, der dekningsplikta kan differensierast ut frå den verdien formidlinga blir vurdert å ha i kvart enkelt tilfelle. Utvalet meiner òg at det bør greiast ut vidare i kva grad formidling skal inngå i dekningsplikta, og at rammer og føringar for dette bør gå fram av ei forskrift.

Utgifter til dokumentasjon

Etter gjeldande praksis kan dekningsplikta omfatte naudsynt dokumentasjon, mellom anna i form av innmåling av felt, strukturar og funn, dokumentasjonsskjema, teikning, fotografering, prøveuttak med meir og handsaming av digital feltdokumentasjon. Dagens lov opnar for ein viss dynamikk i tolkinga av kva som kan vurderast som naudsynt dokumentasjon, mellom anna ut frå den arkeologifaglege utviklinga.

Digital dokumentasjon i form av 3D-skanning kan gje grunnlag for ei virtuell gjenskaping av noko av opplevingsverdien til eit kulturminne, i tillegg til den kunnskapsverdien dette kan bli vurdert å ha. Slik digital dokumentasjon vil vere meir aktuell for nokre objekt eller miljø enn andre.

Det er fleire grunnar til å gjere kulturmiljø meir digitalt tilgjengelege, både for framtidig høve til digitalisering av kunnskapsgrunnlag og sakshandsamingsprosessar, og for teknologiutvikling i metodebruk og informasjonsinnhenting. I tillegg kan digitalt tilgjenge fremje allmenn medverknad.

Utvalet meiner det bør gå fram av forskrift i kva grad dekningsplikta skal omfatte kostnader til dokumentasjon. Omfang og metodebruk må stå i eit rimeleg samhøve med den dokumentasjonsverdien som blir oppnådd.

Utgifter til sakshandsaming

At den som søkjer om løyve til eit inngrep i automatisk freda kulturmiljø, skal dekkje kostnader kulturmiljøstyresmakta har ved å handsame søknaden, kan hevdast å vere i tråd med prinsippet om at den som forureinar, skal betale. Når det gjeld tiltak som fører til forureining, må søkjaren normalt betale for handsaminga av utsleppsløyve. Det kan difor vere rimeleg å leggje til grunn at inngrep i automatisk freda kulturmiljø òg er eit enkeltområde der lova bør påleggje tiltakshavaren å dekkje kostnadene ved å handsame søknaden om løyve.

Dersom det blir vurdert som aktuelt å utvide dagens reglar om unntak frå kostnadsdekning for sakshandsaming, meiner utvalet at det må bli avklart korleis kostnadene eventuelt skal fastsetjast. Praktiske grunnar taler for å skilje slike kostnader frå dei utgiftene som følgjer av gjennomføringa av til dømes ein innvilga søknad om løyve. Som nemnt ovanfor blir utgifter til førstegangssakshandsaming ofte fastsette ved å heimle ei gebyrordning. Forvaltningslovutvalet peiker likevel på at «[en] gebyrordning innebærer imidlertid en standardisering som gjør at gebyrets størrelse ikke knyttes til de faktiske utgiftene til den enkelte sak, og det kan være uklart i hvilken grad gebyrsatsene må differensieres for ulike saksgrupper innenfor det gebyrbelagte området.»78 Ved ei slik utviding må det takast stilling til om dekningsplikta bør ha form av ei gebyrordning, og i så fall korleis gebyrordninga skal reflektere dei faktiske kostnadene kulturmiljøstyresmakta har ved denne sakshandsaminga.

Bør utgiftene som inngår i dekningsplikta, fastsetjast ved enkeltvedtak?

Utvalet har vurdert om dei utgiftene tiltakshavaren blir pålagd, under dette utrekninga og budsjetteringa av dei, bør fastsetjast ved enkeltvedtak. Dette vil gje tiltakshavaren rett til å klage på vedtaket.

Utvalet tilrår ikkje ei slik endring. I vurderinga legg utvalet vekt på at måten dette blir praktisert på i dag, ser ut til å vere i all hovudsak velfungerande og heller ikkje omstridd. Utvalet tilrår difor å føre vidare dagens praksis. Ei endring vil auke ressursbruken for kulturmiljøstyresmakta og kan forseinke sakshandsaminga, noko som vil gje sakshandsamingskostnader som kulturmiljøstyresmakta sjølv må dekkje.

17.7.4.2 Unntak frå dekningsplikta

Hovudregelen om at tiltakshavaren skal dekkje utgiftene til arkeologiske undersøkingar av automatisk freda kulturmiljø vil i ein del tilfelle kunne vere lite rimeleg og til hinder for at samfunnstenlege tiltak blir gjennomførte. Det er viktig å vurdere i kva tilfelle og omfang det bør vere unntak frå hovudregelen, og i kva tilfelle staten bør dekkje kostnadene.

Kulturminnelova § 10 slår fast at staten kan dekkje kostnadene i visse tilfelle, men unntaka må ikkje gå lenger enn å bøte på urimelege og for store konsekvensar for tiltakshavaren. Eit døme frå miljøforvaltninga elles er naturmangfaldlova § 11, som slår fast at offentlege organ skal vurdere om tiltakshavaren skal dekkje kostnadene ved å hindre eller avgrense skade på naturmangfaldet som eit tiltak valdar, «dersom dette ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter».

Ordlyden i kulturminnelova § 10 gjev avgrensa rettleiing for kva konkrete tilfelle det er aktuelt med statleg kostnadsdekning. Kriteria for dekning er utvikla gjennom rundskriv og praksis. Dagens praksis treng presisering og klargjering, og det bør vurderast om han treng justeringar.

Utvalet meiner det bør greiast ut vidare om unntaka frå dekningsplikta skal gå lenger enn i dag, til dømes for tiltak i landbrukssektoren. Dette må òg sjåast i lys av at utvalet føreslår å utvide den automatiske fredingsgrensa til 1650 (fleirtalet) eller 1850 (mindretalet).

Reglane om dekningsplikta for tiltakshavaren bør vere knytte opp mot føresegna om arkeologiske undersøkingar. Det vil seie at reglane bør gjelde både registreringar for å finne ut om eit tiltak er i konflikt med automatisk freda kulturmiljø, og arkeologiske utgravingar eller andre tiltak som er sett som vilkår for eit løyve til å gjere inngrep i dei.

Vidare meiner utvalet at det bør vere eit klarare skilje mellom kva som gjev rett til unntak frå dekningsplikta, i kva tilfelle det ikkje er heimel for å krevje kostnadsdekning, og kva som kan gje grunn til å få tilskot til å dekkje slike utgifter – heilt eller delvis – etter skjønet til kulturmiljøstyresmakta.

Unntak frå kostnadsdekning ved mindre, private tiltak

Argumenta som taler for statleg kostnadsdekning for mindre, private tiltak, er først og fremst at kostnadene i dei fleste slike tilfelle vil utgjere ein for stor del av dei totale kostnadene. Ved tiltak for privat bruk kan tiltakshavaren ikkje fordele kostnadene vidare gjennom marknaden, slik ein kan gjere ved kommersielle tiltak. Om tiltakshavarane i desse tilfella sjølve skal bere dei fulle kostnadene ved arkeologiske undersøkingar, kan det føre til at tiltaka ikkje lèt seg utføre. Ei plikt til å dekkje dei fulle kostnadene til arkeologiske undersøkingar kan difor vere urimeleg tyngjande.

Eit anna argument er at statleg kostnadsdekning bidreg til at fleire tiltakshavarar overheld stanse- og meldeplikta, fordi dei ikkje treng frykte store økonomiske konsekvensar. Dette vil sikre jordfaste kulturmiljø og det vitskaplege kjeldematerialet.

Ved å føre vidare dagens praksis, som reelt er eit generelt unntak for denne typen tiltak, får lova ei føresegn som er lett for kulturmiljøstyresmakta å praktisere og føreseieleg for tiltakshavarar. På den andre sida går eit slikt generelt unntak langt i å frita tiltakshavarar frå det kostnadsansvaret som er hovudregelen i lova. Utan konkrete vurderingar av kva som er rimeleg, kan unntaket gå lenger enn det som er naudsynt.

Utvalet meiner at omsynet til kva som er rimeleg, tilseier at det framleis må vere ordningar for statleg kostnadsdekning ved mindre, private tiltak. Ordninga er enkel og føreseieleg, og ho har fungert bra i praksis. Sjølv om eit generelt unntak i nokre tilfelle vil kunne femne vidt, meiner utvalet at ordninga i hovudsak bør bli ført vidare.

Utvalet meiner at omgrepet mindre, private tiltak er godt innarbeidd i praksis og difor bør førast vidare, men at den nærare avgrensinga av kva som er omfatta av omgrepet, bør gå tydelegare fram i lova eller i forskrift. Utvalet meiner òg at tiltak i ei næringsverksemd som landbruket bør få eit eige heimelsgrunnlag, då det ikkje passar inn i omgrepet mindre, private tiltak.

Nokre av dei same omsyna gjer seg gjeldande for ein del tiltak som i dag ikkje er omfatta av omgrepet mindre, private tiltak. Dette gjeld særleg allmennyttige tiltak i regi av ideelle organisasjonar. Dei har ofte avgrensa økonomiske ressursar og kan ikkje, eller berre i avgrensa grad, flytte kostnadene vidare. Kostnader til arkeologiske undersøkingar kan difor føre til at samfunnstenlege tiltak ikkje blir gjennomførte. Det er difor eit spørsmål om slike tiltak bør gå inn i omgrepet mindre, private tiltak, slik at dei blir fritekne frå eit krav om kostnadsdekning. Dette vil kunne gjelde svært ulike typar tiltak, frå lokale idrettsanlegg og løyper til store bygg og anlegg for idrett, helse, kunst og kultur. Utvalet meiner det bør vurderast om alle slike tiltak, uavhengig av storleik, skal reknast som mindre, private og fritekne frå dekningsplikta.

Tiltak i landbruket og andre næringar

I perioden 2010–2024 vart det gjeve heilt eller delvis løyve til tiltak i 398 saker. I 123 av desse sakene (31 prosent) vart det gjeve vilkår om arkeologiske undersøkingar (utgraving eller overvaking). Av desse vart 89 (72 prosent) definerte som mindre, private tiltak, der staten dekte alle utgifter til dei arkeologiske arbeida. Berre 34 av sakene vart definerte som større, private tiltak, der kostnadsdekning vart vurdert etter føresegna om særlege grunnar. Det vart gjeve heil eller delvis statleg kostnadsdekning i 16 av desse sakene. I 18 saker var tiltakshavaren sjølv ansvarleg for å dekkje alle kostnadene. Staten dekte i alt 99,2 millionar kroner av dei samla kostnadene på 110,8 millionar kroner til arkeologiske undersøkingar i landbrukssaker i denne 15-årsperioden, noko som svarer til 89,5 prosent av kostnadene. Næringa sjølv dekte 11,6 millionar kroner, som svarer til 10,5 prosent. For andre typar private tiltak dekte tiltakshavarane om lag 76 prosent av kostnadene.

I ein del saker dekker staten òg kostnadane til fylkeskommunen og Sametinget sine arbeider i landbrukssaker, utan at det blir gjeve vilkår om vidare arkeologiske undersøkingar. Samla tilskot i landbrukssaker i den same perioden var derfor 115,6 millionar kroner.

Kjelde: Riksantikvaren

Prinsippet om at tiltakshavaren skal betale, tilseier at hovudregelen må vere at det er tiltakshavaren som skal bere kostnader til arkeologiske undersøkingar ved tiltak som blir gjennomførte som ledd i næringsverksemd. Dette vil òg gjelde landbruk. Landbruksverksemd bidreg til å halde viktig kulturmiljø i hevd, men er òg ei stor årsak til tap av jordfaste kulturminne. Enkelte av dei noverande unntaksordningane er utfordrande for kulturmiljøstyresmakta, ved at det offentlege må bere kostnadene ved tiltak som kan dekkje relativt store område.

Det er likevel fleire faktorar som i stor grad er særeigne for landbruket, og som kan grunngje unntak frå hovudregelen. Landbruket er ei arealintensiv næring som i stor grad er stadbunden. I motsetnad til dømes til eit hyttefelt, finst det sjeldan alternativ lokalisering. Samstundes er det stort potensial for å finne automatisk freda kulturmiljø i landbruksområde. Dessutan har sektoren, gjennom ordninga med jordbruksavtalen, avgrensa høve til å få kostnadene til mellom anna arkeologiske undersøkingar dekte gjennom marknaden.

Utvalet meiner på dette grunnlaget at landbruket framleis bør vere friteke frå kostnadsansvaret i visse tilfelle. Den statlege kostnadsdekninga til arkeologiske undersøkingar knytte til dei landbrukstiltaka som i dag er rekna som mindre, private tiltak, bør halde fram. Ettersom omgrepet «mindre, privat tiltak» er lite presist i denne samanhengen, fordi omgrepet etter ordlyden ikkje gjeld tiltak i næringsverksemd, meiner utvalet at unntaka frå kostnadsdekninga for landbrukstiltak bør ha eigen heimel i lova, og at heimelen òg må omfatte reindrift.

Utvalet meiner at dei konkrete unntaka for landbruket, som i dag følgjer av tre ulike rundskriv, bør samlast i ei forskrift, og tilrår at det i samband med dette blir greidd ut vidare om omfanget av unntak frå kostnadsdekninga bør utvidast. Utvalet viser her til at dei spesielle vilkåra for landbruket som er omtalte ovanfor, kan gje grunn til dette. Som døme nemner utvalet tiltak i skogsdrift, oppføring av større driftsbygningar, nydyrking av areal over 15 dekar og intensiv beiting. Slike tiltak er i mange tilfelle naudsynte for eit effektivt, moderne landbruk. Samstundes kan dei lett kome i konflikt med kulturmiljø, og dei økonomiske marginane for tiltaka kan gjere det krevjande å bere kostnader til arkeologiske undersøkingar.

Tala ovanfor viser at staten frå før dekkjer størstedelen av kostnadene for landbrukssektoren. Dei kostnadene som i dag fell på landbruket, utgjer ein liten del av den samla ressursbruken innanfor kulturmiljøsektoren, men kan likevel opplevast som svært tyngjande for dei som blir råka. Situasjonar der tiltakshavarar i landbruket må bere det som for dei kan vere store kostnader til arkeologiske undersøkingar, er konfliktskapande og kan gje omdømeproblem for kulturmiljøfeltet.

Unntak frå kostnadsdekning ved offentlege og større, private tiltak

For det som i dag blir vurdert som «større», private tiltak, det vil seie tiltak som er av kommersiell karakter og ikkje til eige bruk, har dagens lov ingen eigne føresegner om unntak frå kostnadsdekning. Dette spenner over svært ulike typar verksemder, frå små næringsdrivande, bønder og idrettslag, til store bustad-, nærings- og infrastrukturprosjekt. Hovudregelen i lova om at tiltakshavaren skal dekkje kostnadene, gjeld fullt ut for alle desse. Lova opnar likevel for å gje tilskot om det ligg føre særlege grunnar til det. Det kan gjevast tilskot til både registreringar og utgravingar, men det er strenge krav til dette. I praksis er det først og fremst gjeve unntak frå kostnadsdekning ved tiltak som ligg nær grensa for mindre, private tiltak når utgiftene til arkeologiske undersøkingar er urimeleg tyngjande, ved tiltak med ideell og ikkje-kommersiell innretning, ved landbrukstiltak og i tilfelle der tiltakshavaren gjennomfører tiltak etter pålegg eller tilråding frå andre styresmakter.

I andre typar tilfelle er praksisen at tiltakshavaren får delvis unntak frå dekning dersom utgiftene til arkeologiske undersøkingar overstig ti prosent av den samla summen for anleggskostnader og arkeologikostnader. Kostnader ut over dette blir vurderte som urimeleg tyngjande og blir dekte av staten. Det er få døme på tiltak der arkeologikostnadene har slik storleik. Eit overslag for gjennomsnittskostnaden for registreringstiltaka i 2021 er 100 000 kroner. For utgravingar er talet 2,1 millionar kroner, men ettersom nokre få store prosjekt dreg den samla kostnaden opp, er mediankostnaden på 170 000 kroner meir representativ.

Utvalet meiner at lova framleis bør opne for heil eller delvis statleg kostnadsdekning ved større, private tiltak når kostnadene til arkeologiske undersøkingar utgjer ein for stor del av dei samla kostnadene for tiltaket. Omfanget av unntaket kan fastsetjast i forskrift og ha ei snever ramme. Reglane bør ta opp i seg at reint kommersielle tiltak som ikkje lèt seg gjennomføre grunna høge miljøkostnader, kan bli vurderte som ikkje samfunnsøkonomisk lønsame og difor ikkje bør ha rett til unntak frå kostnadsdekning.

Tilskot når det ligg føre særlege grunnar

Prinsippet om at den som forureinar, skal betale, inneber at det må vere snevre opningar for statleg kostnadsdekking, og at unntaka bør vere klart definerte. Samstundes er det vanskeleg å føreseie i kva tilfelle hovudregelen vil kunne gje urimelege utslag. Dette tilseier at det framleis bør vere høve til å gje tilskot når det ligg føre «særlege grunnar».

Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmakta framleis bør ha høve til å gje heil eller delvis statleg kostnadsdekning når det ligg føre «særlege grunnar». Ein føresetnad må vere at hovudregelen om kostnadsdekning gjev urimelege konsekvensar for tiltakshavaren, eller at kostnaden ikkje står i rimeleg høve til den samla kostnaden for tiltaket. Døme på slike særlege tilfelle frå dagens praksis er

• tilskot til retting etter kulturminnelova § 8 tredje avsnitt der skadevaldaren i liten grad kunne lastast for skaden, og kostnadene var svært store og ikkje realistiske for tiltakshavaren å dekkje

• tilskot til arkeologiske undersøkingar i ei sak der Riksantikvaren bad om at ein nedbrunnen driftsbygning skulle byggjast opp att på ein annan stad for å redusere den skjemmande verknaden på ein gravhaug, og der flyttinga utløyste arkeologiske undersøkingar

• tilskot til brannsikring av kyrkjer og reparasjon av vassrøyr som vart gjennomført etter pålegg og råd frå andre styresmakter

Særleg om kostnader ved tiltak under vatn

Ved arkeologiske undersøkingar under vatn kan krav til mellom anna bemanning og utstyr i forskrifter til arbeidsmiljølova føre til at kostnadene blir høgare enn ved arbeid på land. I tillegg kan organiseringa av kulturmiljøstyresmakta gjere at utgifter til reise og opphald varierer mykje, og i nokre tilfelle gjer utgiftene monaleg høgare. Det er eit spørsmål om staten bør dekkje delar av slike utgifter (både til registrering og utgraving og dokumentasjon), slik at undersøkingar under vatn ikkje blir for kostbare ut frå den totale kostnaden ved tiltaket, og at kostnadene ikkje varierer for mykje ut frå geografi.

Utvalet meiner at kostnader som følgjer av offentleg regulering, som tryggingsforskrifter for dykkarar, er del av dei utgiftene som tiltakshavaren må rekne inn i tiltaket og som hovudregel dekkje sjølv. Utvalet tilrår at det blir greidd ut vidare om ein i forskrift skal opne for tilskot som kan kompensere for urimelege kostnader for arkeologiske undersøkingar under vatn.

Bør offentlege tiltak kunne få tilskot når kostnadene er urimeleg tyngjande?

Offentlege tiltakshavarar må som hovudregel ventast å kunne bere kostnadene som følgjer av offentlege krav og reguleringar. Det gjeld òg utgifter til særskild gransking av automatisk freda kulturmiljø. Med offentlege tiltak forstår ein alle statlege, fylkeskommunale og kommunale tiltak eller tiltak med overvegande offentleg kapital.

Føresegna i kulturminnelova § 10 om høve til statleg kostnadsdekning når det ligg føre særlege grunnar, skil likevel ikkje mellom private og offentlege tiltak. Lova er altså ikkje til hinder for at tilskot kan gjevast til offentlege tiltak òg. Det er skilnader i kva høve offentlege tiltakshavarar har til å dekkje slike utgifter, særleg mellom staten og andre offentlege aktørar. Kostnader kan bli for tyngjande for ein offentleg aktør òg, slik at tiltak som elles er tenlege for samfunnet, ikkje blir realiserte.

Etter gjeldande praksis er det høg terskel for å gje tilskot til offentlege tiltak. Det skjer berre unntaksvis og først og fremst ved kommunale tiltak. Tal frå Riksantikvaren viser at 2 av 33 vedtak om unntak frå kostnadsdekning der grunngjevinga i hovudsak var at kostnadene var vurderte som urimeleg tyngjande, gjaldt kommunale tiltak. Fullt unntak frå kostnadsdekning vart berre gjeve i éi av desse sakene, der tiltaket (tetting av lekkasje i ein kjellarmur) var rekna til 135 000 kroner medan dei arkeologiske undersøkingane var rekna til meir enn 3,5 millionar kroner.

Utvalet meiner at den nye kulturmiljølova framleis skal opne for at offentlege tiltak kan få tilskot i tilfelle der kostnadene til arkeologiske undersøkingar blir urimeleg tyngjande.

Kostnader ved meir omfattande funn eller andre funn enn føresett

I nokre tilfelle der det er gjeve løyve til inngrep i eit automatisk freda kulturminne med vilkår om arkeologiske undersøkingar, hender det at det under undersøkingane dukkar opp meir omfattande eller andre funn enn kulturmiljøstyresmakta har føresett og budsjettert for. Dersom kulturmiljøstyresmakta meiner at det er naudsynt med ytterlegare undersøkingar som inneber kostnader for tiltakshavaren, kan slike ikkje bli pålagde utan vidare.

Etter forvaltningspraksis vil slike funn ofte utgjere ein særleg grunn som gjer at staten dekkjer meirkostnadene ved desse undersøkingane. Det er likevel ingen automatikk i at dette vil gjelde for offentlege tiltakshavarar.

Utvalet meiner at omsynet til føreseielege rammer taler for at staten bør dekkje meirkostnadene ved meir omfattande funn eller andre funn enn det kulturmiljøstyresmakta har føresett i handsaminga av løyvet og budsjettert for. Det bør gå direkte fram av lovteksten at budsjettet som kulturmiljøstyresmakta har sett opp, er den øvre ramma for dekningsplikta. Eit vilkår bør vere at tiltakshavaren ikkje er å klandre for at funna var ukjende. Utvalet meiner at behovet for føreseielege rammer må vege like tungt for offentlege tiltak som for private tiltak. Lova bør difor gjere eit generelt unntak frå dekningsplikta for slike meirkostnader. Omsynet til ei rimeleg risikofordeling mellom kulturmiljøstyresmakta og offentlege tiltakshavarar kan sikrast gjennom forvaltningspraksisen.

Kostnader ved uføresette funn

Der eit tiltak har starta opp og det kjem for dagen ukjende automatisk freda kulturminne under arbeidet, har tiltakshavaren plikt etter kulturminnelova § 8 til å varsle om funnet og stanse arbeidet. På grunnlag av varselet skal kulturmiljøstyresmakta ta stilling til om det skal gjennomførast arkeologiske undersøkingar før arbeidet kan ta til igjen. Slik melding kan etter dagens forvaltningspraksis vere særleg grunn for å gje unntak frå krav om kostnadsdekning. Dette gjeld både når tiltakshavaren sjølv eller ein tredjepart melder frå om funnet. Riksantikvaren har låg terskel for å gje unntak i slike tilfelle, og det blir gjeve fullt unntak i dei fleste sakene. Delvis unntak er gjeve i eitt tilfelle i perioden 2015–2021, der ein kommune var tiltakshavaren.

Omsynet til å vere føreseieleg taler for at staten skal dekkje kostnadene til arkeologiske undersøkingar ved uføresette funn. Eit anna viktig omsyn er risikoen for at meldeplikta ikkje vil bli etterlevd dersom varslinga vil føre til omfattande tilleggskostnader.

Utvalet meiner at tiltakshavaren som hovudregel ikkje bør vere pålagd å dekkje kostnadene i slike tilfelle, og at dette bør gå fram av ei forskrift. Eit vilkår bør vere at tiltakshavaren ikkje kan lastast for at dei arkeologiske registreringane manglar eller er mangelfulle.

17.7.4.3 Statleg kostnadsdekning av arkeologiske registreringar

I dag gjeld dekningsplikta alle kostnader til arkeologiske undersøkingar som kulturmiljøstyresmakta pålegg tiltakshavaren, med dei omtalte unntaksordningane. Plikta omfattar

• kostnader til registreringa som må gjennomførast for å påvise om eit tiltak er i konflikt med automatisk freda kulturmiljø

• dei særskilde undersøkingane i form av arkeologiske utgravingar eller andre tiltak som blir sette som vilkår for eit løyve til å gjere inngrep i dei

Kulturmiljøstyresmakta gjer konkrete vurderingar i kvart tilfelle om eit tiltak har potensial for å kome i konflikt med automatisk freda kulturmiljø eller ikkje. Ofte vil dette vere kjent på førehand, anten fordi kulturmiljøa er synlege, eller fordi tidlegare kartleggingar har påvist dei. I desse tilfella er føremålet med registreringa å gje ei meir presis påvising av dei kjende kulturmiljøa og omfanget av dei, avdekkje eventuelle andre automatisk freda kulturmiljø i nærleiken, og gjennom dette gje føringar for korleis tiltaket kan gjennomførast og kva for vilkår som eventuelt skal setjast for dei inngrepa tiltaket vil føre med seg.

I mange tilfelle vil det derimot vere slik at kulturmiljøstyresmakta ikkje har sikker kunnskap på førehand om automatisk freda kulturmiljø innafor verkeområdet for tiltaket, men at dei vurderer at det er potensial for dette, og at dei dimed krev registrering. Kulturmiljøstyresmakta har mål om å unngå registreringar der det er lite potensial for funn, men i ein del av tilfella vil registreringa likevel vise at det ikkje er automatisk freda kulturmiljø, og at tiltaket dimed ikkje kjem i konflikt med slike. Kostnaden for registreringa fell likevel på tiltakshavaren. Dette inneber at tiltakshavaren må dekkje naudsynte kostnader etter prinsippet om at den som forureinar, skal betale, jamvel når tiltaket ikkje kjem i konflikt med automatisk freda kulturmiljø, og tiltakshavaren dimed i streng forstand ikkje er årsak til «forureining».

Ut frå dette kan det vere argument for at sjølve kartlegginga av automatisk freda kulturmiljø er ei oppgåve som det offentlege bør ta kostnaden for. Som nemnt ovanfor i samband med lovhistorikken kan det òg hevdast at det å ta vare på kulturminne og kulturmiljø i seg sjølv er ei nasjonal oppgåve, og at utgifter til å skaffe oversyn over dei, bør dekkjast av staten. Eit slikt unntak for registreringskostnaden vil avgrense dekningsplikta for tiltakshavaren til berre å gjelde der han vel å gjennomføre tiltak som kjem i direkte konflikt med automatisk freda kulturmiljø, det vil seie der tiltaket er til skade for dette, og tiltakshavaren dimed meir direkte får rolla som skadegjerar eller «forureinar».

Eit anna argument for å sjå registreringa av automatisk freda kulturmiljø som ei oppgåve det offentlege bør ta det økonomiske ansvaret for, er den sterke vektlegginga av at det er kulturmiljøstyresmakta som avgjer kva som er automatisk freda, kva fredinga omfattar, og kva for konsekvensar ho får for utnyttinga av eit areal. Tiltakshavarar kan knyte til seg konsulentar som vurderer konfliktpotensialet når eit tiltak er under førebuande planlegging, men sjølve registreringa som skal liggje til grunn for planvedtak eller vedtak om løyve i enkeltsaker, må utførast av kulturmiljøstyresmakta.

Eit argument mot å skilje mellom kven som har ansvaret for kostnadene ved registrering og dei konkrete avbøtande tiltaka, er at dekningsplikta slik ho er på kulturmiljøområdet i dag, i prinsippet ikkje skil seg frå den tilsvarande dekningsplikta på andre miljøområde. Her inngår kartlegginga av både kjende og ukjende miljøverdiar i prinsippet om at den som forureinar, skal betale. Dimed skal tiltakshavaren som regel betale for kartlegginga, ikkje berre for dei avbøtande tiltaka. Dette kan til dømes gjelde slikt som å undersøkje om det finst raudlista artar i eit utbyggingsområde. Det kan difor vere uheldig om prinsippet skal bli uthola for kulturmiljø. Men på dette området kan det vere særleg vanskeleg for tiltakshavaren å vurdere på førehand om tiltaket han planlegg, kan kome i konflikt med automatisk freda kulturmiljø. Ut frå at førekomsten av slikt kulturmiljø varierer mykje, kan det òg verke vilkårleg kven som må betale mykje for arkeologiske undersøkingar, og kven som slepp dette.

Stortingskomiteen som handsama kulturminnelova av 1978, delte seg i eit fleirtal og eit mindretal i desse spørsmåla. Mindretalet meinte at kostnadene ved å ta vare på kulturminne og kulturmiljø som hovudregel skulle berast av det offentlege ved staten. Dette gjaldt då alle kostnadene, både sakshandsaming, registrering, utgraving og så bortetter. Fleirtalet peikte mellom anna på at ei lovfesting av at staten som hovudregel skulle bere kostnadene, kunne vere eit trugsmål mot kulturminna, ettersom det ville kunne gje tiltakshavarane mindre tilskuv til å finne arealløysingar som tek omsyn til kulturminna. Dette argumentet fell likevel bort dersom unntaket frå dekningsplikta berre gjeld registreringa og ikkje dei kostnadene som følgjer av dei vilkåra som blir stilte for å gjere inngrep i kulturmiljøa.

Å overta finansieringsansvaret for arkeologisk registrering vil føre til ekstra kostnader for staten. Den årlege gjennomsnittskostnaden for registreringar i perioden 2015–2021 var om lag 70 millionar kroner. Til samanlikning var den gjennomsnittlege budsjetterte kostnaden for alle arkeologiske undersøkingar for offentlege og private tiltakshavarar om lag 320 millionar kroner årleg. Ein stor del av kostnadene til slike undersøkingar, både ved registreringar og utgravingar, blir alt dekt av det offentlege, anten i form av unntak for mindre, private tiltak og særlege grunnar, eller ved at det er ein offentleg tiltakshavar. I 2021 utgjorde dette 73 prosent av kostnadene. Det er altså ein klart mindre del av den samla kostnaden som blir betalt av private tiltakshavarar, og sjølve registreringskostnaden utgjer igjen berre ein del av dette.

I 2021 vart det gjort vedtak om kostnadsdekning i 179 saker, med eit samla budsjett på 381 millionar kroner. Elleve av vedtaka gjaldt omfattande undersøkingar med budsjett på mellom 5 og meir enn 50 millionar kroner. Desse utgjorde 73 prosent av kostnadene. Snittkostnaden var 2,1 millionar kroner, medan mediankostnaden var 170 000 kroner. Illustrasjonen viser fordeling av talet på vedtak etter storleiken på budsjetta.

Kjelde: Riksantikvaren

Utvalet tilrår at det blir vurdert å greie ut ei slik ordning vidare. Utvalet ser samstundes at det som er skissert her – det vil seie å innføre eit skilje i dekningsplikta mellom kostnadene til registrering, som blir friteke frå plikta, og kostnader til dei arkeologiske undersøkingane ved inngrep, som framleis skal inngå i plikta – vil vere eit klart brot med dagens ordning. Det brotet vil gjelde både med omsyn til praktiseringa av prinsippet om at den som forureinar, skal betale, andre delar av miljøområdet og med omsyn til dei økonomiske og administrative konsekvensane. Utvalet meiner at eit generelt unntak frå dekningsplikta for registreringar vil vere ei meir grunnleggjande endring enn dei andre unntaka som er drøft, noko som tilseier at ei slik ordning bør ha heimel i lov og ikkje forskrift. Utvalet vil òg streke under at eit generelt fritak frå kostnadsdekninga for registreringar vil føre til reduserte inntekter for fylkeskommunen og Sametinget, og vil krevje anten at dei blir kompenserte for dette gjennom auka økonomiske rammer, eller at dei ber dette sjølve.

17.8 Fredingsgrense

17.8.1 Innleiing

Den første lova om vern av jordfaste kulturmiljø i Noreg var fortidsminnelova frå 1905. Lova var avgrensa til å gjelde gravhaugar, oldtidsleivningar og andre minnesmerke frå fortida. Alle faste kulturminne frå oldtida (før ca. 1030) og mellomalderen (fram til 1537) vart freda direkte etter denne lova, slik at styresmaktene fekk kontroll over både kjende og ukjende kulturminne. Eit sentralt spørsmål under lovarbeidet var kor nært opp til samtida lova skulle verke. I lovforslaget vart fredingsgrensa sett til reformasjonen. Fortidsminneforeningen stilte den gongen spørsmål om kvifor den nye lova berre skulle gjelde kulturminne frå oldtida og mellomalderen, og ikkje sikre at dei etterreformatoriske kulturminna fekk eit tilsvarande godt vern.79 Sjølv om departementet erkjende at kulturminne frå etter reformasjonen òg hadde høg verdi, meinte det at ei seinare fredingsgrense ville føre med seg eit for stort inngrep i den private eigedomsretten, og at dette ville bli oppfatta som meir urimeleg dess nærare opp i tid grensa vart sett. Det viste seg å vere vanskeleg å finne ei årsgrense som tok omsyn til både verneverdiane og grunneigaren.80 Grensa for automatisk freding har vore uendra i snart 120 år. I det følgjande vil utvalet vurdere om grunngjevinga for å setje grensa ved reformasjonen framleis står seg, eller om ho bør flyttast nærare vår tid.

17.8.2 Grunngjeving for dagens fredingsgrense

Som grunngjeving for å trekkje grensa ved reformasjonen uttalte departementet at det først og fremst var dei eldste kulturminna det var naudsynt å verne, fordi dei på grunn av alderen ville vere dei som var mest sjeldne og difor dei viktigaste. Departementet la òg vekt på at det mangla skriftlege kjelder frå denne tida. Oppfatninga av kva slags kulturminne som bør vernast som kjeldemateriale for framtida, har endra seg etter dette, og spørsmålet om grensa bør flyttast, har vorte stilt fleire gonger. Då kulturminnelova vart utarbeidd på 1970-talet, føreslo Riksantikvaren at fredingsgrensa skulle flyttast til 1600, medan forminnekomiteen føreslo å halde fast på 1537. Departementet var samd i at grensa ikkje skulle flyttast, men grunngav ikkje dette nærare.81

Etter fagleg kritikk om at aldersgrensene i kulturminnelova var tilfeldige og mangla forankring i haldbare faglege vurderingar, vart ei eventuell flytting av grensene teken opp på ny i 1980-åra.82 Departementet valde likevel å ikkje følgje dette opp i lovrevisjonen i 1992. Det vart peikt på at sjølv om det var eit breitt ønske i kulturminneforvaltninga og fagmiljøa om å endre grensa for automatisk freding, var det ikkje semje om ved kva årstal denne grensa i så fall skulle trekkjast. Konsekvensane av å flytte grensa var heller ikkje tilstrekkeleg greidde ut til at eit slikt framlegg kunne fremjast.83

Sist dette spørsmålet vart stilt, var då departementet i 1998–1999 fremja eit framlegg om å flytte den automatiske fredingsgrensa for «ståande byggverk» til 1650.84 Nokre av høyringsinstansane spelte inn at det å flytte fredingsgrensa òg burde gjelde andre kategoriar av kulturminne, men departementet var ikkje samd. Departementet grunngav dette med at ei utviding ville bety store bindingar i arealplanlegging og arealdisponering. Det vart òg lagt vekt på at behovet for og konsekvensane av ei meir omfattande utviding ikkje var nærare greidd ut.85

Utvalet har fått mandat til å vurdere om grunngjevinga for å setje grensa ved 1537 framleis gjeld, eller om grensa bør flyttast nærare vår tid. I dette kapittelet blir det gjort greie for konsekvensane ei eventuell flytting av fredingsgrensa vil ha, mellom anna for kva slags særlege typar kulturmiljø og samfunnsendringar som blir tekne vare på ved å heve den generelle fredingsgrensa.

I dag veit vi at jordfaste kulturminne frå etter reformasjonen kan vere viktige kjelder til kunnskap om den nære fortida vår, og dei utfyller dei skriftlege kjeldene som finst frå denne tida. Forsking har vist at vi får andre perspektiv når dei skriftlege kjeldene blir sette opp mot materielle spor. Fredingsgrensa ved 1537 blir av mange forskingsmiljø oppfatta som eit kunstig skilje. Dette gjeld særskilt for mellomalderbyane og kyrkjegardar frå mellomalderen, fordi grensa ikkje er synleg i jorda. Kva slags skriftlege kjelder ein har frå tida etter 1600, blir det gjort greie for lenger ned.

Oppfatninga av kva slags kulturminne som bør vernast som kjeldemateriale for framtida, har endra seg sidan dei første lovene om kulturminnevern vart vedtekne. Det same har synet på høvet styresmakta har til å gjere inngrep i den private eigedomsretten for å verne om nasjonale interesser. Ei viktig grunngjeving for fredingsgrensa er at ho sikrar kulturminne frå periodar det ikkje, eller berre i liten grad, finst skriftleg materiale frå. Slikt materiale blir stadig meir talrikt utover 1600-tallet, ein periode som er prega av utvikling av næringsvegane, ei byrjande industrialisering og endringar i materiell kultur, under dette produksjon av fleire gjenstandar. Det var først i løpet av 1600-talet folketalet kom tilbake til nivået frå før svartedauden.

17.8.3 Demografisk utvikling i åra 1500–1850

Dei aller fleste kulturminne er knytte til busetnad og det daglege virket til menneska. Befolkningsutviklinga er difor det som i størst grad påverkar mengda og omfanget av kulturminne. Frå 1500 og heilt opp til 1900-talet levde dei aller fleste i Noreg utanfor byar og tettstader, og dei livnærte seg av landbruk og fiske. I 1825 gjaldt dette 87 prosent av befolkninga, og så seint som i 1875 gjaldt det framleis om lag 75 prosent av befolkninga (bønder, fiskarar, husmenn og andre arbeidarar i primærnæringane). Dei fleste kombinerte ulike næringar, som til dømes jordbruk og fiskeri og liknande. Trass i endringar i driftsformer, reiskapar og byggjeskikk er næringane prega av relativt stor stabilitet. Sett på spissen kan ein seie at jordbruket i 1800 minte meir om jordbruket 500 år tidlegare enn 100 år etter.

Svartedauden førte til ein drastisk nedgang i folketalet i Noreg. På svært usikkert grunnlag reknar ein med at folketalet vart redusert frå meir enn 400 000 til rundt 150 000. Folketalet var ikkje oppe på same nivå som før pesten før tidleg på 1600-talet. Det finst ingen sikre kjelder for å rekne ut folketalet, men ein går ut frå at det var mellom 140 000 og 200 000 menneske i Noreg på 1500-talet. Basert på manntalet frå 1664–1665 har ein rekna folketalet til om lag 440 000. På same tid var det omlag 50 000 gardsbruk i Noreg, og meir enn 90 prosent av befolkninga budde utanfor byane.

Den første folketeljinga vart utført i 1769 og viser at det var om lag 724 000 menneske i landet. I 1855 hadde folketalet stige til om lag 1,4 millionar.

17.8.4 Skriftlege kjelder frå perioden 1600–1850

Eit argument for dagens fredingsgrense var at det vart fleire skriftlege kjelder etter 1537. I dag har vi eit anna syn på kor korrekte og dekkjande desse kjeldene er. Det er lite som er bevart av offentlege arkivsaker frå før 1700, og noko meir er bevart frå tida etter. Få kjelder frå denne tida er private. Sjølv om det vart fleire skriftlege kjelder etter mellomalderen, seier dei ikkje alltid like mykje om det heilskaplege samfunnet. Skrift var i stor grad for kongemakt, kyrkje og adel, og dei fleste kunne korkje lese eller skrive før langt inn på 1700-talet. Dei skriftlege kjeldene frå denne perioden handlar ofte om spesielle menneske eller stader, og dei kan difor ikkje nyttast som allmenngyldige kunnskapskjelder for heile samfunnet. I dag forsøkjer vi å få ut informasjon om til dømes sosialt liv og handel frå dokument som eigentleg vart laga for andre føremål. Det er difor ein risiko for at innhaldet i kjeldene blir feiltolka. I Noreg blir fortida vår tolka av historikarar, bygningshistorikarar og etnologar ut frå dei kjeldene som er tilgjengelege for dei, og i mindre grad ut frå dei materielle restane som fortel om dagleglivet og hendingar som ikkje har vorte dokumenterte i skriftlege kjelder frå denne perioden, slik det blir i fleire andre land som har ei fredingsgrense som ligg nærare opp til notida.86

Dei primærkjeldene vi har frå denne perioden, er lover og forordningar, rettskjelder som domar og rettsbøker, folketeljingar, jordebøker, tinglysingar, kyrkjebøker med meir. Det er knytt ein del utfordringar til alle desse kjeldene. Til dømes er tollregister viktige kjelder som fortel mykje om handel med utlandet, men for innanlands handel har vi ikkje tilsvarande kjelder. I tillegg er det stort sett frå perioden 1660–1700 slike tollregister er bevarte. Etter det er det meir sporadisk, fordi mange arkiv er gått tapt. Tidlege folketeljingar hadde som føremål å få oversyn over skattegrunnlag eller mannskap som kunne skrivast ut til forsvaret. Difor har vi tal på den mannlege befolkninga på bygdene. Den kvinnelege befolkninga og bybefolkninga har ein mått rekne seg fram til.

Dei delane av landet som ligg nord for Trøndelag, er lite representerte i dei skriftlege kjeldene. I tillegg er det sosiale aspektet viktig. Det var styresmakta og kyrkja som representerte den skrivande delen av befolkninga. Vanlege folk og grupper med låg status er mest representerte i kjeldene i straffesaker eller i klage- og bønneskriva frå allmugen til kongen. Mellom anna er dokumentasjon frå trolldomsprosessane ei rik kjelde frå Finnmark, men kjelda dekkjer kanskje ikkje heilt realitetane i samfunnet på den tida.

Det er altså fleire årsaker til at dokumentasjonen frå denne perioden ikkje er dekkjande. Til dømes er det lite som er bevart, mellom anna fordi det ikkje har vore samla inn tidleg, og mykje har gått tapt eller vorte kasta. Kjeldene er svært fragmentariske i informasjonen dei gjev om geografi, næringar og det sosiale livet, og få av dei dekkjer heile landet eller store område. Dokumentasjonen er i stor grad normativ og seier lite om praksisen. Kjeldene er transkriberte og i stor grad tolka, på grunn av det kompliserte og unormerte språket i denne perioden. Dei er òg dominerte av straff og lovbrot. Befolkninga var i liten grad skriveføre, sjølv om leseferdigheitene auka mot slutten av perioden.

Ut frå dette meiner utvalet at grunngjevinga om mangelen på kunnskap om og skriftlege kjelder frå tida før 1537 ikkje står seg. No veit vi mykje om tida før mellomalderen og mindre om tida etter mellomalderen fram mot framveksten av det moderne samfunnet. Det kan difor vere føremålstenleg å flytte grensa for automatisk freding nærare vår tid, slik at den kunnskapen vi har, kan supplerast av andre kjelder. Når ein skal vurdere kva årstal grensa eventuelt bør flyttast til, må utgangspunktet vere kva kunnskap vi alt har, kva slags typar kulturminne som vil bli omfatta, og kva vi kan oppnå av ny kunnskap med å flytte grensa. Dette må vurderast opp mot kva konsekvensen vil bli, både for økonomi og ressursbruk for å sikre kunnskapen, for mengda av nye kulturminne som blir freda, for i kva grad det grip inn i den private eigedomsretten, og for andre viktige samfunnsinteresser, som arealplanlegging og -disponering, bustad- og næringsutvikling og liknande. Det må òg vurderast opp mot kva andre ordningar som kan etablerast for å sikre dei verdiane som ligg i jordfaste kulturminne frå tida etter den fredingsgrensa som blir vald.

17.8.5 Jordfaste kulturminne som kjelder

Jordfaste kulturminne frå etter reformasjonen, som ikkje er freda i dag, kan vere viktige kjelder for å gje oss kunnskap om den nære fortida vår og utfyller dei skriftlege kjeldene som finst frå denne tida. I dag jobbar historiske og arkeologiske fagmiljø stadig tettare saman, og dokumentasjon og forsking har vist at vi får andre perspektiv når dei skriftlege kjeldene blir sett opp mot materielle spor. Forståinga av svært mange aspekt av samfunna i tidleg moderne tid må i stor grad baserast på arkeologisk kunnskap. Jordfaste kulturmiljø frå perioden etter 1537 er ikkje freda etter kulturminnelova, men dei kan like fullt vere viktige kjelder til kunnskap om samfunnet i dåtida. Dette gjeld til dømes tidlege industriminne, vegfar, husmannsplassar, stølar og båtstøer, men det kan òg gjelde jordfaste kulturminne endå lenger opp mot vår tid, som til dømes fangeleirar og krigsskodeplassar. Fredingsgrensa 1537 blir av mange forskingsmiljø oppfatta som eit kunstig skilje. Til dømes vart ikkje det materielle uttrykket på kyrkjegardane endra ved reformasjonen, men ved ei gradvis overgang til andre ritual, kistetypar, dekorasjonar og så bortetter i tida opp gjennom 1600-talet.

Fleire har spelt inn til utvalet at dei skriftlege kjeldene i nokre tilfelle kan gje utilstrekkeleg eller uriktig informasjon, som igjen kan bidra til å halde ved lag tidlegare feilslutningar. Kulturminne frå dei første hundreåra etter reformasjonen er særleg viktige for å forstå eldre kulturminne og dei lange linjene i historia vår. Spesielt i mellomalderbyane ligg det kulturlag med restar frå byutvikling heilt frå mellomalderen og fram til i dag, ofte under bygningar og i tilstøytande areal.87 Uventa funn frå 1700-talet kan i fleire tilfelle ha høgare vitskapleg verdi enn kulturminne som er automatisk freda, til dømes fordi dei uventa funna gjev ein kontekst til dei automatisk freda kulturminna. Andre døme på etterreformatoriske kulturlag som kan trenge eit styrkt vern, er hamneområde, setervollar, dei eldste husmannsplassane og tidleg industriell verksemd.

17.8.5.1 Kunnskapspotensialet ved registreringar og utgravingar

Målet med registreringane er å vurdere førebels om eit kulturminne eller eit kulturmiljø har potensial for å auke forståinga vår om fortida ved å dekkje kunnskapshòl geografisk, kronologisk eller tematisk. Dette kan gje auka kunnskap om korleis menneske har tilpassa seg, om korleis dei har møtt klimautfordringar, om overutnytting av ressursar, om religion, om endra busetjingsform og så bortetter.

Kartlegging og dokumentasjon av kulturmiljø gjev oss høve til å få ny og meir detaljert kunnskap om den kulturhistoriske utviklinga. Denne kartlegginga er grunnlaget for seinare prioriteringar både når ein skal registrere, og når ein skal grave ut. I samanheng med arkeologiske utgravingar er det viktig at forvaltningsmuseet har utarbeidd faglege program som ligg til grunn for prioriteringane. Dei faglege programma kan gje føringar for vurderingar og prioriteringar for vern av kulturmiljø og for kunnskapsutvikling.

For å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø må ein òg ha kunnskap om kva potensial dei har for å fremje kunnskap som kan nyttast til formidling, bruk og oppleving. Urørte kulturminne, som til dømes rydningsrøysar, liggjeplassar og fangstanlegg frå nyare tid, kan ikkje naudsynlegvis gje oss mykje meir kunnskap i dag, men ved å verne dei kan kunnskapspotensialet bli større i framtida, mellom anna fordi vi får betre teknologi.

Behovet for å hente inn meir kunnskap om gjevne kulturminne eller kulturmiljø krev ei forvaltning som er styrt av kunnskap gjennom fleire ledd – frå registreringar til bevaring eller utgraving. Faglege program som beskriv prioriterte område, tema og periodar, vil danne grunnlaget for kunnskapspotensialet som ligg i bevaring eller utgraving for forsking og forvaltning av registrerte kulturminne og kulturmiljø.

17.8.6 Flytting av grensa for automatisk freding

I dag blir jordfaste kulturmiljø i form av strukturar, kulturlag og gjenstandar som er frå tida fram til 1536, ofte øydelagde utan at dei blir registrerte eller undersøkte. Dekningsplikta for kostnader til arkeologiske undersøkingar gjeld ikkje for materiale som er frå etter 1536. Dagens tilskotsordning for statleg dekning av kostnader er i utgangspunktet heller ikkje innretta slik at kunnskapen kan bli henta ut av jordfaste kulturminne frå etter 1536. Det finst berre nokre få døme på at staten har gjeve tilskot for å sikre etterreformatoriske kulturmiljø, til dømes utgravingar utanfor domkyrkja i Kristiansand. I dette tilfellet bidrog tiltakshavaren òg.

Utvalet meiner at argumentasjonen for å setje fredingsgrensa til reformasjonen ikkje lenger står seg. For å sikre kunnskapen frå tida etter reformasjonen må grensa for automatisk freding flyttast nærare vår tid. Når utvalet har vurdert om det er grunn til å flytte fredingsgrensa, har det særskilt lagt vekt på at historikarar og arkeologar gjennom eit stadig tettare samarbeid dei siste åra har funne at dei ulike kjeldene ikkje fortel den same historia.

Ei utfordring med å flytte fredingsgrensa nærare vår tid kan vere at ein legg band på større areal. I tillegg kan mengda av gjenstandar og anna kjeldemateriale auke så mykje i omfang at det blir vanskeleg å forvalte. Likevel kan mangelen på føresegner som vernar det yngre materialet føre til at historia frå den nære fortida vår stort sett blir til på bakgrunn av skriftlege kjelder og anna materiale som er bevart, som ståande byggverk og skipsfunn.

Når utvalet har vurdert kva årstal grensa skal setjast til, har det lagt vekt på kva slags typar kulturmiljø som vil bli omfatta, og omfanget av objekt som fell inn under fredingsgrensa når ho blir flytt framover mot notida. Dette er vurdert opp mot i kva grad kunnskapen frå andre kjelder aukar, slik at ein kan finne skjeringstidspunktet for når det er særleg viktig å ha ei automatisk freding.

Eit anna spørsmål utvalet har teke stilling til, er om arbeidsbelastninga ved registrering vil bli tyngre dersom grensa blir flytt framover. Erfaring tilseier at arbeidsbelastninga ved sjølve registreringa ikkje vil bli påverka i omfattande grad. Dette kjem av at ein gjerne tek med alt ein finn når ein først er ute og registrerer. Likevel dreg ikkje kulturmiljøstyresmakta ut for å registrere i område der det ikkje er potensial for å finne automatisk freda kulturmiljø. Dersom grensa blir flytt, vil det vere fleire stader som må registrerast, noko som vil krevje fleire ressursar.

Når det gjeld utgravingar, må ein i nokre tilfelle gjennom fleire kulturlag som ikkje er freda, for å kome ned til dei som granskingsplikta gjeld for. I sånne tilfelle vil arbeidsbelastninga ved sjølve utgravinga difor ikkje naudsynlegvis vere mykje meir tyngjande. Kostnadene ved utgravingar kan bli høge, særleg i mellomalderbyane. Det er difor viktig at ein finn løysingar som gjer at mest mogleg kjeldeverdi kan sikrast utan at kostnadene blir urimeleg høge for tiltakshavaren.

17.8.6.1 Generell eller differensiert grense – kva årstal bør grensa flyttast til

Utvalet har vurdert om ulike typar jordfaste kulturminne skal ha særskild fredingsgrense, men har kome til at ein bør unngå differensiering. Ulike grenser vil kunne skape problem for kulturmiljøstyresmakta når ho skal ta stilling til datering, og det kan føre til uvisse hjå borgarane om kva som er freda.

Utvalet har òg vurdert andre ordningar som kan sikre dei verdiane som ligg i jordfaste kulturminne frå tida etter den fredingsgrensa som blir vald.

Utvalet meiner at lova må ha føresegner som styrkjer høvet til å verne og sikre kunnskapspotensialet for kulturminne som er yngre enn frå 1536. Utvalet er likevel delt i vurderinga av ved kva årstal den automatiske fredingsgrensa for jordfaste kulturminne skal trekkjast. Fleirtalet meiner at ho bør setjast til og med 1650 i kombinasjon med andre mekanismar for å kartleggje og sikre kunnskapspotensialet i avsetningar, strukturar og gjenstandar under bakken frå perioden fram mot 1850, medan mindretalet meiner fredingsgrensa må setjast ved 1850.

17.8.7 Ny grense 1650

Det å flytte fredingsgrensa fram til og med 1650 vil primært sikre at tidlege industriminne, vegfar, bygningsrestar, dei tidlegaste husmannsplassane, stølar og båtstøer blir freda. Kulturminnetypar som ein vil finne fleire av frå denne perioden, er i hovudsak av same type som i tida fram til 1537, som restar etter bygningar med ulike funksjonar, kulturlag både i byane og på landsbygda, rydningsrøysar, tufter, restar etter tre- og steingardar, rydda åkerareal, restar etter høgrygga åkrar, skogbruk, brønnar, stakktufter, geilar, fegater, kveer, innhegningar og strukturar, kulturlag og gjenstandar under bakken.

Som vist ovanfor er dei skriftlege kjeldene frå før 1650 sparsame og vanskeleg tilgjengelege. Det er først frå slutten av 1600-talet og utover på 1700-talet at dei skriftlege kjeldene blir så mange at opplysningane kan nyttast systematisk. Perioden fram til 1650 blir difor vurdert som svært viktig for forsking. Dei materielle kulturminna representerer eit viktig referansemateriale for å kaste lys over dei endringane som skjedde. Slikt kulturmiljø kan difor ha uvurderleg verdi som kjeldemateriale og når ein skal tolke dei få skriftlege kjeldene som finst.88

Noreg står i ei særstilling i Europa når det gjeld både mengda og typen kulturmiljø i utmark. Desse kulturminna er eit resultat av mellombels og fast busetnad, skogsdrift, jernframstilling og anna ressursutnytting. Heile grender frå mellomalderen vart liggjande som øydegardstufter etter svartedauden. I perioden fram mot 1650 skjedde det ei omfattande rydding av øydegardar etter svartedauden, og ein reknar med at alle gamle gardar var tekne i bruk på nytt rundt 1650. Fram til midten av 1600-talet handla det særleg om plass- og småbrukbusetjing, der særleg finnebusetnaden i skogane på Austlandet i perioden 1620–1640 står i ei spesiell stilling.

Romanifolket/taterane har vore i Noreg i lang tid, og dei er først omtalte i nordiske kjelder på 1500-talet. Omreisande livsform og sosioøkonomiske tilhøve gjer at få kulturmiljø er tilskrivne denne folkegruppa. Den arkeologiske metoden vil vere viktigast for å få kunnskap om eit reisande folk. Kunnskapskjelder om rørslene og levesettet til romanifolket/taterane vil i hovudsak vere tufter, marknadsstader og liggjesletter, som viser spor etter ferdsel, handverk og handel.

I første halvdel av 1600-talet vart bergverk, gruvedrift og sildefiske viktige næringar, og det vaks fram ei rekkje små ladestader der trelast vart eksportert direkte frå bøndene til utanlandske oppkjøparar. Tiåra rundt 1650 representerer eit viktig skilje mellom førindustriell og tidleg industriell tid, der folketalet òg kom tilbake til same nivå som før svartedauden. Perioden er prega av tidleg industrialisering, som sagbruk- og bergverksverksemd, og nokre stader er det endringar i materiell kultur.

Lokal og regional handel på marknader skjedde i heile perioden fram mot 1650, men har fått lite omtale i skriftlege kjelder, som stort sett handlar om import og eksport.

Perioden er elles prega av maktkamp og fleire krigar mellom Danmark-Noreg og Sverige. Militærvesenet fekk ei tydeleg organisering, mellom anna vart den norske hæren etablert (1628). Enkelte festningsverk langs svenskegrensa vart utbetra, og det var ei monaleg utbygging av bastionsfestningar over eit større geografisk omland, til dømes i Halden, der det i perioden 1640–1645 vart bygd fleire mindre forsvarsverk, som seinare vart erstatta av Fredriksten festning.

Utvalet er merksamt på at fredingsinstituttet kan bli vatna ut dersom fredingsgrensa blir trekt for nært opp til notida. Det å justere grensa med om lag 100 år, i ei tid der folketalet var lågt, tilseier at auken i kulturmiljø vil vere avgrensa. Samstundes vil kunnskapen vi kan få frå desse kulturmiljøa, vere stor.

Fleirtalet meinerat det å flytte fredingsgrensa til 1650 vil vere ei moderat utviding, som vil gjere at vi fangar opp kunnskap frå ein viktig periode etter mellomalderen som det finst sparsamt med informasjon om frå før. I vurderinga er det lagt vekt på at det har gått meir enn hundre år sidan 1537-grensa vart sett, og at det å flytte grensa fram til 1650 såleis ikkje utgjer meir enn å trekkje grensa tilsvarande opp mot vår tid.

Fleirtalet meiner likevel at årsgrensa åleine ikkje vil vere tilstrekkeleg for å tette kunnskapshòla vi har, og at ho må supplerast med mekanismar for å ta vare på kunnskapspotensialet i ikkje-freda kulturlag og kulturmiljø av høg kulturhistorisk verdi frå tidsrommet fram til 1850 på ein annan og meir fleksibel måte. Sjå meir om dette under i kapittel 17.9.

Etter gjeldande rett kan kulturmiljøstyresmakta frede jordfaste kulturmiljø ved vedtak, men fordi freding ved vedtak skal sikre kulturmiljøet for framtida, vil det vere vanskeleg å nytte denne heimelen når føremålet er å sikre det vitskaplege kjeldematerialet gjennom utgraving og forsking. Slik utvalet ser det, er det ein openberr mangel i lova at ho ikkje har heimel til å krevje at dette materialet blir undersøkt. Utvalet føreslår å innføre nye reglar om dette i den nye kulturmiljølova.

17.8.8 Ny grense 1850

I åra frå 1650 til 1850 auka folketalet med om lag 1 million menneske til om lag 1,4 millionar. Frå midten av 1600-talet fekk fleire ladestader bystatus, og i andre halvdelen av 1700-talet kom det òg nye byar langs kysten frå Bergen og nordover som stader for internasjonal handel med særleg trevirke og fisk. Fleire ladestader fekk status som by- og kjøpstad, medan andre vart lagde under kvar sine byar.

Viktige kulturmiljø knytte til byane er mellom anna gravplassar og kyrkjegardar, minnesmerke og monument, torg, smug og veiter, pukksteinslag, kulturlag, avfallslag, brannlag, bruleggingar, parsellar og grøfter.

Den første køyrbare kjerrevegen vart bygd i 1664 frå Hokksund til Kongsberg, for sølvgruvene. Postvesenet vart etablert, og frå 1664 vart det utnemnt særskilde embetsmenn som skulle ha ansvaret for leiing og oppsyn med både vegbygginga og vedlikehaldet. Etter dette starta ei stor utbygging av vegar og bruer. Imponerande tørrmura vegar kjem frå denne perioden.

Kulturminne det finst fleire av frå denne perioden, er mellom anna klopper, kavlar, vad, bruer, ferjeleie, oppmuringar, vegmerke, milesteinar, vardar, slep, brudle, varp, hestedrikkekar, gjerde og grinder med meir.

Krut vart teke i bruk i gruvedrifta i perioden mellom 1650 og 1850, og dei første glasverka vart etablerte. Utover på 1800-talet vaks denne aktiviteten. På Sørlandet vart hummarfiske ei viktig eksportnæring, og uthamner vaks fram langs Sørlandskysten, primært knytte til sjøfarten frå Sentral-Europa. Langs Vestlandskysten oppstod kremmarleirar, med både lokal og regional handel. Sildefisket vart viktig på Sør-Vestlandet, og det vaks fram fiskevær og busetnad. Kristiansund vart eit senter for klippfiskeksport. Inst i Varangerfjorden vart Varangermarknaden oppretta etter kongeleg befaling i 1688. Dette var ein årleg vintermarknad med handel frå store delar av Finnmark og dagens Finland og Russland. På 1700–1800-talet vart det handla hestar både på Hallingskeid, i Røldal og ved Sankt Thomas-kyrkja på Filefjell. I denne perioden vart det òg innført strenge toll-lover for å avgrense import av ferdige varer, noko som førte til at smugling vart særskilt utbreidd.

Kulturmiljø som stammar frå denne aktiviteten, omfattar kulturlag frå torg, marknadsstader, ladestader, strandstader, hamner, ballastplassar, ferdselsårer og bryggjer, og dessutan gjenstandar og myntar i jorda. Kulturmiljø som er knytte til fiskeriet, er fiskevær og annan busetnad og kulturminne etter nye handverk som heng saman med næringa, til dømes etter tønnemakarar, reipslagarar, notbøteri, reiparbanen, restar etter rorbuer, støer og naust.

Militærvesenet vart systematisk organisert i denne perioden, og det vart oppretta permanente infanteriregiment (desentraliserte administrative einingar) langs svenskegrensa nord til Elverum. Over større landområde vart det bygd ut fleire bastionfestningar.

Frå midten av 1600-talet auka den finske innvandringa frå grensetraktene i Sverige. Skogfinnane livnærte seg av svibruk og innførte nye teknikkar for jakt og fiske. I fjordområda i Nord-Troms og austover auka den kvenske innvandringa markant i løpet av 1700-talet og starten på 1800-talet. Kvenane var mellom anna pionerar på dyrking av korn. Fornorskingspolitikken, demografiske endringar og framveksten av moderne driftsformer i landbruket har hatt mykje å seie for kva som er bevart av kulturminne. Det å flytte fredingsgrensa opp til 1850 gjev eit automatisk vern for kulturminna til dei nasjonale minoritetane romanifolket/taterar, kvenar/norskfinnar og skogfinnar.

Utover 1800-talet starta bøndene med nye matplantar, som frukttre og potetar. Kvar tredje gard i landet hadde ei eller fleire setrar. Seterdrifta nådde høgdepunktet sitt omkring 1840. I 1821 vart ei ny lov om utskifting av jorda på bygdene vedteken. Dette førte til at gardsbygningar ofte vart flytte slik at dei låg meir gunstig til på dei nye eigedomane, og busetnadene vart dimed meir spreidde. Til dei fleste gardsbruka høyrde det husmannsplassar, som gjerne vart plasserte i utkanten av eigedomen til gardbrukarane. Heile husmannsvesenet skriv seg frå tida etter 1536, og det fekk først stort omfang ut på 1700-talet. På det meste, ved høgdepunktet omkring midten av1800-talet, var det nesten like mange husmenn som gardbrukarar.

Frå jordbruket finn vi mellom anna restar etter gardsbygningar med ulike funksjonar, tufter, restar etter rydningsrøysar, tre- og steingardar, rydda åkerfloter og høgrygga åkrar, brønnar, vatningsanlegg, stakktufter, geilar, fegater, naust og potetkjellarar.

Frå midten av 1800-talet vart det ei stor endring i kommunikasjon, industrialisering, befolkningsvekst, demografi og jordbruk. Ei stor industrireising fann stad, hovudsakleg innan tekstil, jern, metall og forbrukarindustri.89 Jordbruket vart omstilt mot ein handelsøkonomi. Frå 1850 skjedde det ein overgang til det moderne samfunnet. I Sverige var det ein av hovudgrunnane for å setje ei automatisk fredingsgrense ved 1850.

17.9 Nye mekanismar for vern av kulturmiljø frå perioden 1650 til og med 1850

Jordfaste kulturminne frå perioden 1650 til og med 1850 inneheld mykje kunnskapspotensial det er viktig å ta vare på, fordi kunnskapen vi har om denne tida, er avgrensa. Fleirtalet i utvalet, som vil setje den automatiske fredingsgrensa til 1650, har difor vurdert fleire løysingar for å sikre denne kunnskapen, sjølv om dei nyare kulturminna ikkje er omfatta av automatisk freding.

Som det er gjort greie for i kapittel 17.8.4 om meldeplikt, undersøkingsplikt og rett til å gjere undersøkingar med meir, har kulturmiljøstyresmakta mellom anna ein generell rett til å undersøkje automatisk freda kulturmiljø ved registrering, dokumentasjon og utgraving etter at grunneigaren er varsla. Når det gjeld automatisk freda kulturmiljø, er hovudomsynet bak regelen at han gjev heimel til å gjere inngrep i automatisk freda kulturmiljø utan løyve. Når det gjeld område som er freda ved vedtak, er heimelen naudsynt for at kulturmiljøstyresmakta skal kunne utføre skjøtselstiltak i freda område i tilfelle det ikkje er mogleg å inngå ein avtale med eigaren.

Viktige kulturmiljøverdiar frå perioden 1650–1850 vil alltid kunne bli sikra gjennom ein avtale med tiltakshavaren eller grunneigaren, men utan lovheimel vil ikkje kulturmiljøstyresmakta ha høve til å krevje å få undersøkt kulturmiljø frå denne perioden i tilfelle der det ikkje er mogleg å få til ein slik avtale. Fleirtalet meiner difor det er naudsynt at den nye kulturmiljølova har heimel for kulturmiljøstyresmakta til å krevje å få undersøkje kulturmiljø frå perioden 1650–1850 ved registrering eller utgraving etter at eigaren eller brukaren er varsla.

Utvalet føreslår å samle heimlane som gjev kulturmiljøstyresmakta rett til å gjere naudsynte undersøkingar, sikringstiltak, skjøtsel og vedlikehald på privat eigedom, i ei felles føresegn som skal gjelde både automatisk freda jordfaste kulturmiljø og område som er freda ved vedtak. Heimel til å undersøkje automatisk freda bygningar og kulturminne som er freda ved vedtak, blir regulert i ei eiga føresegn. Fleirtalet føreslår å utvide heimelen til vidare å gjelde for ikkje-freda kulturmiljø frå perioden 1650–1850. Fleirtalet strekar under at slike undersøkingar fortrinnsvis bør skje etter avtale med eigaren, og at heimelen i lova berre skal nyttast i tilfelle der det ikkje er mogleg å oppnå slik avtale.

Ei utfordring ved alle dei tre skisserte løysingane nedanfor er korleis dokumentasjon og gjenstandar skal forvaltast og delast mellom dei ulike forvaltningsorgana, slik at kunnskapen kan nyttast både i den vidare forvaltninga av kulturmiljø og i forsking. Dette har utvalet gjort greie for i kapittel 17.8.5 om utfordringar ved deling av informasjon.

Gjeldande rett

Som det er gjort greie for ovanfor, har kulturmiljøstyresmakta heimel til å gå inn på privat eigedom for å undersøkje, dokumentere, sikre og halde ved like automatisk freda kulturmiljø og skipsfunn. Kulturminnelova inneheld òg heimel til å undersøkje kulturminne som er freda ved vedtak, om det er fare for at det forfell på grunn av manglande vedlikehald, og ho gjev kulturmiljøstyresmakta rett til å gjere naudsynt skjøtsel i vedtaksfreda område.

Etter gjeldande rett ligg makta til å gjere undersøkingar av automatisk freda kulturmiljø ved registrering og dokumentasjon til fylkeskommunen og Sametinget. Det same gjeld makta til å gjere undersøkingar og drive skjøtsel av kulturmiljø som er freda ved vedtak. Fylkeskommunen og Sametinget har fått heimel til å gjere mindre utgravingar av automatisk freda kulturmiljø etter retningslinjer frå Riksantikvaren. Makta til å gjere undersøkingar ved utgraving, ligg elles til forvaltningsmuseet.

Dansk rett

Den danske museumsloven har reglar som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å krevje arkeologiske undersøkingar av ikkje-freda kulturminne under bakken i samband med arealplanlegging og planlegging av tiltak som kan vere i konflikt med viktige bevaringsverdiar. Kulturmiljøstyresmakta dekkjer sjølv kostnader til mindre registreringar, medan det er tiltakshavaren som må betale for utgravingar eller større registreringar. Dekningsplikta gjeld berre «viktige» fortidsminde. Eventuelle andre undersøkingar må kulturmiljøstyresmakta betale for sjølve.

Utgangspunktet for kva som blir sett på som viktig, vil vere om arkeologiske undersøkingar vil gje ny kunnskap. Til grunn for vurderinga ligg strategiar og faglege program som beskriv overordna spørsmål det er særskilt viktig å fokusere på, og kva funn og anleggstypar som skal prioriterast i komande undersøkingar. Om musea kjem fram til at viktige fortidsminde kan bli råka, avgjer Slots- og kulturstyrelsen om det er naudsynt med arkeologiske undersøkingar før tiltaket kan setjast i gang. Kulturmiljøstyresmakta kan òg avgjere at kulturmiljø skal bevarast på staden, men dette føreset oreigning.90

17.9.1 Rett til å undersøkje kulturmiljø frå perioden 1650 til og med 1850 ved registrering og mindre utgravingar

Blir den generelle fredingsgrensa sett til og med 1650, meiner fleirtalet i utvalet det er naudsynt å ha ei ordning som sikrar at kulturmiljøstyresmakta har høve til å krevje å få undersøkje og dokumentere kulturmiljø frå perioden 1650–1850. Fleirtalet meiner at den danske modellen som gjev dei kulturhistoriske musea ein rett til å undersøkje og dokumentere viktige kulturmiljø ved registrering og utgraving, sjølv om dei ikkje er freda, til ein viss grad kan overførast til norsk rett.

Fleirtalet meiner det vil vere føremålstenleg at retten fylkeskommunen og Sametinget har til å registrere og gjere mindre utgravingar av automatisk freda kulturmiljø, blir utvida til å gjelde for kulturmiljø frå perioden 1650 til og med 1850 i samband med reguleringsplanar og søknader om løyve. Slike undersøkingar vil først og fremst vere aktuelle i tilfelle der kulturmiljøstyresmakta meiner det er potensial for at eit tiltak eller ein plan vil verke negativt inn på viktige jordfaste kulturmiljø frå denne perioden. Grunnlag for eit krav om slike undersøkingar kan vere kunnskap kulturmiljøstyresmakta har på førehand, til dømes om at tiltaket er planlagt i eit område der ein veit det har vore mange husmannsplassar, setrar, skogfinsk busetnad, krigshandlingar med meir, som blir vurderte som potensielt kulturhistorisk verdifulle. Det kan òg vere aktuelt i tilfelle der kulturmiljøstyresmakta ved ordinære undersøkingar utløyste av registreringsplikta for automatisk freda kulturmiljø treffer på verdifulle kulturmiljø frå denne perioden, som dei vurderer vil ha stor kunnskapsverdi. I avgjerda av kva som er viktig å undersøkje nærare, meiner fleirtalet at det vil vere føremålstenleg å ta utgangspunkt i arkeologiske strategiar og faglege program frå forvaltningsmuseet eller fylkeskommunen sine planar og faglege program. Etter kvart som kulturmiljøstyresmakta og museet får ny kunnskap om tida etter mellomalderen, vil vi få eit stadig betre grunnlag for å finne ut kva slags kunnskapshòl som må tettast.

Kulturminne frå denne perioden blir alt i dag omtalte i registreringsrapportar i varierande grad, men kulturmiljøstyresmakta leiter ikkje særskilt etter dei, og ein gjer heller ikkje konkrete undersøkingar av dei. Ved å gje ein rett for kulturmiljøstyresmakta til å registrere, dokumentere og gjennomføre mindre utgravingar av kulturmiljø frå denne perioden vil vi sikre viktig kunnskapspotensial frå ei tid som vi veit lite om i dag. Sjølv om det ikkje vil vere heimel for fylkeskommunen til å krevje at kulturmiljø frå denne perioden blir undersøkte ved større utgravingar, meiner fleirtalet det er viktig at ordninga vil gje kunnskap om kulturmiljø av høg kulturhistorisk verdi. Dette kan gje grunnlag for motsegner til arealplanar for å ta vare på nasjonale eller viktige regionale interesser, sjølv om det ikkje ligg føre fredingsvedtak eller automatisk freding. Dette er på linje med at naturverdiar kan liggje til grunn for motsegner frå miljøstyresmaktene jamvel der det ikkje ligg føre vernestatus.

Ordninga vil ikkje gje kulturmiljøstyresmakta høve til å krevje kostnadsdekking frå tiltakshavaren. Sidan slike registreringar i dei fleste tilfelle vil gjennomførast i samband med undersøkingar av automatisk freda kulturmiljø, meiner fleirtalet at registreringane i seg sjølv ikkje vil føre med seg større administrative eller økonomiske konsekvensar for fylkeskommunen eller Sametinget. Til skilnad frå automatisk freding vil ordninga ikkje gje høve til å setje vilkår i form av undersøkingar ved utgraving eller dokumentasjon for gjennomføring av tiltak. Registreringane blir utførte på eit tidleg tidpunkt i planleggingsfasen, og dei vil difor heller ikkje ha store konsekvensar for tiltakshavaren.

17.9.2 Undersøkingar av kulturmiljø frå 1650 til og med 1850 ved større utgraving og mellombels freding

For at fylkeskommunen og Sametinget sin rett til å undersøkje kulturmiljø frå perioden 1650–1850 ved registrering og mindre utgravingar skal ha den tilsikta verknaden at det gjev grunnlag for kunnskapsproduksjon, må kulturmiljøstyresmakta òg ha heimel til å gjere større undersøkingar av viktige kulturmiljø. I dei fleste tilfelle vil dette la seg gjere gjennom avtale med eigaren eller tiltakshavaren, mot at han får erstatning for eit eventuelt økonomisk tap, medan det i andre tilfelle kan vere umogleg å få i stand ein slik avtale. Som nemnt innleiingsvis føreslår fleirtalet å utvide heimelen som gjev kulturmiljøstyresmakta ein rett til å gjennomføre undersøkingar ved utgraving av kulturmiljø, til å gjelde for kulturmiljø frå denne perioden òg.

Til skilnad frå kulturmiljø som er freda, er det ikkje forbode å gjere inngrep i eller å fjerne jordfaste kulturmiljø som ikkje har eit formelt vern, sjølv om kulturmiljøstyresmakta har gjeve uttrykk for at dei kan ha høg kulturhistorisk verdi, og at det er eit ønske om å få undersøkje dei nærare. Fordi det tek tid å planleggje gjennomføringa av ei utgraving, vil tiltakshavaren difor kunne skade eller fjerne kulturmiljøet før forvaltningsmuseet rekk å grave dei ut. Fleirtalet har vurdert om det er naudsynt med nye føresegner i kulturmiljølova som gjev heimel til å setje i verk strakstiltak som sikrar at slike undersøkingar blir gjennomførte i dei tilfella der det føreligg fare for at kulturmiljø med høg kulturhistorisk verdi blir øydelagd.

Kulturminnelova gjev kulturmiljøstyresmakta heimel til å vedta mellombels freding i tilfelle der viktige kulturmiljøverdiar står i fare for å gå tapt. Føremålet med mellombels freding er å sikre høve til å gjere ei fagleg vurdering av om kulturmiljø som kan ha nasjonal verdi, skal fredast permanent. Vedtaket skal som hovudregel opphevast etter at kulturmiljøstyresmakta har avgjort om ein skal gå vidare med ei sak om permanent freding, men det kan òg bli ståande fram til den endelege fredinga er vedteken.

Heimelen for å mellombels frede etter kulturminnelova gjeld òg i tilfelle føremålet ikkje er å sikre kulturmiljø for framtida, men å hindre at det blir øydelagt, eller at viktige verneverdiar går tapt. Døme på dette kan vere tilfelle der føremålet er å dokumentere og undersøkje kulturmiljøet, mellom anna gjennom utgraving. I kapittel 19.12 føreslår utvalet å føre vidare gjeldande rett. Fleirtalet meiner difor at kulturmiljølova vil ha tilstrekkeleg heimel til å sikre viktig vitskapleg kjeldemateriale frå denne perioden når heimelen for mellombels freding blir kombinert med framlegget om å utvide retten kulturmiljøstyresmakta har til å undersøkje kulturmiljø frå 1650 til og med 1850 ved utgraving eller andre vitskaplege metodar.

Fleirtalet meiner at slike undersøkingar må gjennomførast så fort som råd, og at dei ikkje skal ha eit større omfang eller vere til større ulempe for eigaren eller tiltakshavaren enn det som er naudsynt. I den grad det er mogleg, skal undersøkingane tilpassast slik at tiltakshavaren kan halde fram med arbeid som alt er starta opp. Mellombels freding med sikte på utgraving, bør berre vedtakast i dei tilfella der det er forsøkt å inngå avtale med eigaren og dette ikkje lét seg gjere. Det vil ikkje vere høve til å krevje kostnadsdekking frå tiltakshavaren for denne typen utgravingar, og reglane som gjev høve til å få erstatning for økonomisk tap, gjeld. Utgravingar som har grunnlag i mellombels freding, må prioriterast og handsamast på same vis som naudutgravingar av automatisk freda kulturmiljø.

17.9.3 Undersøking av kulturlag frå perioden 1650 til og med 1850 ved vilkår om utgraving av automatisk freda kulturmiljø

Fleirtalet er samd med mindretalet i at mykje viktig kunnskap knytt til jordfaste kulturmiljø frå tida fram til midten av 1800-talet framleis vil kunne gå tapt dersom den automatiske fredingsgrensa blir sett ved 1650. Fleirtalet meiner difor at det samstundes skal vere heimel i lova til å ta vare på kunnskapen knytt til yngre kulturmiljø. Mekanismane som er skissert ovanfor, vil vere nyttige, men ikkje tilstrekkelege for å sikre viktig kunnskapspotensial frå perioden perioden 1650 til og med 1850. Dei vil mellom anna ikkje sikre at jordfaste kulturminne blir liggjande urørte fram til kulturmiljøstyresmakta får høve til å undersøkje dei, og det vil vere vanskeleg å prioritere i kva rekkefølgje dei skal undersøkjast innanfor dei til kvar tid gjeldande budsjettrammene.

Førreformatoriske funn blir ofte gravne fram frå ein etterreformatorisk kontekst som er meiningsberande for funna og for den kulturhistoriske forståinga vår. Slike kulturlag kan vise ei samanhengande utvikling frå før 1650 og heilt opp til vår tid, noko som særskilt vil vere tilfellet i mellomalderbyar, i gardshaugar og på busetnadsstader. Etter gjeldande rett er det ikkje høve til å krevje at desse kulturlaga blir handsama med ei tilsvarande vitskapleg tilnærming som dei som er automatisk freda. Konsekvensen av dette er at det kunnskapspotensialet som ligg i kulturlaga, går tapt.

Fleirtalet meiner at prinsippet om dekningsplikt for tiltakshavaren òg gjer seg gjeldande ved utgraving av kulturlag frå perioden 1650 til og med 1850, når dette skjer i samband med utgraving av automatisk freda kulturlag. Fleirtalet føreslår difor at heile kulturlaget nedover i bakken, som er frå 1850 eller tidlegare, skal vere omfatta av den automatiske fredinga, men berre i dei tilfella der det blir gjeve vilkår om undersøkingar ved utgraving og ein uansett må fjerne desse laga. På denne måten kan kulturmiljøstyresmakta krevje at tiltakshavaren dekkjer kostnadene. På same vis som etter dagens reglar kan det ytast tilskot til slike undersøkingar.

17.9.4 Vurderingane til utvalet

17.9.4.1 Vurderinga til fleirtalet

Fleirtalet i utvalet, med medlemene Andersen, Felland, Fjeldheim, Gierløff, Holm, Hæreid, Myklebust og Olssøn, meiner at den viktigaste årsaka som taler mot å flytte grensa til 1850, er at mengda jordfaste kulturminne vil auke svært mykje. Sjølv om vi ikkje har sikker kunnskap om kor stort omfanget av jordfaste kulturminne vil bli ved å setje grensa ved 1850, går utvalet ut frå at det vil stige kraftig.

Både befolkning og bygningar, anlegg, gjenstandar og anna som har sett spor etter seg, auka kraftig i siste del av perioden fram mot 1850. Belastninga på eigarar og kulturmiljøstyresmakta blir urimeleg stor ved ei så sein fredingsgrense. Fleirtalet legg òg vekt på at automatisk freding vil omfatte alle kulturminne frå 1850 eller tidlegare. Dette er utfordrande, fordi det ikkje er alle typar kulturminne frå denne perioden som har like høg kjeldeverdi. Ofte er det mange av dei same kulturminna som vi veit mykje om frå før ut frå andre kjelder.

Det har vore argumentert med at både Sverige og Danmark har innført høvesvis 1850 og 1865 som fredingsgrense, og at deira erfaring er at mengda kulturminne ikkje har auka i særleg stor grad etter at desse aldersgrensene vart innførte. Erfaringane kan likevel ikkje overførast direkte til Noreg. I Sverige må fleire kriterium vere oppfylte i tillegg til aldersgrensa, og i Danmark er ikkje kulturlag og strukturar under bakken omfatta av det automatiske vernet, sjølv om dei i tid fell innanfor fredingsgrensa. I Danmark gjeld den automatiske fredinga heller ikkje kulturminne som bustader, landbruk og fangstgropar med meir. Ein annan ulikskap er at både Sverige og Danmark innførte ei årstalsgrense for å redusere omfanget av automatisk freda kulturmiljø, og at ingen av landa hadde ei fast årstalsgrense tidlegare. Som nemnt i punktet om utanlandsk rett ovanfor var grunngjevinga for å innføre eit fast årstal i Danmark at den flytande 100-årsgrensa ville føre med seg ein stor auke i tilveksten av nyare fortidsminder som ikkje naudsynlegvis var like viktige å verne, og som ikkje var av same kulturhistoriske interesse. I Danmark vart det òg lagt vekt på at ordninga med å kunne erklære noko som freda etter ei konkret vurdering, gjer at kulturmiljøstyresmakta har høve til å sikre dei mest verdifulle kulturmiljøa frå nyare tid. I kva grad innføringa av årstal har verka etter føremålet, og kva økonomiske og administrative konsekvensar lovendringa har hatt, er det framleis for tidleg å seie noko om. Alt i alt fanst det om lag 33 000 freda fortidsminde i Danmark i 2021, altså året før aldersgrensa vart innført.91 Ved utgangen av 2023 hadde talet auka til 35 078.92

Erfaringar frå Sverige viser at innføringa av aldersgrensa i stor grad har verka etter føremålet når det gjeld å gjere forminneomgrepet tydelegare, men at føremålet om å snevre inn mengda av kva som er freda direkte gjennom lova, ikkje vart oppfylt.93 Det var spesielt ein auke i mengda av «lägenhetsbebyggelse» (restar etter mindre bygningseiningar eller jordbrukseiningar, som hustufter, kulturlag eller andre anlegg) og «stadslager» ( kulturlag i miljø av bykarakter, som byar, kjøpstader og nokre handelsstader, som inneheld avfall frå handverk og matlaging, restar etter bustader og spor etter andre aktivitetar). Per 14. desember 2024 var det 314 939 registrerte fornlämningar i Sverige.94

Fleirtalet i utvalet meiner at erfaringa frå Sverige vil gjelde tilsvarande i Noreg. Ved å flytte grensa fram til og med 1850 vil omfanget av kulturmiljø som er automatisk freda, bli mykje høgare. Det er ikkje mogleg å føresjå dei økonomiske og administrative konsekvensane når vi ikkje har kjennskap til omfanget. Ikkje minst vil auken av kulturminne knytte til landbruket vere markant. Jordbrukarar står i ei særstilling, fordi dei ikkje alltid har høve til å justere tiltak for å unngå konflikt med jordfaste kulturmiljø. Det kan òg få som konsekvens at utvikling i byane vil bli dyrare og meir omfattande. kulturmiljøstyresmakta vil få mykje meir å ta stilling til, mellom anna på grunn av handsaming av ei større mengd funn og fleire søknader om løyve. Ved å innføre 1850 som fredingsgrense vil det venteleg bli endå fleire saker om løyve utan vilkår, noko som kan medverke til ei utvatna oppfatning av kor sterkt ei automatisk freding står, ikkje minst når det gjeld eldre kulturmiljø. Forvaltningsmuseet har spelt inn til utvalet at ei auka mengd gjenstandar på grunn av meir arkeologisk utgraving kan bli vanskeleg å handtere, både av plassomsyn og av økonomiske og administrative grunnar.

Fleirtalet ser at det trengst betre mekanismar for å kunne ta vare på kjeldeverdien som ligg i jordfaste kulturminne frå tida fram mot 1850, men meiner at omsynet til kulturminne og kulturlag frå 1650 til og med 1850 kan sikrast ved å innføre andre og meir målretta løysingar for kartlegging og forvaltning av desse kulturminna, og at verkemiddelet som hovudregel bør vere freding ved vedtak. Likeins kan ein meir liberal praksis for undersøking av kulturlag frå etter reformasjonen og fram til og med 1650 bidra til at sakshandsamingsmengda totalt sett ikkje aukar så mykje i høve til sakshandsamingsmengda ved den noverande fredingsgrensa.

17.9.4.2 Vurderinga til mindretalet

Mindretalet i utvalet, med medlemene Anfinset og Falch, meiner at grensa for automatisk freding av jordfaste kulturminne må setjast til og med 1850. Overordna grunngjev mindretalet dette med at det vil gje eit kulturhistorisk heilskapleg, einsarta og forståeleg vern som tek omsyn til føre var-prinsippet utan at det trengst for mange unntak og særreglar. Samstundes vil ei slik løysing på best mogleg vis gjere kulturmiljøstyresmakta i stand til å oppfylle målet i Meld. St. 16 (2019–2020) om at «[e]t mangfold av kulturmiljø skal tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk».

Mindretalet meiner fleire grunnar og tilhøve byggjer opp under den overordna grunngjevinga og gjer det mest tenleg og naudsynt med automatisk freding av jordfaste kulturminne frå 1850 og tidlegare.

1850 er det store skiljet i historia. Frå siste halvdelen av 1800-talet skjedde det raske og omfattande endringar av jordbruk og fiske, som vart følgde av industrialisering, byvekst og utvikling av massedemokratiet med breie organisasjonar, sosiale rørsler og politiske parti. Sjølv om det gjekk føre seg gradvise endringar og folkevekst i tida før midten av 1800-talet òg, er det i siste delen av 1800-talet eit heilt nytt samfunn som trer fram. Samfunnet i første delen av 1800-talet kan difor seiast å stå nærare samfunnet på 1500-talet enn samfunnet i tida etter 1850. Difor skil kulturminne frå tida etter 1850 seg i stor grad frå kulturminne frå tida før. Endra gardsstrukturar, nye reiskapstypar i jordbruket, motorisering av fiskefartøy, industrialisering og framvekst av byar utgjer heilt andre og nye materielle spor etter både busetjingsmønster, naturbruk og næringsutnytting i tida etter 1850.

I og med at skiljet i kulturminnetypar først kjem med dei nye samfunnsstrukturane frå siste halvdelen av 1800-talet, vil det i praksis vere svært vanskeleg å avgjere om same type jordfaste kulturminne er frå til dømes 1600 eller 1800. Ein kan ikkje avgjere datering av eit automatisk freda jordfast kulturminne frå dette tidsrommet med dateringsmetodar, slik ein kan for trebygningar. Resultatet vil difor vere at ein vil måtte stø seg på skriftlege kjelder for å avgjere om kulturminnet er frå før eller etter 1650. Dette gjer at ein vil kunne leggje større vekt på skriftlege kjelder enn på arkeologiske kjeldeverdiar og kunnskapspotensialet i desse. Når ein i avgrensa grad kan avgjere alderen til kulturminne ut frå busetjings-, nærings- og samfunnsformer, vurderer mindretalet det slik at kulturmiljøstyresmakta i praksis vil leggje seg på ei restriktiv og konservativ vurdering av om kulturminne er automatisk freda, noko som betyr at ein eigentleg fører vidare det vernet ein i dag har for kulturminne frå mellomalderen (1537). For mellomalderbyar og gardshaugar er det òg tale om kulturlag som strekkjer seg fram mot 1850, og som er ein viktig del av ein kulturhistorisk heilskap i det å ta vare på dei spora og den kunnskapsverdien desse kulturminna representerer. Ved ei 1850-fredingsgrense vil denne heilskapen bli teken omsyn til utan eigne særreglar.

Mindretalet meiner vidare at erfaringa med ei automatisk fredingsgrense ved reformasjonen (1537) er at kulturmiljøstyresmakta ikkje har vigd særleg merksemd til jordfaste kulturminne i tida etter 1537. Det verkar igjen over på mykje av merksemda i forskinga og formidlinga av historia. Utan ei automatisk fredingsgrense sett til 1850 vil vi halde fram med å skrive viktige delar av historia ut frå eit skeivt og ufullstendig kjeldegrunnlag som i hovudsak kviler på skriftlege kjelder, noko som igjen betyr at den aktuelle tidsperioden ikkje blir gjort godt nok tilgjengeleg for forsking, formidling og oppleving. Kulturmiljø er annleis enn naturmiljø ved at det uttrykkjer og representerer menneske- og samfunnshistoria, og den historia kan i liten grad kartleggjast utan planprosessar der det òg kan bli sett vilkår om undersøkingar.

Mindretalet vil òg halde fram at det er naturleg å ha ei årstalsgrense som er om lag lik dei andre nordiske landa. Sverige og Danmark har ulike variantar av automatisk freding av kulturmiljø nærare opp til vår tid, og i Finland ligg det føre tilsvarande framlegg. Kriteria i svensk lovgjeving om at kulturminne må ha kome til ved verksemd, teknikkar og metodar over lang tid og som ikkje lenger er allment i bruk til det dei vart skapte for, i tillegg til årskriteriet, er ikkje ulikt det mindretalet meiner vi i praksis legg til grunn i forvaltninga i Noreg. Det her kjem særleg til syne i forvaltninga av samiske kulturmiljø, der fredingsgrensa er sett til 1917. Etter den gjeldande kulturminnelova må ein vurdere og tolke kva kulturminne er spor etter, og at det ikkje er i bruk, for å slå fast å at det er eit automatisk freda jordfast kulturminne. Sjølv om ein i Danmark ikkje har automatisk freda usynlege kulturminne (under bakken), er det likevel både ein rett til registrering og høve til å krevje arkeologiske undersøkingar av dei, med kostnadsdekning frå tiltakshavaren. Då Sverige og Danmark gjekk bort frå ei flytande 100-årsgrense til hovudregelen om automatisk freding med grense i høvesvis 1850 og 1865, var dette grunngjeve med auken i mengda freda kulturmiljø etter desse årstala. Årstalsgrensa dei sette, vart ikkje vurdert til å gje ei mengd som var for stor og kostnadskrevjande til å kunne forvaltast. Mindretalet meiner ei tilsvarande vurdering må leggjast til grunn for ei fastsetjing av 1850 som årstalsgrensa for automatisk freding i Noreg.

Mindretalet vil peike på at systemet med ei automatisk freding av jordfaste kulturminne frå tida fram til og med 1850 vil vere å føre vidare eit lov- og forvaltningssystem som er kjent og føreseieleg. Det vil vere eit system som følgjer opp føre var-prinsippet i lovframlegget. Ei automatisk fredingsgrense sett til tida fram til og med 1850 gjev fellesskapet høve til å ha ei medviten og kunnskapsbasert forvaltning av historia, der det òg kan gjerast prioriteringar for perioden 1537 til og med 1850, som det i dag er mangelfull kunnskap om. Ei sånn medviten og kunnskapsbasert forvaltning vil òg gje ei god forankring av lokal identitet, historie og oppleving, utan at det betyr at alt areal med automatisk freda kulturmiljø blir kverrsett. Lovframlegget legg opp til at det skal vere høve til å gje løyve til inngrep, og til å følgje dagens praksis med at ikkje alle slike løyve treng vilkår om arkeologiske utgravingar eller større undersøkingar. Det er heller ikkje slik at alt materiale frå utgravingar må takast vare på. Dette blir drøfta i kapittel 27 om lause kulturminne. Som grunnlag for forvaltning av automatisk freda jordfaste kulturminne fram til og med 1850 meiner mindretalet at forvaltningsmuseet må få plikt til å lage forvaltningsplanar eller faglege program. I dag eksisterer det faglege program for dei fleste historiske periodar, og desse programma styrer kva ein treng kunnskap om, og kvar det er størst kunnskapspotensial. Dette inneber at ein kan gje løyve med vilkår, slik praksisen er i dag for tidlegare periodar. Dei faglege programma og forvaltningsplanane vil difor gjere forvaltninga av kulturmiljø meir føreseieleg for både planstyresmakta og tiltakshavarar. Forvaltningsmuseet må få plikt etter lova til å utvikle slike faglege program, noko som vil forankre kulturmiljøstyresmakta i forskingsbasert kunnskap, ikkje minst for tidsperioden 1537 til og med 1850. Sjølv om ikkje alle løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne vil innebere oppfølgjande undersøkingar, er likevel ei automatisk freding av jordfaste kulturminne ein føresetnad for å setje vilkår om forskingsfaglege undersøkingar og for å gjennomføre dei. Ei fredingsgrense sett til 1850 vil både gje eit lett forståeleg, heilskapleg og einsarta lovsystem og samstundes gje fleksibilitet i kva ein til ein kvar tid tek vare på og hentar kunnskap ut frå.

Mindretalet i utvalet vil streke under at eit anna sett av reglar enn automatisk freding for å ta vare på jordfaste kulturminne frå perioden 1650 til og med 1850, som fleirtalet har føreslege, vil kunne gje uvisse og like store oppfølgingskostnader for kulturmiljøstyresmakta som det ei automatisk fredingsgrense ved 1850 vil gje. Desse kostnadane for undersøkingar ved registrering og arkeologisk utgraving vil måtte bli dekka over offentlege budsjett som mindretalet ser det som lite truleg at vil bli prioritert. Mindretalet vil halde fram at bruken av mellombels freding for å kunne gjere arkeologiske utgravingar av jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda, står i motsetnad til kva som er føremålet med freding ved vedtak.

Etter rundskriv om motsegnspraksis er det i dag høve til å fremje motsegn når ein plan kjem i konflikt med «[k]ulturminner som ennå ikke er vurdert å ha nasjonal eller vesentlig regional verdi, men som kan ha det».95 I praksis blir det likevel nesten ikkje brukt motsegn i saker som gjeld etterreformatoriske jordfaste kulturminne. Mindretalet ser det som lite sannsynleg at motsegn for vern av jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda vil bli særleg meir nytta, heller ikkje om det skulle være budsjettrammer for å registrere dei. Sidan dei registreringane ein alt i dag gjer av kulturminne frå mellomalderen, i stor grad vil vere av same type og i same landskap som dei fram mot 1850, har ein etter dagens system hatt høve til å både registrere dei og fremje motsegn for vern, utan at det har skjedd i nokon avgjerande grad. Bruk av motsegn for å sikre jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda vil, slik mindretalet vurderer det, mest berre førekome når kulturminna blir handsama i regionale og kommunale planar om kulturmiljø. Det vil i praksis vere krevjande å fremje motsegn, og nå fram med det, der ein registrerer kulturmiljø som ikkje har eit vern eller er del av overordna fylkeskommunale eller kommunale verneplanar. Dette taler for at kulturmiljøstyresmakta i praksis ikkje vil nytte ressursar for å ta vare på jordfaste kulturmiljø som ikkje er automatisk freda. Mindretalet legg òg til grunn at kulturmiljøstyresmakta ikkje kan påleggje tiltakshavarar kostnader for undersøkingar med arkeologisk utgraving og liknande av jordfaste kulturmiljø som ikkje er automatisk freda for å godkjenne arealplanar. Det betyr at kulturmiljø frå perioden 1650 til og med 1850 berre vil kunne takast vare på og vernast, og ikkje brukast til vidare kunnskapsproduksjon, som igjen er ein viktig føresetnad for kunnskapsbasert forvaltning og vern.

Mindretalet vil peike på at kulturminnelova alt har heimel til å frede jordfaste kulturminne ved vedtak. Praksisen har vist at dette ikkje har vorte nytta i særleg grad. Årsaka til at freding ved vedtak blir nytta så sjeldan, er mellom anna at freding ved vedtak krev at kulturmiljøstyresmakta sjølv tek grep. I tillegg er det alt eit stort press på ressursane hjå kulturmiljøstyresmakta, og manglande kapasitet kan gjere at viktig kunnskap går tapt. Freding ved vedtak føreset at ein alt veit kvar kulturmiljøa er, og at ein har kartlagt dei. Freding ved vedtak føreset òg at kulturmiljøa er undersøkte i forkant av fredinga. Kostnader ved desse undersøkingane må kulturmiljøstyresmakta bere sjølv. Denne fredingsforma gjev difor ikkje noko vern til ukjende kulturmiljø. Vidare føreset ei freding ved vedtak at noko skal bevarast på staden. Det er lite truleg at kulturmiljøstyresmakta vil frede i saker der det er konkrete planar om utbygging. Etter at noko er freda ved vedtak, vil heller ikkje kulturmiljøstyresmakta ha høve til å henta ut kunnskapspotensialet, fordi forvaltningsregimet er strengare for det som er vedtaksfreda, enn det er for automatisk freda kulturmiljø. Det finst høve til å gje nyare jordfaste kulturmiljø vern gjennom plan- og bygningslova, men dette har òg vorte nytta i liten grad. Dette kan mellom anna kome av at kommunen gjer andre vurderingar av kva som er viktig og som bør takast vare på, og at bevaring av kulturlag under bakken ikkje blir tenkt på som verneverdig.

Mindretalet viser til at staten har internasjonale plikter til å ha eit lovsystem for å ta vare på kulturmiljø for alle historiske epokar (Vallettakonvensjonen artikkel 1 nr. 2 og artikkel 2). Mindretalet meiner føremålet med Vallettakonvensjonen er å ha eit regelverk som ikkje berre gjev eit formelt høve til å verne og produsere vitskapleg kunnskap frå kulturmiljø, men at partslanda har eit regelverk som gjev eit faktisk vern av mangfaldet av jordfaste kulturminne. Dette gjeld òg for perioden etter 1650, noko som samstundes gjev høve til å ta vare på kulturmiljø til nokre av dei nasjonale minoritetane. Som grunngjeve ovanfor meiner mindretalet at innanfor det lov- og forvaltningssystemet av kulturmiljø vi har i Noreg, vil ei fredingsgrense ved 1850 for jordfaste kulturminne vere det som på best måte følgjer måla og omsyna etter Vallettakonvensjonen. Mindretalet vil vise til at erfaringane med automatisk freding av samiske kulturmiljø som er eldre enn 100 år (1917), har gjeve ein sterkt auka kunnskap om samiske kulturmiljø og samisk historie. Tilsvarande vil gjelde for andre kulturmiljø og andre delar av historia ved ei fredingsgrense frå tida fram til og med 1850.

17.10 Særleg om automatisk freding av jordfaste samiske kulturmiljø

Frå 1978 til 2018 var det ei flytande hundreårsgrense for automatisk freding av samiske kulturminne. I 2018 vart regelen endra til ei fast fredingsgrense for kulturminne frå 1917 eller tidlegare.96 Det gjeld både for bygningar og for jordfaste og lause kulturminne.

Dei jordfaste kulturminna til samane har stor variasjon og er knytte til jakt, fangst, fiske, reindrift, religion og bustader. Dei kjem òg frå ein lang tidsperiode og frå eit vidt geografisk område, der dei eldste er frå dei siste hundreåra før vår tidsrekning. Samiske bygningar er omfatta av den automatiske fredinga etter kulturminnelova, men dei vart først forvalta aktivt frå byrjinga av 2000-talet.

Utvalet meiner at den automatiske fredingsgrensa for samiske kulturminne, som er sett til 1917, må førast vidare. Utvalet meiner at erfaringa med ei hundreårsgrense for samiske kulturminne i hovudsak har vore god, sjølv om det er nokre utfordringar med ei slik tidsgrense i forvaltninga av automatisk freda bygningar. Den automatiske fredingsgrensa har gjeve meir kunnskap om djupna og variasjonane i den samiske kulturhistoria og om forminga av etnisitet og samhandlingar mellom folkegrupper over store delar av landet. Frå 1991 (Tromsø museum) og 1994 (Sametinget) har det òg vorte utvikla ei eiga samisk kulturminneforvaltning utan at det har auka kostnadene særleg eller gjort avgjerdsprosessane meir omstendelege. Dei samiske kulturminna finst i stor grad i område med spreidd busetnad og utmark, og dei er difor ikkje i same grad i arealkonflikt med tiltak og utbygging som kulturminne i meir folketette område er. Samanlikna med ikkje-samiske kulturminne, som har automatisk freding inntil 1537, er det difor ikkje eit stort og auka tal med motsegner eller løyver til inngrep i automatisk freda samiske kulturminne. Fredingsgrensa har derimot verka til å løfte medvitet, kunnskapsutviklinga og forskinga om samisk forhistorie og historie.

Utvalet legg vekt på at det er vanskeleg å flytte fredingsgrensa for automatisk freding av samiske kulturminne bakover i tid, når ho har vart i snart 50 år. Med lovendringa i 2018 var det òg vurdert at det ikkje kunne gjerast utan at det i praksis ville innebere å avslutte fredinga av registrerte og bandlagde kulturminne. Ein kan difor ikkje fritt flytte den fredingsgrensa som kulturmiljøstyresmakta, eigarar og private aktørar har mått ta omsyn til i fleire tiår.

Utvalet merkar seg òg at i Finland er det framlegg om å tilpasse den automatiske fredingsgrensa for jordfaste samiske kulturminne til den som er i Noreg.

Utvalet har vege det å halde på ei særleg aldersgrense for dei samiske kulturminna opp mot omsynet til å ha mest mogleg einskaplege ordningar. Ettersom det er lite aktuelt å flytte grensa for samiske kulturmiljø bakover, og det er lite aktuelt å flytte tidsgrensa for automatisk freding av alle jordfaste kulturminne fram til 1917, meiner utvalet at vi lyt halde på ei særskild automatisk fredingsgrense på 1917 for samiske kulturminne.

17.11 Særleg om automatisk freding av dei jordfaste kulturmiljøa til taterane/romanifolket, skogfinnane, kvenane/norskfinnane, romane og jødane

Etter den gjeldande lovgjevinga er det ingen særskilde føresegner for å verne kulturmiljøa til taterane/romanifolket, skogfinnane, kvenane/norskfinnane, romane og jødane. Det er difor eit spørsmål om dagens lov gjev tilstrekkeleg grunnlag for eit aktivt vern og ei kunnskapsdriven forvaltning av kulturmiljøet til dei nasjonale minoritetane.

Dei nasjonale minoritetane har alle kome til landet etter 1500. Dagens automatiske fredingsgrense for kulturmiljø som er frå 1537 eller tidlegare, betyr at det i praksis ikkje er automatisk freda kulturminne for dei nasjonale minoritetane. Det som er freda, har kome til etter vedtak og er – med unntak av ein skogfinsk gravholme – bygningar, anlegg og bygningsmiljø. Totalt er det 29 fredingsvedtak for kulturminne til nasjonale minoritetar, der 12 er kvenske, 9 er skogfinske, 5 er frå taterane/romanifolket, og 3 er jødiske. Ingen av kulturminna til romane er freda.

For skogfinnar og kvenar/norskfinnar, som har hatt naturbruk som næringsgrunnlag frå 1600- og 1700-talet, er det grunn til å meine at det kan vere mange jordfaste kulturminne frå jordbruk, skogbruk, husdyrhald, fangst, fiske, religion og busetnad som vi ikkje har noka medviten forvaltning av. Taterane/romanifolket, som har høyrt til i landet i 500 år, har mest truleg òg jordfaste kulturminne i form av liggjeplassar, samlingsplassar, reisemerke og produksjonsstader som det er svært lågt medvit og låg kunnskap om. Næringstilpassinga til taterane/romanifolket med reisande handverkartenester og handel, kombinert med at dei har vore handsama som ei utgruppe i samfunnet til langt ut på 1980-talet, har ført til at gruppa i liten grad har lagt att godt synlege spor. Romane og jødane, som i hovudsak har flytt til landet frå siste del av 1800-talet, har i mindre grad lagt att jordfaste kulturminne, men dei har lagt att meir i form av transportmiddel, bygningar og minnesmerke frå nyare tid.

Jordfaste kulturminne blir gjerne ikkje avdekte utan systematiske registreringar som i hovudsak skjer etter konkrete planar om endra bruk av marka. Systematiske undersøkingar skjer gjennom arkeologiske registreringar og innhenting av tradisjonell kunnskap gjennom forteljingar og intervju. Slike systematiske registreringar skjer i svært avgrensa grad av ikkje- freda jordfaste kulturminne. Det kan likevel kompenserast for ved at kulturmiljøstyresmakta set i verk breie registreringsprosjekt.

I dei fleste tilfelle er det naudsynt å registrere ikkje-freda jordfaste kulturminne når arealplanar blir utarbeidde, for å kunne gje motsegn for å hindre at kulturminna blir skadde eller øydelagde. Alternativet til motsegn i slike saker er at kulturminne blir skadde eller øydelagde utan at det kan setjast vilkår om undersøking og kunnskapsproduksjon ved utgraving og dokumentasjon, slik ein kan for automatisk freda kulturminne.

Registrering av jordfaste kulturminne er sentralt for kunnskapsutviklinga. Det å setje ei automatisk fredingsgrense nærare vår tid for dei jordfaste kulturminna til dei nasjonale minoritetane vil føre med seg at kulturmiljøstyresmakta aktivt må ta omsyn til dei ved alle planar for endra arealbruk og markinngrep. Ein slik situasjon vil òg gje grunnlag for å få fram meir forsking og kunnskapsutvikling om kulturhistoria til desse gruppene. Fredingsgrensa på 100 år for samiske kulturminne har vore med på å gradvis utvikle ei brei arkeologisk forsking og kunnskapsutvikling om historia til samane. Ei liknande kunnskapsutvikling for kulturhistoriene til dei ulike nasjonale minoritetane kan vere ein viktig verknad av å setje den automatiske fredingsgrensa nærare vår tid.

Utvalet har merka seg at Sannings- og forsoningskommisjonen i sin rapport frå 202397 føreslår eit lovfest vern av kvenske og skogfinske kulturminne på linje med samiske. Framlegget er følgt opp i Stortinget med at Arbeidarpartiet, Høgre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Raudt og Miljøpartiet Dei Grøne har vedteke å be regjeringa98

[…] utarbeide et forslag til endring i kulturminneloven som sikrer automatisk fredning av kvenske/norskfinske og skogfinske kulturminner i tråd med bestemmelsen for samiske kulturminner.

I komitémerknaden til innstillinga på dette punktet heiter det:

Flertallet viser videre til høringsinnspill fra Skogfinneforeningen, som peker på at den skogfinske innvandringen først startet etter reformasjonen, og at ingen skogfinske kulturminner dermed er sikret automatisk vern etter gjeldende kulturminnelov. Flertallet deler Skogfinneforeningens bekymring for at enda flere kulturminner kan gå tapt dersom det ikke etableres en særregel også for skogfinske og andre nasjonale minoriteters kulturminner, slik det er gjort for de samiske.

Ei automatisk fredingsgrense nærare vår tid vil kunne ha stor verdi for samfunnet ved å auke kunnskapen om variasjonar i kulturhistoria til landet. Det vil òg ha stor verdi for høvet til kulturelt vern og utvikling for dei ulike nasjonale minoritetane. På den andre sida vil ei slik automatisk fredingsgrense kunne auke tvilen om statusen til eit kulturminne, i og med at ein fredar mykje ein ikkje veit kva er. Det vil føre med seg auka kostnader for samfunnet i form av meir arbeid for kulturmiljøstyresmakta, fleire plikter for nærings- og utbyggingsaktørar og meir bandlegging av areal. Desse motførestillingane vil for så vidt vere dei same som for når ein vurderer å endre ei generell tidsgrense for automatisk freding. Det kan òg tale for at heller enn å flytte den automatiske fredingsgrensa nærare vår tid bør ein styrkje høvet til å utvide undersøkingsplikta og endre motsegnspraksisen for jordfaste kulturminne som ikkje er freda, utvikle bevaringsstrategiar og auke talet på vedtak om å frede område og enkeltobjekt mellom anna ved å opne opp fredingsføresegnene noko.

Dagens lovgjeving i har ikkje direkte insitament for at dei ulike nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturminne frå tidlegare epokar skal takast vare på på ein aktiv og medviten måte. Dei siste åra har likevel kulturmiljøstyresmakta gjeve større merksemd til å verne og frede kulturminna til dei nasjonale minoritetane, men det har først og fremst vore knytt til bygningar og anlegg. Taterane/romanifolket, skogfinnane og kvenane/norskfinnane sine jordfaste kulturminne er i særleg grad viktige historiske kjelder, fordi dei høyrer til grupper som i liten eller ingen grad har lagt att skriftlege kjelder frå og om seg sjølve. Den historiske kunnskapen om livet og utviklinga deira er i all hovudsak frå kjeldene til statsstyresmaktene, og der har det i stor grad handla om å assimilere dei inn i det norske stats- og nasjonsbyggjande fellesskapet. Dette taler for å setje ei automatisk fredingsgrense nærare vår tid for dei jordfaste kulturminna til dei nasjonale minoritetane.

Automatisk freding fører først og fremst med seg eit grunnlag for medviten forvaltning med høve til kunnskapsutvikling, og ikkje at det ikkje kan gjerast inngrep i kulturminne. Inngrep i kulturminne treng heller ikkje føre til at det alltid må gjerast omfattande undersøkingar for å følgje opp ved utgraving. Ulempene ved å leggje band på areal ved automatisk freding skal difor ikkje overdrivast. Det å innføre ei automatisk fredingsgrense av jordfaste kulturminne nærare vår tid vil heller ikkje leggje band på areal for gjeldande arealplanar når endringa trer i kraft.

Kva som kan vere omfanget av dei jordfaste kulturminna til nasjonale minoritetar, er vanskeleg å seie noko konkret om. Nettopp fordi dei ikkje har hatt eit direkte vern i kulturminnelova, har det ikkje vore ei systematisk kunnskapsutvikling om dei.

Ut frå den historiske kunnskapen om tilknytinga dei nasjonale minoritetane har til landet, veit vi likevel at det for romar og jødar ikkje er snakk om kulturminne eldre enn 150 år, og at det er få eller ingen jordfaste kulturminne.

Dei jordfaste kulturminna til skogfinnane og kvenane/norskfinnane er knytte til fleirbruk av naturressursane dei siste hundreåra. Bruken deira har lagt spor etter seg. I nord er det ofte i same område der samane òg er, med 1917 som automatisk fredingsgrense for dei samiske kulturminna. I desse område blir kulturmiljø frå nærare vår tid alt registrerte ved arealplanar.

For skogfinnane vil det vere i skogsområda på Sør-Austlandet vi finn kulturmiljøet deira. Det er først og fremst i bygde- og utmarksområde der kulturmiljøa er knytte til jordbruk, skogbruk og utmarksbruk.

Livsforma til taterane har lagt få synlege fysiske spor etter seg i jorda. Sjølv om det heilt klart er spor å finne når det blir undersøkt, er det likevel ikkje grunn til å tru at oppfølgjande utgravingar og dokumentasjon av dei jordfaste kulturminna deira vil bli av eit stort omfang.

Stortinget har vedteke at regjeringa skal leggje fram lovforslag med automatisk freding av skogfinske og kvenske/norskfinske kulturminne frå før 1917. Årstalet 1917 er valt fordi det er det som gjeld for samiske kulturminne.

Sidan det i snart 50 år har vore ei hundreårs automatisk fredingsgrense for samiske kulturmiljø, er det vanskeleg å setje tidspunktet tilbake til 1850, sjølv om det er eit meir avgjerande tidsskilje enn 1917 for samane òg. Det er frå 1850 at samfunnet endra seg grunnleggjande, og at staten gjekk inn for ein aktiv assimileringspolitikk. 1917 er symbolsk for samane, men ikkje for dei nasjonale minoritetane. Ei slik årstalsgrense for kulturminna til dei nasjonale minoritetane kan difor bli oppfatta som at dei inngår i eller blir underlagde ei samisk forståing av kulturhistoriske periodar.

Vurderinga til utvalets fleirtal med medlemene Andersen, Fjeldheim, Holm, Hæreid, Myklebust og Olssøn, er at den automatiske fredingsgrensa for minoritetane sine kulturmiljø følgjer fleirtalet sitt framlegg til den ordinære grensa, som med unntak av for samiske kulturminne er føreslege sett til 1650.

Fleirtalet meiner ei automatisk fredingsgrense ved 1850 (eller 1917) for dei jordfaste kulturminna til dei nasjonale minoritetane kan skape for mykje tvil om opphavet, og at det difor kan vere eit opphav til konfliktar og meiradministrasjon. Vidare er det først og fremst skogfinnane og kvenane/norskfinnane som til ein viss grad vil nyte godt av ei automatisk fredingsgrensene. For dei andre minoritetane vil ei automatisk fredingsgrense spele mindre rolle. Ei grense i 1850 eller 1917 kan føre til at kulturmiljøstyresmakta bli meir oppteken av å finne ut av kva år eit jordfast kulturminne er frå, og om det har skogfinsk eller kvensk/norskfinsk opphav, enn å ha meir målretta strategiar for å skaffe kunnskap om og frede dei jordfaste kulturminna med høg kulturhistorisk verdi for alle nasjonale minoritetar. Slik kan ein risikere at ei automatisk særskild fredingsgrense som i praksis berre gjeld for skogfinske eller kvenske/norskfinske kulturminne, fortrengjer merksemda om kulturminna til andre nasjonale minoritetar.

Fleirtalet har òg lagt vekt på at kulturmiljøstyresmakta i dei siste åra har laga strategiar for å frede fleire av kulturminna til dei nasjonale minoritetane, og meiner at dette arbeidet må halde fram. Fleirtalet ser likevel at det er viktig å styrkje omsynet til dei nasjonale minoritetane i kulturmiljølova. Difor føreslår utvalet ei føresegn om at det må leggjast vekt på dei nasjonale minoritetane, og at dei må få medverke i utval og i forvaltninga av kulturmiljøa deira. Fleirtalet peiker vidare på høvet til å utvide undersøkingsplikta for ikkje-automatisk freda jordfaste kulturminne, endre motsegnspraksisen for i større grad å ta vare på jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda, utvikle bevaringsstrategiar og auke talet på vedtak om å frede område og enkeltobjekt mellom anna ved å opne opp fredingsføresegnene noko. Både framlegget om høve til å krevje arkeologiske undersøkingar av kulturmiljø fram mot 1850 og framlegget om ei ordning med forenkla freding, som blir omtala nærmare i kapittel 20, er mellom anna grunngjeve med omsynet til å ta vare på kulturmiljøet til minoritetane. Fleirtalet legg òg vekt på at mykje av kulturmiljøa knytte til fleire av minoritetane uansett vil vere yngre enn ei realistisk automatisk fredingsgrense, og at dei difor må sikrast gjennom andre føresegner i kulturmiljølova eller i plan- og bygningslova.

Mindretalet i utvalet, med medlemene Anfinset, Falch, Felland og Gierløff, meiner det må vere ei automatisk fredingsgrense ved 1850 for dei nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturmiljø. Mindretalet med Anfinset og Falch meiner alle jordfaste kulturmiljø, med unntak av samiske, må ha ei automatisk fredingsgrense ved 1850.

Mindretalet meiner det til ein viss grad vil vere ei kulturhistorisk skjønsvurdering av kva slags årstal ein set for ei automatisk freding av dei jordfaste kulturminna til dei nasjonale minoritetane. Ein måte å gjere det på er å setje fredingsgrensa til same årstal som for samiske kulturminne. 1917 er eit årstal som har stor symbolsk tyngd for samane, men som ikkje har det for dei nasjonale minoritetane. Mindretalet viser til at den statleg styrte fornorskingspolitikken for alvor tok til i det siste halvåret av 1800-talet. Det skjedde samstundes som den moderne tida med raske og omfattande endringar av jordbruket og fisket vart følgd av industrialisering, byvekst og massedemokratiet. Det taler for at 1850 er ei god og handterleg tidsgrense for automatisk freding av dei nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturminne. Kulturminne etter den tida, òg dei som er knytte til historia om fornorsking og overgrep frå styresmaktene, vil då måtte forvaltast gjennom andre verkemiddel som vedtaksfredingar og reguleringar gjennom plan- og bygningslova.

Mindretalet legg vekt på at dersom det ikkje blir lagt ei automatisk fredingsgrense for jordfaste kulturminne til 1850, vil dei nasjonale minoritetane som har jordfaste kulturmiljø vere dei einaste anerkjende etniske gruppene som ikkje har eit slikt vern. Mindretalet vil streke under at dei fem anerkjende nasjonale minoritetane er ulike grupper med ulik kultur og historie i landet som må anerkjennast og respekterast. Sjølv om romar og jødar i liten eller ingen grad har lagt att jordfaste kulturminne i Noreg, er ikkje det ein grunn for ikkje å ha ei automatisk freding sett til 1850 for dei jordfaste kulturminna til taterar/romanifolk, skogfinnar og kvenar/norskfinnar. Den ulike historia i landet som dei nasjonale minoritetane har, betyr naudsynlegvis at dei vil ha ulike former for merksemd frå kulturmiljøstyresmakta. Mindretalet viser vidare til framstillinga i kapittel 11 om at det ikkje alltid er eintydige grenser mellom grupper, og med det kven kulturmiljøa høyrer til. Vurderingar og diskusjonar om kven si kulturhistorie eit kulturmiljø er knytt til, er viktig både for kunnskapsutviklinga om kulturhistoriske variasjonar og for samfunnsdebatten. I samiske og kvenske/norskfinske område har ein allereie i dag ei slik kunnskapsutvikling og slike diskusjonar, noko som styrkjer kunnskapen og forvaltninga av kulturmiljø.

Mindretalet meiner ei automatisk fredingsgrense ved 1850 er måten som i størst grad vil gje ei lojal oppfølging av internasjonale konvensjonar om å leggje til rette for at minoritetane kan dyrke sin eigen kultur og å ta vare på alle jordfaste kulturminne frå tidlegare epokar.99Mindretalet viser òg til at dei nordiske nabolanda i litt ulik form har ei automatisk freding av jordfaste kulturminne frå midten av 1800-talet som òg femner om kulturminna til samane og nasjonale minoritetar. Utan ei automatisk fredingsgrense for dei nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturminne vil det i praksis vere svært krevjande å ta omsyn til kulturmiljøet deira i alle avgjerder om inngrep. Reglar om vektlegging og medverknad vil difor risikere å ha lite reelt innhald. Eit system der kulturmiljøstyresmakta kan krevje undersøkingar og kostnadsdekking for registrering og utgraving av dei jordfaste kulturminna til nasjonale minoritetar som ikkje er automatisk freda ved plan- og inngrepssaker, vil slik mindretalet vurderer det, vere vanskeleg å følgje opp i praksis. Bruk av motsegner for å sikre dei nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda vil slik mindretalet vurderer det, mest berre bli brukt når kulturminna er handsama i regionale og kommunale planar om kulturmiljø. Det vil i praksis vere krevjande å fremje motsegn, og nå fram med det, der ein registrerer kulturmiljø som ikkje har eit vern eller er del av overordna fylkeskommunale eller kommunale verneplanar. Dette taler for at kulturmiljøstyresmakta ikkje vil prioritere å nytte ressursar for å ta vare på slike jordfaste kulturmiljø. Erfaringa er òg at sjølv om det i dag er høve til å fremje motsegn for vern av dei jordfaste kulturminna til minoritetane som ikkje er automatisk freda, så blir ikkje det nytta. Motsegn kan heller ikkje brukast for tiltak som ikkje er planar etter plan- og bygningslova. Mindretalet legg òg til grunn at kulturmiljøstyresmakta ikkje kan setje vilkår om undersøkingar ved utgraving og dokumentasjon for ikkje å fremje motsegn. Det betyr at dei nasjonale minoritetane sine jordfaste kulturminne berre vil kunne takast vare på og vernast, og ikkje brukast til vidare kunnskapsproduksjon, noko som igjen verkar tilbake på høvet til å ha ei god kunnskapsbasert forvaltning og eit godt vern. Mindretalet meiner vekselverknaden mellom vern og kunnskapsproduksjon gjennom undersøkingar ved utgraving og dokumentasjon er særleg viktig for dei nasjonale minoritetane.

Mindretalet ser at ei automatisk fredingsgrense ved 1850 vil føre med seg noko høgare direkte økonomiske kostnader for samfunnet. Når ein ser til erfaringane med forvaltninga av dei samiske kulturminna, er det likevel ingenting som tyder på at desse kostnadene har vore store og uhandterlege. Ei løysing der styresmaktene kan krevje undersøkingar og kostnadsdekking for registrering av ikkje-automatisk freda jordfaste kulturminne, endra og auka motsegnspraksis og fleire vedtaksfredingar, vil òg bety ein kostnadsauke som mindretalet ikkje ser at er lågare enn å vidareutvikle ei etablert ordning med automatisk freding. Den samfunnsøkonomiske verdien av å ta vare på og aktivt utvikle kunnskapen om kulturmiljøa og kulturhistoria til dei nasjonale minoritetane i landet meiner mindretalet at klart overstig dei noko auka direkte kostnadene ved eit slikt vern.

Mindretalet meiner at historia med assimilering, undertrykking og usynleggjering som dei nasjonale minoritetane, på noko ulikt vis og i ulik grad, har vore utsette for, betyr at det må takast aktive og medvitne grep for å synleggjere og utvikle kunnskapen om historia deira. Erfaringane så langt er at slike grep ikkje kan avgrense seg til enkelttiltak eller bevaringsstrategiar, mellom anna fordi det ikkje gjev grunnlag for ei forskingsfagleg oppfølging gjennom mellom anna forvaltningsutgravingar. Den auka merksemda frå kulturmiljøstyresmakta på å verne historia til dei nasjonale minoritetane dei siste åra har då òg vore knytt til bygningar og anlegg, og ikkje til jordfaste kulturminne. Mindretalet meiner difor det må vere meir direkte forpliktande krav i den nye kulturmiljølova, noko ei automatisk fredingsgrense for jordfaste kulturminne ved 1850 vil medverke til.

Mindretalet legg òg vekt på at organisasjonane til dei nasjonale minoritetane som har gjeve innspel, har bede om at dei får ei automatisk fredingsgrense av kulturminna sine nærare vår tid. Det dei meiner om sin eigen kulturarv, må vege tungt om det skal vere mogleg å få til ein aktiv og god forvaltning av kulturmiljøet deira – der dei sjølve medverkar – etter ei ny kulturmiljølov.

17.12 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• å innføre omgrepet «jordfaste kulturminne» for arkeologiske kulturminne

• å endre føresegna om sikringssone

• å endre føresegna om åtferdsnorm for automatisk freda jordfaste kulturminne

• å fjerne fristen for å gjennomføre undersøkingsplikta

• ny føresegn om lovvilkår for løyve til inngrep i jordfaste kulturminne

• krav om løyve til inngrep for alle forskingsgravingar

• heimel for forskrift om mindre utgravingar gjort av fylkeskommunen og Sametinget

Eit fleirtal av utvalet føreslår

• å endre grensa for automatisk freding av jordfaste kulturminne frå 1537 til og med 1650

• å utvide undersøkingsplikta for jordfaste kulturminne frå 1650 til og med 1850 der ein uansett må grave gjennom dei

• ny føresegn om rett til å gjera undersøkingar av kulturlag for perioden frå 1650 til og med 1850

18 Automatisk freding av bygningar

18.1 Innleiing

Bygningar av alle slag er ein stor og viktig del av kulturarven. Dei er viktige kjelder til kunnskap om historia, med ein kjeldeverdi som i varierande grad er kartlagd. Det er eit særpreg ved bygningar som kulturminne at dei er synlege i landskapet, i stor grad kjende og ofte i bruk til ulike føremål, til skilnad frå til dømes mange jordfaste kulturminne. Bruks- og opplevingsverdi ved bygningsarven er difor sentral. Gamle bygningar er noko som mange har eit nært tilhøve til, og som har ein sterk oppslutnad som kulturminne i samfunnet. Dei inngår òg ofte i større samanhengar med andre freda og ikkje freda bygningar. Dette er særtrekk som speler inn ved vurderinga av kva verkemiddel kulturminnelova bør ha for å ta vare på gamle bygningar.

Etter dagens kulturminnelov kan bygningar vere freda på ulikt vis. Alle «kirker, hus og byggverk av alle slag» frå før år 1537 er automatisk freda. Det gjeld òg såkalla erklærte ståande byggverk frå perioden 1537–1649. Til saman gjeld dette om lag 670 bygningar. Automatisk freda er óg samiske bygningar frå før år 1917. Dette gjeld om lag 900 bygningar. I tillegg kan bygningar som ikkje er automatisk freda, bli freda ved vedtak. Om lag 8500 bygningar og anlegg har i dag vern på dette viset.

Mandatet ber utvalet vurdere om ordninga med automatisk freding framleis er føremålstenleg for å ta vare på særskilde grupper kulturminne, og om dette verkemiddelet skal førast vidare i same form i den nye lova. Utvalet er òg bede om å sjå på kva kriterium lova eventuelt skal leggje til grunn for ei automatisk fredingsgrense, og om reglane om freding generelt bør vere meir heilskaplege.

Utvalet vurderer i dette kapittelet om ei ny kulturmiljølov bør nytte automatisk freding som verkemiddel for å ta vare på bygningar av høg kulturhistorisk verdi, kva bygningar som i så fall bør vere automatisk freda, og om dagens ordning med automatisk freding gjennom erklæring bør førast vidare. Vidare drøfter utvalet kva som bør vere rettsverknadene av automatisk freding, og om regelverket om forvaltning av automatisk freda bygningar bør vere regulert på same vis som automatisk freda jordfaste kulturminne, eller om dei bør følgje lovføresegner som er likare dei som gjeld for bygningar som er freda ved vedtak. Eit spørsmål er óg om lova bør ha heimel for kulturmiljøstyresmakta til å gjere vedtak som presiserer omfanget av automatisk freding. Om ei ny kulturmiljølov bør ha særlege føresegner om automatisk freding av kyrkjebygg, er drøft saman med andre spørsmål om vern av kyrkjer i kapittel 23.

Utvalet nyttar «bygning» som omgrep på eit byggverk eller ein fast konstruksjon som huser noko. Dette står i motsetnad til omgrepa «konstruksjon» og «anlegg», som til dømes kan vere ei bru, eit monument, ein veg eller eit parkanlegg. Vidare er omgrepet nytta om ståande bygningar, men ikkje om ruinar, som i lovutkastet er rekna som jordfast kulturminne. Samleomgrepet på bygningar, konstruksjonar og anlegg er «byggverk».

Kulturminnelova skil ikkje mellom bygningar og andre typar byggverk. I forvaltningspraksisen er det likevel skilnader mellom korleis desse kategoriane av kulturminne blir forvalta. Dette heng saman med at bygningar oftare er i bruk til ulike føremål, slik at bruks- og opplevingsverdien speler ei større rolle. For andre typar byggverk er vern gjennom bruk ofte vanskelegare, samstundes som det kan vere større behov for endringar for å tilpasse funksjonen til eit moderne samfunn. Ein annan skilnad er at talet på konstruksjonar og anlegg er langt større enn talet på bygningar. Dette er årsaka til at utgreiinga skil mellom vurderingar av automatisk freding som verkemiddel for vern av bygningar og tilsvarande vurderingar av andre typar byggverk. Om lova bør sikre vern av andre typar byggverk og anlegg ved automatisk freding, blir vurdert i kapittelet om jordfaste kulturminne.

18.2 Gjeldande rett

Bygningar blir etter kulturminnelova i hovudsak tekne vare på to måtar, ved freding ved vedtak og ved automatisk freding. Det ligg til Riksantikvaren å gjere enkeltvedtak om freding (§ 15), og i nokre tilfelle skjer fredinga ved forskrift (§ 20 og § 22 a). Freding ved vedtak følgjer særlege sakshandsamingsreglar i kulturminnelova, medan freding ved forskrift skjer etter reglane i forvaltningslova om forskrifter. For bygningar som er freda ved vedtak, følgjer innhaldet i fredinga først og fremst av fredingsvedtaket, som fastset føremålet med fredinga og fredingsføresegner. Fordi ei konkret vurdering av den kulturhistoriske verdien ligg til grunn for kvart vedtak om freding, er dispensasjonsnorma er ei anna og strengare enn for automatisk freda kulturminne, der dei individuelle kulturhistoriske verdiane ikkje er kartlagde ved fredinga.

Vern av bygningar gjennom automatisk freding skjer direkte i medhald av lova, på grunnlag av alderskriterium som reflekterer den kulturhistoriske verdien av bygningane. Lova har tre automatiske fredingsgrenser. Den allmenne fredingsgrensa går ved år 1537. For ståande byggverk som er erklærte som freda, er grensa 1650. For samiske bygningar går fredingsgrensa ved 1917. Både i korleis automatisk freding blir etablert, og i kva rettsverknader fredinga har, skil lova mellom byggverk frå før 1537 og ståande byggverk frå mellom 1536 og 1650. For automatisk freda samiske byggverk gjeld dei same reglane som for andre byggverk frå før 1537.

Byggverk frå før 1537 er automatisk freda i medhald av kulturminnelova (§ 4). Om ein bygning inneheld delar frå før 1537, så er heile bygget freda, inkludert fast inventar og nyare tilbygg. Dette følgjer av langvarig forvaltningspraksis.

Rettsverknaden av fredinga er i stor grad som for andre automatisk freda faste kulturminne. Fredinga inneber at det utan særskilt løyve er forbode å setje i gang tiltak som kan skade, øydeleggje, grave ut, flytte, endre, dekkje til, skjule eller på annan måte skjemme byggverket på ein utilbørleg måte (§ 3). Dette forbodet gjeld òg ei fem meter brei sikringssone rundt byggverket, eller eit større eller mindre område, om det er gjort særskilt vedtak om det (§ 6). Forbodet mot å utilbørleg skjemme byggverket gjev vern mot uønskt utbygging og andre tiltak i nærområdet til det freda byggverket.

Lova opnar for at kulturmiljøstyresmakta kan gje løyve til inngrep i automatisk freda byggverk gjennom enkeltvedtak eller gjennom planar (§ 8). Lova har ingen kriterium for slikt løyve og gjev difor kulturmiljøstyresmakta eit stort rom for fagleg skjøn. Det er til dømes mogleg å gje løyve til å fjerne heile kulturminnet. I praksisen til kulturmiljøstyresmakta er det trekt opp nærare retningslinjer for skjønet. For mellomalderbygg er det snevert høve til å få løyve til å gjere inngrep. For samiske bygningar, som er automatisk freda i stort tal (om lag 900), er høvet til inngrep meir variabelt. Det er både på grunn av større variasjon i verneverdiane og fordi eit samisk kulturtrekk har vore at bygningar kan flyttast. Kulturmiljøstyresmakta kan setje vilkår for løyve. Inngrep gjennom arealplanar er for automatisk freda byggverk mindre praktisk og, etter det utvalet er kjent med, lite nytta.

Ein tiltakshavar har plikt til å undersøkje om eit planlagt tiltak vil påverke automatisk freda byggverk på ein måte som er forboden, og skal som hovudregel dekkje kostnadene ved slike undersøkingar. Staten dekkjer likevel kostnadene, heilt eller delvis, ved mindre, private tiltak eller når det ligg føre «særlige grunner» (§ 9 og § 10). For automatisk freda bygningar er det som regel kulturmiljøstyresmakta som syter for å avklare om tiltak eller arealplanar vil kome i konflikt. Om det først medan eit arbeid er i gang, viser seg at det kan verke inn på eit automatisk freda byggverk på ein måte som er forboden, har tiltakshavaren plikt til å stanse og melde frå til kulturmiljøstyresmakta (§ 8 andre avsnitt).

Kulturmiljøstyresmakta kan setje i verk registrerings- og restaureringstiltak og har rett til å granske automatisk freda byggverk (§ 11). Dei kan krevje ulovlege tiltak på byggverket fjerna eller retta (§ 8). I tillegg kan dei gje eigaren pålegg om å utbetre skade og om vedlikehald etter same føresegn som gjeld for byggverk og anlegg freda ved vedtak. Eigaren eller brukaren har plikt til å melde skade ved brann eller anna ulukke (§ 4 fjerde avsnitt, jamfør §§ 16, 17 og 18). Lova stiller krav om tinglysing av at byggverk er freda eigedom (§ 5).

«Ståande byggverk» frå mellom 1537 og 1650 er automatisk freda om dei er «erklærte» av kulturmiljøstyresmakta (§ 4 tredje avsnitt). Eit byggverk er erklært når det er ført inn i eit register eller i matrikkelen og stadfest av Riksantikvaren som heilt eller delvis oppført i perioden 1537–1649.100 Vurderinga av om eit byggverk skal bli erklært, byggjer ikkje på ei verdivurdering av den konkrete bygningen. Det er avgjerande om byggverket er å rekne som ståande, og at alderskriteriet er innfridd. Riksantikvaren kan likevel bestemme at ståande byggverk frå perioden 1537–1649 ikkje skal ha status som automatisk freda.101 Etter praksis kan det til dømes vere tilfellet for byggverk der berre mindre delar stammar frå perioden 1537–1649, for enkeltståande byggverk som ikkje er del av eit større, einskapleg kulturmiljø, og for byggverk i dårleg forfatning, der det å setje byggverket i stand vil bety at vesentlege kulturminneverdiar går tapt, eller at arbeidet vil føre med seg store kostnader for staten. På dette viset er erklæringsordninga i praksis òg eit verkemiddel for å avgrense verknaden av den automatiske fredinga. «Erklæring» frå Riksantikvaren er ikkje rekna som enkeltvedtak, og det er ikkje klagerett.102

Rettsverknaden av freding for byggverk frå mellom 1537 og 1650 er likare det som gjeld for byggverk freda ved vedtak, enn det som gjeld for automatisk freda byggverk frå før 1537. Riksantikvaren kan gje særskilde fredingsføresegner for kulturminnet. Er slike føresegner ikkje gjevne, gjeld den alminnelege forbodsnorma for byggverk freda ved vedtak (§ 4 fjerde avsnitt, jamfør § 15 tredje og fjerde avsnitt). Det tyder at det er forbode å «rive, flytte, påbygge, endre, forandre materialer eller farger eller foreta andre endringer som går lenger enn vanlig vedlikehold». Det gjeld fast inventar òg. Kulturmiljøstyresmakta kan berre gje dispensasjon til inngrep i «særlege tilfelle», og berre for tiltak som ikkje fører til vesentlege inngrep (§ 4 tredje avsnitt jamfør § 15 a). Ein kan difor ikkje få dispensasjon til å fjerne bygningen heilt, slik tilfellet er for automatisk freda byggverk frå før 1537. For ståande erklærte byggverk frå mellom 1537 og 1650 kan ein heller ikkje få løyve gjennom planvedtak. Det er ei sikringssone rundt desse byggverka (§ 6). Krav til tinglysing, høve for kulturmiljøstyresmakta til å gje pålegg om utbetring etter skade og pålegg om vedlikehald, og ei meldeplikt for eigaren og brukaren ved skade ved brann eller anna ulukke, gjeld òg for ståande byggverk frå mellom 1537–1650 som er erklærte.

18.3 Lovhistorikk

Fortidsminnelova av 1905 etablerte automatisk freding av alle faste fornminne frå oldtida og mellomalderen. Regelverket var i stor grad innretta mot arkeologiske kulturminne, men automatisk freda etter lova var dessutan «Boliger eller Bygninger af ethvert Slags». Kyrkjer og byggverk som var eigde eller brukte av private, var unnatekne. Fornminnelova av 1951, som erstatta fortidsminnelova, opprettheldt ordninga med automatisk freding av byggverk og utvida henne til å gjelde uavhengig av eigar- og brukstilhøve. Ordninga vart ført vidare i kulturminnelova av 1978. Med denne lova vart dessutan samiske kulturminne som var eldre enn 100 år, automatisk freda, bygningar inkludert. Ved ei lovendring i 2018 vart fredingsgrensa for samiske kulturminne sett til 1917 og eldre. Grunngjevinga for å innføre ei årstalsgrense var den sterke auken i samiske kulturminne utover 1900-talet. Året 1917 vart valt som grense for ikkje å endre fredingsstatusen til samiske kulturminne som alt var freda då fast årstalsgrensa vart innført, og fordi 1917 var året for det første samiske landsmøtet.

I 2000 vart den alminnelege fredingsgrensa flytt til 1650 for erklærte ståande byggverk frå perioden 1537–1649.103 Bakgrunnen var særleg den store verdien desse byggverka har som kjelde til forsking, og at erfaringstal viste at rundt ein prosent av dei gjekk tapt kvart år. Ein frykta at det med ein slik utvikling ville vere svært få bygningar att frå den tidlegaste perioden etter 1537.104 Med erklæringsordninga ønskte lovgjevaren å etablere ei ordning for freding som var enklare enn vanleg freding ved vedtak.105

18.4 Internasjonale konvensjonar

Av kulturmiljøkonvensjonane er det særleg konvensjonen om vern av Europas faste kulturminne (Granadakonvensjonen) og den europeiske konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarven (Vallettakonvensjonen) som verkar inn på utforminga av regelverk om bevaring av bygningar. Innhaldet i konvensjonane er nærmare omtala i kapittel 9.

Konvensjonane viser ei internasjonal semje om at det er viktig å ta vare på bygningsarven. Dei stiller krav om rettslege og ikkje-rettslege verkemiddel for å ta vare på han, men lèt det i stor grad vere opp til partslanda å avgjere kva bygningsarv som skal ha vern, og korleis vernet skal vere. Regelverket gjev difor lite konkret rettleiing ved vurderinga av i kva grad og korleis automatisk freding bør nyttast som verkemiddel for å ta vare på bygningsarven.

18.5 Utanlandsk rett

Sverige har ikkje føresegner om automatisk freding av bygningar. Etter kulturmiljölagen106 må kulturhistorisk viktige bygningar erklærast som «byggnadsminne» av kulturmiljøstyresmakta for å få varig vern.107 Dette inneber, i motsetnad til automatisk freding, at kulturmiljøstyresmakta fastset føresegner om korleis bygninga skal haldast ved like, og kva endringar på bygninga eigaren eller brukaren ikkje kan gjere.

Heller ikkje Finland har føresegner om automatisk freding av bygningar. Etter byggnadsskyddslagen kan bygningar få vern gjennom vedtak.

I Danmark følgjer det derimot av lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer at bygningar oppførte før 1536 er automatisk freda i medhald av lova.108 Det same gjeld «bygningsværker, bygningsdele og lignende». Lova har ei felles åtferdsnorm for alle freda bygningar, både dei som er automatisk freda, og dei som er freda ved vedtak. Norma fastset at alle bygningsarbeid på ein freda bygning som går ut over alminneleg vedlikehald, krev dispensasjon, men har ikkje nærare kriterium for dette.

18.6 Automatisk freding av bygningar i ny kulturmiljølov

18.6.1 Automatisk freding som verkemiddel for vern av bygningar

Utvalet vurderer først om automatisk freding er eit verkemiddel som bør nyttast i den nye kulturmiljølova til å ta vare på bygningar.

Automatisk freding er ein svært enkel og ressurseffektiv måte å etablere vern av dei kulturhistoriske verdiane i bygningsarven på. Det krev ikkje at kulturmiljøstyresmakta gjer individuelle vurderingar av bygningane og gjer vedtak om freding. Gjennom lovfest vern kan ein frede ei mengd bygningar som det vil ta mangfaldige år å frede gjennom vedtak.

Fordi automatisk freding femner om alle objekt som oppfyller dei generelle fredingskriteria, til dømes alderskriteria, er fredingsforma òg eigna til å fange opp kulturminne som ikkje er kartlagde på førehand. Dette speler likevel mindre rolle for bygningar, fordi dei stort sett er synlege og kjende, i motsetnad til det som ofte er tilfellet med jordfaste kulturminne.

Dersom automatisk freding gjeld bygningar som ikkje er daterte og kartlagde, og fredingsstatusen dimed korkje er kjend for eigaren eller for forvaltninga, er det likevel ei ulempe at fredingsforma kan vere lite føreseieleg for eigaren og andre rettshavarar.

At automatisk freding skjer ut frå generelle kriterium som alder, og utan noka individuell vurdering av fredingsverdiane, inneber at jamvel bygningar med låg kulturhistorisk verdi vil vere freda. Det kan til dømes vere tilfelle der kulturhistoriske verdiar har gått tapt som følgje av stor ombygging eller forfall. I dagens lov er ulemper dette kan medføre, i ein viss grad motverka ved at kulturmiljøstyresmakta har vide høve til å gje løyve til inngrep. At fredinga òg femner om objekt utan høg kulturhistorisk verdi, er likevel uheldig, fordi freding inneber ei innskrenking i råderetten til eigaren som bør vere godt grunngjeven. Vidare tek det ressursar frå kulturmiljøstyresmakta til å handtere søknader om løyve og anna, utan at dei sjølve har høve til å gjere prioriteringar av ressursbruken.

Det kan òg vere eit problem for forvaltninga av automatisk freda bygningar at det ikkje finst individuelle fredingsføremål og fredingsføresegner. Både for eigaren og for kulturmiljøstyresmakta blir det då meir ressurskrevjande å slå fast kva tiltak som kan få løyve, enn når slike føremål og føresegner er gjevne i eit vedtak om freding. Mangel på fredingsføremål og fredingsføresegner kan òg gjere det meir krevjande å sikre ein einskapleg og konsekvent praksis. Dette kan ein likevel i nokon grad bøte på gjennom rettleiingar og rundskriv.

Fordi kulturhistoriske verdiar i bygningar i stor grad er kjende, kan freding gjennom vedtak vere eit alternativ til automatisk freding. Argument for å gje bygningar med høg kulturhistorisk verdi vern gjennom vedtak, er at det gjev eit mest mogleg målretta vern, der det blir fastsett føremål med vernet og kva som er viktig å ta vare på ved kvart enkelt kulturminne. Dette gjev ein meir føreseieleg situasjon for eigaren, og det gjer forvaltninga enklare og mindre ressurskrevjande for kulturmiljøstyresmakta. Samstundes er dette ein ressurskrevjande måte å etablere vern på.

Det er i Noreg ei stor mengd bygningar der høg alder i seg sjølv gjev så høg kulturhistorisk verdi at dei bør vere freda. Utvalet meiner at det av ressursmessige årsaker ikkje er realistisk å få til freding ved vedtak av desse bygningane i overskodeleg framtid. Automatisk freding har gjennom lang tid vist seg som eit effektivt verkemiddel for å ta vare på dei eldste byggverka. Difor ser utvalet det som både naudsynt og tenleg at ei ny kulturmiljølov nyttar automatisk freding som verkemiddel for å ta vare på bygningar. Ulempene ved denne fredingsforma må ein ta med ved vurderinga av kva bygningar som skal vere automatisk freda, og av kva rettsverknader slik freding skal ha. I tillegg bør kulturmiljøstyresmakta over tid lage mekanismar som er føreseielege for eigaren. Det kan til dømes vere å kartleggje dei viktigaste verdiane og å presisere dei kulturhistoriske verdiane og omfanget av fredinga i presiseringsvedtak.

18.7 Kva bør vere fredingsgrense for bygningar?

Ved vurderinga av kva bygningar som bør vere automatisk freda etter den nye kulturmiljølova, er det eit mål å finne ei fredingsgrense som sikrar den historiske kjeldeverdien og bruks- og opplevingsverdien i gamle bygningar utan at fredinga går lenger enn naudsynt. Det er òg eit mål å finne ei grense som er enkel å praktisere, og som ikkje skaper unaudsynlege krav til undersøkingar og løyve eller dispensasjonar. Sentrale moment for vurderinga av kvar ei fredingsgrense bør gå, er den kulturhistoriske verdien av bygningane, talet på bygningar og kor sårbare dei er.

Bygningar frå før 1537, den opphavlege fredingsgrensa, har så godt som alle ein svært høg kulturhistorisk verdi, i kraft av alder og at dei er sjeldne. Det gjeld både i lokal, nasjonal og internasjonal samanheng. Dei har stor kjeldeverdi for forsking og kunnskapsutvikling om byggjeskikk, byggjetradisjonar og andre sider ved levekåra og historia i mellomalderen, mellom anna fordi skriftlege kjelder frå tida før 1537 er svært få og vanskeleg tilgjengelege. Bygningane har òg store opplevingsverdiar. Nokre av bygningane, til dømes stavkyrkjene, har i tillegg stor symbolverdi.

Talet på bygningar frå før 1537 er avgrensa og godt kartlagt. I Noreg er det om lag 470 slike. Av desse er 194 kyrkjer, der 28 er stavkyrkjer. Dei andre bygningane er stort sett bur og loft i tømmer, men òg enkelte våningshus, uthus og borganlegg. I nokre tilfelle er heile bygningen frå før 1537. I andre tilfelle er berre delar av bygningen av så høg alder. Det er lite sannsynleg at det i framtida vil bli avdekt ei større mengd ståande byggverk frå denne perioden.

Bygningar frå perioden 1537–1650 representerer i stor grad ei vidareføring av bygningstradisjonar frå førreformatorisk tid. Dei er viktige som historiske kjelder, mellom anna fordi det er sparsamt med skriftlege kjelder frå denne perioden òg. Mange av bygningane har stor opplevingsverdi. Ifølgje tal frå Riksantikvaren er det i underkant av 2000 bygningar i Noreg i dag frå denne perioden. Etter utvalet sine berekningar er talet langt lågare, i underkant av 1000 (sjå figur 18.1). Berre om lag 200 slike bygningar er freda gjennom erklæring.109 Av desse er ni kyrkjer og dei andre er i hovudsak små, enkle bur og loft, men òg enkelte tømmerhus i by og bygg i stein.

Utvalet meiner at det på grunn av dei høge kulturhistoriske verdiane og det låge talet på bygningar frå før 1537 framleis er viktig å sikre desse bygga eit langsiktig og sterkt rettsleg vern og forvaltning etter antikvariske prinsipp. Vern etter plan- og bygningslova vil ikkje vere eigna til å sikre eit langsiktig vern og ei forvaltning som er naudsynt for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane. Å frede ved vedtak vil krevje mykje tid og ressursar og er difor ikkje ein realistisk framgangsmåte for å sikre vern. Automatisk freding har gjennom lang tid vist seg som eit effektivt verkemiddel for å ta vare på desse eldste bygningane.

Freding inneber ei råderettsinnskrenking for eigaren og rettshavaren. Bygningane frå før 1537 er likevel i liten grad i bruk til bustadføremål, og forvaltning av dei er vel etablert, til dømes med tilskotsordningar for brannsikring.110 Det er i tillegg lang tradisjon i norsk rett for freding av slike bygningar. Private bygningar frå før 1537 har vore automatisk freda sidan fornminnelova av 1951. Å føre vidare ei ordning med automatisk freding vil slik utvalet ser det, ikkje i seg sjølv ha nye eller inngripande konsekvensar eller på anna vis vere for tyngjande for eigaren, rettshavaren og kulturmiljøstyresmakta. Bygningar frå før 1537 bør på denne bakgrunnen framleis vere automatisk freda i den nye kulturmiljølova.

Slik utvalet ser det, gjer dei same argumenta seg i stor grad gjeldande for bygningar frå mellom 1537 og 1650. Då fredingsgrensa for byggverk vart endra til 1650 ved lovendring i 2000, var eit sentralt moment i grunngjevinga at svinnet av slike bygningar gjorde at det ville bli få att dersom dei ikkje vart automatisk freda.111Utvalet meiner det ikkje er grunn til å tru at denne situasjonen er ein annan i dag. Korkje vern etter plan- og bygningslova eller freding ved vedtak etter kulturmiljølova vil vere tilstrekkeleg eigna til å sikre eit langsiktig vern og ei forvaltning som er naudsynt for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane i desse bygningane. Basert på dei store kulturhistoriske verdiane som bygningar frå før 1650 har, og at utvalet meiner talet på slike bygningar er vesentleg lågare enn det som vart lagt til grunn i 2000, meiner utvalet at bygningar frå mellom år 1537 og 1650 òg bør vere automatisk freda i ei ny kulturmiljølov. Utvalet legg òg vekt på at det alt er innført ei slik grense i lova. Kva eventuelle nye konsekvensar ei 1650-grense vil få for eigarar, rettsvararar og kulturmiljøstyresmakta, kjem difor i stor grad an på om erklæringsordninga, som etter dagens lov gjeld for desse bygningane, blir ført vidare. Dette blir vurdert nedanfor, i kapittel 18.8.

Bygningar frå 1650 og seinare er òg viktige kjelder til kunnskap om Noregs historie. Det er om lag 44 730 bygningar frå mellom 1650 og 1850 ifølgje utvalet sine justerte tal for SEFRAK-registrerte bygningar. I tida etter 1650 er óg tilfanget av andre historiske kjelder aukande, særleg i skrift- og biletmateriale som trykte tekstar, illustrasjonar, kart og planteikningar. Dei skriftlege kjeldene er likevel framleis langt frå dekkjande som einaste kunnskapskjelde. Dei fysiske bygga er eit viktig supplement. Mange bygningar frå tida etter 1650 har dessutan stor bruksverdi og opplevingsverdi. Dei kan òg vere viktige fordi dei blir tillagde ei kulturell meining ut over det materielle, det vil seie ein symbolverdi.

Utviklinga i byggjeskikk og bygningshistorie er i hovudsak prega av kontinuitet og langsam endring. Det kan til dømes ta hundre år frå ein ny byggjeskikk er introdusert, til han er generelt utbreidd i samfunnet. Det er dessutan store geografiske skilnader i utviklinga. Utvalet meiner det er vanskeleg å peike på årsintervall eller -tal som står i klar og samfunnsendrande samanheng med utviklinga i den kulturhistoriske bygningsarven i perioden etter 1650. Dei mest markante samfunnsendringane skjer i siste halvdel av 1800-talet, mellom anna innanfor industrien, urbaniseringa og landbruket. Perioden representerer på fleire vis eit skilje mellom den «gamle» og den «moderne» tida. Det er krevjande å finne ei klar kulturhistorisk grunngjeving for ei generell fredingsgrense på eit årstal mellom 1650 og 1850. Den best grunngjevne fredingsgrensa etter 1650 frå eit kulturhistorisk synspunkt, er difor etter utvalets syn 1850.

Dei aller fleste bygningar frå denne perioden har i dag ikkje noko formelt juridisk vern. Nokre relativt få er freda ved vedtak etter kulturminnelova. Kor stor del av bygningane frå mellom 1650 og 1850 som er verna av kommunane gjennom plan- og bygningslova, finst det ikkje noko samla oversyn over. Utvalet legg til grunn at dette gjeld ein liten del. Ved å heve den generelle fredingsgrensa til 1850, vil ein kunne ta vare på eit mangfald av ulike trekk i den kulturhistoriske utviklinga i Noreg. Mellom anna vil ei slik grense i større grad omfatte bygningsarven til dei nasjonale minoritetane kvenar/norskfinnar og skogfinnar, og i nokon grad romanifolket/taterar. Den generelle fredingsgrensa for bygningar vil i så fall også omfatte eit fleirtal av kyrkjer som i dag er såkalla listeførte, men ikkje har formelt juridisk vern. Ei rekkje andre sårbare kategoriar bygningar vil òg bli freda.

Kjelde: Datauttrekk frå SEFRAK og Askeladden (januar 2023)

Ei heving av fredingsgrensa frå år 1650 til år 1850 vil auke talet på freda bygningar med om lag 44 730, ifølgje tala til utvalet. Til samanlikning er det totale talet på freda bygningar (automatisk freda og freda ved vedtak) i dag om lag 8115. Av desse er om lag 600 frå før 1650 og automatisk freda.

Dette er ein svært stor auke. Alle inngrep i eigedomsretten må underkastast ei samhøvevurdering. Å trekkje den automatiske fredingsgrensa til 1850 vil bety at eit stort tal på bygningar i privat eige vil vere freda utan at dei individuelle fredingsverdiane i bygningane er vurderte, og utan konkrete fredingsføresegner som gjev rettleiing og ei føreseieleg forvaltning for eigaren og kulturmiljøstyresmakta. Slik freding skjer òg utan noka form for eigarmedverknad. Den store auken i talet på bygningar gjer at mange av kulturmiljøverdiane er mindre sårbare og at automatisk freding er eit mindre treffsikkert verkemiddel, som vil kunne sette unaudsynlege avgrensningar på eigedomsretten. Ei vid dispensasjonsordning og heimel for avfreding kan i nokon grad hindre unaudsynleg bandlegging, men vil krevje store ressursar til sakshandsaming både hjå kulturmljøstyresmakta og hjå eigarar og brukarar av bygningar som er råka. Fordi bygningar frå mellom 1650 og 1850 i stor grad er i bruk, er det grunn til å tru at det vil føre til eit stort tal på søknader om dispensajon.

Også ei fredingsgrense som blir trekt lenger tilbake i tid enn 1850, vil gje ein stor auke i talet på freda bygningar.

Bygningar er synlege og lèt seg registrere, og er difor eigna til å bli freda ved vedtak. Kulturmiljøstyresmakta vil ha høve til å utvikle målretta program og strategiar for vedtak om å frede dei bygningane som er mest verdifulle og utsette. Dette vil kunne gje eit meir treffsikkert vern enn kva automatisk freding gjennom lov vil gjere. Framlegget frå utvalet i kapittel 25 om ei ordning der kulturmiljøstyresmakta må samtykkje i å rive bygningar frå før 1850, og forenkla freding som eit nytt verkemiddel for vern for fylkeskommunen og Sametinget i kapittel 20, styrkjer dessutan høvet til eit målretta vern og reduserer behovet for 1850 som ei automatisk fredingsgrense. Desse verkemidla gjev óg høve til medverknad frå eigarar og gjer eigarforvaltninga enklare enn det som er tilfellet ved automatisk freding. Slik lovframlegget om freding ved vedtak og forenkla freding er utforma, legg det i tillegg opp til demokratisk meiningsutveksling og påverknad om kva bygningar som skal takast vare på, slik Farokonvensjonen legg opp til. Utvalet trur at det er enklare å få allmenn aksept og oppslutnad om fredingsinstituttet når det er meir målretta mot bygningar som har fått konstatert ein individuell fredingsverdi, og gjer moglegheit for medverknad. For å sikre fleksible verktøy føreslår utvalet i tillegg at plan- og bygningslova får nye, effektive verkemiddel som kommunane kan ta i bruk for å sikre vern av kulturhistorisk viktige bygningar frå nyare tid. Sjå meir om dette i kapittel 26.

Utvalet har etter ei samla vurdering kome til at fredingsgrensa for bygningar bør setjast ved 1650. Dette vil harmonere med kva fleirtalet føreslår som fredingsgrense for jordfaste kulturminne. For bygningar som er førte opp etter 1650, er freding ved vedtak ein meir egna og nærliggjande form for vern.

18.8 Erklæringsordninga

Det er òg eit spørsmål om erklæringsordninga, som etter gjeldande rett gjeld for ståande byggverk frå perioden 1537–1650, bør førast vidare i den nye lova. Ein kan tenkje seg at ei slik ordning kan gjelde for alle automatisk freda bygningar eller for bygningar frå visse periodar. Ordninga med erklæring som grunnlag for freding har som fordel at ho kan avgrense fredinga i tilfelle der dei kulturhistoriske verdiane i ein bygning ikkje er høge. Bygningar der berre ein svært avgrensa del av bygget er frå perioden som er grunnlag for vernet, eller der bygget er så skadd at det vanskeleg kan reknast som ein bygning, kan kulturmiljøstyresmakta la vere å erklære. På dette viset grip fredinga ikkje inn i den private eigedomsretten i større grad enn naudsynt. Samstundes tillèt ordninga å etablere vern på ein måte som går raskare enn freding gjennom vedtak. Ho er òg føreseieleg for eigaren og rettshavaren, fordi fredinga ikkje trer i kraft før ein bygning er stadfest av kulturmiljøstyresmakta. Ordninga opnar dessutan for ei viss eigarinvolvering i erklæringsprosessen.

I praksis har det vist seg at erklæringsordninga ikkje er så effektiv som det lovgjevaren truleg såg føre seg då ordninga vart innført. Slik arbeidet med å tidfeste og ferde ut erklæring er organisert, har det vist seg å vere komplekse prosessar som har kravd mykje ressursar frå kulturmiljøstyresmakta. Det er i dag lange restansar for å gje erklæringar og eit stort etterslep i vernet. Berre om lag 200 av byggverka frå perioden er erklærte som automatisk freda, etter at ordninga har verka i meir enn 20 år. Erklæringsordninga er dessutan spesiell i forvaltningsretten, i og med at det ikkje er klagerett på ei avgjerd som reelt får store konsekvensar for eigarar og rettshavarar.

Medan talet på freda byggverk frå perioden 1537–1650 aukar langsamt ettersom dei blir erklærte, vil eit bortfall av erklæringsordninga bety ein stor, direkte auke i talet på freda bygningar. Auken og konsekvensane vart vurderte i 2000, då fredingsgrensa vart endra til år 1650. Den gongen vart det lagt til grunn at dette ville kunne gjelde 2 000 bygningar.112 Ifølgje utrekningar frå utvalet vil talet vere meir avgrensa, det vil seie ein auke i talet på freda bygningar frå perioden frå om lag 200 til i underkant av 1 000.

Ein slik auke vil ha praktiske og økonomiske konsekvensar. Fleire eigarar og rettshavarar får innskrenkingar i rådveldet over sin eigen eigedom og auka administrasjon ved ønske om endringar på bygningen. Vedlikehald må skje etter antikvariske prinsipp, som kan vere fordyrande. For kulturmiljøstyresmakta betyr ein auke i talet på freda bygningar at det blir ei større mengd sakshandsaming knytt til forvaltning og til kartlegging av dei freda bygga. Freding inneber òg at det trengst ein auke i offentlege tilskot til eigarar og rettshavarar for å dekkje meirkostnadene dei får som følgje av fredinga. Dette er konsekvensar som var medrekna i 2000 òg, då fredingsgrensa vart flytt framover til 1650.

Når det gjeld dei økonomiske konsekvensane for eigaren og rettshavaren, legg utvalet til grunn at bygningar frå før 1650 i stor grad alt er forvalta i samsvar med antikvariske prinsipp. For eigarar kan eit formelt vern i form av freding òg bety betre rådgjeving og støtte til å ta vare på bygga.

Basert på erfaringa med den gjeldande erklæringsordninga og det svært avgrensa talet på byggverk som er erklærte, meiner utvalet at ordninga med erklæring ikkje bør nyttast i den nye kulturmiljølova. For å sikre eit effektivt vern av byggverka som fell innanfor fredingsgrensa, er det naudsynt at dei blir freda automatisk i kraft av lova. Byggverk der den kulturhistoriske verdien ikkje er bevart, meiner utvalet bør vurderast for avfreding etter den heimelen som utvalet føreslår i kapittel 21. At lovframlegget ikkje har ei særordning med erklæring for delar av dei automatisk freda byggverka, fører òg til eit meir heilskapleg og oversynleg regelverk, i tråd med oppdraget i mandatet.

18.9 Sikringssone

Etter gjeldande rett er alle automatisk freda byggverk omgjevne av ei sikringssone på fem meter. Lovframlegget frå utvalet fører vidare ei tilsvarande sone på fem meter for automatisk freda jordfaste kulturminne, som del av sjølve kulturminnet. Sikringssona styrkjer vernet av kulturminne gjennom å skjerme dei for påverknad, men ho er samstundes ei råderettsinnskrenking for grunneigaren, brukaren og andre som er råka. For bygningar vil det variere meir enn for jordfaste kulturminne om ei slik sone trengst. I byar og tettbygde strøk ligg bygningar frå før 1650 ofte tett inntil andre bygningar. Ei sone på fem meter vil då ofte ikkje vere ei naturleg avgrensing av vernet. Sikringssona vil i slike tilfelle kunne gå inn i nabobygget. Det vil kunne vere inngripande for naboar og skape unaudsynleg sakshandsaming for kulturmiljøstyresmakta i form av løyve eller dispensasjon. Av denne grunnen, og for å få eit meir heilskapleg regelverk for automatisk freda og vedtakefreda bygningar, føreslår utvalet ikkje noka føresegn om sikringssone for automatisk freda bygningar. Dette inneber ei oppheving av sikringssona for eksisterande automatisk freda bygningar.

At sikringssona blir føreslegen oppheva, vil kunne få negative konsekvensar for nokre av dei automatisk freda bygningane. Lova opnar for å frede ved vedtak område rundt det automatisk freda kulturminnet for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane. Utvalet meiner at kulturmiljøforvaltninga på sikt bør gjere ei konkret vurdering av om det er naudsynt å frede området rundt dei bygningane der dette kan vere aktuelt, og ved vedtak verne ei tilpassa sone rundt desse bygga. Truleg vil dette berre vere aktuelt for nokre få bygningar.

18.10 Innhaldet i fredinga og forvaltninga av automatisk freda bygningar

Ved vurderinga av kva rettsverknader automatisk freding av bygningar bør ha, er eit overordna spørsmål om dei bør likne på det som gjeld for automatisk freda jordfaste kulturminne, eller om særtrekka ved bygningar gjer at rettsverknadene bør vere like det som gjeld for bygningar som er freda ved vedtak. Den første løysinga gjev eit heilskapeleg forvaltningsregime for alle automatisk freda kulturminne, både bygningar og jordfaste. Det blir i så fall ulike ordningar for bygningar som er automatisk freda og dei som er freda ved vedtak. Den siste løysinga gjev eit einskapleg forvaltningsregime for alle bygningar, uavhengig av om dei er automatisk freda eller freda ved vedtak.

18.10.1 Åtferdsnorm

Åtferdsnorma for automatisk freda bygningar i lova seier kva fredinga inneber. Det vil seie kva tiltak som er forbodne å gjere på ein automatisk freda bygning. Utforminga av ei åtferdsnorm for automatisk freda bygningar må, slik utvalet ser det, forby alle tiltak som er eigna til å skade bygninga og dei kulturhistoriske verdiane ho har. Den lovfeste norma bør i større grad enn norma i § 3 i den gjeldande kulturminnelova seie kva tiltak som typisk ikkje kan gjerast i bygningar. Det kan gjere det klarare kva fredinga inneber. Norma må òg gjelde tiltak på fast inventar, som ofte vil vere ein integrert del av bygninga og som kan representere store kulturhistoriske verdiar.

Samstundes må åtferdsnorma ikkje forby tiltak i større grad enn det som er naudsynt for å ta vare på kulturminnet og kulturmiljøverdiane. Vanleg vedlikehald som ikkje grip inn i element av antikvarisk verdi, kan etter dagens lov gjerast utan dispensasjon. Vedlikehald av bygningar er viktig, både for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane, og for å kunne gjere bruk av bygningane. Utvalet meiner at den nye kulturmiljølova òg må gjere det mogleg å utføre vanleg vedlikehald av automatisk freda bygningar utan dispensasjon. Dette bør gå uttrykkjeleg fram av lovteksten, slik at det er enklare for eigaren og brukaren å forstå kva fredinga inneber.

For automatisk freda jordfaste kulturminne føreslår utvalet eit forbod mot tiltak som har unødig negativ innverknad på forståinga av kulturminna i miljøet, eller som på annan måte forstyrrar opplevinga av dei. Dette er meint å føre vidare forbodet i kulturminnelova mot tiltak som utilbørleg skjemmer automatisk freda kulturminne. Forslaget er nærare omhandla i kapittel 17.7. Eit spørsmål er om ei ny kulturmiljølov bør ha ei tilsvarande føresegn for automatisk freda bygningar. I dagens lov gjeld eit slikt forbod for dei automatisk freda byggverka frå før 1537, men ikkje for automatisk freda ståande erklærte byggverk frå perioden 1537 til 1650.

Utvalet meiner at eit generelt forbod mot tiltak som forstyrrar opplevinga av kulturminne vil vere eit effektivt verkemiddel for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane i automatisk freda bygningar, fordi det ved automatisk freding i utgangspunktet ikkje er gjort noko vurdering av kulturmiljøverdiane og kva som er kreva for å ta vare på dei. Eit slikt lovfesta forbod kan gjelde mange ulike typar tiltak og ha stor geografisk rekkjevidd. Til dømes kan det hindre oppføring av bygg eller anlegg som vil skade den visuelle opplevinga av ei mellomalderkyrkje. Forbodet gjer at det ikkje trengst vedtak om å frede området rundt ei automatisk freda bygning for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane. Forbodet kan òg gjelde i eit geografisk mykje vidare område rundt bygninga enn det som vil kunne vere aktuelt å frede.

På den andre sida er bygningar i mange tilfelle del av større, samansette bygningsmiljø, med både freda og ikkje-freda bygningar. Eit forbod mot tiltak som forstyrrar opplevinga av ein automatisk freda bygning vil lett kunne råke vidt og uføreseieleg. Det vil likevel vere eit skjøn i bruken av føresegna. Dersom ein bygning er del av eit bygningsmiljø med nyare bygningar, skal det meir til å kome til at eit nytt tiltak forstyrrar opplevinga av den automatisk freda bygningen. Utvalet er ikkje kjent med at dette har vore ei aktuell problemstilling etter gjeldande rett.

Utvalet meiner den beste løysinga vil vere at forbod mot forstyrrande tiltak i område rundt automatisk freda bygningar blir gjorde ved vedtak. Dette kan skje anten gjennom plan- og bygningslova eller ved at kulturmiljøstyresmakta gjer vedtak om å frede eit konkret definert område rundt bygninga. Ei slik løysing reduserer rekkjevidda av fredinga samanlikna med dagens lov. Samstundes vil det vere meir føreseieleg og gje høve til medverknad for dei som er råka.

Det må òg, på same vis som for bygningar som er freda ved vedtak, vere høve for kulturmiljøstyresmakta til å gjere vedtak om forbod mot verksemd som i nærleiken av ein automatisk freda bygning som kan ha ein unødig negativ innverknad på den kulturhistoriske verdien. Dette føreset at kulturmiljøstyresmakta samstundes fastset eit føremål med fredinga. Dette er nærare omhandla i kapittel 19.7.6.4.

18.10.2 Dispensasjon frå fredinga

At lova opnar for å kunne gje dispensasjon frå fredinga, er naudsynt for å balansere omsynet til vern med omsynet til bruk og andre tiltak som påverkar kulturminnet. Korleis slike reglar skal utformast, blir i sin tur sentralt for å avklare både styrken på vernet og høvet til fleksibilitet og samfunnstilpassing.

For automatisk freda bygningar er det eit spørsmål om dispensasjon bør vurderast ut frå eit fritt forvaltningsskjøn, slik det etter dagens lov er for alle automatisk freda kulturminne frå før 1537 og for samiske kulturminne, eller om det bør vere rettslege skrankar for skjønet, slik tilfellet er for automatisk freda ståande erklærte bygningar frå perioden 1537 til 1650 og for bygningar som er freda ved vedtak. Eit spørsmål er vidare i kor stor grad moglege rammer for skjønet skal klargjere kva for omsyn som er relevante og som skal leggjast vekt på i slike vurderingar.

For automatisk freda jordfaste kulturminne, der dei konkrete kulturmiljøverdiane i mange tilfelle ikkje er kjende, er det naudsynt at løyve til inngrep blir vurderte ut frå eit fritt skjøn, slik at forvaltninga står fritt til å vege dei ulike omsyna mot kvarandre i den konkrete saka. Ein heimel for løyve som gjev forvaltninga eit fritt skjøn, gjer det òg mogleg for forvaltninga å justere verdivurderingar og terskelen for løyve ettersom kunnskap og vurderingsgrunnlag blir endra. Det gjer dessutan at forvaltninga kan tilpasse praksisen til ulike typar automatisk freda kulturminne ut frå kulturmiljøfaglege vurderingar. Til dømes har fylkeskommunen og Sametinget i dag ulik praksis for forvaltning av automatisk freda bygningar, ettersom ein stor del av den samiske bygningsarven stammar frå langt nyare årstal enn 1650, og ein monaleg større del av den samiske bygningsarven dimed er freda.

På den andre sida tyder ein heilt open dispensasjonsheimel at det ikkje er lovfest skrankar mot å gje løyve til inngrep og endåtil å fjerne ståande mellomalderbygningar og andre automatisk freda bygningar, som har svært store opplevings- og kunnskapsverdiar. Den restriktive praksisen som kulturmiljøstyresmakta har i dag, vil i prinsippet kunne endre seg over tid gjennom skifte i synet på kulturmiljøverdiar. Etter rettstilstanden i dag inneber det, i alle fall teoretisk sett, at automatisk freda bygningar frå før 1537, som er blant dei mest verdifulle kulturminna, har eit svakare lovfest vern enn bygningar som er freda ved vedtak. At heimelen for løyve er open for fri skjønsutøving kan òg gjere fredinga uføreseieleg for eigaren og brukaren av automatisk freda bygningar og lettare føre til ulik praksis hjå kulturmiljøstyresmakta.

Ein dispensasjonsheimel som er den same som for kulturminne som er freda ved vedtak, vil gje eit snevrare høve til dispensasjon. Dispensasjonsregelen er mindre fleksibel, men har til gjengjeld lovfeste skrankar som sikrar kulturmiljøverdiane. Dette kan òg vere meir føreseieleg for eigaren og andre rettshavarar, og vere med på å sikre ein einsarta praksis hjå kulturmiljøstyresmakta.

Utvalet meiner at omsynet bak reglane om løyve til inngrep i eller fjerning av automatisk freda jordfaste kulturmiljø ikkje gjer seg gjeldande i same grad for bygningar frå før 1650. Det er mellom anna fordi bygningar er synlege og kan undersøkjast utan at det er naudsynt med utgravingar. I all hovudsak har desse bygningane slike verneverdiar at dei bør ha same strenge rettslege skrankar for dispensasjonsskjønet som byggverk freda ved vedtak. Det samsvarer dårleg at nyare kulturminne freda ved vedtak har strenge lovfeste grenser for dispensasjon, medan heimelen for å gje løyve til inngrep i dei eldste og svært kulturhistorisk verdifulle bygningane gjev forvaltninga frie fullmakter til å setje sentrale verneverdiar til side. For dei bygningane som er automatisk freda, men som har mist heile eller delar av den kulturhistoriske verdien, meiner utvalet at det i vedtak bør presiserast kva den automatiske fredinga gjeld og at lova bør opne for vedtak om avfreding av heile kulturminnet. Sjå omtale av dette i kapittel 21.

At automatisk freda bygningar følgjer dei same dispensasjonsreglane som bygningar som er freda ved vedtak, vil òg gje eit meir einsarta regelverk for freda bygningar. Det kan jamvel vere enklare å forstå for eigaren og brukaren i dei tilfella der dei må forhalde seg til freda bygningar i begge kategoriane.

Når det gjeld rammene for skjønet, meiner utvalet at dei bør vere som for kulturminne som blir freda ved vedtak. Etter lovframlegget til utvalet vil det seie at «dispensasjon ikkje kan gjevast om omsyna bak føresegna det blir dispensert frå, føremålet med fredinga eller dei kulturhistoriske verdiane blir vesentleg sett til side». Vidare er det eit krav for å gje dispensasjon at «fordelane for brukaren eller for samfunnet veg klart tyngre enn skadeverknaden for den kulturhistoriske verdien».

18.10.3 Særleg om løyve gjennom plan

Etter gjeldande rett kan ein reguleringsplan etter plan- og bygningslova ha verknad som løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne, inkludert bygningar frå før 1537. Det same gjeld kommuneplanen, dersom kulturmiljøstyresmakta har sagt seg samd i bruken. Slike heimlar for løyve gjeld derimot ikkje for automatisk freda erklærte byggverk frå perioden 1537–1650. Dei gjeld heller ikkje for bygningar som er freda ved vedtak.

I vurderinga av kva for reglar for løyve eller dispensasjon frå automatisk freding av bygg som skal gjelde i framtida, er det grunn til å sjå på kva for funksjon arealplanlegging etter plan- og bygningslova har for å sikre slike tiltak, og om dette i dag er eit tenleg verkemiddel, slik reglane er utforma og praktiserte. Det er her store skilnader mellom bygningar og jordfaste kulturminne. Det er neppe mange planprosessar som omfattar automatisk freda bygningar, og der det er tilfellet, har utvalet inntrykk av at det sjeldan blir gjeve løyve til inngrep gjennom planen. Fordi automatisk freda bygningar ofte har ein høg kulturhistorisk verdi, er det i svært få tilfelle at planprosessar legg opp til å fjerne eller gjere inngrep i dei.

I praksis vil ei endring av samspelet mellom lovverk og styresmakter slik utvalet ser det, ikkje ha store praktiske konsekvensar, men det kan vere viktig for å sikre enkelte utsette kulturminne. Å fjerne høvet til å gje løyve gjennom planar vil óg harmonere best med det forvaltningsregimet som gjeld for bygningar som er freda ved vedtak, og gjer ei heilskapleg løysing for alle freda bygningar.

Utvalet meiner av desse grunnene at avgjerdsmakta til å gje dispensasjon til inngrep i automatisk freda bygningar bør liggje hjå kulturmiljøstyresmakta åleine, på same vis som for bygningar som er freda ved vedtak, og ikkje hjå kommunen gjennom planlegging etter plan- og bygningslova, slik reglane er etter dagens lov. Utvalet føreslår difor ingen heimel for løyve gjennom plan for automatisk freda bygningar.

18.10.4 Undersøkingsplikt for tiltakshavaren

Ved offentlege og større, private tiltak og ved utarbeiding av reguleringsplanar, gjeld det i dagens lov ei plikt for tiltakshavaren til å gjere særlege undersøkingar av om tiltaket vil verke inn på automatisk freda kulturminne, jamfør kulturminnelova § 9. Plikta blir oppfylt ved å sende planen for tiltaket til kulturmiljøstyresmakta, som deretter undersøkjer om det planlagde tiltaket vil vere i konflikt med det automatisk freda kulturminnet. Undersøkingane vil ofte vere registreringar, som kan innebere mindre inngrep i freda kulturminne. Dei kan difor ikkje gjerast av tiltakshavaren sjølv. I lovframlegget er undersøkingsplikta for jordfaste kulturminne føreslege ført vidare. Ordninga er naudsynt for å kunne ta vare på kulturminne som ikkje er kjende, og som ikkje kan bli avdekte utan fagleg undersøking. Dette er omhandla i kapittel 17.7.3.

Automatisk freda bygningar er synlege, og kulturminneverdiane deira er i hovudsak kjende og kartlagde. For bygningar speler difor undersøkingsplikta mindre rolle for å avdekkje mogleg konflikt mellom eit tiltak og eit freda kulturminne. Kulturmiljøstyresmakta undersøkjer i dag i liten grad bygningar som ledd i undersøkingsplikta. Det er likevel ikkje utelukka at det kan vere automatisk freda bygningar som ikkje er kjende for kulturmiljøstyresmakta eller andre. For samiske bygningar er det til dømes eit årleg tilfang av nye registrerte bygningar som automatisk freda. At den automatiske fredingsgrensa blir sett til 1650 utan noka erklæringsordning, aukar sjansen for dette. Kunnskapen om bygningar og bygningshistoria vil òg kunne utviklast over tid, slik at kulturmiljøstyresmakta finn fleire bygningar som svarer til alderskriteriet.

Utan undersøkingsplikt vil tiltakshavaren sjølve ha ansvar for og i oppgåve å avklare om offentlege og større, private tiltak på ein bygning er i konflikt med ei automatisk freding, på same måte som ved mindre, private tiltak. Dette er undersøkingar som i dei fleste tilfelle ikkje krev inngrep i kulturminnet, og som tiltakshavarar sjølve kan utføre. Er det tvil om ein bygning er automatisk freda, må tiltakshavaren få rettleiing og hjelp frå kulturmiljøstyresmakta.

I og med at offentlege og større, private tiltak som hovudregel vil vere søknadspliktige eller underlagde ein omfattande planprosess, vil spørsmålet òg kunne avklarast i samband med meldeplikta kommunen har overfor kulturmiljøstyresmakta. i saker som kan råke kulturmiljø.

Utvalet meiner at det ikkje trengst ei særskild undersøkingsplikt for automatisk freda bygningar ved offentlege og større, private tiltak. Den generelle aktsemdsplikta i lovframlegget § 5, som gjeld for alle tiltakshavarar, og medverknaden frå kulturmiljøstyresmakta i byggjesaker, vil vere tilstrekkeleg til å sikre omsynet til dei automatisk freda bygningane.

18.10.5 Rett til å undersøke, sikre og halde ved like automatisk freda bygningar

Fylkeskommunen og Sametinget har i kulturminnelova § 11 bokstav a heimel til å setje i verk undersøkingar ved registrering, dokumentasjon og vedlikehald på automatisk freda bygningar og andre automatisk freda kulturminne. Slik heimel er naudsynt for at styresmaktene skal kunne gjere inngrep i kulturminne utan særskilt løyve. Fleire typar av slike tiltak som er aktuelle for jordfaste kulturminne, vil passe dårleg eller vere for inngripande for bygningar. Det vil til dømes neppe vere aktuelt for kulturmiljøstyresmakta å gjerde inn ein bygning som er i bruk. Tiltaka som er aktuelle for automatisk freda bygningar, vil derimot i stor grad vere dei same som dei som er aktuelle for bygg som blir freda ved vedtak. Utvalet meiner difor at heimelen for fylkeskommunen og Sametinget til å gjere undersøkingar, sikre, dokumentere og halde ved like automatisk freda bygningar bør samordnast med det som gjeld for bygningar som er freda ved vedtak. Utvalet viser til drøftinga i kapittel 34 om handheving.

Kulturminnelova § 11 bokstav b gjev forvaltningsmusea heimel for undersøkingar av automatisk freda kulturminne, ved utgraving eller på annan måte. Slike undersøkingar blir i praksis i liten grad gjorde på automatisk freda bygningar. Dei er først og fremst aktuelle for kulturminne under bakken. I kulturmiljøforvaltninga er det i dag korkje system for slike bygningsundersøkingar eller system for å ta vare på dokumentasjon som kjem ut av slike undersøkingar. Utvalet meiner difor at det ikkje er grunn til å ha ein heimel i ny kulturmiljølov for å granske automatisk freda bygningar ved utgraving eller på annan måte.

For å sikre dei kulturhistoriske verdiane som grunngjev fredinga, meiner utvalet at heimelen for kulturmiljøstyresmakta til å gje pålegg til eigaren om å setje i stand, byggje opp att og sikre dokumentasjon etter naturleg skade òg må gjelde for automatisk freda bygningar. Dette er drøft nærare i kapittel 33 om meldeplikt og pålegg ved naturleg skade.

18.11 Presisering av automatisk freding

Rettsverknaden av automatisk freding følgjer direkte av lova, og det følgjer ikkje eigne fredingsføresegner av automatisk freding. Det er eit spørsmål om kulturmiljøforvaltninga i tillegg bør kunne gjere vedtak som forbyr eller regulerer tiltak på ein bygning når tiltaket er eigna til å motverke føremålet med fredinga av automatisk freda bygningar.

Ein slik heimel vil gje kulturmiljøstyresmakta høve til å presisere kva som er føremålet med den automatiske fredinga, og til å gje særlege fredingsføresegner som supplerer, innskrenkar eller presiserer fredinga. Slike føresegner kan gje rettleiing ved dispensasjonsvurderingar, vedlikehald og bruk, og dei kan redusere behovet for løyve til inngrep. Dei kan óg bidra til å gjere verknadene av automatisk freding mer føreseielege for eigaren og brukaren, og gjere det enklare for kulturmiljøstyresmaktene å handsame dispensasjonssaker.

Slik utvalet ser det, bør lovfamlegget difor ha heimel for kulturmiljøstyresmakta til å regulere tiltak på automatisk freda bygningar som er eigna til å motverke føremålet med fredinga. Sidan det gjeld kulturmiljø som allereie er freda, er det tilstrekkeleg at sakshandsaminga følgjer reglane i forvaltningslova, og då særleg reglane om å varsle partane. Utvalet meiner at ein slik heimel særleg vil vere nyttig for automatisk freda bygningar som er i omfattande bruk, men at føresegna ikkje bør vere avgrensa til bygningar. Den bør også gjelde andre automatisk freda kulturminne.

18.12 Særleg om automatisk freding av samiske bygningar

Samiske bygningar har den same automatiske fredingsgrensa ved 1917 som jordfaste samiske kulturminne. Dei samiske bygningane har likevel ikkje hatt ei aktiv forvaltning før ut på 2000-talet, då det vart sett i gang eit registreringsprogram med om lag 900 registrerte automatisk freda bygningar. Bygningane blir i mindre grad enn jordfaste kulturminne forvalta gjennom vurderingar i samband med arealinngrep. Bygningsvernet krev difor i stor grad eit registrerings- og vedlikehaldsprogram for å vere aktivt. Dei automatisk freda samiske bygningane skil seg dessutan frå førreformatoriske automatisk freda bygningar og bygningar freda ved vedtak ved at dei er lite vedlikehaldne og ofte falleferdige. Eit anna særtrekk er at det i samisk kultur er ein utbreidd praksis med å flytte mindre bygningar, som stabbur, ved arv eller overføring til nye eigarar eller fordi tilhøva gjer det naudsynt og praktisk. I forvaltninga av kulturhistorisk viktige bygningar i Noreg har det elles vore lagt vekt på at bygga skal stå på sin naturlege plass.

Det store omfanget av automatisk freda samiske bygningar og den varierande tilstanden deira gjer det komplekst og ressurskrevjande å forvalte den automatiske fredinga. På eit vis gjev ei automatisk freding stort høve til medviten og aktiv forvaltning av bygningsarven utan at det må skje omfattande og krevjande prosessar for å gjere vedtak om å frede, og der det er stort rom for å gje løyve til inngrep i bygningane. Ei slik bygningsforvaltning kan likevel oppfattast å hòle ut fredingsordninga. Vidare er det nok slik at det finst automatisk freda samiske bygningar som ikkje blir handterte eller oppfatta som freda, til dømes fordi dei ikkje er registrerte.

Utvalet meiner at det er krevjande både for kulturmiljøstyresmakta og for eigarar å handtere eit relativt stort tal automatisk freda bygningar med varierande verneverdi. Mykje kan tale for at det ikkje bør vere automatisk freding av bygningar som er førte opp nær vår tid. Bygningar skil seg frå jordfaste kulturminne ved at det er gode føresetnader for å ha oversyn over dei, og at vernet føreset ei aktiv forvaltning frå kulturmiljøstyresmakta og eit aktivt vedlikehald frå eigarane. Trass dette meiner utvalet at det er vanskeleg å sjå føre seg ei lovendring som set fredingsgrensa for samiske bygningar lenger frå vår tid, slik at omfanget av freda bygningar blir redusert. Ei slik endring vil i praksis innebere ei avfreding av ei stor mengd samiske kulturminne. Dette vil i sin tur måtte føre til at kulturmiljøstyresmakta må bruke ressursar på å vurdere å frede eit utval av bygningane ved vedtak. Utvalet ser det difor som naudsynt å føre vidare ei automatisk freding av samiske bygningar frå 1917 og eldre.

Når det gjeld kva forvaltningsreglar samiske bygningar frå 1917 og tidlegare bør ha, har utvalet kome til at dei bør følgje same ordning som andre automatisk freda bygningar, og ikkje ordninga for jordfaste kulturminne. Dette gjer eit einskapleg regelverk for alle freda bygningar. Både den ueinsarta verneverdien ved samiske bygningar frå 1917 og tidlegare og den samiske kulturelle praksisen med å flytte byggverk, krev ei forvaltning med fleksibilitet. Heimelen for dispensasjon for vedtaksfreda kulturminne er mindre fleksibel enn den vide heimelen for løyve til inngrep i jordfaste kulturminne. Utvalet meiner likevel at framlegget til ny dispensasjonsheimel for kulturmiljø freda ved vedtak, sett i samanheng med prinsippet om å leggje vekt på kulturmiljøet til urfolk og nasjonale minoritetar, gjev høve til ei fleksibel og tilpassa forvaltning av bygningar frå 1917 og tidlegare, jamvel der verneverdiane ikkje er vurderte på førehand. Flyttinga av tradisjonelle samiske bygg er ein del av den kulturelle praksisen, som det må leggjast til rette for sjølv med ei freding. Dette er mellom anna i tråd med Naradokumentet, som ligg til grunn for vurdering av autentisitet og integritet knytt til verdsarv. Det går òg fram av omtalen av framlegget til dispensasjonsheimel i kapittel 18.10.2 at utvalet meiner det i dispensasjonsvurderinga må leggjast stor vekt på kulturell praksis, til dømes flytting. Lovframlegget har også ei avfredingsheimel, som vil kunne vere ein ekstra sikkerheitsmekanisme der dei viktigaste kulturhistoriske verdiane har gått tapt.

18.13 Særleg om automatisk freding av bygningane til dei nasjonale minoritetane

Vurderingane utvalet har gjort i kapittel 18.1 om automatisk fredingsgrense ved 1650 for bygningar, gjeld òg for bygningane til dei nasjonale minoritetane. Bygningar skil seg frå jordfaste kulturminne ved at det er gode føresetnader for å ha oversyn over dei, og at dei krev ein annan grad av aktiv forvaltning og vedlikehald.

Det er gode grunnar til å styrke vernet av bygningar som høyrer til dei nasjonale minoritetane. Til saman 25 bygningar og 2 anlegg er per i dag freda ved vedtak, hovudsakleg som følgje av Riksantikvarens satsing på kulturminne knytte til nasjonale minoritetar, som vart innleidd i 2023.

Lovframlegget inneheld fleire føresegner som skal styrkje høvet til å ta vare på bygningar frå etter 1650. Framlegget til den allmenne føresegna om freding ved vedtak opnar for store variasjonar i restriksjonsnivå og omfang. I tillegg føreslår utvalet at fylkeskommunen kan vedta forenkla freding. Lovframlegget inneheld òg eit krav om at kulturmiljøstyresmakta må samtykkje til riving av bygningar som er frå perioden 1650–1850, og for Nord-Troms og Finnmark for bygningar frå 1945 og tidlegare (sjå kapittel 25). Utvalet meiner at dette vil setje kulturmiljøstyresmakta i stand til å vurdere freding av bygningane til dei nasjonale minoritetane på ein betre og meir målretta måte enn i dag. Med desse utvida og fleksible verkemidla vurderer utvalet det slik at det ikkje er naudsynt å ha andre automatiske fredingsgrenser for dei nasjonale minoritetane sine bygningar enn den allmenne grensa ved 1650.

18.14 Særleg om automatisk freding av bygningar i Nord-Noreg

I Nord-Troms og Finnmark vart om lag 75 prosent av bygningane brende av tyskarane i siste del av andre verdskrigen, frå 1944 til 1945. Bygningar og bygningsmiljø frå så seint som 1950 kan difor i dag ha ein høg verneverdi.113 Det er følgjeleg eit spørsmål om det bør gjelde ei særleg fredingsgrense, nærare opp til notida, i desse områda.

Ei særleg fredingsgrense for bygningar i Nord-Troms og Finnmark har vore vurdert fleire gonger tidlegare. I samband med handsaminga av St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling kom departementet til at det ikkje låg føre tilstrekkeleg informasjon til at det var fagleg forsvarleg å føreslå ei slik særleg fredingsgrense.114 Fleirtalet i utvalet som utarbeidde NOU 2002: 1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk, kom òg fram til at det ikkje var naturleg med ei felles fredingsgrense for heile Nord-Noreg.115 Fleirtalet fann likevel at situasjonen i Nord-Troms og store delar av Finnmark var så spesiell at det burde innførast ei eiga føresegn om meldeplikt for kommunane til kulturminneforvaltninga, ved søknader om riving eller større ombygging av bygningar som vart førte opp før 1945. Dette er ikkje følgt opp av styresmaktene.

Ei særleg fredingsgrense i Nord-Troms og Finnmark vil truleg vere eit effektivt verkemiddel. Ei slik grense vil òg styrkje vernet av kvensk kulturarv. Det taler likevel mot ei ordning med særleg fredingsgrense i Nord-Troms og Finnmark at ho vil gjere kulturmiljøregelverket meir differensiert og uoversynleg. Omfanget av bygningar og verneverdiar er uvisst, og det er vanskeleg å vurdere kor treffsikkert automatisk freding vil vere, og kva konsekvensar det vil ha. Ei eventuell utgreiing bør starte med å kartleggje dei aktuelle bygningane. Dette krev ressursar og ligg utanfor det utvalet har høve til å få utført. Utvalet kan alt i alt ikkje sjå at det er tilstrekkeleg grunnlag for å føreslå ei særleg fredingsgrense for bygningar i Nord-Troms og Finnmark. Særleg sårbare og kulturhistorisk viktige bygningar kan takast vare på med andre verkemiddel. Særleg aktuelt er framlegget frå utvalet om krav til samtykke frå kulturmiljøstyresmakta ved riving av bygningar i Nord-Troms og Finnmark frå tida til og med 1945, og heimel for fylkeskommunen og Sametinget til å vedta forenkla freding. I tillegg kan bygningar i desse områda få vern gjennom dei vanlege føresegnene om freding ved vedtak og gjennom til dømes utvikling av særlege fredingsprogram.

18.15 Bør lova nytte automatisk freding som verkemiddel for vern av andre kategoriar av bygningar?

Det er òg eit spørsmål om andre særleg sårbare eller verdifulle kategoriar av bygningar bør takast vare på gjennom automatisk freding. Om lova bør ha eigne fredingsgrenser for kyrkjer, er drøft særskilt i kapittel 23. Ein annan kategori bygningar som er spelt inn til utvalet som særleg sårbare, er trebygningar frå før 1800 i strandsona. Slike bygningar er særleg utsette for forfall og tap som følgje av klimaendringar som fører til våtare og mildare vêr. For ein del, til dømes mange sjøbuer (notbuer) og naust, blir dette forsterka av at dei ikkje lenger er i bruk. I tillegg kan utbyggingspress i strandsona vere eit trugsmål.

Mange ulike kategoriar av freding vil gje eit meir komplisert og uoversynleg regelverk. Det kan òg vere krevjande å finne klare kriterium for å avgrense kategoriane slik at regelverket avklarar på ein føreseieleg måte kva bygningar som er freda. I tillegg er omfanget av bygningskategorien ofte ikkje klarlagt, slik at konsekvensane av freding er usikre. Det kan òg vere store geografiske skilnader i kor sårbare ulike bygningskategoriar er, som tyder at automatisk freding som verkemiddel er mindre treffsikkert.

Utvalet meiner på dette grunnlaget at ei ny kulturmiljølov i minst mogleg grad bør ha særskilde fredingsgrenser. Kategoriar av kulturmiljø som er særleg trua bør takast vare på gjennom program for å frede ved vedtak. Framlegga frå utvalet om ei ny verneform for fylkeskommunane og Sametinget, forenkla freding, og eit krav om samtykke frå kulturmiljøstyresmakta til riving av bygningar frå tida til og med 1850 (1945 i Nord-Troms og Finnmark), vil òg vere eigna til å ta vare slike kulturmiljøverdiar.

18.16 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• å endre den automatiske fredingsgrensa for bygningar frå 1537 til og med 1650

• å avvikle erklæringsordninga for å frede bygningar frå perioden 1537-1649

• å forvalte automatisk freda bygningar på lik linje med kulturminne som er freda ved vedtak. Andre byggverk og anlegg følgjer reglane for jordfaste kulturminne.

• heimel til å presisere dei kulturhistoriske verdiane i eit automatisk freda kulturminne og omfanget av den automatiske fredinga

19 Vedtaksfreding, inklusiv vern av større samanhengar

Kulturminnelova inneheld fleire føresegner med heimel til å frede kulturmiljø i enkeltvedtak eller forskrift. Desse føresegnene gjev kulturmiljøstyresmakta heimel til å frede ved vedtak eit kulturminne eller kulturmiljø som blir tillagt høg kulturhistorisk verdi. Freding ved vedtak er eit sentralt verkemiddel for å ta vare på kulturmiljø. Gjennom vedtaket blir det til dømes sett visse restriksjonar på framtidig bruk eller endringar.

Kulturmiljøstyresmakta fredar om lag 8–12 kulturminne og kulturmiljø i året ved vedtak. Utviklinga innanfor feltet har gått frå freding av enkeltobjekt til auka vektlegging av å verne større fysiske samanhengar og heilskaplege miljø.

Behovet for vern av eit område ut ifrå kulturmiljøomsyn kan ha ulik grunngjeving. Det kan til dømes vere ønske om å medverke til å oppretthalde visse typar aktivitet, bruk, drift eller skjøtsel av både materiell og immateriell kulturarv. Det kan òg vere ønske om å verne eit område mot til dømes nedbygging, attgroing og anna som reduserer verdien av landskapet, eller verne dei kulturhistoriske samanhengane og opplevinga av dei mot utbygging. Dei ulike vernebehova kan òg eksistere parallelt innanfor same område, noko som inneber at verkemidla for vern må kunne omfatte ei variasjonsbreidd. Freding ved vedtak kan òg vere grunna i eit ønske om å sikre verdiar som ligg i kunnskap om, eller i opplevinga og bruken av eit område. Visuelle, strukturelle, bruksmessige samanhengar og immaterielle samanhengar som segner eller forteljingar som er knytte til eit område, kan òg vere viktige.

Utvalet føreslår å føre vidare vedtaksfreding som verkemiddel i den nye kulturmiljølova, og har vurdert korleis ein i ny lov kan utforme meir einskaplege fredingsreglar for ulike typar kulturmiljø enn det som følgjer av kulturminnelova. Utvalet har òg vurdert om verneføresegnene i større grad bør gjelde heilskaplege kulturmiljø heller enn enkelte kulturminne. Dei sentrale spørsmåla i den vidare drøftinga er

• om ein kan gjere reglane om freding tydelegare

• om vilkåra for å frede bør endrast

• om det er behov for å utvide heimelen for kva ein kan frede, for visse kategoriar av kulturmiljø

• om det er behov for opne for nye former for regulering ut frå behova i dag og nye samfunnsutfordringar

I drøftinga vil utvalet vise korleis ein kan ta omsyn til interessene til eigarar og brukarar, både i vurderinga av om noko skal bli freda, og ved utforming av fredingsføresegnene når ei avgjerd om freding er teken.

19.1 Lovhistorikk

Lov um bygningsfreding (bygningsfredingslova) av 1920 innførte høve til å verne faste kulturminne gjennom freding ved vedtak. Dei første vedtaksfredingane kom i 1923.

Lova gav høve til å gjere vedtak om freding av bygningar eller bygningsdelar som var over 100 år (oppheva i 1925) og som hadde særleg kunstnarisk eller historisk verdi. Ho opna òg i særlege tilfelle for vedtak om freding av yngre byggverk og bygningar av lokalhistorisk interesse dersom det ville vere eit stort tap for «kulturskattane våre» om dei forfall eller vart rivne og dei hadde stor verdi i sin region.

Fornminnelova av 1951 avløyste fortidsminnelova av 1905 og gjaldt parallelt med bygningsfredingslova. Lova gav òg høve til å frede fornminne som monument, historiske stader, ferdselsvegar, bruer og andre tekniske kulturminne, uavhengig av alder, og eit areal rundt eit freda fornminne.116

Kulturminnelova av 1978 innebar ei samanslåing av fornminnelova av 1951 og bygningsfredingslova av 1920. Ved vedtakinga av lova var heimelen for freding ved vedtak av bygningar med meir frå nyare tid i hovudsak lik den tidlegare bygningsfredingslova frå 1920. Seinare er føresegna endra i 1989117, 1992118, 2000119 og 2009120.121 Fram til lovendringa i 1992 hadde lova i tillegg ei føresegn om freding ved vedtak av fornminne utan omsyn til alder.122

I samanheng med at naturmangfaldlova vart vedteken, vart kulturminnelova § 15 i 2009 endra slik at ei freding kan omfatte naturelement når dei bidreg til heilskapen i parkar, hageanlegg, allear med meir.123

Bygningsfredingslova frå 1920 gav opphavleg berre heimel til å frede enkeltbygningar og bygningsdelar. Frå 1975 opna lova for å frede hussamlingar og bygningsmiljø.124 Endringa opna òg for å regulere område rundt ein freda bygning eller eit bygningsmiljø.125 Kulturmiljøstyresmakt kunne då fastsetje at det ikkje kunne setjast i verk byggje- og anleggstiltak eller graving i eit avgrensa område rundt ein freda bygning eller eit freda bygningsmiljø. Det kunne krevjast løyve frå forvaltninga til å setje i gang slike tiltak. Området burde ikkje vere større enn det som var naudsynt for å kontrollere at den estetiske og kulturhistoriske verdien ikkje vart redusert eller øydelagd.126

Etter lov 2. juli 1921 nr. 1 um ret til å setja forbod mot byggjing eller verksemd som skjemmer offentlege minnesmerke m.m. (byggjeforbodlova) kunne bygging eller anna verksemd som ville verke skjemmande for eit historisk minnesmerke eller ein historisk stad, bli forboden. Etter lova var det òg høve til å krevje skjemmande bygningar eller anlegg fjerna, i tilfelle mot erstatning etter skjøn.127

Fornminnelova av 1951 gav heimel til å frede eit areal rundt eit freda fornminne. Ei slik områdefreding skulle verne både fornminnet og verknaden av fornminnet i omgjevnadene.128

Føresegnene om områdevern vart i 1978 i hovudsak tekne inn i den nye kulturminnelova § 21. I tillegg vart det opna for å frede eit område rundt skipsfunn. Høvet til å frede avgrensa bygningsmiljø vart teke inn i kulturminnelova § 15 andre avsnitt. Ved lovendringa i 1992 vart § 21 erstatta med ny § 19.129 Høve til forby ferdsel og høve til å frede kulturmiljø kom inn for å gje ein klar heimel til å frede dei viktigaste kulturmiljøa uavhengig av eit fredingsverdig enkeltobjekt.130

19.2 Gjeldande rett

19.2.1 Kulturminnelova

Kulturminnelova § 15 om freding av bygningar, anlegg med meir frå nyare tid gjev etter ordlyden heimel for å frede byggverk og anlegg, eller delar av dei, ved enkeltvedtak. Som byggverk og anlegg reknar ein mellom anna kulturminne som nemnt i kulturminnelova § 4 første avsnitt bokstav a–j, uavhengig av alder. Opprekninga omfattar mange objekt som ein normalt ikkje vil kalle som bygg eller anlegg. I realiteten dekkjer ho alle praktisk tenkjelege synlege faste teikn etter menneskeleg verksemd.131 Gjenstanden for vedtaksfreding kan altså vere alle faste kulturminne som ikkje alt er automatisk freda. Dette gjeld òg stader eller naturførekomstar som det er knytt tradisjon, tru, segn eller skikk til.132 Vidare gjeld det parkar, hageanlegg, allear med meir, offentlege minnesmerke og andre stader som viktige historiske hendingar knyter seg til.

Naturelement kan òg vere omfatta av ei freding når det utgjer ein del av heilskapen. Føresegna gjev dessutan heimel for å frede område så lenge det blir vurdert å vere eitt bestemt kulturminne, eller det utgjer eitt særskilt anlegg. Til dømes freda Riksantikvaren i 2020 eit krigshistorisk landskap i Narvikfjella på 27 kvadratkilometer som eitt forsvarsverk med heimel i § 15 jamfør § 4 bokstav e. Eit vedtak om freding av bygningar kan omfatte fast inventar, som til dømes skap, omnar med meir, men det kan òg omfatte større laust inventar dersom særlege grunnar tilseier det.

Føremålet med å frede noko etter kulturminnelova § 15 er å sikre kulturminne frå ulike tidsepokar, sosiale lag, næringar og landsdelar, for samtid og framtid.133

Det er objekt av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi som kan bli freda etter kulturminnelova § 15. Kriteria kulturhistorisk og arkitektonisk verdi rommar ulike underomsyn. Vitskaplege omsyn er til dømes omfatta av omgrepet kulturhistorisk verdi, og kan gje grunnlag for freding.134 I førearbeida til lova er det presisert at det er «nasjonale verneverdier som skal ivaretas gjennom anvendelse av loven.»135 I forvaltningspraksisen er det òg lagt til grunn at eit kulturminne må ha nasjonal verdi for å vere fredingsverdig.136 Dei kulturhistoriske eller arkitektoniske verdiane må såleis etter praksis vere på nasjonalt nivå for å bli freda etter kulturminnelova § 15. Lova set inga aldersgrense for kulturminna som kan bli freda.137

Når verneverdien blir vurdert kan ein òg leggje vekt på viktige naturverdiar knytte til kulturminnet. Dette følgjer av § 2 fjerde avsnitt, siste setning. Naturverdiar kan ikkje åleine gje grunnlag for freding etter kulturminnelova § 15, men kan vere ein tilleggsverdi.

Kva som er rettsverknader av eit vedtak om freding etter § 15, følgjer av sjølve vedtaket eller av den generelle åtferdsnorma i kulturminnelova § 15 fjerde avsnitt. I fredingsvedtaket kan kulturmiljøstyresmakta forby eller på annan måte regulere alle typar tiltak som er eigna til å motverke føremålet med fredinga. Dersom det ikkje er fastsett slike nærare føresegner i vedtaket, gjeld lovforbodet mot å rive, flytte, byggje på, endre, forandre materialar eller fargar eller gjere andre endringar som går lenger enn vanleg vedlikehald.138 Vedtak om freding av byggverk eller anlegg etter kulturminnelova § 15 vil normalt ikkje utløyse erstatning.139 Ved forbod mot etablert bruk kan erstatningsplikt kome på tale.140

I særlege tilfelle kan kulturmiljøstyresmakta gjere unntak frå vedtaket om freding og fredingsreglane for tiltak som ikkje fører til vesentleg inngrep i det freda området, i form av vedtak om dispensasjon. Der det ikkje er fastsett nærare fredingsføresegner, vil tiltak som går utover vanleg vedlikehald, krevje dispensasjon etter kulturminnelova § 15 a.

Det er Riksantikvaren som har avgjerdsmakt til å gjere vedtak om freding etter § 15. Fylkeskommunen og Sametinget handsamar saker om dispensasjon, men Riksantikvaren har avgjerdsmakt for enkelte utvalde kulturminne.141

Kulturminnelova har i § 22 nokre særlege føresegner om sakshandsaminga ved vedtak om freding. Elles gjeld dei alminnelege reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova.

Etter kulturminnelova § 14 a kan Riksantikvaren frede båtar av særleg kulturhistorisk verdi. Heimelen gjev høve til å frede båtar uavhengig av alder. Båtar er robåtar, motor- og dampbåtar, seglbåtar, husbåtar og vanlege skip, uavhengig av storleik.142 Det er ikkje eit krav at båten faktisk er sjødyktig, båtar på land kan òg få vern ved freding. I praksis er det i hovudsak båtar i bruk som er freda.

Vilkåret for freding er at båten har særleg kulturhistorisk verdi. Etter førearbeida vil dette gjelde båtar som har «dokumentasjons-, kunnskaps-, kilde- og opplevelsesverdi».143 Vidare kan alder, om båten er sjeldan, og i kor stor grad han er original, vere viktige moment ved vurderinga av kulturhistorisk verdi. Vilkåret er sett inn i føresegna for å tydeleggjere at det skal skje ei avveging mellom verneinteresse og andre interesser knytte til båten, til dømes næringsinteresse. I førearbeida er det sagt at «departementet ser det derfor som lite aktuelt å frede større båter knyttet til næringsutøvelse i strid med eieres ønske».144

Kulturminnelova har i dag fleire føresegner som heimlar vern av område. Kategoriane områdefreding etter § 19 og kulturmiljøfreding etter § 20 er dei mest sentrale. Samstundes omfattar òg vedtaksfreding etter kulturminnelova § 15 og føresegna om sikringssona rundt automatisk freda kulturminne etter kulturminnelova § 6 bandlegging av område.

Kulturminnelova § 19 gjev høve til å frede eit område rundt eit freda kulturminne. Føremålet med føresegna er å ta vare på verknaden eit freda kulturminne har i miljøet. Med andre ord skal føresegna verne både den visuelle opplevinga og lesbarheita til kulturminnet i det opphavlege miljøet sitt.145 Føremålet er òg å kunne verne dei vitskaplege interessene som knyter seg til jordfaste kulturminne som er freda.

Områdefreding føreset tilknyting til eit eller fleire freda enkeltobjekt.146 Dette kan vere automatisk freda kulturminne (§ 4), vedtaksfreda kulturminne (§ 15), skipsfunn eldre enn 100 år (§ 14) eller forskriftsfreda statlege byggverk (§ 22 a tredje avsnitt). Føresegna gjev ikkje heimel til å frede eit område på grunn av eigenverdien til området.147 Vilkåra reflekterer føremålet med føresegna.

Ein skal kunne forstå og oppleve dei freda kulturminna i den opphavlege konteksten deira. Omgjevnadene må difor vere eigna til å fortelje noko om den opphavlege historia eller funksjonen til hovudobjektet.148 Det andre vilkåret inneber å verne vitskaplege interesser som knyter seg til eit freda kulturminne. Dette kan til dømes vere for å verne kulturminne som er eigna til å drive forsking på. Typisk vil alternativet gjelde funn av automatiske freda kulturminne som er spreidde over eit større område, då det her ofte òg vil liggje mange andre kulturminne under markoverflata.149

Føresegna føreset at områdefredinga er naudsynt av omsyn til minst eitt av desse vilkåra. Lova set ingen grenser for kor stor eller omfattande områdefredinga kan vere. Her òg vil naudsynskriteriet vere avgjerande. Dette inneber at områdefredinga i visse tilfelle kan vere omfattande.

Rettsverknadene av ei områdefreding følgjer av fredingsvedtaket. Det er ein føresetnad at kulturmiljøstyresmakta i fredingsvedtaket presiserer kva for tiltak som er forbodne eller regulerte.150 Eksisterande drift i område som blir freda, skal som hovudregel kunne halde fram.151

Områdefreding kan skje i strid med reguleringsplanar eller andre arealplanar. Ein ny reguleringsplan får heller ingen innverknad på fredingsvedtaket.152

Dispensasjonsheimelen følgjer av tredje avsnitt i føresegna. Kulturmiljøstyresmakta kan i særlege tilfelle gje unntak frå vedtaket om freding og frå fredingsføresegnene. Med særlege tilfelle har ein mellom anna tenkt på tiltak som er naudsynte av omsyn til føremålet med fredinga, og tiltak som følgjer av tunge samfunnsinteresser.153 Ein føresetnad er at tiltaka ikkje fører til vesentleg inngrep i det freda området.

Det er Riksantikvaren som gjer vedtak om områdefreding. Fylkeskommunen eller Sametinget gjer vedtak om dispensasjon. Riksantikvaren gjer vedtak om dispensasjon for kyrkjer og for enkelte kulturminne.154

Kulturminnelova § 20 om freding av kulturmiljø gjev heimel til å frede eit kulturmiljø for å ta vare på den kulturhistoriske verdien av området. Føresegna heimlar freding av område som i seg sjølv har kulturhistorisk verdi. Dette skil ei kulturmiljøfreding etter § 20 frå ei områdefreding etter § 19. Føremålet med føresegna er å ta vare på samanhengen og heilskapen i miljøet.155 Det er ikkje vilkår om at det innanfor området finst objekt som er eller kan bli freda etter dei andre føresegnene i lova.

Døme på kulturmiljø som kan bli freda etter § 20, er eit bygdesentrum, ein gard og eit seterlandskap, eller andre område med ein funksjonell samanheng. Jamvel eit reint kulturlandskap utan bygningar eller anlegg, til dømes eit åkerlandskap, kan bli freda etter føresegna.156 Føresegna blir tolka slik at ho gjev høve til å frede fleire enn eitt samanhengande område, til dømes eitt hovudområde og fleire mindre småområde rundt.157

Rettsverknadene av ei kulturmiljøfreding følgjer av fredingsvedtaket. Førearbeida føreset at det blir utarbeidd nærare fredingsføresegner for kulturmiljøet.158 Førearbeida legg vidare til grunn at tradisjonell verksemd innanfor eit område som er freda med heimel i kulturminnelova § 20, normalt kan halde fram.

Fredinga vil som hovudregel leggje band på ny utnytting av området. Typisk vil fredingsvedtaket forby eller regulere oppføring av bygningar, anlegg av vegar, grøfting, drenering, nydyrking, gjødsling av utmark, trefelling, legging av leidningar, kablar og røyr, lagring av avfall med meir. I tillegg vil riving og utvendig endring av bygningar normalt vere forbode. Når det gjeld reguleringa av bygningar og anlegg innanfor det freda kulturmiljøet, blir føresegna i dag tolka slik at ho er avgrensa til å verne eksteriøret av desse.159 Ferdselen kan òg bli regulert.

Dispensasjonsheimelen følgjer av tredje avsnitt i paragrafen. Det kan i særlege tilfelle gjerast unntak frå vedtaket om freding og frå fredingsreglane for tiltak som ikkje fører til vesentleg inngrep i det freda området. Ordlyden i vilkåra er identiske med tilsvarande dispensasjonsreglar i § 15 a og § 19. Sjølv om ordlyden er identisk, vil vurderinga bli tolka i lys av føremålet med kulturmiljøfredinga, jamfør § 20. Til dømes vil eit tiltak som blir vurdert å vere eit vesentleg inngrep etter ei vedtaksfreding etter § 15, ikkje naudsynlegvis blir vurdert å utgjere eit vesentleg inngrep i ei kulturmiljøfreding etter § 20.

Vedtak om kulturmiljøfreding blir gjort av Kongen ved kongeleg resolusjon. Fylkeskommunen, og Sametinget for samiske kulturmiljø, gjev dispensasjon.160

Å førebu ei kulturmiljøfreding er ein omfattande og ressurskrevjande prosess som råkar mange ulike interesser og ofte mange eigedomar. Per 2023 er det vedteke totalt 13 kulturmiljøfredingar, jamfør tabell 5.2. I tidlegare fredingsstrategiar har Riksantikvaren hatt som mål å gjennomføre éi kulturmiljøfreding per år dersom det er mogleg. Denne målsetjinga har vist seg å ikkje vere realistisk.

19.2.2 Anna lovverk

Plan- og bygningslova er kommunen sitt sentrale verkemiddel for styring av arealbruk og er dimed ei viktig lov for vern av område med kulturmiljøinteresse. Dei fleste område med kulturmiljøinteresse blir i dag verna gjennom føresegner i plan- og bygningslova. I kommuneplanen kan kommunen til dømes sikre kulturminne, kulturmiljø og landskap gjennom omsynssoner med retningslinjer etter plan- og bygningslova § 11-8, gjennom føresegner til arealføremål etter § 11-10 og § 11-11, eller gjennom generelle føresegner til arealdelen av kommuneplanen etter § 11-9. I reguleringsplanar kan kulturminne, kulturmiljø og landskap sikrast gjennom arealføremålet LNFR med underføremålet vern av kulturminne og kulturmiljø etter plan- og bygningslova § 12-5 nr. 5, gjennom omsynssoner med føresegner etter §12-6, eller gjennom føresegner til arealføremål etter § 12-7.

Naturmangfaldlova har òg føresegner for vern av område med kulturmiljøinteresse.

Kapittel V om områdevern i naturmangfaldlova inneheld fleire reglar som omfattar kulturmiljø og kulturpåverka natur og landskap. Verneområda skal mellom anna bidra til å ta vare på variasjonsbreidda av naturtypar og landskap, jamfør § 33 første avsnitt bokstav a. Områdevernet gjeld òg natur som er prega av menneskeleg bruk gjennom tidene (kulturlandskap) eller har kulturhistoriske verdiar, og tilrettelegging for bruk som bidreg til å halde oppe naturverdiane, jamfør § 33 første avsnitt bokstav f. Bevaring av reine kulturmiljøomsyn åleine fell derimot utanfor dei måla som § 33 set.161

Vern av kulturmiljø kan inngå i føremålet med nasjonalparkar (§ 35). Forskrifta skal verne landskapet med natur- og kulturmiljø mot utbygging, anlegg, forureining og annan aktivitet som kan skade føremålet med vernet. Forskrifta kan ha eigne reglar om vern av kulturmiljø.

Natur- og kulturlandskap med økologiske verdiar, kulturelle verdiar eller opplevingsverdiar, eller som er identitetsskapande, kan vernast som landskapsvernområde, jamfør § 36. Kulturmiljø som bidreg til eigenarten ved landskapet, inngår i dette. Kulturhistoriske verdiar åleine utgjer likevel ikkje eit sjølvstendig vilkår for vern som landskapsvernområde.162 Verneforskriftene kan ha reglar om kulturmiljø, som verneforskriftene for nasjonalparkar. Bygningar og anlegg kan inngå som del av kulturlandskap. Det blir likevel trekt ei grense mot område som er sterkt prega av større tekniske inngrep, eller tettgrend.163 I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) står det følgjande:

Hjemmelen for vern som landskapsvernområde begrenser seg dermed til et snevrere utvalg av «landskap» enn den europeiske landskapskonvensjonen gjør. Landskapskonvensjonen art. 2 gjør det uttrykkelig klart at også byområder omfattes av konvensjonens bestemmelser.

Beskyttelse av slike områder må i tilfelle fanges opp av fredning etter kulturminneloven (kulturmiljøfredning etter § 20) eller bevaring etter plan- og bygningsloven.

I naturreservat kan ikkje kulturminne vere del av verneføremålet. Det kan likevel bli gjeve reglar om vern av kulturmiljø i forskrifta, jamfør § 37, og kulturmiljø i naturreservat vil vere godt verna mot arealinngrep. Tilsvarande kan skipsvrak og andre kulturmiljø i sjø inngå i marine verneområde, jamfør § 39, utan å vere ein del av verneføremålet.

19.3 Nordisk rett

19.3.1 Sverige

Den svenske kulturmiljölagen gjev heimel til å erklære bygningar som «byggnadsminne». Ei slik erklæring svarer i stor grad til den norske forma for vedtaksfreding. Termen «byggnadsminne» kan i tillegg til bygningar omfatte mellom anna bruer, bryggjer, demningar, jernbanar, parkar, hagar, alléar og bygningar og anlegg som inngår i eit kulturhistorisk særeige busetnadsområde. Eit byggnadsminne kan vere avgrensa til delar av ein bygning, til interiør og til fast innreiing.164

Vilkåra for å erklære ein bygning som byggnadsminne er at ho har særleg høg kulturhistorisk verdi eller inngår i eit utbygd område som har slik verdi. I Sverige blir dette i hovudsak vurdert ut frå eit regionalt perspektiv.165

Gjennom verneføresegner i vedtaket fastset kulturmiljøstyresmakta rettsverknadene av å erklære ei bygning som byggnadsminne. Verneføresegnene gjev føringar for på kva måte ein skal ta vare på og halde ved like bygninga, og kva slags tiltak og endringar som er forbodne.166 Lova krev at kulturmiljøstyresmakta utformar verneføresegner i felles forståing med eigaren og grunneigarar til tilgrensande eigedomar. I vedtaket kan eigaren ikkje gjevast meir omfattande plikter enn det som er strengt naudsynt for å oppretthalde den kulturhistoriske verdien til bygninga. Føresegnene skal ta omsyn til bruken av bygninga og rimelege ønske frå eigaren.

Dispensasjon frå fredinga gjevast etter kulturmiljölagen 14 §. Dispensasjon kan berre gjevast dersom det ligg føre særlege grunnar til det. Slike særlege grunnar kan til dømes vera for at krav i andre lover, mellom anna når det gjeld tryggleik, evakuering, helse eller miljø. Dersom bakgrunnen for endringane er eit ønske om ny bruk, er det lagt opp til ei restriktiv vurdering. I slike tilfelle bør det berre gjevast dispensasjon dersom endringane kan utførast utan å redusere den kulturhistoriske verdien. I Sverige er det ikkje det fysiske omfanget av tiltaket som avgjer om ein kan gje dispensasjon, men verknaden tiltaket har på dei kulturhistoriske verdiane til bygninga. Det kan gjevast vilkår for dispensasjonen. Vilkåra kan vere knytte både til utføringa av tiltaket og til naudsynt dokumentasjon.

Avgjerdsmakt til å frede ved vedtak ligg på regionalt statleg nivå, det vil seie hjå Länsstyrelsen.

I tillegg kan kulturminne frå 1850 eller seinare, som elles oppfyller vilkåra for å vere ein «fornlämning», bli erklært som fornlämning av Länsstyrelsen. Det er eit vilkår at det ligg føre særlege grunnar, som at leivningen blir vurdert å ha høg kulturhistorisk verdi.

Kulturmiljölagen gjev kulturmiljøstyresmakta tilgang til å regulere området rundt ein freda bygning, som ein del av fredingsvedtaket.

I medhald av miljöbalken kan kulturmiljøstyresmakta erklære kulturreservat i eit land- eller vassområde for å ta vare på kulturlandskapet («kulturpräglade landskap»).167 Kulturreservat har same vern som naturreservat. Miljöbalken heimlar òg vern av kulturmiljøinteresse i område med såkalla «riksintressen». Desse områda er ikkje freda, men Riksantikvarieämbetet kan fremje motsegner til større inngrep som til dømes riving, nye bygningar og anna. Miljöbalken heimlar òg vern av bynasjonalparkar, såkalla «nationalstadparkar». Slike område skal etter lova vernast mot skadegjerande utbyggingstiltak.168

19.3.2 Danmark

I Danmark gjev lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer heimel for å frede bygningar og sjølvstendig landskapsarkitektonisk verk ved vedtak. Dersom ikkje anna er nemnt, omfattar eit vedtak om freding alle bygningar i fredingsområdet, inkludert mur- og naglefast inventar. Lova gjev ikkje heimel for å frede lausøyre, men kulturmiljøstyresmakta kan gje stønad for å sikre at lausøyre framleis blir oppbevart i ein freda bygning.169 Fredinga kan òg omfatte verneverdig heilskap som til dømes gardsrom, torg, hagar, parkar og liknande i dei nære omgjevnadene til det freda objektet.170Bygningsfredningsloven gjeld ikkje for kyrkjebygningar som er omfatta av lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde.171

Vilkåra for å kunne frede er at objektet har vesentleg arkitektonisk eller kulturhistorisk verdi og er over 50 år gamalt. Aldersvilkåret kan ein sjå bort frå når objektet har framifrå verdi eller ved andre særlege omstende.172 Objektet og historia det inngår i, må vere av generell nasjonal interesse eller av spesiell interesse for ei særleg samfunnsgruppe, ein region, ei næringsgrein eller liknande.173

Om rettsverknadene av eit vedtak om freding følgjer det av lova at ei freda bygning skal haldast i forsvarleg stand av eigaren eller brukaren. Alle bygningsarbeid på ein freda bygning utover vanleg vedlikehald krev dispensasjon frå kulturmiljøstyresmakta. Det same gjeld riving. Om søknad om nedriving blir nekta, kan eigaren under visse føresetnader krevje at staten tek over bygninga mot erstatning.174 Med heimel i lova er det gjeve forskrift med føresegner om kva type arbeid ein kan setje i gang utan dispensasjon, og kva type arbeid som krev skriftleg varsling til kulturmiljøstyresmakta.175

I Danmark er hovudregelen at alt bygningsarbeid som ikkje kjem inn under vanleg vedlikehald, krev dispensasjon frå fredinga etter bygningsfredningsloven § 10 første avsnitt. Det same gjeld oppsetjing av lysinstallasjonar, antenner, parabolantenner og liknande og dessutan skilting på fasadar og takflater. Føresegna gjev heimel for å gje forskrift om tiltak som kan gjennomførast på bygningar som er freda etter § 3, etter at tiltakshavaren har gjeve skriftleg underretning om dei. Dette gjeld mellom anna visse arbeid knytte til kjøkken og bad, universell utforming, framføring av røyr under terreng eller arbeid som er tillate gjennom ein forvaltningsplan, lokalplan eller liknande.

Avgjerdsmakt til å frede ved vedtak ligg til det statlege Slots- og Kulturstyrelsen etter delegasjon frå Kulturministeriet.

Jordfaste kulturminne – «fortidsminder» – som ikkje er underlagde automatisk vern, kan få tilsvarande vern som dei automatisk freda kulturminna ved at kulturmiljøstyresmakta melder frå til eigaren om at dei finst på eigedomen.176

Området rundt jordfaste kulturminne er gjeve vern gjennom naturbeskyttelsesloven § 18, gjennom føresegnene om «fortidsmindebeskyttelseslinjen». Føremålet med fortidsmindebeskyttelseslinjen er å sikre verdiane av fortidsminna som landskapselement, under dette innsyn og utsyn. Forbodet gjeld 100 meter frå dei kulturminna som er verna etter museumsloven. Forbodet gjeld ikkje for automatisk freda kulturminne som ikkje er synlege i terrenget, eller for mindre vedlikehaldsarbeid på automatisk freda bygningar.

19.3.3 Finland

I Finland gjev lag om skyddande av byggnadsarvet heimel til å frede bygningar, konstruksjonar, bygningsgrupper, utbygde område eller eit område som har vorte til som følgje av bygging eller planting. Eit vedtak om freding kan omfatte delar av ei bygning og den faste innreiinga i ei bygning.177

Vilkår for freding er at fredingsobjektet er viktig av omsyn til mellom anna bygningshistorie, arkitektur, bruk og hendingar knytte til ei bygning eller særlege miljøverdiar.178 Bygninga må vere viktig på nasjonalt nivå, på regionalt nivå eller på lokalt nivå. Freding blir vurdert på grunnlag av om bygninga er sjeldan, er typisk for området og om ho er representativ i tillegg til graden av autentisitet, historisk bevisverdi og historiske lag.179

Rettsverknadene av eit vedtak om freding skal gå fram av vedtaket. Fredingsføresegnar kan mellom anna vere at ein må halde bygninga i den standen som blir kravd av fredinga, at bruken av bygninga ikkje må setje dei kulturhistoriske verdiane i fare, og at ein må utføre restaurering eller renovering av bygningen på ein slik måte at tiltaka ikkje strir med føremålet med vernet. Fredingsføresegnene skal om mogleg utarbeidast etter avtale med eigarar og innehavarar av bygget. Ei freda bygning skal ikkje rivast.

Dispensasjon frå fredinga kan gjevast etter 10 a §. Ein søknad om dispensasjon kan mellom anna innvilgast dersom skadar på bygninga gjer det vanskeleg å ta vare på dei verdiane som ligg til grunn for fredinga, eller gjer vidare bruk vanskeleg, eller dersom tiltaka er naudsynte for vedlikehaldet av bygninga. Det kan ikkje gjevast dispensasjon for tiltak som gjer at bygninga ikkje lenger vil oppfylle vilkåra for freding.

Avgjerdsmakt til å frede ligg på regionalt statleg nivå, hjå Närings-, trafik- och miljöcentralen. Avgjerdsmakta vart overført frå det nasjonale nivået, Museiverket, i 2021.

For jordfaste kulturminne legg eit framlegg til ny finsk kulturminnelov opp til at kulturmiljøstyresmakta òg kan frede jordfaste kulturminne ved vedtak.

I Finland gjev lag om skyddande av byggnadsarvet heimel til å frede bygningsmiljø og bygde område. Markanvändnings- och bygglagen gjev høve til å opprette nasjonalparkar for å ta vare på og skjøtte eit kultur- og naturlandskap eller historiske særtrekk i område som høyrer til det urbane miljøet eller tilliggjande verdiar i bybiletet.180

19.4 Behov for heimlar til å verne kulturmiljø i ny kulturmiljølov

Som utvalet har gjort greie for, kan ein i dag verne kulturhistoriske verdiar etter både kulturminnelova og anna regelverk, så som plan- og bygningslova og naturmangfaldlova. Eit overordna spørsmål er difor om det framleis er behov for eigne verkemiddel for vern av kulturmiljø i kulturmiljølova.

Ved innføringa av den nye lovheimelen for å frede større område i 1992 vart det peikt på at kulturminnelova framleis var det viktigaste verkemiddelet for å verne dei mest verdifulle kulturminna og kulturmiljøa. Det vart vidare peikt på at sjølv om dei fleste kulturmiljø blir sikra gjennom plan- og bygningslova, er hovudstrategien at særlovgjevinga skal vere eit sterkt verkemiddel i vernepolitikken.181 At det framleis er behov for å kunne sikre dei viktigaste kulturmiljøa i særlovgjevinga, går òg fram av planlovutvalet sine vurderingar frå 2003. Utvalet vart utnemnt for å vurdere og føreslå forbetringar i plan- og bygningslova av 1985. I utvalet si utgreiing vart det mellom anna understreka at plan- og bygningslova først og fremst skal supplere kulturminnelova.182 Vidare vart det understreka at «på samme måte som for naturvern, mener utvalget at vi fortsatt må ha en kulturminnelov som gir hjemmel for staten til å frede kulturminner og kulturmiljøer ut fra nasjonale og internasjonale hensyn».183

Både planlovutvalet og kulturminneutvalet peikte på behovet for å kunne sikre kulturminne og kulturmiljø med eit meir langsiktig vern i plan- og bygningslova.184 Kulturmiljøkompetansen i kommunen vart trekt fram som ei utfordring i begge rapportane.185 Det same gjaldt ulik og omfattande dispensasjonspraksis i kommunane, noko som hòlar ut føremålet med reguleringa av kulturmiljø etter plan- og bygningslova.186

Dagens plan- og bygningslov vart vedteken 27. juni 2008. Eit av føremåla i plandelen av lova er å kunne vareta langsiktige miljøomsyn. Dette og innføringa av omsynssoner har mellom anna ført til at mange område av kulturhistorisk interesse i dag blir verna som omsynssone bevaring av kulturmiljø i arealplanar, jamfør § 11-8 bokstav c i lova. Riksantikvaren viser likevel til at det i pressområde har «vist seg vanskelig for kommunen å følge opp og videreføre slike hensynssoner i møte med tiltakshavere med kortsiktige utbyggings- og utviklingsønsker.»187 Vurderinga er i tråd med dei empiriske studiane i evalueringa av plan- og bygningsloven – EVAPLAN (2015–2019). Utgreiingane her viser at manglande kompetanse og kapasitet framleis er ei medverkande årsak til det ikkje blir teke nok omsyn til klima- og miljøinteressene i kommunal arealplanlegging.188 Funna blir stadfeste av Riksantikvaren og Miljødirektoratet, som gjev uttrykk for at det er store variasjonar i både kapasitet og kompetanse mellom kommunane.189 Tilsvarande observasjonar er gjorde av Sivilombodet òg.190 EVAPLAN-utvalet viser òg til utfordringar med sumverknader av gjennomførte og planlagde planar eller tiltak på miljøfeltet.191 Riksantikvaren og Miljødirektoratet opplever sumverknader som ei stor utfordring for ulike miljøomsyn (naturmangfald, klima, friluftsliv, kulturmiljø med meir).192

Som det kjem fram ovanfor, kan kulturmiljø til ein viss grad vernast gjennom naturmangfaldlova. Kulturhistoriske verdiar kan likevel ikkje åleine vere grunnlag for områdevern etter føresegnene i naturmangfaldlova. Naturmangfaldlova har heller ikkje heimlar for vern av område innretta mot å ta vare på kulturhistoriske verdiar i byar og tettstader. Difor blir ikkje vern av kulturmiljø i sin heilskap tilfredsstillande dekt av verneføresegnene i naturmangfaldlova i dag.

Utvalet har som ein del av utgreiinga fått innspel om vern av kulturminne og større område av kulturhistorisk verdi frå mellom anna utvalde kommunar. Utvalet finn det klart at det framleis er behov for heimlar i kulturmiljølova til å verne kulturmiljø, medrekna både enkelte kulturminne og område, eller større samanhengar. Dette gjeld både av omsyn til dei kulturhistoriske verdiane som finst i dei aktuelle områda, og for område som i seg sjølve er av kulturhistorisk verdi. Utvalet meiner at freding etter kulturminnelova i større grad gjev eit føreseieleg vern av kulturmiljø på langt sikt, samanlikna med vern etter plan- og bygningslova. Ved å leggje heimlar for vern i ei særlov kan ein òg sikre at avgjerdsmakta blir lagd til ei fagstyresmakt som har tilstrekkeleg kulturmiljøfagleg kompetanse til å skreddarsy vedtak og vernereglar. Dette vil gjere kulturmiljø mindre sårbare for mindre enkeltinngrep som samla reduserer kulturhistoriske verdiar.

Utvalet vurderer at plan- og bygningslova framleis vil vere ei sentral lov for å ta vare på dei aller fleste kulturmiljøa lokalt. Godt tilpassa bruk av verkemidla i plan- og bygningslova vil redusere behovet for vern etter føresegnene i kulturmiljølova. Samstundes er det viktig at kommunane har god kompetanse om forvaltninga av kulturmiljø etter plan- og bygningslova. Kontakt med og rettleiing frå kulturmiljøstyresmakta er viktig. God samordning mellom lovverka er sentralt. Dette blir drøft i kapittel 26.

19.5 Særleg om vern av område i den nye kulturmiljølova

19.5.1 Landskap

Kulturminnelova § 20 gjev i dag heimel til frede kulturmiljø og større område. Innspel utvalet har fått, og dei erfaringane kulturmiljøstyresmakta i dag har med denne føresegna, gjev grunnlag for å vurdere om kulturmiljølova i større grad enn i dag bør vere innretta mot vern av landskap ut frå kulturmiljøomsyn.

Landskap er ei samlenemning på dei naturgjevne og dei menneskeskapte delane av omgjevnadene. Kulturminne inngår alltid i ein større samanheng, og kunnskapen om dei, opplevinga av dei og bruken av dei vil vere større dersom ein inkluderer landskapet dei er ein del av, og samanhengen dei inngår i. Menneskeleg påverknad på landskap varierer på ein glidande skala frå storbylandskap til fjell, skog og utmark. Fordi landskapa har ulikt behov for vern og forvaltning, må det vere ulike typar regulering. Det kan til dømes vere behov for å oppretthalde ein viss type aktivitet, bruk, drift eller skjøtsel av både materiell og immateriell kulturarv. Det kan òg vere behov for å verne eit område mot til dømes nedbygging, attgroing og annan uønskt påverknad av dei kulturhistoriske verdiane i landskapet.

Innføringa av kulturmiljøfreding i kulturminnelova § 20 i 1992 var grunngjeven med at det var eit særleg behov for ein heimel til å kunne styre utviklinga i eit område med store verneverdiar.193 Føresegna har til ein viss grad vorte brukt for å sikre større, heilskaplege landskap, og det er i dag 13 område som er freda etter § 20.194

Karakteristisk for dei fleste av kulturmiljøa som er freda i dag, er at dei har ein «kjerne» av bygningar. Ordlyden i føresegna er ikkje til hinder for å frede berre landskap og kulturavhengig naturmangfald, men i praksis har kulturmiljøstyresmakta i liten grad nytta dette høvet. Omsyn til landskap og naturmangfald er liten grad omtalt i føremål og i forvaltnings- og skjøtselsplanar for kulturmiljøfredingar. Erfaringane med kulturminnelova § 20 gjer difor at det kan vere grunn til å vurdere om føresegna er eit verkemiddel som er godt nok eigna til å sikre landskapsomsyn, naturmangfald og kulturavhengig naturmangfald.

For kulturlandskap vil den kulturhistoriske verneverdien ofte liggje i bruken av området. Utfordringane med å frede eit kulturlandskap er at vidareføring av desse landskapa i stor grad føreset drift. Både drift og opphøyr av drift vil ofte innebere endring. Det er ikkje sikkert freding er rett verkemiddel for å ta vare på verneinteresser der det er behov for utvikling og endring. Eit anna spørsmål er om dei vernebehova eit kulturlandskap har, er så særeigne for nettopp kulturlandskap at dei ikkje bør vere freda, men heller gjenstand for mildare typar vern, der vidareføring av bruk og aktivitet er eit hovudføremål.

På denne bakgrunn meiner utvalet at det er behov for å styrkje høvet til å verne kulturlandskap gjennom kulturmiljølova. Lova må difor ha verkemiddel som er fleksible nok til å omfatte denne typen av område.

19.5.2 Område med jordfaste kulturminne

Innspel utvalet har fått, og erfaringane med den noverande føresegna om områdevern i kulturminnelova § 19, gjev grunnlag for å vurdere om kulturmiljølova i større grad enn i dag bør rettast inn mot vern av område med jordfaste kulturminne. Dette gjeld særleg område der synlege eller ikkje-synlege jordfaste kulturminne, under eller over bakken, inngår i eit heilskapleg kulturmiljø med landskapet omkring, og område med både automatisk freda og andre jordfaste kulturminne.

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag nytte områdefreding etter kulturminnelova § 19 til å frede område med jordfaste kulturminne, for å «beskytte virkningen av kulturminnet i miljøet» eller «beskytte vitenskapelige interesser som knytter seg til det». Eit døme på ei slik freding, der begge desse omsyna var ein del av føremålet med fredinga, var fredinga av eit område rundt helleristningsfeltet på Hjemmeluft i Alta kommune i 1992. Her var det altså både vitskaplege omsyn og vern av landskapet rundt som utløyste fredinga.195 Områdefreding etter kulturminnelova § 19 føreset at det er eit verna enkeltobjekt innanfor områdeavgrensinga. Områdefreding etter § 19 kan både bli nytta rundt kulturminne som er automatisk freda etter § 4, bygningar og anlegg som er freda etter § 15 og skipsfunn.

Utvalet meiner kulturminnelova og praksisen etter lova er lite eigna til å ta vare på område med jordfaste kulturminne som ikkje har eit automatisk vern etter kulturminnelova. Kulturmiljøfreding etter kulturminnelova § 20 er ikkje nytta til å frede reine område med jordfaste kulturminne, og er avgrensa til vern av synlege samanhengar over bakken. Utvalet meiner dei ulike føresegnene om vern av område er fragmentariske, og etterlyser eit meir effektivt vern av etterreformatoriske jordfaste kulturminne og kulturlag.

Utvalet meiner at vedtaksfreding skal vere eit verkemiddel for å kunne ta vare på jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda. Kulturmiljøstyresmakta må ha høve til å sikre at både synlege og ikkje-synlege jordfaste kulturminne får eit tilfredsstillande vern som ein del av eit kulturmiljø, landskap eller område dei inngår i. Den teknologiske utviklinga innanfor arkeologifaget, og utvikling av forståinga av miljøet dei inngår i, aukar behovet for områdefreding av kulturhistoriske element som til saman utgjer eit kulturmiljø eller verneområde.

19.5.3 Marine kulturmiljø

Samfunnsutviklinga fører til eit auka vernebehov for marine kulturmiljø. Tekniske installasjonar og anlegg knytte til petroleumsindustrien, og det marine landskapet dei inngår i, kan vere døme på nye kulturmiljø som samfunnet ønskjer å verne når denne verksemda blir fasa ut. I tillegg kan menneskeleg aktivitet, saman med klimaendringar, auka erosjon og stigande havnivå, tilseie eit større behov for å kunne verne samanhengen mellom kulturmiljø og landskap i sjø og vatn. Behovet blir òg spegla i framlegget til ny havmiljølov, der eit av måla for områdevern er å «bidra til bevaring av […] områder med særskilte kulturhistoriske verdier».196 Føremålet med lova er å verne marin natur utanfor territorialfarvatnet.

At kulturminnelova òg kan verne reine marine kulturlandskap, kjem ikkje direkte fram av lova i dag. Undervassområde av kulturhistorisk verdi kan til dømes vernast gjennom ei supplerande områdefreding etter § 19 i eit område rundt eit skipsvrak, eller eit undervassanlegg freda ved vedtak etter § 15. Området kan omfatte både vassøyla og havbotnen, så langt det er naudsynt for å verne verknaden av kulturminnet i miljøet, eller for å verne vitskaplege interesser ved det. Ei utfordring er likevel at mange kulturminne som er under vatn, ikkje er registrerte.

Område i sjø og vatn kan òg fredast som ein del av eit kulturmiljø etter kulturminnelova § 20. Fleire av dagens kulturmiljøfredingar inneber ei freding av sjøområde, i kombinasjon med landareal. Område som berre består av sjø- eller vassområde, er så langt ikkje freda. Enkelte fredingsforskrifter etter kulturminnelova § 20 regulerer undersjøisk aktivitet som taretråling, mudring eller anna arbeid på sjøbotnen. I fredingsforskrifta til Sør-Gjæslingan kjem det fram at forbodet er gjeve av omsynet til kulturminne under vatn. Den gjeldande praktiseringa av kulturmiljøfredingar etter kulturminnelova § 20 føreset likevel at dei objekta som blir freda, til ein viss grad er synlege.

Plan- og bygningslova gjeld berre til éin nautisk mil utanfor grunnlinja, jamfør § 1-2 andre avsnitt.

Ei praktisering av kulturmiljøfredingar etter kulturminnelova § 20 der ein berre regulerer dei overordna trekka og heilskapen, med mål om å realisere ytterlegare vernebehov med plan- og bygningslova, har dimed lite for seg når det gjeld marine kulturmiljø der verneområdet strekkjer seg utanfor verkeområdet til plan- og bygningslova. Føresegna om marine verneområde i naturmangfaldlova § 39 gjev ikkje heimel for å gje føresegner om vern av kulturminne i verneforskriftene, noko som heller ikkje er føremålet med naturmangfaldslova.

Behovet for å verne marine kulturmiljø kan auke i framtida. Utvalet føreslår difor at kulturmiljølova bør opne for freding av slike område. Når det gjeld kor langt ein bør kunne frede marine kulturmiljø i sjø, vises det til utgreiinga av verkeområdet til kulturmiljølova i kapittel 13.

19.5.4 Behov for fleire kategoriar for vern av kulturmiljø

Som det går fram av mandatet, skal utvalet ta stilling til om ei ny lov bør ha vernereglar som i større grad gjeld meir heilskaplege kulturmiljø enn enkeltminne. Eit alternativ er å innføre fleire nye vernekategoriar tilpassa ulike kulturmiljø i kulturmiljølova.

I vurderinga av om det er føremålstenleg med fleire kategoriar for vern av område har utvalet sett til dei vurderingane som vart gjorde ved utarbeidinga av naturmangfaldlova. Biomangfaldlovutvalet vurderte skilnaden mellom å ha éin heilt generell heimel og fleire kategoriar for områdevern. Biomangfaldlovutvalet viste til at fleire kategoriar av områdevern etter naturvernlova av 1970 hadde fungert tilfredsstillande. Det vart vist til at dei ulike kategoriane gjennom sine definerte nemningar gav eit «første inntrykk av verneformål og restriksjonsnivå som har stor informasjonsmessig betydning for både publikum og forvaltningen».197

Fordelane med fleire kategoriar for områdevern er at det gjev høve til å utforme vernekategoriane etter dei områda som dei skal sikre. Ulike område kan ha ulike vernebehov. Restriksjonsnivået, eller ramma for kor strengt eit område kan bli regulert, kan speglast i dei ulike kategoriane. På denne måten kan ein skape tydelege forventningar hjå publikum om kva som ligg i verneforma, føremålet og restriksjonsnivået. Verneforma landskapsvernområde i naturmangfaldlova er alminneleg kjend som ei mild verneform, medan verneforma naturreservater streng.

Den pedagogiske effekten har likevel ei grense. Etablerer ein for mange kategoriar, blir skiljelinjene mellom dei viska ut, og det blir uoversynleg for både publikum og forvaltninga. Samstundes viser biomangfaldlovutvalet til at det oppstår problem når «betegnelsen på området skaper et feilaktig inntrykk av områdets karakter og brukerbegrensningene».198 Biomangfaldlovutvalet viser vidare til at «kategorien landskapsvernområde [har] gitt grunnlag for en del konflikter når innholdet i vernet har vært strengt sammenlignet med formålet om å bevare ‘landskap’».199 Utfordringa har overføringsverdi til kulturmiljøfeltet. Vernebehovet for kulturhistoriske verdiar i kulturlandskap varierer, og denne variasjonen kan òg gjere seg gjeldande innanfor eitt og same kulturlandskap. Variasjonen i vernebehov og restriksjonsnivå innanfor eitt samanhengande kulturhistorisk område kan dimed gjere det vanskeleg å etablere fleire vernekategoriar som kvar for seg gjev tydelege forventningar om føremål og restriksjonsnivå.

Ved færre vernekategoriar, eller éin enkelt vernekategori, kan kulturmiljøstyresmakta tilpasse vern til kvart enkelt område. Sjølv om ei lov med til dømes éin vernekategori kan vere vanskelegare å forstå, treng ein i mindre grad å ta omsyn til dei rammene for restriksjonar kategorien set, og ein kan i større grad ta omsyn til variasjonar i vernebehov internt i eitt område. Ei slik løysing unngår utfordringane med grensetilfelle mellom fleire vernekategoriar. Grensetilfelle mellom ulike kategoriar vil alltid oppstå, noko biomangfaldlovutvalet òg peikar på.

Utvalet vil ha vernereglar som i større grad enn i dag gjeld heilskaplege kulturmiljø. Hovudalternativa som er vurdert, er områdevern etter modell av naturmangfaldlova, ei vidareføring av dagens områdevern i gjeldande form, eller ei innføring av ein felles fredingskategori som inkluderer område i kulturmiljølova.

Ein fordel med å innføre nye vernekategoriar etter modell av naturmangfaldlova er at ein kan adoptere eit system som er operativt og fungerer godt i praksis. Når ein vernar eit område, vil dette ofte innehalde både natur- og kulturhistoriske verdiar. Det blir enklare å samordne forvaltninga av område når ein enkelt kan velje verneform ut ifrå om det er dei natur- eller kulturhistoriske verdiane som er dominerande. Ei føresegn om vern av kulturlandskap i kulturmiljølova vil til dømes utfylle landskapsvernkategorien i naturmangfaldlova, ved at ein etter kulturmiljølova vil kunne verne by- og tettstadslandskap. Samla vil dei to lovene bidra til å ta vare på og oppretthalde viktige og karakteristiske trekk i eit landskap ut ifrå natur- og kulturmiljøverdien ved eit område, jamfør Europarådets landskapskonvensjon. Lik verkemiddelbruk kan bidra til å styrkje både forventningar til og forståing av dei ulike kategoriane av vern.

Ei ulempe ved å bruke det same systemet som i naturmangfaldlova kan vere større variasjonar i vernebehovet internt i eit område av kulturhistorisk verdi. I eit landskapsområde med eit mindre strengt vern kan det vere behov for strengare vern av ein gardsbygning. På natursida er det døme på nasjonalparkar med ulike vernereglar i ulike soner. Ulikt vernebehov kan òg løysast ved å kombinere ulike kategoriar ved sida av kvarandre.

Utvalet ser fordelar med å innføre eit system for vern av område etter modell frå naturmangfaldlova, men føreslår likevel ikkje å gå vidare med dette, fordi det trengst heimlar for områdevern i kulturmiljølova som er tilpassa den variasjon i vernebehov dei kulturhistoriske verdiane føreset.

19.5.5 Behov for meir einskaplege reglar for vern av område

Det går klart fram av mandatet at det er behov for å vurdere korleis ein kan utforme meir einskaplege verneglar i den nye lova enn det som følgjer av kulturminnelova. Eit mål med lovarbeidet er mellom anna å få ei meir systematisk og brukarvenleg lov for både kulturmiljøstyresmakta og allmenta.

Ei evaluering viser at skilnaden i restriksjonsnivå i dei ulike fredingsheimlane i kulturminnelova i dag blir oppfatta som usystematisk.200 I evalueringa kjem det fram at det «ikke er en helt omforent oppfatning av hvor strengt et § 20-vern er». Basert på den oppfatninga publikum og kulturmiljøstyresmakta har av ei kulturmiljøfreding «oppfattes det som inkonsistent» at ho ikkje heimlar eit like strengt vern som ei vedtaksfreding etter § 15.201 Ein grunn til dette er at statusen til ei kulturmiljøfreding blir oppfatta som høgare enn ei vedtaksfreding etter § 15. Dette følgjer mellom anna av at det er regjeringa som gjennom kongeleg resolusjon fredar eit kulturmiljø etter § 20, medan det er Riksantikvaren som fredar ved vedtak etter § 15. Ei fellesføresegn kan bidra til gjere lova meir systematisk og fredingsreglane meir systematiske.

Dagens fredingsheimlar er heller ikkje avgrensa mot kvarandre når det gjeld restriksjonsnivå eller geografisk utstrekning. Storleiken på fredingsområdet er altså ikkje avgjerande for kor streng reguleringa kan vere. Til dømes freda Riksantikvaren i 2020 eit krigshistorisk landskap i Narvikfjella. Området, som er på 27 kvadratkilometer, vart freda etter kulturminnelova § 15. Til samanlikning er den største kulturmiljøfredinga etter kulturminnelova § 20, Kongsberg Sølvverk kulturmiljø, på om lag 30 kvadratkilometer, og den nest største, Sør-Gjæslingan kulturmiljø, er på om lag 14 kvadratkilometer. Den strengaste fredingsforma, freding ved vedtak etter kulturminnelova § 15, er altså nytta på område som jamt over har ei større geografisk utstrekning enn kulturmiljøfredingane. Samstundes kan ein ikkje i dag frede eit mindre bygningsmiljø etter kulturminnelova § 15. Mindre bygningsmiljø kan i dag berre bli freda av Kongen i statsråd, som ei kulturmiljøfreding, med eit mindre strengt restriksjonsnivå enn det ein kunne gjere i fredinga av det kulturhistoriske landskapet i Narvikfjella.

Dei kulturhistoriske verdiane innanfor eit område kan ha ulike vernebehov. For å sikre at kulturmiljøstyresmakta har høve til å sikre desse verdiane, gje dei eit effektivt vern for framtida og ta omsyn til andre interesser, ser utvalet behov for ei verneføresegn som gjev kulturmiljøstyresmakta større fleksibilitet enn fredingsheimlane gjev i dag. Det vil seie ein heimel for vern som om naudsynt kan omfatte variasjonen i vernebehovet innanfor eit område, og som kan justere restriksjonsbehovet tilsvarande. Det må vere mogleg å frede interiør i ein bygning som inngår i eit bygningsmiljø. Lova må ha heimel for å frede jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda i eit kulturlandskap eller i eit kulturmiljø. At den same heimelen kan sikre denne variasjonen, bidreg òg til ei samordning i sakshandsaminga ved at både kulturmiljøstyresmakta, prosessreglar og klageavgjerdsmakt blir felles.

Utvalet meiner vernebehov og føremål med fredinga bør vere avgjerande for kva ein kan frede, og at det må vere mogleg å tilpasse restriksjonsnivået til dette føremålet, til bruksomsyn og andre aktuelle interesser. Utvalet føreslår difor ein ny felles heimel for vedtaksfreding for vern av område etter kulturmiljølova. For område vil det innebere at kulturmiljøstyresmakta i vedtaket om vern tilpassar vernet til det enkelte området og vernebehovet dette har. Kulturmiljøstyresmakta må då i mindre grad ta omsyn til kva rammer for restriksjonar vernekategorien set, og kan såleis i større grad ta omsyn til variasjonar i vernebehov internt i eit område. Det gjer verneforma fleksibel og framtidsretta, slik at høvet til å frede betre kan tilpassast vernebehov på lang sikt. Utvalet har fått fleire innspel, mellom anna frå dei arkeologiske forvaltningsmusea, om behovet for i større grad å kunne ta vare på jordfaste kulturminne som del av landskapet dei er ein naturleg del av. Ei slik fellesføresegn vil leggje til rette for dette. Samstundes må restriksjonane vere naudsynte og ikkje gå lenger enn kva som trengst for å oppnå føremålet med fredinga. Det sikrar rettstryggleiken for eigarar.

Utvalet føreslår at alle område av høg kulturhistorisk verdi kan bli freda etter den nye fellesføresegna om vedtaksfreding. Dagens heimel for kulturmiljøfredingar etter § 20 vil òg inngå i fellesføresegna for vedtaksfreding. Kulturmiljøfreding kan miste noko av den prestisjen eller forventninga som er opparbeidd til denne vernekategorien. Samstundes kan ein i den nye felles heimelen for vedtaksfreding gjere vedtak med same innhald som kulturmiljøfredingar i dag. Ei felles føresegn opnar for meir fleksible vedtak. Til dømes vil kulturmiljøstyresmakta i ein og same sakshandsamingsprosess kunne vedta ei regulering som er strengare enn det som følgjer av dagens praksis. Samstundes føreset ikkje fellesføresegna om vedtaksfreding noko minste restriksjonsnivå. Det inneber at kulturmiljøstyresmakta framleis kan leggje vekt på dei positive effektane ein kan oppnå ved å leggje eit mildare restriksjonsnivå i det freda området, til dømes ved freding av kulturlandskap, der bruk og drift framleis vil vere del av føremålet med fredinga. Slik utvalet ser det, kan ein fellesheimel for freding av ulike kategoriar av område òg føre til ei endring i korleis freding som verkemiddel blir oppfatta. Det vil seie at ei freding ikkje naudsynlegvis er eller skal nyttast som ei svært streng verneform.

Utvalet føreslår etter dette at kulturminnelova § 19 om områdefreding ikkje blir ført vidare i den nye kulturmiljølova som sjølvstendig føresegn. Utvalet føreslår at innhaldet i føresegna blir integrert i ein ny felles vedtaksfredingsheimel i kulturmiljølova. Heimelen skal framleis kunne nyttast til å leggje restriksjonar på område rundt automatisk freda jordfaste kulturminne, kulturminne som er freda ved vedtak og rundt skipsfunn. I dag er det ingen restriksjonar på kor stor geografisk utstrekning ei områdefreding etter kulturminnelova § 19 kan nyttast på. Det blir føresett at heimelen kan nyttast så langt det er naudsynt, slik at det er føremålet som er førande for bruken.

Utvalet meiner framlegget vil bidra til å viske ut skiljet mellom objektfredingar og områdefredingar i systemet etter lova, noko som igjen samsvarer med målsetjinga om å lage ei meir heilskapleg lov. Utvalet ønskjer å framheve i lova at heimelen til å frede ved vedtak òg kan nyttast til å frede jordfaste kulturminne.

Utvalet meiner at ein som i dag kan frede området så langt det er naudsynt å for å ta vare på verknaden av kulturminnet i miljøet, eller for å verne vitskaplege interesser ved området. Endringa fører vidare dagens vilkår, men opnar samstundes for ein meir fleksibel bruk av føresegna, særleg for tilfelle som fell utanfor i dagens tolking av vilkåra. Det vil framleis vere avgjerande om freding er naudsynt.

Utvalet føreslår eit fleksibelt restriksjonsnivå tilpassa det konkrete behovet. Innanfor eit område må fredinga kunne regulere alle typar av tiltak som er eigna til å motverke føremålet. I nokre tilfelle vil det vere ønske om å avgrense bruken av eit område rundt eit anna kulturminne for å unngå skade på dette, i andre tilfelle kan slik områdefreding sikre synslinjer eller vern av landskapsverdiar. Her vil krav til naudsyn, samhøve og omsyn til eigarar leggje skrankar. Endringa inneber at det ikkje blir nokon absolutte materielle skrankar i reguleringa av dei to kategoriane. Framlegget er ei utviding av det som i dag blir freda som områdefreding.

Utvalet sitt framlegg er ikkje til hinder for vedtak om områdefreding åleine, eller som eit supplerande vern. Eit konkret trugsmål mot eit freda kulturminne, eller endringar som til dømes endra arealbruk, kan gje behov for å utvide ei eldre freding.

Avviklinga av vernekategoriane kulturmiljøfreding og områdefreding som eigne føresegner inneber inga endring for kulturmiljø som alt er freda etter kulturminnelova § 19 og § 20 og forvaltninga av dei.

19.6 Vern av kulturmiljø i ny kulturmiljølov: freding ved vedtak

Utvalet ønskjer å framheve nokre kategoriar og typar av kulturmiljø ein kan frede i ei ny kulturmiljølov, ved å nemne desse i fredingsføresegna. Dette kan gje ein positiv signaleffekt og vise at kulturmiljølova er eit verkemiddel for å ta vare på ulike kategoriar av kulturmiljø. Det vil gjere heimelen meir pedagogisk og løfte fram dei kategoriane ein i liten grad har nytta føresegna for å frede i dag. Opplistinga er berre meint som ei synleggjering av variasjonsbreidda av typar av kulturmiljø som inngår i verkeområdet og føremålet for kulturmiljølova. Opplistinga er ikkje uttømmande.

Det må òg vurderast om lova bør bli utvida, slik at kulturmiljøstyresmakta får ein vidare heimel i den nye kulturmiljølova til å frede fleire kategoriar av kulturminne og kulturmiljø enn i dag. For å synleggjere kva som er utvalet sine framlegg om å føre vidare gjeldande rett, og kva som inneber ei utviding, blir den vidare framstillinga delt inn etter desse to temaa. I dette kapittelet blir dessutan terskelen for freding og vilkåra som kan følgje fredinga drøfta.

19.6.1 Vidareføring og tydeleggjering av gjeldande rett

Alle synlege, faste spor etter menneskeleg verksemd kan fredast ved vedtak etter kulturminnelova § 15.

Utvalet ønskjer å føre vidare denne rettstilstanden. Samstundes må lova og ordlyden i føresegna gjerast tydelegare. Dette kan ein gjere ved å løfte fram dei enkelte kategoriane av kulturminne og kulturmiljø som kulturmiljøstyresmakta kan frede.

19.6.1.1 Jordfaste kulturminne

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag ved vedtak frede jordfaste kulturminne med heimel i kulturminnelova § 15.

Utvalet har fått fleire innspel om at heimelen for å frede ved vedtak bør tydeleggjerast på dette punktet. Fleire etterlysar ein meir utbreidd bruk av heimlane for vedtaksfreding for å sikre etterreformatoriske jordfaste kulturminne og kulturmiljø. Innspela viser til at Noreg er forplikta etter Vallettakonvensjonen til å ta vare på den arkeologiske kulturarven og at kulturminnelova ikkje bidreg nok til å oppfylle forpliktingane staten har etter konvensjonen når det gjeld å ta vare på etterreformatoriske arkeologiske kulturminne og kulturmiljø. Innspela viser til at ei endring i bruken av vedtaksfredingsheimelen § 15 føreset ei innretning som framhevar høvet til å frede slike kulturminne.

Ein gjennomgang av gjennomførte fredingar gjennom tidene viser at det totalt er seks fredingar der jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda, inngår som tema.202 Dei seinare åra har likevel jordfaste kulturminne fått meir merksemd i saker som gjeld freding ved vedtak. Frå 2015 er det sett i gang fem fredingssaker der jordfaste kulturminne som ikkje er automatisk freda, inngår som tema for og er verna gjennom fredinga. Dette gjeld i all hovudsak kombinerte vedtaksfredingar etter kulturminnelova § 15 og områdefredingar etter § 19. Eit døme er fredinga av Eikelands verk i Gjerstad kommune, der hustufter og spor etter tidlegare strukturar frå etterreformatoriske jordfaste kulturminne inngår.203 Føresegna om freding av bygningar, anlegg og så bortetter frå nyare tid etter § 15 har etter det utvalet kjenner til, sjeldan vore nytta til å frede enkelte etterreformatoriske jordfaste kulturminne.204

Utvalet meiner at utforminga og ordlyden til § 15 i dag kan gje inntrykk av at føresegna har eit snevrare verkeområde enn det ho faktisk har. Innspel, talgrunnlag og evalueringar er med på å underbyggje det inntrykket. Tittelen til føresegna er «freding av bygningar, anlegg m.v. frå nyare tid» og omgrepet «byggverk og anlegg» blir nytta gjennomgåande. Den generelle åtferdsnorma i fjerde avsnitt er òg tydeleg innretta mot dei endringsformene eit byggverk kan bli utsett for, så som riving og påbygging og material- eller fargeforandring. Som framstillinga av gjeldande rett ovanfor viser, kan likevel alle faste kulturminne som ikkje alt er automatisk freda, bli freda ved vedtak.

Slik utvalet ser det, bør det gjerast tydeleg i lova at jordfaste kulturminne òg kan fredast ved vedtak. Utvalet føreslår difor ei endring av ordlyden i føresegna, slik at jordfaste kulturminne blir særskilt nemnt som ein kategori. Jordfaste kulturminne og kulturlag skal kunne inngå både som del av ei vedtaksfreding, til dømes kulturlag under eit byggverk som kulturmiljøstyresmakta fredar, og som eit enkeltminne. Utvalet føreslår òg at tittelen blir endra til «freding av kulturmiljø ved vedtak».

19.6.1.2 Bygningar og byggverk

Etter kulturminnelova § 15 kan kulturmiljøstyresmakta frede bygningar og byggverk. Føresegna nyttar i dag omgrepet «bygningar» i overskrifta og omgrepet «byggverk» i sjølve føresegna. Omgrepet «byggverk» er eit vidare omgrep enn «bygningar». «Byggverk» dekkjer bygningar, men òg bygningstekniske innretningar og ulike typar anlegg.205 Bygningsomgrepet i kulturminnelova har tidlegare vore tolka i rettspraksis.206 Det kan difor vere behov for å gjere tydeleg kva som inngår i omgrepet når heimelen for å frede bygningar og byggverk blir ført vidare i den nye kulturmiljølova.

Bygningar og byggverk skal framleis kunne bli freda etter den nye kulturmiljølova. Av omsyn til samordning og systematikk føreslår utvalet at kulturmiljølova berre nyttar omgrepet «byggverk». I omgrepet byggverk inngår alle bygningstekniske innretningar og konstruksjonar, både innvendig og utvendig, inkludert bygningskonstruksjonar i ytterveggar, rominndelingar, innvendige bereveggar, etasjeskilje, tak, innvendig tekking som panel og tapet, og så bortetter. Opplistinga er ikkje uttømmande. Utvalet meiner at der kulturmiljøstyresmakta nyttar omgrepet byggverk, så inneber det at fredinga omfattar alle delane byggverket er sett saman av. Der dette ikkje skal vere tilfellet, bør kulturmiljøstyresmakta i vedtaket gjere greie for kva element som eventuelt ikkje er omfatta av fredinga. Av pedagogiske årsaker og av omsyn til eigaren bør kulturmiljøstyresmakta likevel sikte på ei meir detaljert forklaring av kva fredinga omfattar.

19.6.1.3 Anlegg

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag frede anlegg ved vedtak. Omgrepet anlegg blir i kulturminnelova § 15 nytta i tre høve. Det første er i samanheng med omgrepet byggverk, så som i «byggverk og anlegg». Det andre er «hageanlegg», og det tredje er samleomgrepet «særskilte anlegg» som omfattar «parker, hageanlegg, alléer mv, og offentlige minnesmerker og andre steder som viktige historiske minner knytter seg til».

Ifølgje Riksantikvaren si ordliste blir omgrepet «anlegg» i dag nytta om

[…] en gruppe bygninger med tilhørende areal, for eksempel gårdsanlegg, byanlegg eller fabrikkanlegg. Det brukes også om byggverk og konstruksjoner som ikke nødvendigvis inkluderer bygninger, for eksempel vei, bro, tunnel eller grøntanlegg. Når det gjelder arkeologiske kulturminner ligger anlegg ofte under markoverflaten.207

Utvalet meiner både heimelen for å frede anlegg og sjølve omgrepet «anlegg» bør bli ført vidare i kulturmiljølova.

19.6.1.4 Fast og større laust inventar

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag frede fast inventar etter kulturminnelova § 15 første avsnitt. Som døme på fast inventar nemner ordlyden «(skap, ovner m.v.)». Ordlyden «m.v.» signaliserer tydeleg at døma ikkje er uttømmande. Heimelsgrunnlaget har vore uklart, og kva som er omfatta av omgrepet fast inventar vart sett på spissen i høgsterettsdomen om freding av ei barfrøstove. Høgsterett la mellom anna vekt på at omsynet til heilskapsperspektivet og føremålet med fredinga var relevante moment i vurderinga, men at det etter vernelovgjevinga «er grunn til å legge særlig vekt på graden av sammenføyning, om fjerning medfører skade på bygningen for øvrig, eller på annen måte representerer et spille av økonomiske eller kulturhistoriske verdier.»208 Dette inneber at spørsmål om noko er ein del av den freda bygninga, må vurderast konkret for den enkelte gjenstanden. Fast inventar treng som utgangspunkt ikkje å vere spesifisert i fredingsvedtaket for å vere omfatta.209

Større laust inventar kan takast med i fredingsvedtaket når «særlige grunner tilsier det». Kulturmiljøstyresmakta må spesifisere i fredingsvedtaket kva gjenstandar dette gjeld. Med større laust inventar siktar ein til dømes til «skap, bord, kister m.v., ting som har en mer varig samhørighet med innredningen og bygningen».210 Dersom inventaret saman med bygninga utgjer ein viktig heilskap, kan dette vere nok til at det ligg føre særlege grunnar. Dette kan til dømes vere møblar i eit bustadhus eller lause maskinar og reiskapar i eit industrielt kulturminne.211

Utvalet meiner at eit fredingsvedtak etter ny kulturmiljølov må omfatte fast inventar om ikkje anna går fram av vedtaket. Det er viktig for å kunne sikre den kulturhistoriske heilskapen og samanhengen, der inventaret utgjer ein viktig del i ein slik heilskap. Av same grunn bør vedtaket i tillegg omfatte inventar som er særskilt tilpassa bygninga, men ikkje fastmontert. Når det gjeld større laust inventar viser utvalet til det som står i drøftinga nedanfor om mindre, laust inventar og gjenstandar.

19.6.1.5 Stader eller naturførekomstar det knyter seg tru, tradisjon, segner eller skikk til

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag frede ved vedtak stader eller naturførekomstar det knyter seg tru, tradisjon, segn eller skikk til.

Utvalet føreslår å føre denne heimelen vidare. Dette er særleg viktig for å kunne ta vare på kulturmiljøa til urfolk og nasjonale minoritetar. For å synleggjere dette føreslår utvalet at kategorien og heimelen for å frede ved vedtak eksplisitt blir nemnd i lova. Dei kulturhistoriske verdiane må framleis manifestere seg i eller tilskrivast noko materielt, som kulturmiljøstyresmakta kan frede.

19.6.2 Endring av gjeldande rett

19.6.2.1 Natur

Kulturmiljøstyresmakta kan i dag frede naturelement når dei inngår i heilskapen i parkar, hageanlegg, alléar med meir, men høvet til å gje verneføresegner av omsyn til naturmangfald som ikkje har kulturhistoriske verdiar, er avgrensa. Utvalet meiner at det bør vere høve til å verne slik natur som er del av eit fredingsområde, og høve til å fastsetje sjølvstendige vernereglar for natur innanfor eit slikt område. Vern av natur i fredingsområdet må òg kunne vere del av føremålet med fredinga. Dette er drøfta nærare i kapittel 31 om tilhøvet mellom vern av kulturmiljø og naturmangfald

19.6.2.2 Mindre, laust inventar

Det kan i ulike tilfelle vere behov for å ha høve til å ta mindre, laust inventar med i ei freding, mellom anna for å sikre den samla kulturhistoriske verdien til det som blir freda. Det vil i så fall vere ei utviding av dagens fredingsheimel i kulturminnelova § 15.

Kulturmiljøstyresmakta har i dag ikkje heimel i kulturminnelova til å frede mindre, laust inventar. Forvaltningspraksisen legg likevel til grunn at dersom inventaret er ein del av ein heilskap, kan det samla utgjere større laust inventar og dimed fredast, sjølv om denne heilskapen er sett saman av både større og mindre gjenstandar. Normalt vil typiske «bruksgjenstander, pyntegjenstander, tekstiler, kunstgjenstander, verktøy, våpen og andre små gjenstander» falle utanfor det som kan fredast ved vedtak etter kulturminnelova § 15, men det er vanskeleg å trekkje ei konkret grense.212

Å frede mindre, laust inventar som ein del av eit fredingsvedtak kan vere særleg inngripande. Det kan dessutan vere vanskeleg å regulere eit vern av lause gjenstandar i ein freda bygning, og å følgje opp og overhalde fredingsreglar, som til dømes føreset at gjenstandane blir oppbevarte i bygninga på forsvarleg vis eller plasserte på ein bestemd måte.

Å avgrense fredingsheimelen mot mindre, laust inventar inneber ein risiko for å svekkje den samla kulturhistoriske verdien. Mindre, laust inventar i eit freda industrianlegg vil til dømes kunne vere avgjerande for verneverdien av kulturmiljøet. Eit døme kan vere ein komplett snikkarverkstad, der handverktøya utgjer eit viktig element i fredinga. Eit anna døme kan vere gjenstandar i ei kyrkje, som er viktige for å forstå bruken av og historia til kyrkjerommet. Bevaring i kontekst er ein sentral premiss for å ta vare på kulturmiljøverdiar. Konteksten vil òg betre sikre dei immaterielle sidene av samanhengen mellom faste og lause kulturminne, ved at desse saman representerer ein brukssituasjon.

Vern av laust inventar av omsyn til kulturhistorisk verdi har vorte vurdert av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), i lys av eigedomsvernet i menneskerettskonvensjonen (EMK) og dei krava til at naudsynt og samhøvande vern som EMK P1-1 set opp. EMD har til dømes vurdert at restriksjonar når det gjeld endring, flytting eller avhending av gjenstandar av kunstnarisk, vitskapleg, historisk og kulturell verdi ikkje vil vere usamhøvande eller innebere ei urimeleg byrd for eigaren. Slike innskrenkingar kan dimed vere innanfor dei rådveldeinngrepa ein stat kan gjere for å verne kulturarven.213 Dessutan finst det alt høve i anna norsk regelverk til å frede mindre, lause gjenstandar. Etter svalbardmiljølova § 39 kan både større og mindre laust inventar og gjenstandar som er utandørs og gjenstandar som er innandørs bli tekne med i fredinga.214

Utvalet føreslår at den nye kulturmiljølova skal ha heimel til å ta med mindre, laust inventar og gjenstandar i eit vedtak om freding. Både gjenstandar som er utandørs, og gjenstandar som er innandørs, kan inngå i fredinga, men det må gå tydeleg fram av vedtaket kva gjenstandar det gjeld. Utvalet meiner at ein i vedtak om freding etter kulturmiljølova må spesifisere kvar i bygninga eller anlegget gjenstandane er, og kva slags type gjenstandar som er omfatta. Det må dessutan vere ei utvitydig og uttømmande omtale av kva som inngår i fredinga, slik at omfanget av fredinga ikkje kan trekkjast i tvil. Fotografi og annan dokumentasjon av gjenstanden bør supplere skildringa.

Utvalet går ikkje inn for å føre vidare «særlege grunnar» som omgrep i føresegna for å kunne ta med laust inventar og gjenstandar i ei vedtaksfreding av eit byggverk eller anlegg. Det avgjerande må vere om det er naudsynt å ta med gjenstandane ut frå ei heilskapsvurdering, der føremålet med fredinga og kva som er høveleg overfor eigarar og brukarar, står sentralt i vurderinga. Høvet må brukast med varsemd. Kvar gjenstand må vurderast konkret ut frå verneføremålet og den kulturhistoriske verdien gjenstanden representerer for heilskapen av det som blir freda. Kulturmiljøstyresmakta må grunngje vurderinga i fredingsvedtaket. Det bør ikkje vere noko krav om at grunngjevinga skal vere omfattande, men det må gå fram kor viktige gjenstandane er for kulturminnet, omsynet til heilskapen og føremålet med fredinga. I vurderinga må det òg leggjast vekt på omsynet til eigarar, brukarar og bruken. Som følgje av desse endringane trekkjer ikkje utvalet opp grensedragingar mellom fast og laust inventar, då skiljet ved ei slik utviding vil ha mindre å seie.

19.6.2.3 Lause kulturminne

Kulturminnelova har ikkje heimel for å gje lause kulturminne i privat eige vern gjennom vedtak om freding. Utvalet har vurdert om den nye lova bør ha ei slik ordning. Freding inneber at eigaren har eigedomsretten til og ansvaret for gjenstanden, i motsetnad til det som er situasjonen for dei andre heimlane knytte til vern av lause kulturminne, der kulturmiljøstyresmakta tek over rådveldet over gjenstanden. Vedtaket om freding kan leggje restriksjonar på bruken og eventuelt gje plikt til å ta vare på gjenstanden. Slik kan det vere eit høve til å verne fleire lause kulturminne utan å gjere inngripande vedtak om å ta eigedomsretten frå privatpersonar. Denne forma for vern er best eigna der eigaren har vilje og ønske om å ta vare på kulturminnet, og ein kan utforme vedtaket i samarbeid med eigaren. Freding kan vere aktuelt for gjenstandar som ikkje treng å bli tekne vare på av profesjonelle. Fredingsvedtaket kan samstundes gje heimel til å føre kontroll med at kulturminna blir tekne vare på, og ei sterkare plikt for eigaren til å handsame kulturminnet forsvarleg og eventuelt halde det ved like.

Utvalet føreslår ein felles heimel for freding av kulturminne, som òg omfattar høve til freding av lause kulturminne. Lause kulturminne er nærare omtalte i kapittel 27.

19.6.2.4 Transportminne

I dag er det heimel for å frede båtar, men det er ikkje særskild heimel for å verne andre transportminne. Slik utvalet vurderer det, er det ikkje fagleg grunnlag for å ha ulikt høve eller ulike føresegner til freding av ulike delar av transporthistoria.

Slik utvalet vurderer det, er det ikkje gode grunnar for å skilje vern av båtar frå vern av andre delar av transporthistoria. Samstundes ønskjer utvalet ein generell heimel for vedtaksfreding. Utvalet føreslår difor at freding ved vedtak skal omfatte vern av transportminne, slik at alle delar av transporthistoria kan få vern etter vedtak. Heimelen skal omfatte båtar, syklar, køyretøy, luftfartøy og skjenegåande materiell.

19.6.2.5 Bygningsmiljø og mindre kulturmiljø – endring av vedtaksnivå

Utvalet har etter innspel vurdert om det trengst meir fleksibilitet ved freding av mindre bygningsmiljø og kulturmiljø. Sidan 1992 har heimelen for freding av bygningsmiljø vore kulturminnelova § 20 om kulturmiljøfreding, der Kongen i statsråd vedtek fredingane. Samstundes avgrensa lovgjevaren vedtaksfreding etter § 15 tilsvarande. Lovendringa i 1992 har ført til ei endring av rettstilstanden som ikkje har vore intensjonen til lovgjevaren, og som ikkje hadde støtte i førearbeida. Utvalet føreslår at ein i den nye kulturmiljølova bør ha heimel til å frede mindre bygningsmiljø ved vedtak på same måte som ein i dag kan frede anlegg ved vedtak. Den fleksible fredingsføresegna i framlegget til ny lov løyser denne utfordringa.

19.6.3 Vilkår for freding ved vedtak

Det er ikkje behov for å kunne frede alle typar kulturmiljø. Utvalet meiner lova må ha ein terskel for freding og for vilkåra som kan følgje fredinga.

19.6.3.1 Aldersgrense

Dagens fredingsføresegn i kulturminnelova § 15 gjeld etter overskrifta bygningar og anlegg med meir frå nyare tid. Forvaltninga nyttar kulturminne frå «nyare tid» som samleomgrep for alle kulturminne frå etter reformasjonen. I lova er det inga aldersgrense.215

Utvalet meiner det ikkje er behov for ei aldersgrense for kva ein kan frede ved vedtak. Av same grunn blir ikkje omgrepet «nyare tid» vidareført. Alder vil likevel kunne vere eit moment i den heilskaplege vurderinga av om noko skal vurderast som fredingsverdig.

19.6.3.2 Kulturhistorisk verdi, arkitektonisk verdi, og andre verdiomgrep

I dag er det eit vilkår for freding at kulturmiljøet har kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi. Kriteria kulturhistorisk og arkitektonisk vil òg romme ulike underomsyn og andre delverdiar.216 Kulturmiljøstyresmakta kan til dømes frede eit kulturminne på bakgrunn av hovudsakleg vitskaplege omsyn.217 For å vurdere verneverdi nyttar kulturmiljøstyresmakta i dag eit sett med kriterium. I praksis blir desse kriteria nytta i arbeidet med å identifisere, vurdere og prioritere kva slags kulturminne og kulturmiljø som skal takast vare på, og korleis dei skal takast vare på, jamfør kapittel 4.4.

Utvalet har vurdert om dagens kriterium for freding – kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi – er for snevert, og om det ikkje fangar breidda i dei verneverdiane eit kulturmiljø har. Omsynet til eit meir ope lovverk kan tale for å synleggjere fleire av dei kriteria som i dag kan grunngje ei freding i sjølve lovteksten, anten som underkriterium av kulturhistorisk verdi eller som sjølvstendige sidestilte kriterium. Ei evaluering av fredingsstrategien til Riksantikvaren viser dessutan at kriterium i fredingsstrategien for utveljing av fredingsobjekt ikkje er dei same som kriteria som inngår i ei verdivurdering av kulturminnet.218

Utvalet oppfattar at dagens fredingskriterium fungerer godt i praksis. Omgrepa er forståelege både for kulturmiljøstyresmakta og for dei som får eigedomen sin freda. Omgrepa har slik utvalet oppfattar det, vist seg å kunne fange opp endringar i verdigrunnlaget i kulturmiljøpolitikken. Utvalet ser det difor ikkje som naudsynt å trekkje ut enkelte delkriterium frå felleskriteriet kulturhistorisk verdi, med mindre det er behov for å særleg framheve desse ved bruken av eit verkemiddel. Å lovfeste fleire sidestilte kategoriar eller underkategoriar kan dessutan gjere lova mindre pedagogisk og brukarvenleg. Eit samleomgrep vil i større grad kunne tilpasse seg framtidige endringar i korleis samfunnet tilskriv kulturmiljø verdi, og dei verdiomgrepa ein då nyttar.

Utvalet føreslår difor å føre vidare kulturhistorisk verdi som vilkår for å frede ved vedtak. Vilkåret fangar opp alle dei ulike verdisetta og kriteria som i dag og i framtida kan grunngje freding ut frå eit kulturmiljøfagleg perspektiv. Omgrepet bør framleis vere fleksibelt og gje rom for ei framtidsretta kulturmiljøforvaltning der freding framleis er det sentrale verkemiddelet for vern av kulturmiljø. Utvalet meiner difor òg at kulturhistorisk verdi bør vere det einaste vilkåret for å frede ved vedtak etter føresegna her. Det inneber at omgrepet arkitektonisk verdi ikkje blir ført vidare i den ny lova, men går inn i fellesomgrepet kulturhistorisk verdi.

For å gjere det tydeleg at ikkje alt som er av kulturhistorisk verdi, bør fredast, meiner utvalet at vilkåret bør vere høg kulturhistorisk verdi. Tilføyinga – høg – inneber inga innskjerping av dagens terskel for å kunne frede ved vedtak.

Utvalet har vurdert om omgrepet kulturhistorisk bør bli endra til historisk, ut frå ein tanke om at historisk kan vere eit meir nøytralt omgrep. Til dømes kan det bli oppfatta som utfordrande at ei bestemd styresmakt gjennom fredingsinstituttet på eit vis definerer kva som er viktig for ein kultur. Dette er særleg aktuelt overfor vanskeleg eller smertefull kulturarv, der det internt i ei gruppe, eller mellom minoritets- og majoritetsbefolkninga, er ulikt syn på den kulturelle verdien. Historisk verdi kan i slike tilfelle bli oppfatta som eit meir objektivt kriterium. Utvalet har ikkje funne grunn til å forfølgje dette. Utvalet oppfattar kulturhistorisk som eit vidare omgrep, som òg er godt innarbeidd i både kulturmiljøforvaltninga og i den allmenne oppfatninga av kulturmiljøfeltet. Utvalet strekar under at kulturhistorisk ikkje refererer til berre ei kulturhistorie, og at det skal romme dei ovannemnde omsyna som blir tekne til inntekt for omgrepet historisk.

19.6.3.3 Nasjonal, regional eller lokal verdi eller interesse

I førearbeida til kulturminnelova blir det presisert at det er «nasjonale verneverdier som skal ivaretas gjennom anvendelse av loven».219 Etter forvaltningspraksis må eit kulturmiljø ha ein nasjonal verneverdi for å kunne vere fredingsverdig.220 Dersom nasjonal interesse eller verdi framleis skal vere eit kriterium for å frede ved vedtak etter kulturmiljølova, må det kome fram av lova som eit sjølvstendig kriterium.

Utvalet har vurdert at nasjonal interesse eller verdi ikkje bør vere eit vilkår for å kunne frede noko etter kulturmiljølova. Både den internasjonale, nasjonale, regionale og lokale interessa kan inngå i vurderinga av kulturhistorisk verdi, men er i den nye kulturmiljølova korkje ein terskel eller eit tilleggskriterium. Kulturmiljø av både nasjonal, regional eller lokal interesse kan bli freda etter kulturmiljølova så lenge dei har høg kulturhistorisk verdi. Dette inneber eit brot med dagens forvaltningspraksis. Slik utvalet ser det, kan eit kulturmiljø som har lokal interesse, òg ha ei svært høg verdi for dei det gjeld. Det kan vere viktig for innbyggjarane i den aktuelle kommunen, byen, bygda eller grenda det ligg i, eller for ei gruppe av menneske. Sjølv om plan- og bygningslova ofte vil vere det rette verkemiddelet i slike tilfelle, kan det vere tilhøve som taler for å frede kulturmiljø av lokal interesse, med den styrken og symbolikken som ligg i freding som verkemiddel. Ein annan konsekvens er at endringa legg til rette for ein meir aktiv bruk av freding ved vedtak som verkemiddel.

19.7 Rettsverknader av freding ved vedtak i ny kulturmiljølov

Utvalet føreslår å føre vidare ein heimel for å frede ved vedtak og ser at det bør setjast skrankar i lova for kva kulturmiljøstyresmakta kan regulere. I dette delkapittelet gjer utvalet greie for korleis regulering av vern gjennom freding ved vedtak skal skje, og for dei ulike skrankane for reguleringa. I dette delkapittelet vurderer utvalet òg andre særlege problemstillingar som gjeld freding ved vedtak.

19.7.1 Regulering gjennom fredingsvedtak

Utvalet meiner at lova må ha ein heimel for å fastsetje konkrete føresegner i vedtaket. Hovudregelen ved freding er i praksis at reguleringa skjer i fredingsvedtaket. Utvalet føreslår difor ein ordlyd der det tydeleg går fram kva vedtaket skal ha føresegner om, og ikkje berre kva det kan ha føresegner om, slik det er i dagens lov. Kulturmiljøstyresmakta skal fastsetje reguleringa i sjølve fredingsvedtaket, særleg kva forbod og påbod som vil gjelde den freda eigedomen. Heimelen bør gje rom for ei framtidig utvikling i synet på kva som er føremålstenleg, naudsynt og samhøvande. Innhaldet i fredingsvedtaket vil etter ein slik modell kunne ta omsyn til eigarar og brukarar og gje rom for tilpassing til ulike behov. Kulturmiljøstyresmakta tilpassar fredingsreglane individuelt i fredingsvedtaket til kvart enkelt kulturmine og -miljø innanfor dei rammene som følgjer av lova.

19.7.2 Lovfeste rammer for kva kulturmiljøstyresmakta kan regulere i fredingsvedtak

I dag kan kulturmiljøstyresmakta forby eller på annan måte regulere alle typar av tiltak som er eigna til å motverke føremålet med fredinga. Det går direkte fram av ordlyden i kulturminnelova § 15. Kva slags tiltak kulturmiljøstyresmakta kan regulere i eit fredingsvedtak, følgjer i dag av ei konkret vurdering.221

Utvalet føreslår at avgrensinga blir ført vidare i kulturmiljølova. Avgrensinga vil samverke godt med andre rammer, føringar og omsyn som blir føreslege. Avgrensinga inneber òg ein tryggleik for eigarar. Kulturmiljøstyresmakta må tydeleg, presist og pedagogisk grunngje kva som er føremålet med fredinga, og meir konkret kvifor det er naudsynt å regulere det konkrete tiltaket. Utvalet føreslår å føre vidare dei tiltaka og verksemdene som ein etter kulturminnelova i dag kan regulere. Det er føremålet med fredinga som blir avgjerande for reguleringa, og kulturmiljøstyresmakta kan såleis regulere aktivitet både i vass-, luft-, og jordsøyle, inkludert i sjø, vassdrag og sjøbotn. For å synleggjere at føresegna gjeld ulike aktivitetar, føreslår utvalet å leggje til «annan aktivitet» i heimelsgrunnlaget. Behovet for ytterlegare regulering blir gjort greie for nedanfor.

19.7.3 Tilbakeføring og igangverande bruk

I dag er det ingen heimel til å krevje at eit kulturminne blir tilbakeført til ein tidlegare tilstand som del av eit fredingsvedtak. Det vil seie at det til dømes ikkje er mogleg å gje pålegg om at ei bygning skal førast tilbake til slik ho såg ut før fredingsvedtaket vart gjeve. Slik tilbakeføring må eventuelt kome i stand gjennom ein frivillig avtale med eigaren. Tilsvarande gjeld høve til å krevje eksisterande byggverk fjerna, til dømes eit påbygg som forringar den kulturhistoriske verdien av det opphavlege kulturminnet. Eit særskilt spørsmål er om kulturmiljølova framleis bør ha heimel for å regulere igangverande bruk.

Utvalet føreslår inga endring på dette punktet. Ved behov for tilbakeføring eller fjerning vil det altså vere avtale, erverv gjennom kjøp, eller oreigning etter oreigningslova § 2 nr. 46 som er aktuelle verkemiddel. Oreigning blir drøft i kapittel 37.

Utvalet føreslår at ein framleis skal kunne regulere igangverande bruk av fredingsobjektet. Slik regulering må, som i dag, bli sett i samanheng med om eigarar eller brukarar då kan ha krav på erstatning. Erstatning blir drøft i kapittel 22.

19.7.4 Regulering av vedlikehald i fredingsvedtaket

Eit særleg spørsmål er om det trengst ein heimel i kulturmiljølova til å gje pålegg i fredingsvedtaket om at eigaren av freda kulturminne skal utføre vanleg vedlikehald, og om det trengst ein heimel til å regulere korleis slikt vedlikehald skal skje.

I fredingsvedtak er det vanleg med føresegner om at ei bygning skal haldast ved like eller setjast i stand med materiale og metodar som er i tråd med eigenarten, den opphavlege konstruksjonen og materialbruken i bygninga, og på ein måte som ikkje reduserer dei arkitektoniske og kulturhistoriske verdiane. Eit fredingsvedtak kan såleis regulere korleis ein skal halde ved like eller setje i stand bygninga, men det gjev ikkje noko påbod om å aktivt utføre slikt vedlikehald. Slik regulering følgjer indirekte av kulturminnelova § 15 om høve til å regulere alle slags tiltak som er eigna til å motverke føremålet med fredinga.

Der vedlikehald ikkje blir utført, og dette fører til fare for forfall, kan kulturmiljøstyresmakta påleggje at ei bygning skal haldast ved like eller setjast i stand, for å motverke den alt oppståtte faren for forfall og føre bygninga tilbake til den vedlikehaldstilstanden ho hadde på fredingstidspunktet. Vedlikehald av kulturmiljø som er verna i medhald av den nye kulturmiljølova er inngåande handsama i kapittel 34.2. Utvalet føreslår å innføre ein heimel til å gje påbod om vedlikehald i fredingsvedtaket, og til å fastsetje kva vedlikehaldsplikta inneber. Dette inneber ei utviding av dagens rettstilstand, i og med at forvaltninga no vil kunne fastsetje eit påbod om å halde eit kulturminne i slik stand at dei kulturhistoriske verdiane ikkje forfell. Då vil lova samstundes gjere det tydeleg kva høve kulturmijløstyresmakta har til å regulere korleis vedlikehald skal skje.

Der det blir fastsett vedlikehaldsplikter i fredingsvedtaket, må desse vere naudsynte og samhøvande. Utvalet viser nedanfor til kva slags omsyn kulturmiljøstyresmakta skal ta ved utforming av fredingsføresegnene. Pliktene kan ikkje gå utover det som er kravd av eigaren for å halde kulturminnet i forsvarleg stand slik at dei kulturhistoriske verdiane ikkje forfell. Kulturmiljøstyresmakta må i alle høve yte rettleiing og synleggjere korleis vedlikehald skal skje. Kva kulturmiljøstyresmakta gjev pålegg om i vedtaket, må vere tilpassa fredingsobjektet og kva ein rimeleg kan forvente av eigarar og brukarar av dei freda kulturminna.

19.7.5 Særleg om regulering av visse kategoriar av kulturmiljø

19.7.5.1 Laust inventar

Utvalet meiner det er behov for gje nokre føringar for reguleringa av laust inventar og gjenstandar, som det no blir høve til å ta med i ei freding. Å ha høve til å sikre at gjenstandane blir tekne vare på i den freda bygninga, kan vere eit viktig kulturmiljøomsyn. Høgsterett har uttalt at for inventar som etter fast tradisjon eller praksis utgjer ein del av møbleringa, så vil «ofte nok de vernehensyn som begrunnet vedtaket om fredning av en bygning, tilsi at også dette siste bevares i bygningen».222 Kulturmiljøstyresmakta har ein relativt vid margin for å regulere freda inventar. I dag vil det normalt vere krav om dispensasjon når ein skal reparere eller demontere freda inventar i ein freda bygning.223

Utvalet meiner føremålet og naudsynskriteriet må vere styrande for kva restriksjonar ein kan leggje på freda laust inventar. Fredingsvedtaket må skildre kva avgrensingar fredinga inneber for det inventaret som blir teke med i fredinga. Kva som er omfatta, og dei konkrete restriksjonane, bør tinglysast på eigedomen saman med fredinga. Restriksjonar på plassering er inngripande, og kulturmiljøstyresmakta bør difor ta særleg omsyn til eigarar og brukarar. Kulturmiljøstyresmakta bør i slike tilfelle prøve å bli samd med eigaren om korleis ein best kan sameine dei ulike omsyna. Der semje ikkje blir oppnådd, kan deponeringsavtalar vere eit alternativ. Eit døme kan vere ein avtale om at gjenstanden blir oppbevart trygt ein annan plass, til dømes i eit museum. Til sist vil likevel føremålet og kva som er naudsynt for oppnå dette, vere avgjerande, slik at det ikkje er eit absolutt krav om semje med eigaren. Eventuelle avtalar om deponering bør òg tinglysast på eigedomen.

19.7.5.2 Transportminne

Etter dagens heimel for freding av båtar er det krav om «særlig kulturhistorisk verdi». Erfaringa frå freding av båtar viser at heimelen til vedtaksfreding er aktuell for eit lite utval av transportminne. Det er ofte store objekt som helst må ha lagringsplass under tak for å forsinke forfall. I tillegg er transportminne i bruk, og dei er i større grad enn andre kulturminne utsette for slitasje og nedbryting, særleg båtar i saltvatn. Vidare er vern av desse som regel avhengige av særskilde tilskot, i tillegg til privat innsats for å bli tekne vare på. Heimelen for vern av transportminne skal sikre eit avgrensa utval transportminne. Utvalet ser at ei utviding av kva slags objekt som kan fredast, vil leggje press på alt avgrensa tilskotsmidlar, men vurderer likevel at det er naudsynt å fastsetje ein felles heimel for freding for å sikre heilskap ved vurdering av vern av transportminne.

Det er i dag ein del transportminne som er tekne vare på i ulike museumssamlingar, til dømes Norsk jernbanemuseum, Norsk flymuseum, Norsk vegmuseum og Norsk teknisk museum. Eit spørsmål er om desse skal kunne få vern etter vedtak. For båtar, som i dag har heimel til freding, er det langt på veg praktisert eit skilje mellom dei som høyrer til fartøyvernet og er i bruk, og dei båtane musea har ansvar for og som ikkje er i bruk. Freding og avtale om vern omfattar dei båtane som er i bruk på vatnet eller som er tenkt brukte slik. Musea tek seg hovudsakleg av dei båtane som først og fremst skal vere museumsgjenstandar, og som dimed ikkje er i bruk på same måten. Båtane på museum blir gjerne tekne vare på som museumsgjenstandar, utan freding eller vern etter avtale i tillegg. Det er dimed ikkje like stort behov for vernevedtak. Samstundes kan det vere eit ønske om å anerkjenne den kulturhistoriske verdien, og det kan vere naudsynt om objektet skal seljast, flyttast og så bortetter. Utvalet ønsker ikkje å utelukke at vedtaksfreding kan omfatte museumsgjenstandar. Når det gjeld høve til å søkje tilskot, vurderer utvalet det slik at ein bør skilje mellom kulturminne som er i bruk og drift, som kan få tilskot, og museumsgjenstandar som er omfatta av anna finansiering.

Når det gjeld kriteria for vern, føreslår utvalet at det er dei same vilkåra som elles ved vedtaksfreding som er avgjerande, og legg til at eksisterande kunnskap og kompetansemiljø om bruk og vedlikehald av transportminna vil vere viktige moment i vurderinga av vern.

Felles for transportminne er at offentlegrettslege krav kan hindre eller vanskeleggjere bruk, særleg krav til tryggleik, miljøkrav og så bortetter. På same måte kan reglar om skattar og avgifter vere verkemiddel som bidreg til, eller vanskeleggjer, vern og bruk.

Det er etablerte unntak i dag, til dømes i forskrift 17. juni 2014 nr. 768 om særlege reglar for skip som er verna eller freda og fører fleire enn tolv passasjerar. Vidare er det unntak frå vegavgift for køyretøy eldre enn 30 år, og i nokre tilfelle særskilde løyve til bruk ved markeringar og liknande. Begge desse regelsetta er med på å gjere bruk av verna transportminna enklare for eigaren.

I dag er vernevedtak eller vern etter avtale brukt som vilkår for å oppfylle kravet om særlege unntak for båtar. Utvalet strekar under at slike unntak er viktige for å sikre bruk. Dei bør førast vidare og vurderast for fleire transportminne, om høve til vern etter vedtak eller avtale skal gjelde for fleire kulturminne.

19.7.5.3 Freding av område

Utvalet har tidlegare konkludert med at vern av større område går inn i den nye generelle heimelen for å frede ved vedtak. Fredingsreglane og fredingsføremålet vil då gjelde større område. For større område kan det vere aktuelt å dele fredingsområdet inn i ulike delføremål som femner alle sider av fredingsvedtaket. Restriksjonsnivået vil òg bli det same for alle fredingar. Det vil gjere reguleringa meir fleksibel. For større område inneber det ei endring, ved at kulturmiljøstyresmakta no får høve til å regulere heile vernebehovet internt i område som blir freda, etter same prosess, og i same vedtak. Døme på dette kan vere høve til å interiørfrede ein bygning, eller frede eit ikkje automatisk freda jordfast kulturminne, i eit større kulturmiljø. Verneføresegna kan spegle spennet i den enkelte fredinga med til dømes bruk av delområde med eigne føresegner. Reguleringa må vere naudsynt sett i lys av føremålet, og vurderinga av kva som er naudsynt, kan variere innanfor det freda området.

19.7.5.4 Åtferdsnorm

I dag har kulturminnelova § 15 fjerde avsnitt ei generell åtferdsnorm for vedtaksfreda objekt. Norma gjer greie for kva ein tiltakshavar kan gjere av vedlikehald og mindre tiltak utan å måtte søkje dispensasjon. Norma gjeld berre for fredingsvedtak som reint faktisk manglar fredingsreglar, og ikkje som ei supplering av mangelfulle fredingsføresegner.224 Som det kjem fram ovanfor, føreslår utvalet at kulturmiljøstyresmakta skal fastsetje i fredingsvedtaket kva fredinga omfattar. Eit særleg spørsmål er difor om det framleis trengst ei slik åtferdsnorm i den nye kulturmiljølova.

Etter ordlyden i dag «må ingen rive, flytte, påbygge, endre, forandre materiale eller foreta andre endringer som går lenger enn vanlig vedlikehold». Kva som er vanleg vedlikehald, og som tiltakshavaren kan utføre utan å søkje om dispensasjon, må vurderast konkret. Førearbeida gjev likevel ei viss rettleiing:

Bestemmelsen innebærer at alle tiltak ut over vanlig vedlikehold krever tillatelse fra vedkommende myndighet etter loven. Med «vanlig vedlikehold» menes i utgangspunktet å ta vare og reparere de eksisterende bygningselementer og detaljer som dører, vinduer, listverk, gerikter og overflatebehandlingen. Vanlig vedlikehold skal skje i samsvar med opprinnelig eller eksisterende teknikk, utførelse og materialbruk. Typiske eksempler på vanlig vedlikehold er maling/beising av panel av samme type, farge og kvalitet, tetting av lekkasjer på tak/rundt pipe og utskifting av knuste vindusruter.225

Føresegna vart vedteken ved lovendringa av 3. mars 2000 nr. 14, og var då ei presisering og kodifisering av gjeldande rett. Åtferdsnorma er i samsvar med forvaltningspraksis frå tidlegare fredingar etter bygningsfredingslova av 1920.226 Fjerde avsnitt er i hovudsak innretta mot fredingar gjennomførte før 1. januar 1993, ettersom desse fredingsvedtaka som regel ikkje hadde føresegner der det gjekk fram kva fredinga innebar. Av førearbeida kjem det fram at føresegna er generell, og at ho gjeld alle fredingsvedtak som ikkje har eigne fredingsreglar.227 Føresegna gjeld òg for byggverk freda ved forskrift etter § 22, jamfør § 22 a andre avsnitt.

Utvalet føreslår å føre vidare denne generelle åtferdsnorma. Å halde på heimelen er viktig for å sikre vidareføring av vern av eldre freda objekt.

Åtferdsnorma vil framleis gjelde for eldre fredingar utan fredingsføresegner. Etter lovframlegget, vil ho òg få tilsvarande verknad på automatisk freda bygningar, som skal forvaltast etter reglene for vedtaksfreding. Dette blir handsama i kapittel 18.

19.7.6 Særleg om visse former for regulering – nye fellesføresegner

Utvalet føreslår i det følgjande nye fellesføresegner som skal gjelde for alle typar av vedtaksfredingar etter kulturmiljølova. Fellesføresegner vil bidra til meir einskaplege fredingsreglar for ulike typar kulturmiljø enn det som følgjer av kulturminnelova i dag. Det vil gjere forvaltninga av kulturmiljø fleksibel og fredingsarbeidet meir effektivt. Det vil òg bidra til ei meir systematisk og brukarvenleg lov for både kulturmiljøstyresmakta og allmenta.

19.7.6.1 Regulering og forbod mot ferdsel

I eit innspel til motorferdsellovutvalet peiker Riksantikvaren på utfordringar med motorferdsel og berrmarkkøyring på kulturminne.228 Kontrollar viser at motorferdsel og berrmarkkøyring enkelte stader er den største årsaka til skade på kulturminne. Utfordringar med press på sårbare natur- og kulturmiljøgode og behovet for besøksforvaltning reiser òg spørsmål om ferdselsreguleringar i den nye kulturmiljølova. Til dømes er særleg bergkunstlokalitetar utsette for slitasje og skade frå publikum.229 Ein har òg fleire døme på at besøkjande medvite eller umedvite har skadd bergkunst gjennom å risse teikningar. Det kan vidare vere behov for å avgrense visse typar av ferdsel, så som motorferdsel gjennom eit freda hageanlegg, som vil føre med seg ein risiko for skade, eller forbod mot dykking rundt eit skipsvrak for å hindre vrakplyndring.

Behovet kan såleis krevje ei innskrenking av allemannsretten. På bergkunstfeltet i Vingen i Bremanger er det forbod mot ilandstiging for å verne dei særleg sårbar bergkunst. Forbodet følgjer av ei områdefreding etter kulturminnelova § 19. Regulering med føremål om å kanalisere ferdsel på ein viss måte for å redusere dei belastningane auka ferdsel gjennom eit freda område kan føre til, kan vere naudsynt.230 Regulering av ferdsel må samstundes vegast mot den retten til ferdsel friluftslova set opp, inngrepet det inneber for dei restriksjonane gjeld, og dessutan omsyn som taler for å gjere kulturmiljø tilgjengelege, og omsynet til allmenn deltaking i aktivitet knytt til kulturmiljø.

Etter dagens kulturminnelov er det uklart om fredingsvedtaket kan regulere ferdsel i det området som er freda ved vedtak etter kulturminnelova § 15. I § 19 og § 20 er høve til å ileggje ferdselsforbod nemnt eksplisitt i føresegna. Høve til å regulere ferdsel er ikkje eksplisitt nemnt i § 15 om vedtaksfreding i dag. Ein kan truleg ikkje konkludere med at føresegna avgrensar mot ferdselsrestriksjonar.231 For automatisk freda kulturminne vil motorferdsel som kan føre til terrengskade eller skade på skjulte delar av eit kulturminne, som hovudregel ikkje vere tillate. Dette vil òg gjelde i sikringssona, jamfør kulturminnelova § 6 og § 3.

Utvalet føreslår at ein i den nye kulturmiljølova bør kunne regulere ferdsel ved behov. Det gjeld òg som ein del av ei freding ved vedtak. Behovet kan gjelde ulike typar av verne- og fredingsformer og fleire kategoriar av kulturmiljø. Utvalet føreslår difor at føresegna blir gjord generell. I føresegna blir det gjeve høve til å regulere ferdsel i ei eiga felles føresegn som skal gjelde for alle kategoriar av kulturmiljø verna i medhald av lova. Reguleringa kan innebere restriksjonar i både eigedomsretten og allemannsretten. Reguleringa må vere naudsynt av omsyn til føremålet med vernet. Det vil berre unntaksvis vere behov for å fastsetje ferdselsforbod, og at praksisen må vere streng. Relevante behov kan vere å redusere risikoen for vrakplyndring eller hindre belastning på sårbare kulturmiljø og tilhøyrande naturverdiar. Utvalet opnar samstundes for at behovet for å nytte heimelen kan bli større i framtida, mellom anna for kulturmiljø som blir utsette for stor slitasje som følgje av auka ferdsel. Kulturmiljøstyresmakta må vurdere avbøtande tiltak som til dømes avgrensing av talet på besøkjande (slusing) eller ein fastsett trasé, klopper eller andre tiltak for at ferdselen skal gjere mindre skade. Kulturmiljøstyresmakta bør vurdere unntak for til dømes skjøtsel og forsking, og om det er naudsynt at restriksjonane gjeld heile året. Dei omsyna det er forsøkt å ta hand om i motorferdsellova og friluftslova, bør inngå i vurderinga av om eit ferdselsforbod skal bli ilagt, og i så fall om det er behov for visse unntak. Grunngjevinga for korleis desse omsyna er vegne mot kvarandre, bør gå fram av vedtaket. Sentralt for vurderinga vil vere om ferdselen åleine eller over tid kan motverke føremålet med fredinga av kulturmiljøet.

Utvalet føreslår at reguleringa av ferdsel skal vere objekt- og teknologinøytral. Det vil seie at alle typar ferdsel og framkomstmiddel kan bli omfatta av regulering. For å synleggjere at føresegna gjeld ulike aktivitetar, inkludert ferdsel i luft-, jord- og vassøyle, føreslår utvalet å føye til «annan aktivitet» i heimelsgrunnlaget. Omgrepet «annan aktivitet» siktar til den aktiviteten som i dag kan utgjere ei utfordring for fredinga, så som dykking, men òg særleg til framtidig aktivitet som er eigna til å motverke føremålet med fredinga. Reguleringa gjeld berre innanfor dei områda som er freda eller verna i medhald av kulturmiljølova eller lover denne byggjer på. I vurderinga av om det er behov for å regulere ferdsel, kan ein leggje vekt på sumverknader av samla ferdsel, men òg ferdsel i samanheng med anna skadegjerande aktivitet.

19.7.6.2 Regulering av tiltak som motverkar føremålet med ei freding i nærleiken

For mange kulturminne er tilhøvet til omgjevnadene ein viktig del av grunnlaget for vern. Difor kan det vere naudsynt å ha høve til å forby enkelte tiltak utan at ein må leggje restriksjonar på eit større område gjennom vedtak om freding. For å sikre eit effektivt vern av kulturmiljø og dei ulike verdiane det har, er det behov for å sikre at dei enkelte kulturmiljøverdiane ikkje blir skadde eller forringa av tiltak i nærleiken som motverkar eller er i strid med føremålet med fredinga.232

Regulering av verksemd utanfor eit fredingsområde som motverkar eller er i strid med føremålet med fredinga av eit kulturminne, er òg eit verkemiddel for å møte framtidig press på sårbare natur- og kulturmiljøgode. Temaet er komplekst, og ulike omsyn gjer seg gjeldande for ulike former for freding av kulturmiljø. I den vidare drøftinga skil utgreiinga difor mellom automatisk freda og vedtaksfreda kulturmiljø. Påverknad for automatisk freda kulturmiljø er nærare omtalt i kapittel 17.

19.7.6.3 Regulering av tiltak innanfor fredingsområde

Den største skilnaden mellom vedtaksfreda kulturmiljø og automatisk freda kulturmiljø er at kulturmiljøstyresmakta ved ei vedtaksfreding skal vurdere behovet for vern, og deretter tilpasse fredingsområdet i kvart enkelt høve. Gjennom vedtaket kan kulturminnet få det vernet som er naudsynt, jamvel mot verksemd som vil ha unødig negativ innverknad på forståinga av kulturminne i miljøet, eller som på annan måte forstyrrar opplevinga av dei. Difor må kulturmiljøstyresmakta som hovudregel fastsetje fredingsområdet slik at tiltak og verksemd som motverkar eller er i strid med føremålet med fredinga, blir regulert som ein del av fredinga.

19.7.6.4 Regulering av tiltak utanfor fredingsområde

Ved vedtaksfredingar blir det konkrete vernebehovet identifisert av kulturmiljøstyresmakta på fredingstidspunktet. I etterkant vil det likevel kunne dukke opp nye trugsmål og tiltak i nærleiken av eit fredingsområde som ein ikkje såg på fredingstidspunktet, og som motverkar eller er i strid med føremålet med fredinga. Utvalet tenkjer særleg på tiltak som har ei unødig negativ innverknad på forståinga av kulturminne i miljøet, eller som på annan måte forstyrrar opplevinga av eit freda kulturmiljø i nærleiken. I mange høve vil dette bli løyst ved innspel frå kulturmiljøstyresmakta i plan- og byggjesaker.

For kulturminne som er freda ved vedtak etter kulturminnelova § 15, er det i forvaltningspraksisen vurdert at kulturmiljøstyresmakta til ein viss grad kan fastsetje fredingsreglar for å forhindre ei visuell forstyrring av kulturminnet. Dette kan til dømes vere å forby uheldig lyssetjing av ein freda bygningsfasade. I dag er det i utgangspunktet ikkje høve til å leggje restriksjonar på området rundt ein freda bygning etter denne føresegna.233 Kulturmiljøstyresmakta må i dag eventuelt gjere vedtak om områdefreding etter kulturminnelova § 19, eller gjere vedtak om å utvide ei områdefreding som alt eksisterer. For freda område er det etter forvaltningspraksisen ikkje høve til å regulere tiltak utanfor avgrensinga av fredinga.

Eit spørsmål her er om det bør vere heimel for kulturmiljøstyresmakta til å regulere tiltak i nærleiken av eit fredingsområde utan å måtte leggje band på eit større område. Utvalet har vurdert fleire alternativ.

Automatisk forbod mot aktivitetar og tiltak utanfor fredingsområde

Eit alternativ er eit generelt automatisk forbod mot tiltak som motverkar eller i strid med føremålet med ei freding i nærleiken. Eit slik alternativ vil innebere ein risiko for utilsikta konsekvensar, ikkje minst i form av auka administrative ressursar til handsaming og avklaring av kva rekkjevidd forbodet skal ha i konkrete tilfelle. Utvalet går ikkje vidare med dette alternativet.

Vedtak om forbod mot aktivitetar og tiltak utanfor fredingsområde

Eit anna alternativ er at kulturmiljølova heimlar eit høve for kulturmiljøstyresmakta til å regulere, og forby, aktivitetar og tiltak utanfor fredingsområde som motverkar eller i strid med føremålet med fredinga.

Etter utvalet sitt syn kan det vere behov for ein slik heimel. Det gjeld særleg for tilhøve som ikkje var kjende på tidspunktet for freding. Ei slik føresegn vil gjelde aktivitetar og tiltak som ikkje alt er avgjorde gjennom fredingsvedtak eller eit planvedtak. I fredingsvedtaket kan ein framleis ikkje regulere tiltak utanfor fredingsområde. For tiltak som inngår i ein planprosess som er sett i gang, er det motsegn etter plan- og bygningslova som er det rette verkemiddelet. Der det trengst inngripande, meir omfattande eller generell regulering av tiltak i nærleiken av eit fredingsområde, kan kulturmiljøstyresmakta framleis vedta ei utviding av fredingsområdet, gjennom ei endring av fredingsvedtaket. Etter utvalet sitt syn bør det vere ei høg terskel for slik utviding.

Ei høg terskel må òg gjelde for dei vedtaka om forbod mot aktivitetar og tiltak utanfor fredingsområde som utvalet føreslår. Tiltaket må vere naudsynt for å sikre føremålet med fredinga. I vurderinga av kva som er naudsynt, er det sentralt å ta omsyn til kva som er samhøvande, og særleg avveginga mot motstridande samfunnsomsyn som den aktuelle verksemda kan tene. Kor mange som blir ramma av ei slik regulering, vil òg vere eit viktig moment. Utvalet føreslår at terskelen skal vere lågare for å regulere mindre tiltak, slik som lause installasjonar og liknande. Andre moment til vurdering i den konkrete saka kan vere om verksemda lèt seg realisere på anna vis, til dømes ved alternativ plassering, utan å motverke føremålet med fredinga. Sumverknader av ulike tiltak vil framleis vere relevante omsyn. For å kunne regulere eller forby tiltak er det ein føresetnad at samfunnsnytten ved tiltaket ikkje er klart høgare enn motverknaden tiltaket har på føremålet med fredinga. Omsyn til private skal òg inngå som eit moment i vurderinga. Reguleringa, eller forbodet, blir fastsett i eige vedtak eller forskrift, og kan omfatte både visuelle tiltak, så som lys, og ikkje-visuelle tiltak, så som lyd og lukt.

Retting og fjerning av tiltak som er tillate eller ikkje krev løyve etter anna lovverk

Eit anna alternativ er at kulturmiljøstyresmakta får høve til å rette opp konkrete ikkje-søknadspliktige tiltak som motverkar eller er i strid med føremålet med ei freding i nærleiken. Slike tiltak vil typisk bli oppdaga etter at tiltaka er utførte. Døme kan vere mellombelse installasjonar som over tid blokkerer innsyn og utsyn frå eit freda kulturmiljø der synslinjene utgjer ein viktig del av fredingsføremålet. Utvalet går ikkje vidare med dette framlegget, mellom anna fordi det kan gjere grensegangen mot anna lovverk uklar.

Vektlegging av omsyn til freda kulturmiljø ved vurderingar etter anna lovverk

Eit anna alternativ er å lovfeste i kulturmiljølova at det i vurderinga av tiltak som krev løyve etter anna lovverk, skal leggjast vekt på omsynet til verneverdiane til freda kulturmiljø i nærleiken. Utvalet har her sett på naturmangfaldlova § 49 om «utenforliggende virksomhet som kan medføre skade inn i et verneområde». Sjølv om ein kan ta slike omsyn til kulturmiljø i dag, vil ei lovfesting i kulturmiljølova innebere ei plikt for forvaltninga til å leggje vekt på kulturmiljøomsyn i vurderinga om løyve, og ved fastsetjing av vilkår for løyve.

Utvalet føreslår å innføre ei slik føresegn i kulturmiljølova. Framlegget inneber at alle forvaltningsorgan som får søknadar om løyve til vurdering, må gjere ei vurdering av om tiltaket vil verke negativt inn på verneverdiane til freda kulturmiljø i nærleiken. Dersom dei vurderer innverknaden som negativ, skal dei negative konsekvensane inngå i vurderinga av om løyve skal gjevast. Plikta vil ikkje naudsynlegvis føre til at det blir lagt mest vekt på omsynet til verneverdiane.234 Dersom løyve blir innvilga, skal avgjerdsmakta leggje vekt på omsynet til kulturmiljø i vurderinga av kva slags vilkår dei skal stille. Det kan typisk vere snakk om alternative plasseringar eller avbøtande tiltak. Kulturmiljøstyresmakta skal ha høve til å klage. Klageretten er i framlegget avgrensa til den delen av vedtaket som gjeld avveging av verneverdiane, medrekna kva avveginga har hatt å seie for utfallet og for vilkår i vedtaket. Det same gjeld der ei slik vurdering er fråverande eller mangelfull.

Høve for kommunen til gje bindande føresegner i omsynssoner for randsoner til fredingsområde

Plan- og bygningslova har i dag verkemiddel som gjer det mogleg for kommunane å fastsetje juridisk bindande føresegner i omsynssoner for randsoner til nasjonalparkar og landskapsvernområde. Dette følgjer av plan- og bygningslova § 11-8 tredje avsnitt bokstav c, for vernekategoriane nasjonalparkar og landskapsvernområde etter naturmangfaldlova. Utvalet meiner det bør gjerast ei endring av føresegna i plan- og bygningslova slik at ho òg heimlar høve til å fastsetje føresegner for randsoner til fredingar etter kulturmiljølova. Dette vil bidra til likskap når det gjeld omsyn til verna naturområde og freda kulturmiljø. Det vil òg gje kommunen eit høve til å sikre fredingsområde mot utanforliggjande verksemd og tiltak som kan forringe fredingsverdiane, ved å regulere eit større område enn kulturmiljøstyresmakta har gjort i fredingsvedtaket.

Utvalet føreslår at heimelen blir blir utvida slik at han gjeld tilsvarande for randsona for fredingsområde fastsette ved enkeltvedtak eller forskrift etter kulturmiljølova. Framlegget er nærare omtalt i kapittel 26.

19.7.6.5 Dispensasjon frå freding ved vedtak

I den grad det er mogleg, bør vedtaket om freding ha føresegner om lovlege tiltak og setje ei tolegrense for endringar. Dette kan løysast med ein forvaltningsplan som gjev unntak frå fredinga. Hovudregelen er at alle tiltak som ikkje er tillatne etter fredingsføresegnene eller forvaltningsplanen, krev at det blir gjeve dispensasjon frå fredinga.

Fredinga er meint å sikre kulturmiljøet for all framtid. Sidan det ikkje er mogleg å føresjå alle situasjonar eller samfunnsomsyn som kan oppstå etter fredingstidspunktet, er det naudsynt å ha høve til å gje dispensasjon for tiltak som fredinga ikkje opnar for. Føresegnene om dispensasjon gjer at kulturmiljøstyresmakta etter søknad frå eigaren kan gje fritak frå fredingsføresegnene i eit enkelt tilfelle og til eit konkret tiltak. Kulturmiljøstyresmakta kan avslå eller innvilge ein søknad, og dei kan mellom anna gje vilkår om dokumentasjon eller om korleis tiltaket kan gjennomførast. Ein dispensasjon er eit unntak frå fredingsføresegnene. Difor skal det ikkje vere rutinemessig å få ein søknad innvilga.

Heimlane for dispensasjon er gjevne i desse paragrafane i kulturminnelova:

• § 15 a, som gjeld erklært freda bygningar frå perioden 1537 til 1650 og byggverk, anlegg og båtar som er freda ved vedtak

• § 19, som gjeld område som skal sikre verknaden og eit freda kulturminne i miljøet, eller dei vitskaplege interessa som er knytt til det

• § 20, som gjeld kulturmiljø der det er heilskapen og samanhengen som dannar fredingsgrunnlaget heller enn gjenstandane i seg sjølve

Det er ikkje naudsynt å søkje om dispensasjon for å gjennomføre vanleg vedlikehald, men alle andre tiltak, både større og mindre, krev dispensasjon frå kulturmiljøstyresmakta.

Kvart år handsamar kulturmiljøstyresmakta mellom 500 og 900 søknadar om dispensasjon frå freding ved vedtak. I 2023 vart talet på søknadar til fylkeskommunane 889. Av desse vart 841 innvilga. Talet har vore meir eller mindre stabilt dei siste åra, jamfør figur 1.1 nedanfor. At søknadene er så mange, kan kome av at det trengst dispensasjon sjølv for mindre endringar. At så mange av søknadene blir innvilga, kan kome av at kulturmiljøstyresmakta gjev rettleiing om dispensasjon før søknaden kjem inn.

For at kulturmiljøstyresmakta skal ha høve til å gje dispensasjon, må to vilkår vere oppfylte samstundes: Det må vere eit særleg tilfelle, og inngrepet kan ikkje vere vesentleg. Kulturmiljøstyresmakta kan gje dispensasjon dersom vilkåra er oppfylte. Dette betyr at ein søknad kan få avslag sjølv om begge vilkåra er oppfylte.

I førearbeida til kulturminnelova blir «særlege tilfelle» definerte som tiltak som er naudsynte av omsyn til føremålet med den enkelte fredinga, tiltak som er svært viktige for samfunnet, og andre heilt spesielle tilfelle.

Kva som er eit «vesentleg inngrep», er eit spørsmål om fagleg skjøn. I vurderinga skal kulturmiljøstyresmakta på den eine sida sjå på kva type inngrep det er snakk om, og kor stort det er, og på den andre sida kva kulturminne eller kulturmiljø det er snakk om, kor stort det er, og kva kulturhistoriske og arkitektoniske verdiar det har. Kva slags fredingsføresegn dispensasjonsheimelen er knytt til, vil òg ha noko å seie her, sidan det er ulike omsyn som ligg bak fredinga. Kulturmiljøstyresmakta må òg ta omsyn til kva det er gjeve dispensasjon for tidlegare, sidan mindre endringar som ikkje er vesentlege kvar for seg, kan innebere vesentlege inngrep samla sett og over tid.

Det som ligg til grunn for vurderinga av kva som er vesentleg, er kva omsyn som ligg bak den regelen kulturminna er freda etter, føremålet med fredinga og fredingsføresegnene. I føremålet ligg dei berande verdiane, og kva som er kulturhistorisk viktig. Døme på tiltak som nesten alltid blir rekna som vesentlege, er riving av eit byggverk eller vesentlege delar av eit byggverk, flytting av eit byggverk, tilbygg og påbygg, endringar i bygningskonstruksjonen, fjerning av tre i ein allé utan å erstatte dei med nye og endring av dekke i grøntanlegg, til dømes asfaltering av grusvegar.

I vurderinga etter § 15 a må forvaltninga ta utgangspunkt i kor mykje det enkelte kulturminnet eller det enkelte anlegget toler før dei kulturhistoriske verdiane, blir skadde.

I vurderinga etter § 19 må forvaltninga først ta utgangspunkt i kva tiltaket har å seie for det eller dei freda objekta som ligg inne i området, og kva det er meininga at områdefredinga skal verne. Høvet til å gje dispensasjon er difor opnare i denne føresegna.

I vurderinga etter § 20 må forvaltninga ta utgangspunkt i heilskapen og samanhengane i området som er freda, og ikkje i eit enkelt objekt. Det er difor mykje lettare å få dispensasjon til tiltak i kulturmiljø enn til tiltak ved kulturminne som er freda etter § 15 og § 19.

Bygningar frå perioden 1537 til 1650 som Riksantikvaren har erklært som automatisk freda, blir forvalta etter føresegnene om dispensasjon for vedtaksfreda byggverk etter kulturminnelova § 15 a. Søknader om løyve til inngrep i bygningar frå før 1537 og samiske bygningar frå før 1917 blir forvalta etter § 8 i lova, men forvaltningspraksisen avvik i liten grad frå praksisen etter § 15 a. Ein vesentleg skilnad er likevel at det i prinsippet kan gjevast løyve til inngrep i desse bygningane gjennom reguleringsplan etter plan- og bygningslova, sjølv om dette sjeldan eller aldri blir gjort.

Utvalet har drøft korleis automatisk freda bygningar skal forvaltast etter at den generelle fredingsgrensa er flytt fram til 1650 og erklæringsordninga er avvikla. Utvalet har funne det vanskeleg å ta stilling til om forvaltninga av automatisk freda bygningar bør følgje av reglane som gjeld for kulturmiljø som er freda ved vedtak, eller om dei skal forvaltast etter det same regimet som automatisk freda jordfaste kulturmiljø. I første alternativ er det kulturmiljøstyresmakta som tek avgjerd om dispensasjon ved eventuelle interessekonfliktar mellom ulike former for arealbruk. I andre alternativ kan løyve gjevast gjennom plansystemet, der det er kommunen og Kommunal- og distriktsdepartementet som tek den endelege avgjerda. Sjølv om løyve gjennom planvedtak er eit effektivt system, har utvalet kome til at omsynet til ei effektiv forvaltning ikkje er tilstrekkeleg sterkt til å overlate forvaltninga av desse bygningane til planstyresmakta.

Sidan behovet for dispensasjon ofte har svakare samanheng med plansakene, og sidan det er lettare for kulturmiljøstyresmakta å avgjere kva som er gjenstand for den konkrete vurderinga enn det er for planstyresmakta, meiner utvalet at saker om dispensasjon frå automatisk freding av bygningar skal avgjerast etter kulturmiljølova, slik systemet så langt har vore for dei erklært freda bygningane. Skilnaden mellom jordfaste kulturminne og bygningar som er automatisk freda, kan tilseie at dispensasjonar bør vurderast etter ulike system, noko som òg er i samsvar med praksisen etter kulturminnelova.

Utvalet ønskjer ei felles dispensasjonsføresegn for kulturmiljø som er freda i vedtak, og for automatisk freda bygningar. Dette betyr at heimelen må vere tilpassa både transportminne, faste og lause kulturmiljø av ulik type og storleik, til dømes jordfaste kulturminne, kulturlandskap, bustadhus, bilar, båtar og større anlegg. Heimelen må òg kunne nyttast for område som har ulike føremål, til dømes til vern av strukturar og samanhengar i bymiljø eller til vern mot ytre påverknadar rundt freda kulturmiljø. Heimelen skal òg gjelde for automatisk freda bygningar.

I kulturminnelova har dei tre ulike dispensasjonsheimlane same ordlyd, og dei inneheld vilkår om at det må liggje føre særlege tilfelle, og at inngrepet ikkje kan vere vesentleg. Utvalet har vurdert om desse vilkåra skal førast vidare i kulturmiljølova. Vilkåra vart tekne inn i lova ved lovendringa i 1992. I forarbeida seier departementet at det er naudsynt å ha ei avgrensa moglegheit til å gje dispensasjon, sidan ein ikkje kan sjå føre seg alle situasjonar som kan oppstå etter tidspunktet for fredinga, men at rammene må vere strenge.235 Dersom det er naudsynt å gjere inngrep som er vesentlege, må hovudregelen vere at kulturmiljøstyresmakta nyttar reglar om omgjering og dimed gjer om vedtaket heilt, eller berre delar av det.

Der det likevel er naudsynt med dispensasjon, meiner utvalet det er gode grunnar som taler både for og mot å føre dei to vilkåra vidare i den nye lova. Kriteria er godt innarbeidde, både i forvaltninga og hjå eigarar, og vilkåra legg samla opp til ei avveging mellom dei samfunnsmessige behova som ligg til grunn for tiltaket, og den negative verknaden på kulturmiljøet. Vilkåra utfyller kvarande på den måten at særlege tilfelle kan tolkast vidt, medan forbodet mot vesentlege inngrep sikrar at skjønet for kva som er særlege tilfelle, ikkje blir strekt for langt. Det vil vere høve til å ta omsyn til dei personlege behova til eigarar og brukarar, og samfunnsmessige omsyn vil vege tungt. Dette betyr ikkje at styresmakta skal gje dispensasjon der det er ei overvekt av slike omsyn. Det avgjerande er kor mykje kulturmiljøet toler, og om det er ein risiko for at dispensasjon kan svekkje verneverdiane som ligg til grunn for fredinga.

Praksis viser likevel at endringar som folk flest kan oppfatte som mindre tiltak, kan vurderast som vesentlege av kulturmiljøstyresmakta, til dømes fordi kulturmiljøa har nådd tolegrensa for endringar. Praksis har òg vist at det er svært usikkert korleis ein skal utøve skjøn når ein vurderer kva som er vesentleg. Forvaltningspraksisen viser at det i fleire tilfelle er vanskeleg for kulturmiljøstyresmakta å vurdere om det er omfanget av tiltaket i seg sjølv eller betydninga for den kulturhistoriske verdien som skal vere avgjerande.

Eit anna omsyn som taler mot at vilkåra blir førte vidare med den eksisterande ordlyden, er at dei, slik dei blir tolka i dag, er lite tilpassa behovet for større endringstiltak. Slike tiltak kan vere naudsynte for å sikre framtidig bruk, alternativ bruk eller vedlikehald av til dømes større freda institusjonsbygningar og anlegg. Forvaltningspraksisen i dag ser likevel ut til å vere at det blir gjeve dispensasjonar som er meir omfattande enn ordlyden i lova var meint å opne for. Samstundes meiner fleire, både blant eigarane og i forvaltninga sjølv, at vilkåra i for liten grad opnar for å gjere tilpassingar som blir opplevde som naudsynte for vidare bruk, gjenbruk eller ombruk av freda kulturmiljø. Døme kan vere tekniske tilpassingar, endringar i rominndeling og modernisering av kjøkken og våtrom. Dette kan reflektere at vilkåra ikkje er tilpassa det samfunnet vi har i dag og behova til eigarar og brukarar. Andre samfunnsomsyn, til dømes miljøomsyn, kan òg vere argument for å tillate andre typar endringar i dag, enn då vilkåra vart tekne inn i lova for over tretti år sidan. Her kan ein innvende at det heller ikkje skal vere slik at vilkåra for unntak skal vere tilpassa alle behov som kan oppstå, sidan dette i stor grad bryt med fredingsprinsippet. For å sikre vedvarande bruk og vern gjennom bruk kan dei på den andre sida heller ikkje vere heilt statiske.

Utvalet føreslår ein dispensasjonsheimel som er felles for alle kategoriar og typar av kulturmiljø som er freda ved vedtak, og for automatisk freda bygningar. Føresegna bør vere utforma generelt og opne for å kunne gje dispensasjon ut frå dei konkrete verdiane kulturmiljøet har. Utvalet meiner det kan vere føremålstenleg å sjå til heimelen for dispensasjon i plan- og bygningslova § 19-2 når ein skal utforme dispensasjonsføresegnene i kulturmiljølova.

Plan- og bygningslova er innretta for å akte på fleire omsyn og vege ulike interesser mot kvarandre, mellom anna nasjonale og regionale sektorinteresser på den eine sida og omsynet til utnytting av fast eigedom på den andre. Det som særleg skil dispensasjon etter kulturmiljølova og plan- og bygningslova frå kvarandre, er at grunnlaget etter plan- og bygningslova, ofte er arealplanar, medan det i saker som gjeld kulturminne, ofte er meir konkrete vedtak. I begge samanhengar har ofte allmenne og samfunnsmessige interesser vorte ein del av ei føregåande vurdering, men ikkje alltid. Regelen i plan- og bygningslova gjev òg høve til dispensasjon frå forbod i lova, til dømes byggjeforbodet i hundremetersbeltet. På den måten kan denne regelen tene som modell for dispensasjon både frå freding ved vedtak og frå automatisk freding, som er tufta på eit slikt grunnlag. I saker etter kulturmiljølovgjevinga, som i større grad er meir knytt til tiltak enn til arealbruk, er det større grunn til å leggje konkret vekt på personlege eller økonomiske fordelar for søkjaren. I saker etter plan- og bygningslova er dette i utgangspunktet ikkje relevant, slik at det er dei meir allmenne eigarinteressene som eventuelt kan få gjennomslag dersom dei andre interessene ikkje veg tyngre.

I § 19-2 andre avsnitt er det to vilkår som må vere oppfylte før ein søknad om dispensasjon kan innvilgast. Begge vilkåra må vere oppfylte. Første setning inneheld eit absolutt forbod mot å gje dispensasjon dersom føremålet i lova og føresegnene det er søkt om dispensasjon frå, blir vesentleg sett til side. Denne terskelen tilseier at ein søknad ikkje skal innvilgast dersom omsyna framleis gjer seg gjeldande med styrke. Dersom dei ikkje blir sette til side, må det etter andre setning i tillegg vurderast om fordelane med å gje dispensasjon er klart større enn ulempene. Dersom vilkåret i første setning ikkje er oppfylt, er det ikkje naudsynt å vurdere fordelar og ulemper. Når det er vurdert om vilkåra i kulturminnelova er oppfylte, kan ikkje vurderinga prøvast rettsleg. Det kan derimot vurderingar av vilkår etter plan- og bygningslova Kommunen må etter dette vurdere om dei vil gje dispensasjon. Denne vurderinga blir gjord etter eit fritt skjøn, og kommunen har òg høve til å avslå ein søknad sjølv om vilkåra for dispensasjon er innfridde. Dette kan vere aktuelt i tilfelle der dispensasjonar som isolert sett kan ha overvekt av fordelar, kan ha ein uheldig verknad i eit større samfunnsperspektiv, til dømes ved at område blir bygde ned bit for bit. Som i forvaltningsretten elles er forvaltningsskjøn underlagde forbodet mot maktmisbruk, typisk forbodet mot usakleg skilnadshandsaming.

Når kommunen vurderer søknaden, skal vurderinga vere godt fagleg grunngjeven, både i tilfelle der søknaden blir innvilga, og i tilfelle der han blir avslegen. Hovudregelen er at det ikkje skal vere rutinemessig å få innvilga ein søknad. Praksisen hjå klageinstansen er difor streng.

Inngrep i freda kulturmiljø er i nokre tilfelle avhengig av at det blir gjeve dispensasjon etter både kulturminnelova og plan- og bygningslova. Sjølv om vurderingstemaa i dispensasjonsføresegnene kan verke veldig ulike, har vurderingane slik utvalet ser det, fleire fellestrekk. Det vil difor vere føremålstenleg med ein systemlikskap mellom føresegnene i kulturmiljølova og plan- og bygningslova. Sidan terminologien og vurderingstemaa i plan- og bygningslova er godt innarbeide, vil det slik utvalet oppfattar det, vere føremålstenleg at lovene liknar på kvarandre og har same vurderingstema i alternativa. Samstundes er det viktig å ha i mente at dispensasjon etter plan- og bygningslova vil vere knytt til enkeltsituasjonar innanfor større område, til dømes føresegner i ein reguleringsplan som kan omfatte hundrevis av eigedomar, krav i kommuneplanar eller generelle lovkrav, til dømes byggjeforbodet i hundremetersbeltet, der dei generelle føresegnene i relativt liten grad byggjer på ei konkret førehandsvurdering av kvar enkelt bygning eller eigedom. Ei freding byggjer derimot på ei konkret vurdering av kvar enkelt bygning, med omsyn til både kulturhistorisk verdi og i nokon grad bruk og eigarinteresser. Difor vil vurderinga etter kulturmiljølova i stor grad vere annleis enn vurderinga etter plan- og bygningslova.

Utvalet føreslår at ordlyden i dispensasjonsføresegnene som gjeld kulturmiljø som er freda i vedtak, og automatisk freda bygningar, blir mest mogleg lik føresegna om dispensasjon etter plan- og bygningslova, men med dei skilnadene og presiseringane som stør opp under freding etter kulturmiljølova. Det vil seie at vurderinga er knytt til kva innverknad tiltaket har på føremålet med fredinga, og ikkje det fysiske omfanget av tiltaket i seg sjølv. Når ein skal vurdere om føremålet blir sett til side i vesentleg grad, meiner utvalet at ein framleis må sjå på kva slags inngrep det er snakk om, og kor stort inngrepet er, sett opp mot kva slags kulturmiljø det er snakk om, kor stort det er, og kva kulturhistoriske verdiar det har.

Ein viktig skilnad frå plan- og bygningslova er at det spissa føremålet i kulturmiljølova er å ta vare på kulturmiljø, sjølv i tilfelle der ei heilskapleg vurdering av andre samfunnsinteresser kan tale for at kulturmiljøa bør fjernast eller endrast. Til skilnad frå dispensasjonar etter plan- og bygningslova vil ikkje dispensasjonar for tiltak i eit freda kulturmiljø alltid ha verknadar for andre enn eigaren eller brukaren.

Slik utvalet ser det, vil både eigar- og brukarinteresser og personlege tilhøve kunne vere blant fordelane med å gje dispensasjon. Tiltak som er fordelar for eigarar eller brukarar kan til dømes vere utskifting eller rehabilitering av bad eller kjøkken, energieffektivisering, brannsikring, universelle tilpassingar eller andre tiltak som er naudsynte for å sikre bruken. Når det gjeld fordelar for samfunnet, meiner utvalet det er naturleg å leggje vekt på i kva grad tiltaket vil verne kulturmiljø eller på anna vis stø opp under føremålet med fredinga. Tilpassingar som vil leggje til rette for ei vidareføring av eksisterande bruk, eller tilpassingar til ny bruk, vil òg kunne vere viktige for samfunnet. I vurderinga må det òg takast høgd for at krav i andre lover, til dømes om helse, miljø og tryggleik, kan gjere det naudsynt med tiltak som har innverknad på dei kulturhistoriske verdiane.

Utvalet understrekar at ein dispensasjon er eit enkeltståande unntak frå lover, føresegner eller vedtak. Det er difor ikkje slik at ein søkjar har krav på dispensasjon så snart vilkåra i lova er oppfylte. Terskelen for å gje dispensasjon skal framleis vere høg, og kulturmiljøstyresmakta bør i samråd med eigaren eller brukaren prøve å kome fram til løysingar som ikkje treng søknad. Dispensasjon skal berre gjevast der dette er grundig og fagleg grunngjeve.

Utvalet føreslår at dispensasjonsføresegna i kulturmiljølova blir utforma etter mønster av den som er gjeven i plan- og bygningslova.

19.7.6.6 Utarbeiding av forvaltnings- og skjøtselsplanar

Forvaltnings- og skjøtselsplanar kan bidra til å gje føreseielege vilkår for eigarar og brukarar i bruken av freda eigedomar. Slike planar er òg med på å sikre omsynet til fredingsføremålet. Eit spørsmål er om kulturmiljølova bør regulere bruken av slike planar i samband med fredingar.

Forvaltningsplanar blir i dag særleg nytta i samband med større fredingar, som til dømes kulturmiljøfredingar etter kulturminnelova § 20. Dei er eit viktig hjelpemiddel for kulturmiljøstyresmakta ved handsaming av dispensasjonssøknader. Bruken av slike planar er ikkje regulert direkte i kulturminnelova. Etter forskrift om freding av statens kulturhistoriske eigedomar § 1-5 skal departementa syte for at det blir utforma forvaltningsplanar for freda byggverk og anlegg dei er ansvarlege for. Forskrifta er heimla i kulturminnelova § 22 a.

Fordelen med bruken av slike planar blir i ei evaluering av kulturmiljøfredingar frå 2017 omtalt slik:

utarbeiding av gode forvaltningsplaner har vist seg å være en nesten nødvendig suksessfaktor for å sikre at [frednings]forskriften blir forstått riktig og for et godt senere forvaltningsregime. Der gode skjøtsel- og vedlikeholdsplaner fantes eller ble utarbeidet som en del av prosessen, syntes en å ha oppnådd ytterligere forståelse og tilslutning til fredningsforslaget236

Slik utvalet ser det, vil bruken av slike planar gjere den vidare forvaltninga av freda eigedom meir føreseieleg for både kulturmiljøstyresmakta, eigarar og brukarar. Planar kan gje rettleiing om kva ein kan gjere utan å søkje om dispensasjon, og vil difor kunne redusere tid brukt på administrasjon. Samstundes krev det ressursar å utarbeide slike planar.

Ved freding av større område, og ved komplekse fredingar, bør kulturmiljøstyresmakta som hovudregel utarbeide planar for fredinga. Når det gjeld freding ved vedtak, vil fredingsobjektet kunne variere frå ein enkelt mindre bygning og eit jordfast kulturminne til større og meir kompliserte teknisk-industrielle anlegg, kulturmiljø, bygningsmiljø og område. Slik utvalet ser det, vil det vere for strengt å lovfeste eit krav om å utarbeide forvaltnings- eller skjøtselsplanar for alle vedtaksfreda objekt. Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmakta særleg bør vurdere behovet for slike planar ved større fredingar, særleg anleggsfredingar, vern av større kulturmiljø og vern av område.

Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmakta bør ha fleksibilitet til å gjere ei kulturmiljøfagleg skjønsvurdering av behovet for slike planar i kvart enkelt høve. Når føremålet med vernet krev at den freda eigendomen blir halden i bruk, er det eit moment som taler for å utarbeide slike planar.

I naturmangfaldlova er det eit lovfest krav om skjøtselsplanar for landskapsvernområde og naturreservat i tilfelle der bruk er ein føresetnad for å oppfylle verneføremålet.237 For nasjonalparkar skal skjøtselsplanar leggjast fram samstundes med vernevedtaket der det er aktuelt.238 I kva grad vedlikehald og skjøtsel er ein føresetnad for å oppfylle verneføremålet, er etter utvalet sitt syn eit moment i vurderinga av behovet for planar for skjøtsel eller vedlikehald etter kulturmiljølova. Tilsvarande gjeld der oppgåvene ved vedlikehald eller skjøtsel er særleg krevjande eller komplekse, til dømes krav om visse metodar, materiale og liknande. I kva grad planane bidreg til å ta vare på kulturmiljøverdiane, står òg sentralt i vurderinga av behovet.

Kulturmiljøstyresmakta må òg vurdere om planane gjer vilkåra for vernet meir føreseielege for eigarane, og om dei treng slike planar. Om så er tilfellet, skal det leggjast vekt på i vurderinga av behovet. Tilsvarande gjeld om eigarar og brukarar sjølve ønskjer at forvaltninga utarbeider slike planar. Det same gjeld oppdatering av ein plan som alt er fastsett. Utvalet meiner òg at eigarar og brukarar skal få høve til å medverke ved utarbeiding av slike planar.

I evalueringa av kulturmiljøfredingar frå 2017 står det at det «er en fordel at forvaltningsplanen utarbeides parallelt med fredningsforslaget».239 Til samanlikning skal naturforvaltninga etter naturmangfaldlova leggje fram eit utkast til forvaltningsplan, og ved behov skjøtselsplan, samstundes med eit vernevedtak. For kulturmiljøfredingar etter kulturminnelova er praksisen å utarbeide forvaltningsplanen parallelt med utkastet til fredingsforskrift. Skjøtselsplanar blir normalt utarbeidde etter at det ligg føre ein godkjend forvaltningsplan.

Utvalet meiner at forvaltnings- og skjøtselsplanar som hovudregel bør utarbeidast parallelt med nye fredingsvedtak, og føreslår difor at eit framlegg til slike planar bør leggjast fram samstundes med fredingsvedaket, og at den endelege planen seinast skal liggje føre eitt år etter fredingsvedtaket. For eldre fredingsvedtak føreslår ikkje fleirtalet nokon lovfest frist.

Utvalet føreslår at høvet til å inngå avtalar om vedlikehald eller skjøtsel kjem tydeleg fram av føresegna. Kulturmiljøstyresmakta må tilpasse slike avtalar om økonomisk godtgjersle til budsjettrammene sine.

I evalueringa går det fram at det vil vere ein fordel «at de som skal forvalte fredningen også er involvert i å utvikle forvaltningsplanen».240 Utvalet meiner at den fredingsstyresmakta som har ansvar for fredinga, er nærast til å følgje henne opp òg. Utvalet føreslår difor at det skal gå tydeleg fram av lova at det er kulturmiljøstyresmakta som er ansvarleg for å utarbeide, finansiere og ved behov oppdatere slike planar.

Mindretalet i utvalet, medlemene Fjeldheim, Holm, Myklebust og Olssøn, legg vekt på at det er særleg viktig å gjere det mogleg for private eigarar å ta ansvar for forvaltninga av eigne eigendomar. Motiverte eigarar er viktige for å sikre at freda eigedomar blir tekne vare på. Difor bør dei ha ein rett til å krevje utarbeiding av forvaltnings- og skjøtselsplanar av dei freda eigedomane sine. Der slike krav blir sette fram, skal kulturmiljøstyresmakta utarbeide planane innan rimeleg tid frå kravet vart sett fram. Det same gjeld oppdatering av vedtekne planar, med mindre slik oppdatering er openbert unaudsynleg. Kulturmiljøstyresmakta bør i utforminga av planane kunne nytte seg av malar. Mindretalet meiner dette vil vere med på å sikre at eigarar kan ta ansvar for å forvalte sine eigne eigedomar, irekna dei kulturhistoriske verdiane. Dette vil kunne føre til mindre sakshandsaming på sikt, då det vil redusere behovet for avklaringar mellom eigaren og kulturmiljøstyresmakta og redusere behova for dispensasjonar.

19.8 Moment i vurderinga av om kulturmiljø skal bli freda ved vedtak

Det at eit kulturminne oppfyller vilkåra for freding, inneber ikkje naudsynlegvis at freding etter kulturmiljølova er det rette verkemiddelet for vern. Utvalet meiner det er behov for å synleggjere og gjere tilgjengeleg nokre moment som skal vere viktige i vurderinga av om freding er det rette verkemiddelet, og om det er naudsynt. Momenta som blir nemnde, er ikkje uttømmande.

Anna vern

Når forvaltninga vurderer om freding er det rette verkemiddelet, er det etter dagens forvaltningspraksis vanleg å vurdere om andre vernetiltak kan gje kulturminnet tilstrekkeleg vern. Det kan vere om kulturminnet frå før er verna etter anna lovverk på ein slik måte at verneverdiane alt er sikra. Dette kan til dømes vere at det er verna gjennom plan- og bygningslova, at det blir teke vare på i museum, eller at det alt er lagt under eit administrativt vern, slik som kyrkjer og til dels dei verneverdige bygningane til staten er i dag.241

For å vurdere kva som er tilfredsstillande vern, må kulturmiljøstyresmakta ta utgangspunkt i objektet, i utsiktene for varig vern, i kva ei freding tilfører, i statusen som freda etter kulturmiljølova og i tilhøva elles. Det at eit kulturminne alt er verna etter plan- og bygningslova, utgjer i seg sjølv ikkje nokon skranke for å frede det.

Interessene til eigarar og brukarar

Omsynet til interessene til eigarar og brukarar er etter forvaltningspraksisen relevant når kulturmiljøstyresmakta skal vurdere om eit objekt skal bli freda. Kulturmiljøstyresmakta legg vekt på kor inngripande fredinga blir for eigaren, eller at eigaren sjølv ønskjer at eigedomen skal bli freda. Etter forvaltningspraksisen skal det vere viktige grunnar for å frede noko mot eigaren sin vilje.

Utvalet vurderer at omsynet til eigaren og brukaren av kulturminnet framleis må vere eit vesentleg og viktig moment i vurderinga av om noko skal bli freda etter kulturmiljølova. Freding er avhending av rådvelde og eit inngrep i eigedomsretten. Fredingsføresegnene må òg ta omsyn til eventuelle ulemper fredinga fører til. Medverknad frå og engasjement hjå eigarar og brukarar er sentralt for å sikre det freda kulturminnet langsiktig vern. Omsynet til eigarar og brukarar må balanserast mot føremålet med fredinga.

Trugsmål og sikringsbehov

Om det er naudsynt, blir freding i dag nytta som eit verkemiddel for å ta vare på eit kulturminne som er truga av riving, byggjetiltak eller andre former for skadelege inngrep. Utvalet meiner at når forvaltninga vurderer om eit kulturminne skal bli freda, må dei framleis kunne leggje vekt på behovet for å sikre kulturminne mot eit førespegla trugsmål. I første omgang kan mellombels freding hindre skade eller øydelegging av kulturminne som elles vil gå tapt.

Naturverdiar

Når forvaltninga vurderer verneverdiar, kan dei i dag leggje vekt på viktige naturverdiar ved kulturminna.242 Naturverdien kan utgjere ein viktig tilleggsverdi, men kan ikkje åleine vere grunnlag for freding etter kulturminnelova.243 Til dømes kan naturverdiar gje utslag for valet mellom vern av to kulturminne av like stor kulturhistorisk verdi.

Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmakta framleis må kunne leggje vekt på naturverdiane i ei fredingsvurdering etter den nye kulturmiljølova. Det same gjeld naturverdiar med sjølvstendig verneverdi, til dømes menneskepåverka artsmangfald som inngår i fredingsområdet.

Viktige samfunnsinteresser

Kulturmiljøstyresmakta må vurdere freding opp mot andre viktige samfunnsinteresser, til dømes utbygging av offentleg infrastruktur eller ein nyleg vedteken reguleringsplan. Sakshandsamingsreglane i kulturminnelova § 22 har til føremål å avklare slike interessemotsetnader. Det å kartleggje og vege motstridande samfunnsomsyn og eventuelt tilpasse fredinga etter desse er ein viktig del av sakshandsaminga ved freding.

Slik utvalet ser det, må omsynet til andre viktige samfunnsinteresser framleis inngå i vurderinga av om eit kulturminne skal bli freda etter kulturmiljølova.

Administrative og økonomiske konsekvensar

Administrative konsekvensar av fredingsvedtaket gjeld særleg sakshandsaminga. Det gjeld ressursbruk for å greie ut grunnlaget for og gjennomføre fredinga. I tillegg kjem ressursbruk og andre kostnader til oppfølging i form av sakshandsaming, kontroll, administrasjon og eventuell klagehandsaming. Eigarar kan få tilskot for å kompensere for meirkostnadene dei har som følgje av krav til antikvarisk utføring når dei skal sikre, setje i stand, halde ved like og skjøtte objektet.

Slik utvalet vurderer det, bør administrative og økonomiske konsekvensar for forvaltninga vere eit moment når forvaltninga vurderer om freding skal nyttast som verkemiddel i ei konkret sak. I valet mellom to objekt av same kulturhistoriske verdi kan kostnadene ved freding og oppfølging av freding vere ein del av vurderinga.

Talet på fredingar er ikkje spesielt høgt. Utvalet stiller spørsmål til om Riksantikvaren burde vedta fleire fredingar og heller redusere ressursbruken for kvart fredingsvedtak. Riksantikvaren bør sjå på tiltak for å gjere prosessen meir effektiv. Eit mogleg tiltak kan vere å vurdere om ein kan overlate meir til forvaltningsplanane. Utvalet føreslår likevel ikkje å lovfeste særlege krav til utgreiinga av økonomiske og administrative konsekvensar før ein gjer vedtak om freding etter kulturmiljølova. Kulturmiljøstyresmakta må tilpasse bruk av ressursane i den enkelte fredingsprosessen og tilpasse omfanget og frekvensen av fredingar til den økonomiske ramma som kulturmiljøstyresmakta til kvar tid har.

Heilskapleg vurdering

Sjølv om alle vilkåra for freding er oppfylte, gjer kulturmiljøstyresmakta i dag ei heilskapleg vurdering.

Utvalet føreslår at gjeldande rettstilstand blir ført vidare. Det inneber at kulturmiljøstyresmakta òg etter kulturmiljølova må gjere ei heilskapleg vurdering av om noko skal bli freda. Det er viktig for å gje forvaltninga fleksibilitet til å kunne vurdere kvart enkelt tilfelle for seg.

Freding er ikke noko mål i seg sjølv. Det overordna målet er å i størst mogleg grad bidra til at føremålet med kulturmiljølova blir oppfylt, på tvers av verkemiddel og sektorar.

19.9 Omsyn ved utforming av fredingsføresegna i vedtaket

Ei freding har konsekvensar for eigarar og brukarar av det freda objektet. Fredinga legg restriksjonar på bruken og inneber ulike forpliktingar. Til dømes vil eit fredingsvedtak gje føringar for vedlikehald og bruk av materiale i vedlikehaldsarbeidet. Etter forvaltningspraksisen blir det i dag teke omsyn til interessene til eigarar, ikkje minst ved utforminga av føresegnene i fredingsvedtaket. Det er likevel eit spørsmål om kva omsyn kulturmiljøstyresmakta skal ta overfor eigarar i den vidare forvaltninga, og om kva føresegner lova skal ha om dette.

Vernet må vere naudsynt og samhøvande ut frå rammene i eigedomsretten. I vurderinga av om vernet er samhøvande, skal kulturmiljøstyresmakta ta omsyn til kor inngripande reguleringa er for eigarar og brukarar. Vern av kulturmiljø er likevel eit langsiktig omsyn. Ulike eigarar vil over tid kunne ha ulike føresetnader og interesser, noko som tilseier at behova og ønska kan vere ulike. Dette kan igjen tale for at dei langsiktige omsyna bør leggjast meir vekt på enn omsynet til eigarane i dag.

Utvalet føreslår å lovfeste kor mykje omsynet til eigarar og brukarar skal leggjast vekt på. Det inneber i stor grad å lovfeste forvaltningspraksisen. Utvalet viser til både Danmark, Sverige og Finland som har lovfest at når fredingsvedtak blir utforma, skal det takast omsyn til eigarar og brukarar av eigedomen. Å tydeleggjere forvaltningspraksisen på dette punktet er viktig for å skape forståing for korleis fredingsprosessar går føre seg. Om det blir lovfest at vernet må vere samhøvande med rammene i eigedomsretten, vil det gjere rettstryggleiken tydelegare for eigarar og brukarar. Kulturmiljøstyresmakta er alt pålagd å vurdere kor samhøvande vernet er, når dei gjer inngrep i den private eigedomsretten. Utvalet føreslår difor å lovfeste at kulturmiljøstyresmakta ikkje kan påleggje eigarar meir omfattande forbod og forpliktingar enn det som er naudsynt for å halde ved lag den kulturhistoriske verdien til kulturminnet. Endringa av ordlyden vil synleggjere dei avgrensingane som alt følgjer av anna regelverk, men endringa er ikkje meint å innskrenke ytterlegare. Dette betyr at det òg i denne standarden ligg krav om at pålegga skal vere samhøvande.

Utvalet meiner òg at fredinga gjev best vern der eigarar og brukarar får medverke i oppfølginga etter at vedtaket er gjort. Dette kan skje gjennom at til dømes bruken av det som blir freda, blir teke rimeleg omsyn til når fredingsvedtak blir utforma. I ei slik vurdering bør ein òg sjå på kva slags økonomiske konsekvensar ulike restriksjonar fører til, og om dei er samhøvande med fredingsføremålet. Utvalet føreslår difor at lova òg nemner at forvaltninga må ta omsyn til eksisterande og framtidig bruk av eigedomen i utforminga av fredingsvedtaket, utan at det inneber noka endring av forvaltningspraksisen eller at omsyn til næring blir vekta tyngre enn det som følgjer av forvaltningspraksisen i dag. Med framtidig bruk siktar ein då til kva som er kjent på fredingstidspunktet, og kva eigarar og brukarar eventuelt gjev uttrykk for om dette i fredingsprosessen. Utvalet meiner dette òg harmonerer godt med konvensjonen om vern av faste kulturminne i Europa, der Noreg har forplikta seg til å fremje «bruk av vernede eiendommer i samsvar med samtidens behov» og «tilpasning av gamle bygninger til nye bruksmåter, når det er formålstjenlig». Dette skal skje under «behørig hensyntaken til faste kulturminners historiske og arkitektoniske karakter».244 Som i dag vil det vere tilfelle der kulturmiljøomsyn må vege tyngst. Her må kulturmiljøstyresmakta som elles bruke skjøn.

Utvalet føreslår at ei slik omsynsføresegn blir gjord generell for alle typar vedtak om vern som blir tekne i medhald av kulturmiljølova. Kulturmiljøstyresmakta har eit særskilt ansvar for å medverke til å finne gode løysingar for dei som ikkje får støtte frå arkitektar og andre profesjonelle rådgjevarar. Omsyna som er nemnde her, vil slik utvalet ser det, òg gjelde andre typar vernevedtak. Vektlegging av omsyna må likevel vere tilpassa kva slags kategori og type kulturminne vernevedtaka gjeld, ut frå kor inngripande det er å regulere desse.

19.10 Val av vedtaksform – enkeltvedtak eller forskrift

I utvalet sitt framlegg til første avsnitt i lovføresegna om freding ved vedtak går det fram at kulturmiljø kan bli freda ved vedtak. Med vedtak siktar utvalet her til både enkeltvedtak og forskrift. Som rettleiing om når kulturmiljøstyresmakta skal nytte seg av den eine eller andre vedtaksforma, meiner utvalet det trengst nokre føringar.

Utvalet meiner freding ved enkeltvedtak må vere hovudregelen. Det avgjerande må vere om fredingsvedtaket er meint å få noko å seie for alle som bruker området, eller berre for ein eller fleire bestemde personar. Dette er normalordninga i forvaltningslova, jamfør forvaltningslova § 2 bokstav a og b. Til dømes kan ei streng og generell ferdselsregulering føre til at eit vedtak, eller i det minste sjølve ferdselsreguleringa, må fastsetjast i forskriftsform.

Der forskriftsforma blir nytta, vil likevel verknadene bli som for enkeltvedtak for grunneigarar og rettshavarar som blir ramma av vernevedtaket. I naturmangfaldlova har ein funne grunn til å presisere denne koplinga i § 34, der det går fram at: «Overfor grunneiere og rettighetshavere som blir berørt av forskriften, gjelder også forvaltningslovens regler om enkeltvedtak». Utvalet meiner det same skal følgje av praktiseringa av kulturmiljølova, og føreslår at ei slik presisering blir teken inn i lova.

Der freding gjeld fleire eigedomar eller mindre bygningsmiljø, vil eit vedtak gjelde fleire bestemde personar, og då er enkeltvedtaksforma den rette framgangsmåten. Å kunne frede slike miljø ved enkeltvedtak vil vere meir i tråd med systemet i forvaltningslova. Førearbeida til forvaltningslova viser til at det generelt vil vere «en fordel for den private at vedtaket blir regnet for individuelt, idet det er der borgerne er tillagt flest rettigheter».245 Ved tvilstilfelle bør ein òg sikte mot den individuelle vedtaksforma.

Når det gjeld freding av større område, meiner utvalet at vedtaksforma framleis skal vere forskrift. Det samsvarer med slik kulturmiljøfredingar etter kulturminnelova § 20 blir praktiserte i dag. I slike høve vil vedtak òg vere å rekne som enkeltvedtak for grunneigarar og rettshavarar som blir ramma av vedtak, jamfør forklaringa ovanfor. Det inneber i utgangspunktet at reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova vil gjelde med mindre anna går fram av sakshandsamingsreglane i kulturmiljølova. Når det gjeld høvet til å klage på desse vedtaka, vil dette ha lite eller ingenting å seie i praksis, då det ikkje er mogleg å klage på vedtak gjorde av Kongen i statsråd, jamfør forvaltningslova § 28.

19.11 Mellombels freding

Mellombels freding er eit verkemiddel kulturmiljøstyresmakta kan nytte i tilfelle der det er naudsynt å gje eit kulturmiljø formelt vern for å unngå at viktige kulturmiljøverdiar går tapt. Etter forvaltningspraksisen blir verkemiddelet i hovudsak nytta i tilfelle der det som følgje av eit pågåande eller planlagt tiltak ligg føre ein akutt fare for at viktige kulturmiljø går tapt om ein følgjer dei ordinære sakshandsamingsreglane. Sjølv om mellombels freding ikkje i seg sjølv gjev eit varig vern, er det viktig for å sikre at viktige kulturmiljøverdiar ikkje går tapt før ein får høve til å vurdere dei og får sikra verdiane gjennom fredingsvedtak, utgraving eller dokumentasjon.

Normalt sett skal mellombels freding følgjast opp av eit vedtak om permanent vern, men det kan òg vere naudsynt for å sikre at kulturmiljøet mot forbigåande fare, til dømes der ein ønskjer å forhindre dykking og vrakplyndring av skipsfunn gjennom vedtak om områdefreding før vraket er nærare undersøkt av kulturmiljøstyresmakta, anten gjennom registrering, dokumentasjon eller utgraving. Verkemiddelet kan i tillegg nyttast for å sikre at kulturmiljøstyresmakta får høve til å undersøkje om kulturmiljøet har slike kvalitetar at ei fredingssak bør bli sett i gang. Mellombels freding følgjer som hovudregel sakshandsamingsreglane for enkeltvedtak i forvaltningslova, men desse kan til ein viss grad fråvikast. Dette gjeld særskilt reglane om førehandsvarsling, både fordi kulturmiljøstyresmakta treng å handle raskt, òg fordi førehandsvarsling kan gjere at tiltaket blir gjennomført før kulturmiljøstyresmakta rekk å gje vedtak, slik at kulturmiljøverdiane likevel går tapt.

Kulturminnelova inneheld ikkje nokre konkrete vilkår for i kva tilfelle ei mellombels freding kan vedtakast, men trugsmål som kan grunngje eit slikt vedtak, er til dømes at det ligg føre eit vedtak om riving etter plan- og bygningslova. Lova har heller ikkje nokon frist for kor lenge eit mellombels vern kan vare. Ut frå kompleksiteten eller storleiken på saka kan det i nokre tilfelle ta fleire år før ei endeleg avklaring, men lova føreset at prosessen med å avklare verneverdiar, gjennomføre naudsynte undersøkingar eller varsle oppstart av fredingssak blir gjort utan ugrunna opphald. Normalt bør det ikkje ta meir enn seks månader å avklare om ei fredingssak skal startast, og endeleg fredingssak bør vere gjennomført innan to år, men det kan ta lengre tid om saka er komplisert eller spesielt omfattande. Dette bør gjelde tilsvarande i tilfelle der mellombels freding blir vedteken fram til kulturmiljøet har vorte undersøkt, eventuelt grave ut, utan at føremålet har vorte å starte ei fredingssak.

Kjem kulturmiljøstyresmakta fram til at kulturmiljøet ikkje har verdiar som grunngjev freding, eller at det er tilstrekkeleg å undersøkje og dokumentere kulturmiljøet, skal den mellombelse fredinga bli oppheva straks etter at ei slik avgjerd er teken, eller etter at undersøkingane er gjennomførte. Eit vedtak om mellombels freding skal som hovudregel òg opphevast når det ikkje lenger ligg føre ein trugsmålsituasjon. Dette gjeld både i tilfelle der det ikkje er teke avgjerd om å starte fredingssak, og i tilfelle der fredingsprosessen er i gang. Fordi fredingsprosessen ikkje gjev rettsverknader, blir vedtaket i dei fleste tilfelle likevel ståande fram til fredinga er endeleg vedteken.

Utvalet meiner at mellombels freding er eit viktig verkemiddel som må førast vidare i den nye kulturmiljølova. Verkemiddelet er dynamisk, treffsikkert og proporsjonalt og er naudsynt for å gje kulturmiljøstyresmakta høve til å gripe inn straks i situasjonar der viktige kulturmiljøverdiar elles kan bli øydelagde. Utvalet meiner at det ikkje er grunnlag for å gjere endringar i reglane om mellombels freding, og føreslår at gjeldande rett blir ført vidare.

I kapittel 17 føreslår utvalet at den nye kulturmiljølova skal innehalde mekanismar som gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å sikre viktige kulturhistoriske verdiar i jordfaste kulturmiljø som ikkje er freda automatisk. I denne samanhengen vil mellombels freding kunne nyttast til å sikre at kulturminneverdiane ikkje blir øydelagde før dei kan takast vare på gjennom arkeologiske undersøkingar ved registrering eller utgraving. I slike tilfelle vil det ikkje vere naudsynt å gje vedtak om permanent freding etter at dei er undersøkte.

19.12 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ein felles heimel for å frede ved vedtak alle kategoriar kulturmiljø av høg kulturhistorisk verd. Heimelen inneber mellom anna at lause kulturminne, alle typar transportminne og naturmangfald i fredingsområde kan fredast ved vedtak, i tillegg til dei kategoriane som kunne fredast frå før

• å lovfeste krav til innhaldet i fredingsvedtaket

• høve til å frede alt inventar saman med byggverk og anlegg

• heimel for å forby tiltak og aktivitetar i nærleiken av eit kulturmiljø freda ved vedtak, dersom tiltaka og aktivitetane kan ha ein unødig negativ innverknad på den kulturhistoriske verdie

• ny heimel for dispensasjon, med presiserte lovvilkår

• ny føresegn om at det skal takast omsyn til eigaren og til bruken av kulturmiljøet ved utforming av vedtak om freding, og at eigaren ikkje kan påleggjast meir omfattande forbod eller plikter enn det som må til for å oppfylle føremålet med fredinga.

Eit fleirtal føreslår

• ny føresegn om at kulturmiljøstyresmakta kan, og i visse tilfelle bør, leggje fram forvaltnings- og skjøtselsplan saman med eit vedtak om freding

20 Heimel for ulike gradar av vern

Riksantikvaren som fredingsstyresmakt har i praksisen sin lagt til grunn at kulturmiljø må ha nasjonal verdi for å bli freda. Det vil seie at kulturmiljøet må vere viktig i ein nasjonal samanheng. Det må ha stor kulturhistorisk verdi for heile landet, eller vere representativt for ein slik type kulturmiljø. Freding har difor vore verkemiddel for vern av eit avgrensa utval av kulturmiljø. I gjeldande rett går ein ut frå at andre kulturmiljø blir verna gjennom planregelverket i plan- og bygningslova, der kommunen er styresmakt. Det gjeld òg kulturmiljø som kan vere særs viktige i ein større samanheng, ut over det lokale, men som ikkje når opp til terskelen for freding. Av fleire årsaker er det store variasjonar i kva grad kommunane bruker plan- og bygningslova som eit verkemiddel for vern. Dette inneber at det kan vere store skilnader i kva grad kulturmiljø med interesse ut over det lokale får formelt vern etter kulturminnelova eller plan- og bygningslova.

Det er ikkje tette skott mellom kulturmiljø av nasjonal, regional og lokal interesse. Praksis viser likevel at kulturmiljø som ikkje når opp til terskelen for freding, men som likevel har høg kulturmiljøverdi, har vore vanskeleg å fange opp etter dagens system, i konkurransen med lokale omsyn i kommunane. I kva omfang slikt kulturmiljø går tapt er ikkje dokumentert, men dei siste åra har det vore ei rekkje konfliktsaker som gjeld trussel mot og tap av denne kategorien kulturminne. Konfliktane er ofte kjenneteikna av sterkt folkeleg engasjement lokalt og i regionen.

Mandatet ber utvalet ta stilling til om lovforslaget bør ha ei føresegn om ulike gradar av vern og alternative måtar å etablere vern på. Utvalet kan etter mandatet òg vurdere overføring av ytterlegere oppgåver til fylkeskommunen og Sametinget. Spørsmålet i dette kapittelet er om det trengst eit nytt verkemiddel som kan styrkje vernet av kulturmiljø som er viktig ut over det lokale, men som ikkje blir freda fordi det ikkje er vurdert til å ha nasjonal verdi, som har vore Riksantikvarens terskel for freding.

20.1 Gjeldande rett

Etter gjeldande rett er det nasjonale omsyn som avgjer kva som blir freda. Dette følgjer ikkje av ordlyden i kulturminnelova, men av fredingspraksisen hjå Riksantikvaren. Det er òg i førearbeida til endring av lova i 2000 presisert at det er «nasjonale verneverdier som skal ivaretas gjennom anvendelse av loven».246 Kulturmiljø som ikkje når opp til denne terskelen for freding, kan i praksis berre få rettsleg vern ved at kommunane bruker plan- og bygningslova. Fylkeskommunen og Sametinget har ingen direkte rettsleg bindande verkemiddel i kulturminnelova for å gje langsiktig vern til slike kulturmiljø. Dei kan vedta mellombels freding, men dette er ei rein unntaksløysing ved akutt fare for tap av kulturmiljø, som i praksis berre blir nytta der kulturmiljø er forventa å ha nasjonal verdi.

På fleire måtar kan fylkeskommunen og Sametinget likevel spele ei rolle i å ta vare på kulturmiljø. Dei kan rettleie kommunane og gje innspel i enkeltsaker og til kommuneplanar og reguleringsplanar etter plan- og bygningslova. Dei kan òg fremje motsegner til kommunale planar om dei meiner at viktige regionale eller samiske kulturmiljøverdiar er truga, og dei kan klage på kommunale vedtak. Gjennom regional planstrategi og regionale planar kan fylkeskommunen setje mål for vern av kulturmiljø av regional betydning og gje føringar for kulturminnevern i kommunane. I tillegg kan fylkeskommunen og Sametinget kartleggje kulturmiljø og verdivurdere, dokumentere og gje råd om vern. Vidare kan dei utarbeide og fremje framlegg om freding. Fredingsarbeidet skjer i samarbeid med Riksantikvaren, som er styresmakta som kan treffe vedtak om freding. Fylkeskommunen kan òg ha økonomiske tilskotsordningar til eigarar av kulturhistorisk viktige kulturmiljø.

20.2 Utanlandsk rett

I Sverige er det kulturmiljøforvaltninga i Länsstyrelsen som gjer vedtak om freding ut i frå eit regionalt perspektiv, etter den ordinære fredingsføresegna i kulturmiljölagen.

I både Danmark og Finland skjer freding ut frå eit nasjonalt perspektiv, av ei nasjonal fredingsstyresmakt. Regionale og lokale styresmakter har avgrensa høve til å gje direkte rettsleg vern til kulturmiljø.

20.3 Er det behov for eit enklare og mindre omfattande verkemiddel for vern av kulturmiljø?

Det er store kulturhistoriske verdiar óg ved kulturmiljø som er ikkje når opp til det som har vore terskelen for freding etter kulturminnelova. To døme om kyrkjebygg og jernbane viser dette:

Arkitekten Karl Norum teikna ei mengde kyrkjer, mange av dei svært like, til dømes Neiden kapell i Finmark, Buksnes kyrkje i Nordland og Veøy og Holm kyrkjer i Romsdalen. Frå eit nasjonalt perspektiv kan det vere tilstrekkeleg å sikre ein eller to av desse gjennom freding. Dei andre tre kyrkjene er likevel viktige regionalt. Dei markerer kyrkjestadene og fornyinga av kyrkjene i den regionen i perioden.

Enkelte jernbanestasjonar er freda som del av Nasjonal verneplan for kulturminner i jernbanen. Dei er valde ut mellom anna fordi ein har ønskt å ta vare på eit eksemplar av kvar type stasjon, for å vise fram utviklinga i nasjonal jernbanehistorie og arkitekturhistorie. Samstundes var jernbanestasjonane viktige for den regionale utviklinga, mellom anna i Akershus og i Hedmark. Stasjonane var infrastrukturen som stadene vaks rundt, og som regionane vaks ut frå. I tillegg var stasjonane arkitektoniske førebilete, som mellom anna var med på å spreie sveitserstilen i åra mellom 1850 og 1920. Stasjonane er nøkkelbygg både for regional infrastruktur og for utbreiinga av arkitektur.

Freding er eit inngripande verkemiddel, som i tillegg er ressurskrevjande å gjennomføre. Riksantikvaren har difor prioritert å frede dei objekta som er vurderte som viktigast i eit nasjonalt perspektiv, og ut over det eit representativt utval. I lovframlegget frå utvalet er det ikkje eit vilkår for freding at kulturmiljø har nasjonal verdi eller interesse. Både nasjonalt, regionalt og lokalt viktige kulturmiljø kan bli freda, så lenge kulturminna har høg kulturhistorisk verdi. Utvalet legg likevel til grunn at Riksantikvaren, som er direktorat med ei overordna rolle, framleis i hovudsak vil nytte freding som verkemiddel for å sikre kulturmiljø som er viktig for heile landet. Riksantikvaren vil heller ikkje alltid ha kompetanse eller kapasitet til å vurdere dei regionale kulturmiljøverdiane.

Plan- og bygningslova har i utgangspunktet gode og fleksible høve til å verne kulturmiljø som ikkje blir freda etter kulturmiljølova. Samstundes viser erfaring at plan- og bygningslova i praksis ikkje i tilstrekkeleg grad sikrar kulturmiljøverdiar som ikkje når opp til terskelen for freding, men som likevel har stor verdi. For det fyste har plan- og bygningslova ingen allmenne plankrav i saker som gjeld vern av kulturmiljø, og eit ønske om vern vil sjeldan i seg sjølv utløyse krav om plan. For det andre har kommunane, som har ansvar for den lokale planlegginga, ofte lite kapasitet til å lage reguleringsplanar som skal sikre slikt kulturmiljø. Mange ulike omsyn som ikkje står i samanheng med kulturmiljøomsyn må óg bli avklart i ein planprosess, så om føremålet åleine er å etablere vern kan prosessen bli vurdert som for omfattande med tanke på tid, ressursar og kostnader.

Som regel gjeld reguleringsinitiativ ønske om utbygging, og initiativet ligg i stor grad hjå private føreslagsstillarar. Det gjer at vernet kan bli reaktivt. Behovet for vern blir gjerne ikkje avdekt før ein er godt i gang med prosessane, og kan då ofte stå i motstrid til motivet for å starte planprosessen. Praksisen viser at det i slike tilfelle kan vere vanskeleg for kommunane å la omsynet til kulturmiljø gå føre andre lokale og meir kortsiktige behov. Det kan òg gjelde kulturmiljø som er vurderte som viktige ut over det lokale. I tillegg er det ei utfordring med vern gjennom kommunal plan at planlegginga først og fremst har eit lokalt perspektiv. Kommunane har avgrensa høve til å sjå kulturhistoriske interesser på tvers av kommunegrenser.

Endå eit moment er at mange kommunar har ein relativt liberal dispensasjonspraksis. Det resulterer i eit mindre langsiktig vern enn det som er føremålet i kulturmiljølovgjevinga. Mange kommunar manglar óg, eller har for få kulturmiljøfaglege ressursar til å vurdere kulturmiljø og sikre vern og forsvarleg forvaltning.

Fylkeskommunane driv regional planlegging etter plan- og bygningslova og kan få fram og tydeleggjere regionale og lokale kulturarvverdiar. Høvet fylkeskommunen har til å fremje motsegner ved kommunale planar etter plan- og bygningslova, gjev i seg sjølv ikkje grunnlag for eit rettsleg bindande vern. I praksis har òg fylkeskommunen svært lite høve til å etablere eit rettsleg bindande vern av kulturmiljø. Ordninga etter plan- og bygningslova gjev i tillegg lite høve til å jobbe strategisk og målretta før planprosessen. Bruken av desse verkemidla er dessutan i praksis lagd under sterke avgrensingar, både regionalt og frå nasjonale styresmakter.

Utvalet vurderer at det etter dagens rettstilstand er manglar i det gjeldande verkemiddelapparatet for vern av kulturmiljø. Det er i svært avgrensa grad mogleg for kulturmiljøforvaltninga å gje rettsleg vern til viktig kulturmiljø som ikkje når opp til den terskelen Riksantikvaren har for freding. Eit nytt rettsleg verkemiddel for vern etter kulturmiljølova, der restriksjonsnivået ikkje treng å vere like inngripande som dei fredingane som vert vedtekne av Riksantikvaren, vil kunne vere med på å ta vare på desse verdiane.

Utvalet ønskjer å lage eit regelverk som er enkelt å forstå og bruke, og som i størst mogleg grad har felles føresegner. Det er til dømes foreslått felles heimel for freding av kulturmiljø. Ei særleg ordning for vern av viktig kulturmiljø som til no ikkje har nådd opp til terskelen for freding vil til ein viss grad avvike frå disse intensjonane. Ei anna innvending mot å innføre eit nytt verkemiddel for vern er at det kan gjere ansvarsfordelinga mellom kulturmiljøstyresmaktene og verkemiddelapparatet mindre oversynleg. Systemet blir meir fragmentert og vanskeleg, både for forvaltninga og for privatpersonar som må ta omsyn til regelverket. Eit motargument kan óg vere at eit slikt verkemiddel for kulturmiljøstyresmaktene i nokon grad vil avgrense handlingsrommet til kommunane etter plan- og bygningslova.

Utvalet konkluderer likevel med at det trengst eit nytt rettsleg verkemiddel for å ta vare på kulturmiljøverdiar som ligg mellom Riksantikvaren si freding etter kulturmiljølovgjevinga og det kommunale vernet etter plan- og bygningslova.

Eit slikt verkemiddel for vern reduserer behovet for å heve fredingsgrensa for byggverk og anlegg ut over det som er føreslege (jamfør kapittel 18), og legg til rette for eit meir fleksibelt og målretta vern. Fleirtalet i utvalet, som har føreslege ei fredingsgrense for jordfaste kulturminne ved 1650, vil peike på at verkemiddelet ikkje skil mellom ulike typar fredingsobjekt, og at ho dimed i visse høve kan brukast til å gje vern av jordfaste kulturmiljø som ikkje er omfatta av den automatiske fredingsgrensa.

Verneforma kan dessutan vere godt eigna for å ta vare på kulturminne som gjeld nasjonale minoritetar. Det er eit nasjonalt ansvar å ha ein strategi for å ta vare på kulturmiljøa til nasjonale minoritetar gjennom freding. Eit rettsleg verkemiddel for vern der fylkeskommunen og Sametinget er vedtaksstyresmakt, kan vere med på å oppfylle den nasjonale fredingsstrategien. Det vil òg kunne vere eit verkemiddel for å gje vern til staten sine kulturhistoriske eigedomar i verneklasse 2. Dette er byggverk som ikkje er freda, men som er forutsett å få vern gjennom plan- og bygningslova, utan at dette fullt ut er følgt opp. Vern av statens kulturhistoriske eigedomar er omhandla i kapittel 24.

20.4 Rettsleg omgrep

Utvalet meiner at ei ny verneform bør ha eit namn som tydeleg signaliserer kva ho går ut på, og som skil ho frå freding. Omgrepet «freding» har lang tradisjon i kulturmiljølovgjevinga. Ulempa med å nytte dette omgrepet om eit nytt rettsleg verkemiddel, er at det er naudsynt å skilje det frå fredingskompetansen til Riksantikvaren, og skiljet kan bli uklart. Ein kan òg stille spørsmål ved om det å bruke fredingsomgrepet om ei mindre inngripande form for vern vil svekkje oppfatninga av fredingsinstituttet som eit sterk og omfattande vern. Utvalet er ikkje uroa for dette. Eit av måla med lovframlegget er nettopp å nytte fredingsinstituttet på ein meir fleksibel måte når det gjeld omfang og restriksjonsgrad. Eit mogleg namn på ei ny verneform er «regionalt vern». Slik utvalet ser det, er det likevel gode prinsipielle og pedagogiske grunnar til å ikkje introdusere «vern» som ein måte å ta vare på kulturmiljø etter kulturmiljølova. Det er freding som er det sentrale omgrepet i kulturmiljølova. «Regionalt vern» gjev heller ikkje tydeleg uttrykk for kva eit slik vern gjeld. «Regional» peiker på kven som fredar, og ikkje på innhaldet i fredinga. «Regional» passar heller ikkje godt om eit verkemiddel som skal nyttast av Sametinget. «Lett-freding» kan vere eit alternativ. Det gjev assosiasjonar om restriksjonsnivået. Samstundes kan det lett bli sett på som ei nedgradering av vernet.

Utvalet meiner at fredingsomgrepet alt i alt er best eigna til å gje forståing av kva vernet går ut på. Det er naudsynt at namnet òg gjev uttrykk for at verneforma har ein annan type innhald enn vanleg freding, med eit anna omfang og lågare restriksjonsnivå. Det bør òg vise at sjølve fredingsprosessen kan vere noko enklare enn dei ordinære prosessane fram til fredingsvedtak hjå Riksantikvaren. Utvalet har landa på omgrepet «forenkla freding».

20.5 Kva organ bør ha kompetanse til å bruke forenkla freding?

Utgangspunktet for ordninga med forenkla freding er at det skal vere eit verkemiddel for vern av kulturmiljø som ikkje Riksantikvaren prioriterer å frede ut i frå sine ressursar og si vurdering. Forenkla freding skal ikkje vere eit verkemiddel for Riksantikvaren.

Fylkeskommunane har etter regionsreforma i 2020 fått fleire oppgåver og kompetanse på kulturmiljøområdet. Dei har monaleg kulturmiljøfagleg kompetanse, erfaring med å førebu fredingssaker, god regional og lokal kunnskap og nær samhandling med kommunane. Ut frå desse perspektiva meiner utvalet at det er riktig at fylkeskommunen får høve til å verne kulturmiljø ved ei forenkla freding. Fylkeskommunal kulturmiljøstyresmakt er lagd under folkevald styring. Det gjer at avgjerder om forenkla freding blir demokratisk forankra. Ein slik heimel vil samsvare godt med Farokonvensjonen og Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken. Engasjement, bærekraft og mangfold, som legg vekt på mangfald og medverking i kulturmiljøvernet.

Sametinget har òg fått fleire oppgåver og kompetanse på kulturmiljøområdet etter 2020. Sametinget har mindre nytte av ein eigen heimel til å frede, ettersom den automatiske fredingsgrensa for samiske kulturminne er 1917. Samstundes taler utvalet sitt framlegg om krav til samtykke frå kulturmiljøstyresmakten for riving av byggverk i Nord-Troms og Finnmark frå tida fram til og med 1945, for at Sametinget bør ha heimel til å gjere vedtak om forenkla freding av samiske kulturmiljø frå tida etter 1917. Framlegget om krav til samtykkje til riving er omhandla i kapittel 25. Eit argument mot at Sametinget skal ha heimel til å nytte forenkla freding, er at det kan ha ei uoversynleg rekkjevidd. Særleg er dette ein fare dersom retten er nytta til å frede kulturminne med bruk og opphav som òg har tilknyting til andre nasjonale minoritetar. Dette vil særleg vere praktisk for kvenske kulturminne. Ein klagerett til Riksantikvaren, som deler av utvalet foreslår, vil kunne gå denne innvendinga i møte. Utvalet føresett at det i saker om forenkla freding òg vil vere dialog mellom Sametinget og fylkeskommunen i tilfelle der eit kulturminne både kan ha tilknyting til samisk, norsk eller nasjonale minoritetar. Ut frå systemet i lovframlegget er det i alle fall ryddig at Sametinget får heimel til å nytte forenkla freding, ettersom lova på andre område gjev same avgjerdsmakt til fylkeskommunen og Sametinget. Samla sett meiner utvalet at det bør vere løysinga òg for forenkla freding.

Ein heimel for fylkeskommunen og Sametinget til å verne kulturhistorisk viktige kulturmiljø vil i nokon grad avgrense handlingsrommet til kommunane i reguleringsplan etter plan- og bygningslova, og i einskilde saker om løyve til riving og ombyggingar. Utvalet meiner dette er eit moment som først og fremst er viktig for praktiseringa av heimelen. Det vil vere opp til kvar enkelt fylkeskommune i kva grad dei nyttar verkemiddelet. Utvalet legg vekt på at dette vil bli styrt på folkevalt nivå og med ein administrasjon som står i nær kontakt med kommunane. Sakshandsaminga av slike fredingssaker må sikre medverknad og samarbeid med kommunen.

Utvalet legg til grunn at fylkeskommunen sitt vedtak om forenkla freding normalt vil bli gjort av fylkestinget eller av andre fylkeskommunale (politiske eller faglege) organ som fylkestinget delegerer til. I lovframlegget er Riksantikvaren klageinstans for vedtak som fylkeskommunen gjer etter kulturmiljølova. Utvalet meiner dette òg bør vere ordninga for vedtak om forenkla freding. Riksantikvaren må kunne prøve om rettslege vilkår for freding etter lova er oppfylte, men ikkje skjønsvurderingane i fylkeskommunen av om det er grunn til å frede kulturmiljø. For vedtak gjort av Sametinget er utvalet delt om kva som er klageinstans, sjå kapittel 40. Kompetansen til klageorganet vil likevel vere den same som ved klage over fredingsvedtak frå fylkeskommunen, både om det er Riksantikvaren eller ei klagenemnd innanfor Sametinget som er klageorgan.

20.6 Kva kulturmiljø bør kunne få vern ved forenkla freding?

Utvalet meiner at alle typar kulturmiljø som kan bli freda ved vedtak, òg bør kunne få vern ved forenkla freding. Dette legg til grunn at kulturmiljøet er vurdert til å ha høg kulturhistorisk verdi. Det vil seie at det har høg kunnskapsverdi, kulturell verdi eller opplevingsverdi, og at det ikkje er freda. Heimelen for forenkla freding bør difor vere generell. Verkemiddelet vil nok likevel vere mest aktuelt for bygningar og anlegg. Anna kulturmiljø som det kan vere aktuelt å gje vern ved forenkla freding er kulturmiljø frå andre verdskrigen, kulturmiljø som gjeld næringsverksemd og busetnad, slik som til dømes spor etter tidleg industri og tufter etter husmannsplassar og stølar, og kulturmiljø som gjeld nasjonale minoritetar.

Vernet bør vere avgrensa til å gjelde enkelte kulturminne. Dette kan omfatte fleire enkeltobjekt som utgjer ein heilskap, men bør normalt vere avgrensa til ein eigedom eller eit fåtal eigedomar. Ordninga er mindre egna for vern av større kulturmiljø og område. Desse vil ofte gjelde større areal, fleire objekt og fleire eigarar, rettshavarar og interessentar. Freding av større kulturmiljø og område grip òg i større grad inn i kompetansen til kommunane som arealplanleggingsstyresmakt. Slik freding krev ein meir omfattande fredingsprosess, som etter utvalets syn bør ligge hos Riksantikvaren som nasjonal kulturmiljøstyresmakt. I nokre tilfelle kan det være aktuelt å nytte forenkla freding for kulturmiljø som blir vurdert som viktig nasjonalt, om til dømes ordinær freding er uaktuelt av omsyn til ressursar hjå Riksantikvaren, eller fordi same type kulturmiljø allereie er freda ein annan stad i landet. Føresetnaden er at det ikkje er naudsynleg å frede interiør eller laust inventar, ettersom dette ikkje skal inngå i ei forenkla freding.

20.7 Vedtak om forenkla freding, rettsverknad av vern, dispensasjon og anna forvaltning

Utvalet meiner at forenkla freding skal vere ei verneform som er enklare å handtere for eigaren enn det anna freding er. Innhaldet i ordninga må difor vere meir avgrensa og mindre inngripande enn ordinær freding, likare vern etter plan- og bygningslova. Føremålet skal vere å sikre at kulturmiljøet sitt hovuduttrykk blir teke vare på. Forenkla freding av byggverk kan ikkje omfatte interiør. Vern av interiør er meir inngripande enn eksteriørfreding, og må krevje ordinær freding. Rammene for forenkla freding må vere at det gjev eit forbod mot å rive, byggje på eller gjere store endringar på det utvendige av og konstruksjonen til kulturmiljøet. Aktuelle fredingsføresegner kan gjelde uttrykk, eksteriør, materialbruk og bygningskonstruksjon, og dessutan føresegner om korleis ytre vedlikehald og skjøtsel skal gjerast. For jordfaste kulturminne kan det til dømes vere aktuelt å gje føresegner som forbyr å skade, øydeleggje, grave ut, flytte, forandre, dekkje til eller skjule kulturminnet.

Vanleg vedlikehald og skjøtsel av eit kulturminne som er forenkla freda må vere tillate. Rettsverknaden av vernet må elles følgje av fredingsvedtaket. Eit førande omsyn bør vere at vernet ikkje skal vere til hinder for bruk. Det må vere eit krav at det blir laga fredingsføresegner, på same vis som ved ordinær freding etter kulturmiljølova. Dei andre krava som lova stiller til fredingsvedtak, må òg gjelde ved forenkla freding.

For å gjere forenkla freding til eit effektivt verkemiddel bør kulturmiljøstyresmakta òg ha heimel til å gjere vedtak om mellombels forenkla freding.

Vilkåra for å gje dispensasjon frå vedtak om forenkla freding må vere som for ordinær freding. Dispensasjonsvurderinga må skje ved bruk av skjøn og vil avhenge av føremålet med vernet og karakteren til kulturminnet.

Utvalet meiner at ordninga med forenkla freding ikkje gjev heimel for kulturmiljøstyresmakta til å påleggje eigarar og rettshavarar å halde kulturminnet ved like eller setje det i stand. Ettersom restriksjonsnivået vil vere lågare enn ved alminneleg freding, bør det vere dei alminnelege føresegnene i plan- og bygningslova om vedlikehald og istandsetjing som gjeld for å ta vare på kulturminne, i tillegg til dei nye reglane utvalet føreslår om spekulativt forfall. Ordninga bør heller ikkje gje nokon særskild lovfesta rett til tilskot. Samstundes kan slikt vern vere eit kriterium for å få tilskot etter andre ordningar, slik som Norsk kulturminnefond, på linje med kulturmiljø som er verna med heimel i plan- og bygningslova.

Regler for sakshandsaming av vedtak om forenkla freding er omtala i kapittel 38.

20.8 Økonomiske og administrative konsekvensar av ordninga med forenkla freding

Utvalet ventar at den føreslegne heimelen for forenkla freding kan føre til meir sakshandsaming i fylkeskommunen og Sametinget. Det vil krevje ressursar til utgreiing og avgjerder om forenkla freding, handsaming av søknader om dispensasjon og klagehandsaming. Talet på fredingar må bli tilpassa ressursane i administrasjonen, i kva grad fylkeskommunen og Sametinget vel å nytte dette verkemiddelet, og i kva grad kommunane vel å bruke plan- og bygningslova som alternativ.

Fordi restriksjonsnivået ved forenkla freding skal vere lågare enn for freding der Riksantikvaren tek avgjerda, er det grunn til å tru at både saksutgreiinga av fredingssaker, utarbeidinga av forvaltningsplan og handsaminga av dispensasjonssaker vil krevje mindre ressursar enn i vanlege fredingssaker. Pålegg frå kulturmiljøstyresmakta vil det ikkje vere heimel for. Slik sakshandsaming er difor ikkje aktuelt.

Utvalet forventar at talet på klager og behovet for ressursar til klagehandsaming vil vere avgrensa på grunn av det lågare restriksjonsnivået.

For eigaren vil vedtak om forenkla freding innebere ei råderettinnskrenking for eigedomen, og ønske om å gjere tiltak som krev dispensasjon vil krevje ekstra administrasjon i form av søknad og eventuelt klage. I tilfelle der eigaren får dispensasjon, kan eventuelle vilkår for dispensasjonen innebere meirkostnader.

20.9 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ny heimel for forenkla freding, som gjev fylkeskommunen og Sametinget høve til å frede det utvendige av og konstruksjonen til kulturmiljø med høg kulturhistorisk verdi

21 Avfreding

Freding skal gje eit permanent og føreseieleg vern av kulturmiljø. Freding står sterkt i samfunnet. Behov som kan oppstå for å gjere inngrep i freda kulturmiljø, kan i mange tilfelle dekkjast ved dispensasjon frå fredinga eller løyve til inngrep.

Endringar i samfunnet påverkar samstundes freda kulturminne, og unntaksvis trengst det å kunne oppheve freding, jamvel ut over unntaka lova gjev heimel for. Eit døme er oppheving av fredinga av Haukelifjell vegstrekning på grunn av trafikktryggleik og høvet til vinterdrift. Eit anna døme gjeld delar av interiørfredinga av Arendal sjukehus, som vart oppheva av omsyn til forsvarleg sjukehusdrift. Enkelthendingar som brann, skred og liknande kan øydeleggje eit freda kulturminne slik at kulturminneverdiane går tapt. Brannen i Lærdalsøyri i 2014 førte til oppheving av eit fredingsvedtak. Dessutan kan faktiske endringar over tid, sjølv om endringane er små, gjere at kulturmiljøverdiane blir svekte eller går tapt, og at det blir naudsynt eller ønskjeleg å endre eller oppheve freding av kulturmiljø. Ved fredingsgjennomgangen på 2010-talet oppheva Riksantikvaren ei rekkje fredingar frå perioden 1923 til 1978 utan særskild heimel.

Ved oppheving av fredingsvedtak bruker Riksantikvaren i dag reglane i forvaltningslova om omgjering. Spørsmålet er om det trengst ein særskild heimel i ny kulturmiljølov for å avfrede freda kulturmiljø.

21.1 Gjeldande rett

Kulturminnelova har ikkje reglar om avfreding, korkje av automatisk freda kulturminne eller kulturminne som er freda ved vedtak. Avfreding av kulturminne som er freda ved vedtak er likevel kjent i forvaltningspraksis, men då gjennom fullstendig eller delvis forvaltningsrettsleg omgjering av fredingsvedtak med heimel i forvaltningslova § 35 første avsnitt bokstav a. Oppheving av vedtak om freding for å tillate riving eller flytting av bygningar har i praksis ikkje vore tillate bortsett frå i heilt spesielle tilfelle. I dei seinare åra har oppheving av freding vore mest aktuelt for statleg eigedom, der fredinga ikkje har vore foreneleg med andre viktige samfunnsomsyn. Det er i desse tilfella Riksantikvaren som fredingsstyresmakt som har stått for opphevinga.

Kulturminnelova har berre éi føresegn som gjeld oppheving av freding. I § 18 er det ei retningslinje for ein slik prosess når eit freda kulturminne blir skadd ved brann eller liknande. Dette er likevel ikkje ein avfredingsheimel.

For staten sine kulturhistoriske eigedomar som er freda ved forskrift etter § 22 a, har kulturmiljøstyresmakta på grunnlag av Ot.prp. nr. 50 (1998–99) skapt ein praksis om at freding kan endrast dersom tungvegande omsyn taler for det, men då ved endring av forskrifta.

I kulturminnelova § 8 er det heimel for at kulturmiljøstyresmakta kan gje løyve til inngrep som inneber fullstendig eller delvis øydelegging og fjerning av automatisk freda kulturminne, til dømes å fjerne ein steinalderbuplass fordi han ligg i den planlagde traseen for ein ny veg. I praksis ligg eit vedtak om å fjerne eit kulturminne ikkje langt frå ei avfreding, men eit slikt løyve gjeld berre for det konkrete tiltaket søknaden gjeld. Nye inngrep vil kreve nye løyve. Sjå nærare om løyve til inngrep i kapittel 17.7.3.

For kulturmiljø som er freda etter vedtak med heimel i kulturminnelova §§ 15, 19, 22 og 22 a, kan kulturmiljøstyresmakta gjere unntak frå fredinga etter kulturminnelova § 15 a for tiltak som ikkje medfører vesentlege inngrep. Det same gjeld erklærte freda bygningar frå perioden mellom 1537 og 1649, jamfør § 4 tredje avsnitt. Terskelen for dispensasjon etter § 15 a er høgare enn etter § 8. Kulturmiljøstyresmakta kan etter § 15 a berre dispensere i «særlige tilfelle», og berre for tiltak som «ikke medfører vesentlege inngrep». Løyve til fullstendig fjerning eller øydelegging av kulturminne som er freda ved vedtak med heimel § 15 a, er etter praksis ikkje aktuelt, men i visse tilfelle kan dispensasjonane tillate nokså omfattande endringar og inngrep.

21.2 Lovhistorikk

Etter bygningsfredingslova av 1920 skulle fredingslista reviderast kvart femte år, men dette vart aldri gjort i praksis.

21.3 Utenlandsk rett

Utvalet er ikkje kjent med at andre nordiske land har reglar om avfreding i si kulturmiljølovgjeving. Dei har som Noreg heimlar for å tillate inngrep eller dispensasjon i freda kulturmiljø.

21.4 Utvalet sine vurderingar

Utvalet er av den oppfatninga at freding med heimel i kulturmiljølova skal stå sterkt, og at freding er eit signal om at kulturmiljøverdiar skal takast vare på over tid og i liten grad endrast. Freding skal både vere og symbolisere permanent vern, anten vernet følgjer direkte av lova (automatisk freding) eller gjennom eit vedtak om freding.

Det er viktig å oppretthalde det prinsipielle skiljet mellom vedtak om permanent vern etter kulturmiljølova og vedtak om vern etter plan- og bygningslova. Sjølv om kulturmiljøvern i kommunane gjennom plansystemet er eit viktig verkemiddel for å ta vare på kulturarven, følgjer det av systemet i lova at planar kan endrast. På den måten kan dei utfordre det juridiske vernet av kulturmiljøverdiane oftare enn dersom fredinga er gjord med heimel i kulturmiljølova. Ei årsak er at plan- og bygningslova er av meir dynamisk karakter og etter føremålet sitt skal fremje berekraftig utvikling. Verneinteressene blir vegne opp mot andre samfunnsomsyn, og med skiftande politiske konstellasjonar og utvikling over tid blir planar endra. Kulturmiljøvern etter plan- og bygningslova kan difor vere meir utsett enn ved freding.

Det vil likevel vere situasjonar der det kan vere unaudsynleg eller for inngripande å halde oppe dei rådveldeinnskrenkingane som følgjer av freding. Freding bør ikkje gå lenger enn det som er naudsynt for å ta vare på kulturmiljøverdiane.

For automatisk freda jordfaste kulturminne vil føresegnene om løyve til inngrep langt på veg dekkje behovet for avfreding, fordi han opnar for både inngrep i kulturminne, fjerning av kulturminne og heil eller delvis øydelegging av kulturminne. Utvalet føreslår at kulturmiljøstyresmakta kan gje løyve til «å setje i verk tiltak eller andre aktivitetar som er eigna til å øydeleggje, skade, grave ut, flytte, endre, dekkje til eller skjule jordfaste kulturminne som er freda». Forvaltninga kan setje vilkår for løyvet. Vilkår kan òg vere krav om dokumentasjon.

Utvalet føreslår likevel ein allmenn heimel for avfreding som er felles for alle fredingsformer. Det vil seie at han òg kan brukast for automatisk freda jordfaste kulturminne. Utvalet går ut frå at det i liten grad vil vere behov for å avfrede jordfaste kulturminne så lenge reglane om løyve til inngrep tillèt øydelegging og fjerning av heile eller delar av kulturminnet. Ein eventuell bruk av føresegna på jordfaste kulturmiljø må utvikle seg gjennom praksis i kulturmiljøforvaltninga.

Utvalet meiner behovet for å kunne avfrede er særleg aktuelt for automatisk freda bygningar. Hovudkriteriet for automatisk freding er alder, og aldersvurderinga erstattar ei konkret vurdering av kulturmiljøverdiar i forkant av eit vedtak om freding. Sjølv bygningar der berre ein del av bygget oppfyller alderskriteriet, blir rekna som freda. Lovframlegget om å utvide fredingsgrensa fører til at om lag 1000 bygningar frå 1650 eller tidlegare er automatisk freda. Det same gjeld om lag 900 samiske bygningar som er automatisk freda fordi dei er frå 1917 eller tidlegare. Desse bygningane er i mindre grad dokumenterte enn dei som er freda ved vedtak, der dokumentasjon er ein del av prosessen før freding, og der kulturmiljøverdiane går fram av vedtaket. Enkelte av bygningane kan ha tapt dei kulturhistoriske verdiane heilt eller delvis. Typisk kan dei vere forfalne eller endra på ein slik måte at fredinga gjev lita meining. Då vil det ikkje vere naudsynt å halde oppe fredinga berre på grunn av eit alderskriterium. Å halde oppe freding av bygningar som ikkje lenger har tilstrekkelege kulturmiljøverdiar, kan svekkje fredingsinstituttet. Ein regel om avfreding kan gjere det mogleg å rydde opp blant freda bygningar der verdiane har gått tapt, og gjere vernet etter alderskriteriet meir treffsikkert.

Ei anna grunngjeving for ei føresegn om avfreding for automatisk freda bygningar er avgrensingane i dispensasjonsregelen. Det er etter lovframlegget ikkje mogleg med dispensasjon i tilfelle der omsyna bak føresgna det blir dispensert fra, føremålet med fredinga eller dei kulturhistoriske verdiene blir vesentleg satt til side. Der det av samfunnsomsyn er naudsynt å gjere større inngrep enn denne avgrensinga tillèt, vil det vere behov for eit alternativ til dispensasjon.

For bygningar som er freda ved vedtak, vurderer utvalet det slik at det sjeldan vil vere aktuelt å avfrede. Her er det gjort ei vurdering av kulturmiljøverdiane i forkant av fredingsvedtaket, og fredingsvedtaket bør ha stor autonomi. Endringsbehov kan og bør løysast ved bruk av dispensasjonsregelen, men avfreding kan i visse høve vere ein tryggingsventil som gjer det mogleg å gå lenger enn det er heimel for ved dispensasjon, til dømes der kulturhistoriske verdiar er øydelagde etter ein brann.

Utvalet føreslår at avfreding skal skje etter dei same sakshandsamingsreglane som gjeld for freding ved vedtak. Dette sikrar ein open prosess der motargument kan kome fram. I tillegg vil den som har rettsleg klageinteresse, både eigarar, rettshavarar og kulturmiljøorganisasjonar, ha høve til å klage på vedtaket. Vilkår knytte til eit vedtak om avfreding kan til dømes vere krav om dokumentasjon av attståande kulturhistoriske verdiar. Avfredingsstyresmakta bør vere den same som fredingsstyresmakta.

Ein heimel for avfreding er ikkje til hinder for å gjere om eit fredingsvedtak, til dømes fordi det er ugyldig, jamfør forvaltningslova § 35. Der eit vedtak er grunna i materielle tilhøve, som endring i kulturmiljøverdiane, må vedtak om avfreding nyttast.

Oppheving av mellombels freding er ikkje avfreding og må handsamast etter reglane om mellombels freding og dei allmenne reglane i forvaltningslova.

21.5 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ny heimel for avfreding der dei viktigaste kulturhistoriske verdiane har gått tapt eller sterke samfunnsomsyn krev det

22 Erstatning og førehandsskjøn ved vedtak om freding

Eit vedtak om freding av kulturmiljø kan innebere restriksjonar på framtidig bruk eller endringar av privat eigedom, og kan slik sett vere ei innskrenking i rådveldet over eigedomen eller gjenstanden. Hovudregelen etter gjeldande rett er at freding ikkje gjev grunneigarar eller rettshavarar rett til erstatning frå staten.

Rett til erstatning ved vedtak om freding er ikkje nemnt i mandatet som eit tema utvalet særskilt skal sjå på. Utvalet meiner at det likevel er grunn til å ta opp spørsmålet om ei ny kulturmiljølov bør utvide retten til erstatning.

22.1 Gjeldande rett

Grunnlova § 105 gjev rett til «fullt vederlag» til den som må «gje frå seg sin faste eller rørlege eigedom til offentleg bruk». Føresegna gjeld direkte berre ved avståing av eigedom, og ikkje ved regulering som inneber innskrenking i rådveldet. Freding vil likevel kunne vere så inngripande at det fører med seg erstatningsansvar for det offentlege. I ei avgjerd i Høgsterett er det slege fast at det «bare i særlige unntakstilfeller» kan bli erstatning når det offentlege grip inn med generell regulering av rådveldet til eigaren.247 Vidare heiter det at det «skal meget til for at det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnloven § 105».

I førearbeida til fornminnelova av 1905 vart det slege fast at automatisk freding som hovudregel ikkje gjev krav på erstatning.248 Det vart seinare stadfest av Høgsterett.249 Det står òg i førearbeida til kulturminnelova at freding ikkje er meint å utløyse erstatningsplikt, med mindre dette følgjer av ålmenne rettsgrunnsetningar.250

Rettspraksisen om erstatning ved freding etter den tidlegare naturvernlova, har lagt til grunn at inngrep må vere vesentlege for at det skal vere aktuelt med erstatningsplikt for det offentlege.251 I førearbeida til revisjonen av kulturminnelova i 2000 er det vist til moment i vurderinga av kva som vil kunne oppfylle kravet om vesentleg inngrep.252 Det må gjerast ei heilskapleg vurdering, der mellom anna tap som følgje av inngrepet må vurderast i samanheng med dei totale ressursane på eigedomen. Vidare må det vurderast om inngrepet fører til avgrensingar i bruk som er i gang, eller i ønske om bruksendring. Grunneigaren eller rettshavaren må ha ei aktuell og økonomisk interesse i bruken av området.253 Freding som fører til avgrensingar for framtidige bruksendringar, gjev som regel ikkje rett til erstatning.254

Reglane om erstatning er ikkje nemnde i kulturminnelova. At eigarar og rettshavarar i nokre tilfelle kan ha krav på erstatning, går likevel fram av lova § 26 om førehandsskjøn. Føresegna gjev departementet rett til å krevje rettsleg skjøn før det eventuelt blir gjort vedtak om freding av område eller kulturmiljø etter § 19 og § 20. Departementet kan etter denne føresegna få slege fast om, og eventuelt i kva utstrekning, eit vedtak om freding vil føre til erstatningsansvar for det offentlege. Retten til førehandsskjøn gjeld berre ved vedtak om områdefreding og kulturmiljøfreding etter kulturminnelova § 19 og § 20.

Det er berre Klima- og miljødepartementet, ikkje eigaren eller rettshavaren, som kan krevje førehandsskjøn. Departementet må dekkje dei naudsynte utgiftene til motparten etter skjønsprosesslova § 42.255 Kulturminnelova har ein frist for å gjere vedtak om freding innan eitt år etter at skjønet er rettskraftig. Er det ikkje gjort vedtak innan fristen, fell skjønet bort. Dette verkar likevel ikkje inn på høvet til å gjere vedtak om freding.

Om departementet ikkje nyttar høvet til å krevje førehandsskjøn, må eit mogleg erstatningsansvar for det offentlege avgjerast ved avtale eller dom.256

22.2 Erstatning og førehandsskjøn i framlegget til ny lov

Naturmangfaldlova har i § 50 ein særregel om utvida rett til erstatning frå staten ved økonomisk tap som følgje av alle typar områdefreding etter naturmangfaldlova. Utvida rett til erstatning gjeld der vern «medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk». Erstatninga blir fastsett i samsvar med utmålingsreglane i ekspropriasjonserstatningslova.257 Stortinget meinte ved innføringa av føresegna at bandlegging gjennom områdevern kan gje så store avgrensingar av næringsverksemda for nokre grunneigarar at det er rimeleg å erstatte økonomisk tap. Det vart òg lagt vekt på at ei slik ordning ville vere gunstig for samarbeidet med grunneigarar og rettshavarar i prosessen fram mot vedtak om vern og i forvaltninga av etablerte verneområde.258

På kulturmiljøområdet har det, etter det utvalet er kjent med, ikkje vore debatt om erstatningsordninga. Vedtak om freding er i stor grad basert på at det er frivillig frå eigaren og rettshavaren. Når vedtaka skal utformast freistar kulturmiljøforvaltninga å finne løysingar som er tenlege for alle partar.

Utvalet meiner at det ikkje trengst nokon særregel i kulturmiljølova som utvidar retten til erstatning ut over det som følgjer av gjeldande rett. Den klare hovudregelen bør framleis vere at freding er ei innskrenking av rådvelde som ikkje gjev rett til erstatning. Unntak kan, som etter gjeldande rett, følgje av allmenne rettsgrunnsetningar i tilfelle der freding av område inneber eit vesentleg inngrep i den eksisterande bruken.

Spørsmålet om rett til erstatning kan vere av interesse for mange som bruker lova. Av pedagogiske grunnar føreslår utvalet ei eiga føresegn som gjev uttrykk for dei gjeldande rettsreglane om erstatning.

Føresegna om førehandsskjøn i kulturminnelova er lite brukt. Ein grunn kan vere at det er få tilfelle der erstatning ved freding er aktuelt. Slik utvalet ser det, er det likevel nyttig at lova har ei slik ordning. Utvalet føreslår å føre heimelen for førehandsskjøn vidare i den nye lova, med nokre få endringar. Sjølv om erstatning først og fremst vil vere aktuelt ved freding av område, bør føresegna vere generell, slik at ho gjev høve til førehandsskjøn ved alle typar freding. Retten til å be om slikt skjøn bør framleis liggje hjå departementet.

22.3 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ta inn ei føresegn om gjeldande erstatningsregler inn i lova, av pedagogiske omsyn

23 Vern av kulturhistoriske verdiar i kyrkjer, på gravplassar og i kyrkjeomgjevnader

Kyrkjer, gravplassar og kyrkjeomgjevnader har mykje å seie for historia og kulturhistoria i Noreg, både nasjonalt, regionalt og lokalt. Kyrkjer er symbolbygg, og dei er i bruk til religiøse seremoniar og samlingar. Dei har òg – særleg i eldre tid – vore heilt sentrale møteplassar for lokalsamfunna. Fordi det i norsk mellomalder og hundreåra etter vart reist få verdslege praktbygg, var det kyrkja som representerte det ypparste av byggjekunst, handverk og kunst. I inventaret til kyrkja er kunstgjenstandar frå alle hundreåra etter kristninga, som er særskilde for kyrkjene og representerer ei historie som berre blir fortald der. Kyrkjebygga gjev difor innsikt både i historisk religiøst liv og samfunnsliv, politisk historie, arkitektur, stilhistorie, førestillingar og ritual og i immaterielle verdiar som materialbruk og handverkstradisjonar, frå mellomalderen og fram til vår tid.259

Gravplassar er ei kjelde til kunnskap om samfunnsstrukturar, verdisyn og kva folk tenkte om liv og daude.260 Den arkitektoniske utforminga, gravminna, grøntstrukturane og plantematerialet som finst der, gjev òg kunnskap om kyrkjeleg historie og stilhistorie.

Kyrkjas omgjevnader kan òg ha stor kulturhistorisk betydning. Kyrkja er ofte plassert som landemerke i landskapet, på sentrale og framståande plassar som framhevar og strekar under kor viktig kyrkja er i lokalsamfunnet. Bygningsmasse og landskapsstrukturar utanfor kyrkja sitt eige område kan vere nært knytte til kyrkja og blir gjerne opplevd som at det høyrer til kyrkjestaden. Ofte inneheld kyrkjestaden kulturminne frå ulike tidsepokar, frå førkristen tid òg, som samla speglar att utviklinga av tru og samfunn. Kyrkja og elementa i omgjevnadane har altså stor verdi kvar for seg som kulturminne, men òg samla som kulturmiljø.261

I dagens kulturminnelov er det ingen særreglar om kyrkjer, gravplassar eller kyrkjeomgjevnader. Dei kulturhistoriske verdiane dei representerer, må takast vare på gjennom dei alminnelege føresegnene i lova om automatisk freding og vedtaksfreding. Av om lag 1640 kyrkjer som er førte opp frå første halvdel av 1100-talet og fram til i dag, er 191 frå før 1537, og difor automatisk freda. 19 kyrkjer frå perioden 1537–1649 er erklærte som automatisk freda, og 5 kyrkjer er freda ved vedtak. Det vil seie at ca. 13 prosent av kyrkjene har vern etter kulturminnelova. Det finst om lag 2200 gravplassar i Noreg. Om lag halvparten ligg direkte i nærleiken av ei kyrkje, og cirka 700 av desse ligg direkte i nærleiken av ei freda eller listeført kyrkje. Ein god del av dei, eller delar av dei, er automatisk freda. Dei kan òg vere freda ved vedtak, anten i seg sjølve eller ved områdefreding. Utvalet har ikkje oversyn over kor mange av kyrkjegardane som er freda.

Det er både historiske og praktiske årsaker til at berre eit fåtal av kyrkjene er freda ved vedtak, trass i den store kulturhistoriske verdien dei har. Kulturmiljøstyresmakta har aldri prioritert å aktivt frede kyrkjer. Dei kulturhistoriske verdiane har vore oppfatta som godt nok verna gjennom kyrkjelovgjevinga, som har gjeve statleg kontroll med kyrkjebygga. Seinare er dette ført vidare gjennom ordninga med listeføring. Dei kulturhistoriske verdiane i kyrkjer frå etter 1650 som ikkje er vedtaksfreda er i dag tekne vare på gjennom listeføringsordninga, som er gjeven i kyrkjebyggforskrifta med heimel i trussamfunnslova. Det gjeld i dag cirka 750 kyrkjer, om lag 46 prosent av alle kyrkjer i Noreg. Av desse er 308 førte opp i perioden mellom 1650 og 1850, og 437 er frå etter 1850. Når desse kyrkjebygga blir forvalta, følgjer Den norske kyrkja sjølv særlege sakshandsamingsreglar som skal sikre dei kulturhistoriske verdiane, og som mellom anna involverer Riksantikvaren. Dette betyr at det gjeld to ulike forvaltningsregime for kyrkjebygga: kulturminnelova og listeføringsordninga i kyrkjebyggforskrifta.

Mandatet ber utvalet drøfte om ei ny kulturmiljølov bør ha særlege lovføresegner om vern av kyrkjer, gravplassar og kyrkjeomgjevnader. Utvalet er òg bede om å vurdere ordninga med vern gjennom listeføringa og alternative måtar å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane i kyrkjebygg på. Det er presisert at utvalet må sjå til Den norske kyrkja sitt eige regelverk for forvaltning av kyrkjer, både når det gjeld sakshandsamingsreglar og omsynet til balansen mellom bruk og vern. Mandatet trekk fram at lovframlegget bør ha reglar om sikring av kulturhistoriske verdiar på kyrkjefeltet som er enklare og meir einskaplege enn dagens regelverk. Oppgåva er avgrensa mot spørsmål som gjeld krigsgraver.

Utvalet vurderer i dette kapittelet i kva grad ei ny kulturmiljølov bør ha særlege føresegner om kyrkjer, gravplassar og kyrkjeomgjevnader. Særlege spørsmål er for det første om ordninga i kyrkjebyggforskrifta og lista til Riksantikvaren over kulturhistorisk verdifulle kyrkjer framleis bør vere verkemiddel for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane i kyrkjebygga, eller om kyrkjene heller bør ha vern gjennom kulturmiljølova. Så vurderer utvalet kva ordning lova eventuelt bør ha for å sikre vern av kulturhistorisk verdifulle kyrkjer. Til sist ser utvalet på om det trengst særlege føresegner for interiøret i kyrkja, for gravplassar og for andre kyrkjeomgjevnader. Dagens regelverk om fordeling av avgjerdsmakt og oppgåver som gjeld for forvaltninga av dei kulturhistoriske verdiane i kyrkjene og i andre kyrkjelege kulturmiljø er komplisert. Spørsmål om korleis dette bør bli løyst etter ei ny kulturmiljølov, blir handsama i kapittel 40.

Med kyrkjer meiner utvalet bygg som har status som kyrkje etter trussamfunnslova kapittel 3, det vil seie kyrkjer som er knytte til Den norske kyrkja. Det omfattar òg stopular og andre tilhøyrande bygg av kulturhistorisk verdi. Kyrkjebygga og gravplassen er i hovudsak eigedomen til soknet. Nokre få kyrkjer er likevel eigde av andre, både private eller offentlege organ, som Fortidsminneforeningen, musea og statlege institusjonar som fengsel og sjukehus. Vedlikehaldet av kyrkjene og gravplassane er eigaren sitt ansvar, men der soknet er eigar, er det kommunane som har det økonomiske ansvaret.262

23.1 Gjeldende føresegner om vern

Fleire regelverk har føresegner som tek eller kan ta vare på kulturhistoriske verdiar i kyrkjebygg, på gravplassar og på kyrkjestader: kulturminnelova med ansvarsforskrifta, trussamfunnslova med kyrkjebyggforskrifta, gravplasslova med gravplassforskrifta og plan- og bygningslova. Rundskriv Q-06/20 om forvaltning av kyrkje, gravplass og kyrkjeomgjevnader som kulturminne og kulturmiljø (kyrkjerundskrivet), som er gjeve med heimel i trussamfunnslova, gravplasslova og kulturminnelova, har utfyllande rettleiing og råd for korleis kyrkjer, kyrkjestader og gravplassar som kulturmiljø skal forvaltast. I tillegg gjeld det for kyrkjene føresegner som er gjevne av Kyrkjemøtet i kyrkjeordninga for Den norske kyrkja, i medhald av trussamfunnslova.

23.1.1 Kyrkjer

Alle kyrkjer frå før 1537 er automatisk freda etter kulturminnelova § 4 første avsnitt, jamfør § 3. Det same gjeld om dei er frå perioden 1537–1649 og erklært som automatisk freda, jamfør § 4 tredje avsnitt. Ei kyrkje som er definert som samisk, og som er frå år 1917 eller tidlegare, vil òg vere automatisk freda. I tillegg kan kyrkjer fredast ved vedtak etter § 15, inngå i vedtak om kulturmiljøfreding etter § 20 og inngå i statlege anlegg som er forskriftsfreda etter § 22 a.

I den automatiske fredinga og vedtaksfredinga etter kulturminnelova § 15 inngår vanlegvis interiøret og det faste inventaret i kyrkja, til dømes benker, preikestol, orgel, døypefont og kunstnarisk utsmykking. Interiør kan òg inngå i forskriftsfreding etter § 22 a. Kulturmiljøfreding etter § 20 gjeld berre eksteriør. Laust inventar og kyrkjekunst, til dømes kyrkjetekstil, kyrkjesølv og prosesjonskors, er verna som lause kulturminne etter kulturminnelova § 12 og § 13 om dei er frå tida før 1537.

Mange kyrkjer (knytte til Den norske kyrkja) som ikkje er freda etter kulturminnelova, har vern etter listeføringsordninga som følgjer av kyrkjebyggforskrifta med heimel i trussamfunnslova.263 Dette gjeld alle kyrkjer som er bygde i perioden 1650–1850, og eit utval yngre kyrkjer.264 Det er Riksantikvaren som listefører dei yngre kyrkjene.

Listeføringa gjev ikkje eit formelt juridisk vern, men betyr at kyrkjene er definerte som verneverdige og har nasjonal verdi. Etter kyrkjebyggforskrifta og kyrkjerundskrivet gjeld det særlege sakshandsamingsføresegner ved tiltak ut over vanleg vedlikehald. Biskopen må godkjenne alle slike tiltak.265 Det same gjeld tiltak på slikt fast inventar som inngår i ein kulturhistorisk samanheng med kyrkjebygget. Avhending eller riving av listeførte kyrkjer krev godkjenning av Kyrkjerådet.266 I tillegg skal Riksantikvaren gje fråsegn i slike saker før dei blir avgjorde. Sjølv om Riksantikvaren berre skal gje fråsegn, og ikkje har makt til å ta avgjerd i saka, er direktoratet i praksis involvert på tilnærma same måte som ved forvaltninga av kyrkjebygg som er freda etter kulturminnelova. Kyrkjemøtet har fastsett eigne reglar som pålegg biskopen å konsultere Riksantikvaren òg ved innkjøp av alt nytt inventar og utstyr i freda og listeførte kyrkjer.267

Etter kyrkjeordninga for Den norske kyrkja § 20 fjerde avsnitt skal soknerådet føre liste over inventar og utstyr i kyrkjene i soknet. Innkjøp og avhending av inventaret og utstyret i kyrkja skal godkjennast av biskopen.

Plan- og bygningslova gjev kommunane høve til å gje verneverdige kyrkjer rettsleg vern gjennom planar. I kommuneplanen skal det som hovudregel setjast av ei omsynssone (med retningslinjer) rundt verneverdige kulturminne og landskap, jamfør plan- og bygningslova § 11-8 tredje avsnitt bokstav c. Retningslinene kan avgrense verksemd og fastsetje vilkår for tiltak og sakshandsamingsprosedyrar for søknader om tiltak. Det kan gjevast generelle føresegner for slike vilkår, jamfør plan- og bygningslova § 11-9. I reguleringsplanar vil arealføremålet for kyrkjer og gravplassar normalt vere bygningar og anlegg, med underføremål som viser kva funksjon bestemde delar av området skal ha. I tillegg til arealføremål skal det vere føresegner som i detalj omtaler kva som kan eller ikkje kan gjerast i området. Omsynssoner kan nyttast for å vise omsyn i eit bestemt område. For reguleringsplanar gjev lova § 12-5 nummer 5 høve til å regulere kulturmiljø og kulturminne, og § 12-7 nummer 6 opnar for føresegner om vern. Sjå elles omtalen av vern etter plan- og bygningslova i kapittel 26.

Kjelde: Kyrkjebyggdatabasen (KA 2023).

Figuren viser kor mange av dei ståande kyrkjene som har vern etter dagens regelverk, og kva form for vern dei har.

Kjelde: Kyrkjebyggdatabasen (KA 2023)

23.1.2 Gravplassar og kyrkjeomgjevnader

Gravplassar og kyrkjestader kan òg få vern gjennom freding etter dei alminnelege føresegnene i kulturminnelova om automatisk freding og vedtaksfreding. For kyrkjestader frå mellomalderen, som er automatisk freda, vil det gjelde heile området som har vore brukt til kyrkjelege føremål, som grunnen under kyrkja, kyrkjebakken og kyrkjeallmenningen med båtstøer og liknande.268

Plan- og bygningslova kan gje vern til gravplassar gjennom kommunal arealplanlegging etter § 11-8 tredje avsnitt bokstav c, i kombinasjon med føremåla busetnad og anlegg/grav- og urnelund. Lova kan òg sikre vern av kulturhistoriske interesser i større område ved kyrkjer og gravplassar gjennom arealplanar, på same måte som for kyrkjer. Ved byggje- og anleggstiltak som er søknadspliktige etter lova, og som kan verke inn på freda kyrkjer og gravplassar, har kommunen plikt til å leggje saka fram for kulturmiljøstyresmakta før løyve blir gjeve, jamfør § 21-5. For automatisk freda kyrkjer eller gravplassar vil det då bli vurdert om tiltaket på utilbørleg måte vil skjemme det freda kulturminnet, jamfør kulturminnelova § 3.

Enkelte tiltak er ikkje søknadspliktige etter plan- og bygningslova, til dømes mindre frittliggjande bygningar og mindre tiltak utandørs. I uteområdet til ei kyrkje kan dette gjelde tiltak som å setje opp lyktestolpar, varmepumpehus eller mindre servicebygg, å endre gravplassinngjerding og å endre strukturar i grøntanlegg.269 Omfattar området gravplass, skal slike tiltak handsamast etter gravplasslova, sjå nedanfor. Ved slike tiltak på uteområdet ved ei listeført kyrkje som ikkje har ein gravplass knytt til seg, fatsett kyrkjeordninga for Den norske kyrkja at tiltak krev godkjenning frå biskopen, om dei vil kunne verke negativt inn på kulturhistoriske verdiar, jamfør kyrkjeordninga § 23 sjuande avsnitt. Saka skal først leggjast fram for kulturmiljøstyresmakta, som skal uttale seg. Kyrkjerundskrivet seier óg at tiltak som vil kunne ha negativ verknad på kulturhistoriske verdiar, ikkje bør setjast i verk utan godkjenning av det kyrkjelege godkjenningsorganet og fråsegn frå den rette kulturmiljøstyresmakta.

Gravplasser kan óg få vern etter gravplassforskrifta. Den lokale gravplasstyresmakta kan vedta ein bevaringsplan, jamfør § 27 i forskrifta. Etter gravplasslova skal dessutan vesentlege endringar av gravplassar og bygningar på gravplassar leggjast fram for godkjenning av Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark, som er nasjonal gravplasstyresmakt, jamfør § 4 første avsnitt i lova. Tiltak som er eigna til å verke negativt på kulturhistoriske verdiar, vil normalt reknast som vesentlege endringar. Ved endringar av uteområde ved listeførte kyrkjer skal Statsforvaltaren hente inn fråsegn frå kulturmiljøstyresmakta før løyve blir gjeve. Kommunen må òg gje tilslutnad ved denne typen tiltak.

23.2 Lovhistorikk

Kyrkjebygga har vore eit viktig tema alt frå byrjinga av kulturminnevernet. Etter kyrkjelova av 1897 skulle staten godkjenne avhending, riving og nybygging av kyrkjer. Med dette rekna ein med at kulturhistorisk verdifulle kyrkjer hadde tilstrekkeleg vern, slik at dei var unnatekne då fortidsminnelova i 1905 etablerte automatisk freding av faste fornminne frå før år 1537. Bygningsfredingslova frå 1920, som gav heimel for vedtaksfreding av bygningar, vart avgrensa til verdslege bygningar. Først med fornminnelova i 1951 vart ordninga med automatisk freding utvida til å gjelde kyrkjer òg. I 1975 vart bygningsfredingslova endra, slik at det vart opna for å frede kyrkjebygg ved vedtak. Dette vart ført vidare i kulturminnelova 1978.

Eit nytt kyrkjerundskriv i 2000 etablerte ordninga med Riksantikvaren si listeføring av kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygg og ein særleg sakshandsamingsrutine for Den norske kyrkja sine organ i saker om ombygging eller utviding av dei listeførte kyrkjene og (for) innkjøp og avhending av inventar.

Etter grunnlovsendringa i 2012, som oppheva statskyrkjeordninga, og forvaltningsreforma i 2017, som skapte eit tydelegare skilje mellom staten og Den norske kyrkja, vedtok Stortinget i 2020 ei ny felles lov om trus- og livssynssamfunn (trussamfunnslova). Lova erstatta frå 1. januar 2021 kyrkjelova og tidlegare lovverk om trus- og livssynssamfunn. Føresegna om Den norske kyrkja i den nye trussamfunnslova er avgrensa til å gje naudsynte rammer slik at kyrkja som trussamfunn kan vedta si eiga forvaltning og organisering. I § 15 er det slege fast at kyrkjebygget er eigd av soknet, og at Kyrkjemøtet kan gje eigne føresegner om mellom anna forvaltninga av kyrkjebygg, inventar og utstyr. Slike føresegner har Den norske kyrkja gjeve i kyrkjeordninga. Trussamfunnslova gjev Kongen makt til å gje særskilde føresegner om forvaltninga av kulturhistoriske kyrkjer, jamvel dei som ikkje er freda etter kulturminnelova, det vil seie listeførte kyrkjer. Slike føresegner er no gjevne i kyrkjebyggforskrifta. I førearbeidet til trussamfunnslova270 er det lagt til grunn at dette regelverket er overgangsføresegner som legg rettsleg grunnlag for å føre vidare den gjeldande forvaltningspraksisen i påvente av endringar i kulturmiljøregelverket.

Den no oppheva kyrkjelova gav gravplassane og dei andre kyrkjeomgjevnadene eit visst vern ved å forby oppføring av bygningar nærare ei kyrkje enn 60 meter i grisgrendt område utan dispensasjon frå departementet.271 Avgjerdsmakta var delegert til biskopen, som skulle leggje slike saker fram for Riksantikvaren når dei gjaldt kyrkjer bygde før 1850 eller listeførte kyrkjer bygde etter 1850. Ansvaret for omgjevnadene vart flytt frå Riksantikvaren til fylkeskommunen i samband med ei ny kyrkjeordning i 2012. 60-meterføresegna vart ikkje ført vidare i trussamfunnslova. I førearbeida til lova er det uttrykt at omsynet som føresegna skulle ta vare på, i staden bør vurderast gjennom dei ordinære plan- og byggjeprosessane etter plan- og bygningslova.272

23.3 Utanlandsk rett

I Sverige har kulturmiljölagen eit eige kapittel om «kyrkliga kulturminnen», med føresegner om vern av kulturhistoriske verdiar i kyrkjebygg, kyrkjetomter, kyrkjeleg inventar og gravplassar. Lova etablerer eit særskilt automatisk vern av kyrkjebygg og kyrkjetomter frå før 1940, jamfør 3 §. Det same gjeld gravplassar frå før 1940, jamfør 11 § og følgjande. Lova har heimel for å frede yngre kyrkjer ved vedtak. Ho har òg føresegner om vern av kyrkjeinventar av kulturhistorisk verdi, jamfør 6 § og følgjande. Det krevst løyve frå kulturmiljøstyresmakta for tiltak som gjeld det listeførte inventaret.

I Danmark gjeld bygningsfredningsloven ikkje for kyrkjebygg eller kyrkjegardar som høyrer til Den Danske Folkekirke og er i drift. Drift og vedlikehald av slike kyrkjer og kyrkjegardar er regulert i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde, som ligg under By-, Land- og Kirkeministeriet. Lova har som eit av fleire føremål å sikre at kulturverdiane hjå kyrkjebygningar og kyrkjegardar ikkje blir øydelagde. Lova krev godkjenning frå «stiftsøvrigheden» ved utviding, ombygging og endring av kyrkjebygningar, og ho krev at Nationalmuseet skal involverast ved restaurering av kalkmåleri.

I Finland er det gjeve særlege føresegner om vern av kyrkjer i kyrkolagen og lag om ortodoxa kyrkan. Kyrkolagen vernar alle evangelisk lutherske kyrkjer frå før 1917, inkludert fast inventar, kyrkjekunst, klokketårn, mausoleum og så bortetter. Lova gjeld òg gravplassar. Kyrkjer som er oppførte etter 1917 kan få vern gjennom vedtak frå kyrkjerådet. Vernet inneber at vesentlege endringar krev godkjenning av kyrkjerådet. Om kyrkja er verna eller har vore i bruk i minst 50 år, må kyrkjelyden få kulturmiljøstyresmakta til å uttale seg før ei avgjerd blir teken. Kulturmiljøstyresmakta gjev òg rettleiing og kan be om alternative framgangsmåtar eller løysingar. For ortodokse kyrkjer gjeld liknande føresegner.

23.4 Vern av kyrkjer i den nye kulturmiljølova

23.4.1 Trengst det særlege føresegner om vern og forvaltning av kyrkjer som kulturminne?

Opphevinga av statskyrkjeordninga i 2012 og prinsippet om lik handsaming av trussamfunn i den nye lova om trus- og livssynssamfunn frå 2020 taler i utgangspunktet for at regelverket om vern av bygningar og stader for der ein utøver tru, må vere det same for alle trussamfunna. Dette kan anten vere i form av særlege føresegner for alle trussamfunn eller slik at desse bygningane og stadene blir regulerte som andre kulturminne, etter dei alminnelege føresegnene i lova. Trussamfunnslova har likevel særlege reglar for Den norsk kyrkja, mellom anna ei føresegn om kyrkjebygg i § 16.

Mandatet ber utvalet drøfte om ei ny kulturmiljølov bør ha særlege lovføresegner om vern av kyrkjer, gravplassar og kyrkjeomgjevnader. Bakgrunnen er slik utvalet forstår det, den lange historia og den store kulturhistoriske betydninga som kyrkjene og omgjevnadene deira har i Noreg, kombinert med det store talet på kyrkjebygg og den særeigne forvaltningsordninga som gjeld i dag med vern gjennom listeføring. Dette gjer det naudsynt å vurdere om lova bør verne desse kulturminna på andre måtar enn ved listeføring, og om det bør skje ved særlege føresegner på grunn av det store talet på slike kulturminne. Bygningar som blir brukte til å utøve tru i andre trussamfunn kan ha store kulturhistoriske verdiar, men dei finst ikkje i like stort tal. Det at utvalet vurderer særlege reglar for vern av kulturhistoriske kyrkjer knytte til Den norske kyrkja, er difor ikkje eit ønske om å handsame trussamfunna ulikt. Utvalet meiner at dei alminnelege føresegna om freding i lovframlegget er godt egna til å ta vare på bygningane og stadene andre trussamfunn bruker for å utøve tru.

Ved vern av kulturhistorisk viktige bygningar som blir brukte til å utøve tru, kan det oppstå særlege spørsmål om tilhøvet mellom vern og bruk. Det vil vere avgrensingar på kva kulturmiljøstyresmakta kan gripe inn i når ho forvaltar slike kulturminne. Dette er reflektert i mandatet, som seier at utvalet skal sjå til Den norske kyrkja sitt eige regelverk for forvaltninga av kyrkjer, når det gjeld omsynet til balanse mellom bruk og vern. Det at kyrkjene har vore i langvarig og kontinuerleg bruk, er med på å forsterke den kulturhistoriske verdien dei har. Brukskontinuitet som ein immateriell verdi er nærare omhandla i kapittel 29. Det er viktig at kulturmiljøstyresmakta i forvaltninga av freda kyrkjer legg til rette for at bruken kan halde fram. Slike omsyn må, slik utvalet oppfattar det, gjelde for alle bygningar og stader som blir brukte til å utøve tru og har vern etter kulturmiljølova, uavhengig av religion. Kva særlege avgrensingar som skal liggje på kulturmiljøstyresmakta, må avklarast gjennom deira praksis, i dialog med dei trussamfunna det gjeld. Dette er ikkje godt eigna for regulering i kulturmiljølova.

23.4.2 Bør listeføringsordninga avviklast?

Eit første spørsmål er om dei kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygga framleis bør forvaltast gjennom ordninga i kyrkjebyggforskrifta og Riksantikvaren si liste over kulturhistorisk verdifulle kyrkjer, eller om slike kyrkjer heller bør ha vern gjennom kulturmiljølova, ved freding.

Listeføring har på ein effektiv måte sikra vern av kulturhistoriske verdiar i eit stort tal kyrkjer. I praksis inneber ordninga at dei listeførte kyrkjene har ei forvaltning som liknar på den som etter kulturminnelova gjeld for freda kyrkjer. Utvalet har inntrykk av at ordninga stort sett fungerer greitt, fordi soknene og Den norske kyrkja sjølv, som eigarar og forvaltarar, er oppteken av å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane i kyrkjebygga. Sjølv om eigarane ikkje er ei heilt einsarta gruppe, ser det ut til at kulturmiljøverdiar knytte til kyrkjene er godt tekne vare på, uavhengig av vernestatusen. Dei kulturhistoriske verdiane i dei listeførte kyrkjebygga verkar i avgrensa grad å vere truga.

Det er likevel ikkje slik at kulturmiljøstyresmakta og eigarane og forvaltarane alltid vil ha samanfallande syn og interesser i vernespørsmål. Og det er for ivaretakinga av dei kulturhistoriske verdiane fleire ulempe ved at listeføringa og forvaltning etter kyrkjebyggforskrifta ikkje gjev same vern som fredingsinstituttet. Kulturmiljøforvaltninga har inga formell makt i vernespørsmål, ingen heimel til å krevje retting av feil, og heller ikkje sanksjonshøve når tiltak er utførte i strid med verneomsyna. At mange kyrkjer er underlagde ei slik eiga forvaltningsordning, bidreg òg til at forvaltninga av dei kulturhistoriske verdiane til kyrkjebygga blir kompleks og kan oppfattast som uklar. Prinsipielt er dette ei form for vern som ikkje passar inn i eit system med freding etter kulturminnelova eller vern etter plan- og bygningslova som dei sentrale verkemidla for å ta vare på kulturmiljø med høg kulturmiljøverdi.

Å oppheve listeføringsordninga og gje kyrkjer med høg kulturhistorisk verdi vern gjennom freding vil i utgangspunktet ikkje ha store konsekvensar for kulturmiljøstyresmakta. Det vil i liten grad føre til endring i dei ressursane som går med til sakshandsaming, ettersom kulturmiljøstyresmakta alt etter listeføringsordninga er involverte i sakshandsaminga av alle søknadspliktige tiltak i alle listeførte kyrkjer, på liknande måte som ved forvaltninga av freda kyrkjer. Freding vil gje kulturmiljøstyresmakta nye heimlar til å handsame situasjonar som gjeld lovbrot, eller som krev pålegg om retting eller utbetring, men det er ikkje grunn til å tru at dette vil føre til at dei treng fleire ressursar. At dagens listeføringsordning ikkje har slike heimlar, kan skape like store eller større utfordringar og ressursbruk for forvaltninga. Fredingsstatus kan i tillegg gje ei klarare forståing hjå dei som forvaltar bygga i det daglege, og gje mindre risiko for at slike situasjonar oppstår. Likevel vil truleg talet på klagesaker auke noko, som følgje av fleire vedtak etter lova.

For soknene og Den norske kyrkje, vil det at kyrkjebygg blir freda etter kulturminnelova bety eit inngrep i råderetten deira, ved at avgjerdsmakta for tiltak på kyrkjebygga som er freda blir flytt ut av deira eiga forvaltning og over til kulturmiljøstyresmakta. Dette vil bety lite i praksis, ettersom kulturmiljøstyresmakta allereie er sterkt involvert i saker om tiltak på kulturhistorisk verdifulle kyrkjer. Det at dei fleste kyrkjebygga er i aktiv bruk, kan gjere det naudsynt å tilpasse bygga på måtar som kan kome i konflikt med verneomsyn. Balansen mellom bruk og vern må då løysast gjennom kulturmiljøstyresmakta sin praksis. Dette må skje innanfor rammene av kulturmiljølova og trussamfunnslova, på same vis som ved freding av bygningar som er brukte til å utøve tru i andre trussamfunn.

Vurdering og konklusjon

Utvalet meiner at det både av prinsipielle og praktiske årsaker er uheldig at mange kyrkjebygg ikkje er underlagde det regelverket som nettopp har til føremål å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane som dei representerer. Skiljet mellom stat og kyrkje som tredde i kraft frå 2017 bidreg til å forsterke dette. Det å erstatte listeføringsordninga frå kyrkjerundskrivet med formelt vern etter kulturmiljølova vil óg gje eit meir heilskapleg og oversiktleg regelverk. Utvalet meiner difor at den forvaltningsordninga som er etablert gjennom kyrkjebyggforskrifta og listeføringsordninga, bør erstattast av eit formelt vern. Det vil først og fremst seie gjennom freding av dei kyrkjebygga som er fredingsverdige etter kulturmiljølova. Etter det utvalet forstår, er det òg lagt opp til dette i førearbeida til trussamfunnslova. Der heiter det at regelverket er overgangsføresegner som legg rettsleg grunnlag for å føre vidare den gjeldande forvaltningspraksisen i påvente av endringar i kulturmiljøregelverket.273 I tillegg meiner utvalet at kommunane bør nytte plan- og bygningslova til å gje vern til kulturhistorisk viktige kyrkjebygg gjennom plansystemet.

23.4.3 Korleis bør ei ny kulturmiljølov gje vern til kyrkjene?

Det neste spørsmålet er korleis ei ny kulturmiljølov bør sikre vern av dei kulturhistorisk viktige kyrkjene.

Kyrkjer oppførte fram til og med 1650 vil etter framlegget til utvalet vere automatisk freda etter den generelle fredingsgrensa for bygningar. Dette gjeld 210 kyrkjebygg. Vurderinga av om automatisk freding er eit føremålstenleg verkemiddel for vern av bygningar fram til og med 1650, går fram av utgreiinga i kapittel 18. Utvalet legg til grunn at alle kyrkjer frå tida fram til og med 1650 er kartlagde og har ein svært høg kulturhistorisk verdi. Automatisk freding vil slik utvalet ser det, vere et eigna verkemiddel for å verne desse kyrkjene, på linje med andre bygningar frå tida fram til og med 1650. Lovframlegget legg opp til at forvaltninga av automatisk freda bygningar i hovudsak følgjer dei føresegnene som gjeld for vedtaksfreda kulturminne, heller enn føresegnene som gjeld for jordfaste automatisk freda kulturminne. Det gjeld både åtferdsnorma og føresegna om dispensasjon. Slik utvalet forstår dagens praksis for forvaltning av automatisk freda kyrkjebygg, ligg denne allereie nær det som gjeld for vedtaksfreda bygningar. Utvalet legg difor til grunn at endringa vil ha lite å seie for innhaldet i fredinga av desse kyrkjebygga.

For kyrkjer oppførte etter 1650 som har høge kulturhistoriske verdiar, kan det vere aktuelt å etablere vern etter kulturmiljølova på tre ulike vis: ved automatisk freding, ved vedtaksfreding eller ved forskriftsfreding.

Automatisk freding etter 1650?

Om kyrkjer som er oppførte etter 1650, skal vernast ved automatisk freding, vil det innebere at lova får ei særleg, høgare, automatisk fredingsgrense for kyrkjebygg. Utvalet meiner at 1850 er det årstalet som frå eit kulturhistorisk perspektiv best kan grunngje ei eventuell særgrense for kyrkjer. Årstalet dannar eit klart tidsskilje i historia til kyrkjebygginga i Noreg. Endringa av kyrkjelova i 1850 førte til både storstilt riving og storstilt bygging av kyrkjer på kort tid. Ein slutta å byggje dei kyrkjetypane som tidlegare var vanlege lokalt, og fekk «typekyrkjer» som i stor grad var felles for heile landet. Dette årstalet er òg sett som grense for automatisk listeføring i kyrkjebyggrundskrivet. Riksantikvaren har tidlegare føreslege dette årstalet som særskild fredingsgrense for kyrkjer.274

Ei automatisk freding av kyrkjer som er oppførte fram til og med 1850, vil bety at 310 kyrkjer blir freda i tillegg til dei 210 kyrkjebygga som vil vere automatisk freda etter den alminnelege føresegna om automatisk freding for alle bygg frå tida fram til og med 1650. Totalt vil talet på automatisk freda kyrkjer vere 520 med ei fredingsgrense ved 1850.

Fordelen med automatisk freding av kyrkjebygg frå tida fram til og med 1850, er at det gjer det mogleg å etablere vern av dei kulturhistoriske verdiane i eit stort tal kyrkjebygg med inventar på ein enkel og ressurseffektiv måte. Det vil ikkje krevje særlege ressursar frå kulturmiljøstyresmakta til å gå gjennom og vurdere kva kyrkjebygg som skal vere freda, eller til å fastsetje fredingsføresegner for kvar av kyrkjene. Ei slik ordning vil heller ikkje ha store konsekvensar for ressursane kulturmiljøstyresmakta bruker til å forvalte dei automatisk freda kyrkjebygga. Kulturmiljøstyresmakta er alt gjennom dagens system med listeføring involvert i sakshandsaminga av alle tiltak i listeførte kyrkjer frå 1850 og tidlegare, som går ut over vanleg vedlikehald.

Ulempa med å gje vern gjennom ei særleg automatisk fredingsgrense er først og fremst at eit stort tal kyrkjer blir freda utan noka individuell vurdering av den kulturhistoriske verdien deira, ut over den verdien som er knytt til alderskriteriet. Det er på det reine at dei kulturhistoriske verdiane i kyrkjebygga frå før 1850 varierer. Automatisk freding føreset likevel ikkje at kulturmiljøstyresmakta prioriterer kyrkjene etter verdi. Ordninga gjev heller ikkje noko konkret føremål med vernet eller fredingsføresegner tilpassa det enkelte kyrkjebygget. Mangel på individuell vurdering av fredingsverdi, føremål og fredingsføresegn gjer at vernet, og involveringa av kulturmiljøstyresmakta, kan gå lenger enn naudsynt. Det vil truleg òg gjere at forvaltninga av kyrkjene krev meir ressursar frå både kulturmiljøstyresmakta og eigaren, enn det som er tilfellet når fredinga har eit føremål og fredingsføresegner. Ei ulempe ved ei særleg fredingsgrense kan i tillegg vere at det gjev fleire særreglar i lova. Regelverket om freding blir mindre einsarta, og meir uoversynleg og komplisert.

Freding ved enkeltvedtak

Om dei kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygga som er førte opp etter 1650 får vern ved vedtaksfreding, kan det skje både gjennom den alminnelege heimelen i lova for vedtaksfreding og gjennom heimelen for forenkla freding. Forenkla freding har likevel ei sentral avgrensing i at det berre kan gje vern til eksteriør, og ikkje til interiøret i kyrkja.

Fordelen ved å gje kyrkjene vern ved vedtaksfreding, er at behovet for vern blir vurdert og tilpassa individuelt for kvart kyrkjebygg. Det gjer at fredinga ikkje går lenger enn naudsynt, og ho kan ta omsyn både til særlege bruksbehov og særlege verneverdiar ved den enkelte kyrkja. Det at fredinga har eit fastsett føremål og fredingsføresegner, bidreg òg til å gjere forvaltninga meir effektiv, og det gjer forvaltninga meir føreseieleg for kulturmiljøstyresmakta og for eigarane og brukarane av kyrkjebygga. Det er mogleg å frede fleire kyrkjer i same vedtak, og det er mogleg å lage både fredingsføremål og fredingsføresegner som er individuelle, eller som er felles for kyrkjene som inngår i same vedtak.

Ulempa med å leggje opp til at kyrkjebygg skal få vern gjennom vedtaksfreding, er at det tek tid og resursar å etablere fredinga. Det gjeld både samhandlinga med eigarane, berørte styresmakter og andre interessentar, og det arbeidet kulturmiljøstyresmakta må gjere med å kartleggje kulturminneverdiene og utarbeide fredingsvedtak. Samstundes kan fredingsprosessen bidra til betre tilpassa fredingar og til lokalt engasjement og oppslutnad om fredinga. Kulturmiljøstyresmakta har òg til ein viss grad høve til å tilpasse saksutgreiinga til eit nivå som gjer det mogleg å få gjennomført dei ønskjelege fredingane.

Dei store ressursane som krevst for å gjennomføre vedtaksfreding vil truleg føre til at eit lågare tal på kyrkjer blir freda, enn dei som i dag har vern gjennom listeføringsordninga. Det vil krevje noko mindre ressursar til forvaltning enn det som er tilfellet i dag. Samstundes vil det i ein overgangsperiode kunne vere naudsynt å halde listeføringa ved lag, medan vedtaksfredinga går føre seg.

Freding ved forskrift

Eit tredje alternativ er at kulturmiljølova gjev kulturmiljøstyresmakta ein særleg heimel til å frede kyrkjer frå etter 1650 ved forskrift. Forskriftsfreding vil vere eit avvik frå dei alminnelege formene for freding i lova, automatisk freding og vedtaksfreding. Det vil innebere at lova har ei særleg regulering av ein særskild type kulturminne. I dagens kulturminnelov er det heimel for å forskriftsfrede kulturmiljø og dei kulturhistoriske eigedomane til staten, jamfør §§ 20 og 22 a.

Forskriftsfreding vil krevje ein systematisk gjennomgang og prioritering av dei mest verdifulle og representative kyrkjene, og det vil krevje utarbeiding av fredingsføremål og fredingsføresegner. Dette krev tid og ressursar. Forskrifter følgjer sakshandsamingsprosedyren i forvaltningslova kapittel VII i staden for dei særlege sakshandsamingsføresegnene for fredingsvedtak i kulturmiljølova. Det innebere færre krav til kontakt og involvering av eigarane, offentlege styresmaktar og interesseorganisasjonar enn fredingsprosedyren etter kulturmiljølova. Ein fordel ved forskriftsfreding er difor at det vil kunne vere raskare og meir ressurseffektivt enn ordinær freding, særleg ved fredinga av eit stort tal på objekt som ligg på ulike stader. Samstundes kan det òg i saker med forskriftsfredingar vere behov for stor grad av involvering for å sikre ein god og forsvarleg prosess for både kulturmiljøstyresmakta, eigarane og andre interessentar.

Det er óg ei fordel med forskriftsfreding framfor automatisk freding, at forskriftsfreding har føresegner om føremålet med fredinga og kva ho inneber. Fredingsføresegner bidreg til å gjere forvaltninga føreseieleg og effektiv for både kulturmiljøstyresmakta, eigarar og brukarar. I kva grad desse føresegnene er felles for alle objekta som inngår i fredinga, eller er individuelle, kan tilpassast etter fredingsbehov og ressursar.

Ei forskriftsfredingsordning vil, som ved vedtaksfreding, truleg gje behov for ei strengare prioritering av kva kyrkjebygg som skal ha vern. Det inneber at færre kyrkjer vil få vern enn dei som i dag er verna gjennom listeføringa. Det vil igjen gje noko mindre behov for ressursar til forvaltninga av kyrkjer enn i dag.

Det vil ved forskriftsfreding som ved vedtaksfreding vere naudsynt med ei overgangsordning der listeføringsordninga i kyrkjebyggforskrifta heilt eller delvis blir halden ved lag, medan kulturmiljøforvaltninga har høve til å gjere fredingsvedtak.

Freding av kulturhistorisk verdifulle kyrkjer gjennom ei forskriftsfreding med landsverneplan har tidlegare vore føreslege av Handlingsplanutvalet i 1992 og av Riksantikvaren i brev til Klima- og miljødepartementet i 2016.275276

Vurdering og konklusjon

Utvalet meiner at automatisk freding er den mest effektive og beste måten å sikre vern på for kyrkjebygga frå tida fram til og med 1850. På bakgrunn av den særs viktig posisjonen kyrkjene har hatt i lokalsamfunna, og at desse bygningane er mellom 175 og 375 år gamle i dag, meiner utvalet at eit stort fleirtal av dei har så stor kulturhistorisk verdi i seg sjølve at dei kvalifiserer til freding. Ut frå den nasjonale interessa, som etter forvaltningspraksisen dei siste tiåra har vore terskelen til Riksantikvaren for vedtaksfreding (nasjonal verdi), kan det vere ein del av kyrkjene som ikkje er unike, og som såleis kan seiast å vere tekne vare på ved at andre liknande kyrkjer andre stader i landet er freda. Sett frå det enkelte lokalsamfunnet si side er det likevel grunn til å tru at dei aller fleste kyrkjer frå tida fram til og med 1850, vil vere sett på som fredingsverdige. Fram mot 1850 var kyrkjene så godt som dei einaste fellesskapsbygningane utanfor byane, med unntak av nokre få skular og enkelte andre bygg.

Utvalet meiner både vedtaks- og forskriftsfreding av alle kyrkjene frå etter 1650 og til i dag med høg kulturhistorisk verdi vil vere ei svært omfattande oppgåve. Det vil uansett krevje mykje tid og ressursar for forvaltninga å sikre eit meir individuelt vern av dei kulturhistorisk verdifulle kyrkjene frå etter 1850. Om dette skal omfatte kyrkjene frå tida etter 1650 og fram til 1850 òg, blir oppgåva så omfattande at ein realistisk sett må føre vidare ordninga med listeføring for eit stort tal på kyrkjer i lang tid framover, noko utvalet meiner er lite ønskjeleg.

Ordninga med forenkla freding eller kommunalt vern etter plan- og bygningslova vil i nokon grad kunne fange opp enkelte av dei kyrkjene som i dag ikkje har anna vern enn det som ligg i listeføringa. Desse ordningane er mindre eigna for vern av interiør, som vil vere viktig for mange av kyrkjene.

Ut frå dette meiner utvalet at automatisk freding av kyrkjer frå tida fram til og med 1850, er det mest føremålstenlege grepet. Heller enn å bruke ressursar på kartlegging og fredingsprosessar, bør kulturmiljøstyresmakta gje rettleiing og lage verneplanar for kyrkjer som er automatisk freda. Verneplanar sikrar ei målretta forvaltning, jamvel utan individuelle fredingsføresegner. Lovframlegget har óg heimel for kulturmiljøstyresmakta til å presisere kva som er føremålet med den automatiske fredinga, og gje særlege fredingsføresegner som kan gje rettleiing ved dispensasjonsvurderingar, vedlikehald og bruk. Det vil gje kulturmiljøstyresmakta høve til å tydeleggjere innhaldet i den automatiske fredinga der det er særleg behov for det. Av omsyn til ei effektiv forvaltning og til eigarane og brukarane av kyrkjebygga ventar utvalet at dette høvet blir teke aktivt i bruk.

Utvalet meiner at dei automatisk freda kyrkjebygga bør bli forvalta etter samme forvaltningsordning som andre automatisk freda bygningar. Det vil seie på linje med dei vedtaksfreda bygningane. I praksis bli allereie kyrkjer frå før 1850 forvalta på dette viset.

Når det gjeld dei listeførte kyrkjene frå etter 1850, meiner utvalet derimot at det bør gjerast ein konkret vurdering av behovet for freding for kvart enkelt kyrkjebygg. Spørsmålet er då om freding bør skje gjennom den alminnelege føresegna om freding ved vedtak, eller om lova bør ha ei særføresegn om forskriftsfreding av kyrkjer.

Av totalt 1120 ståande kyrkjebygg frå etter 1850, er i dag 437 listeførte av Riksantikvaren. Sjølv med ei streng prioritering vil det vere snakk om eit stort tal av desse kyrkjene som bør vere freda. Det vil vere ei omfattande oppgåve, som vil krevje mykje tid og ressursar både ved freding gjennom enkeltvedtak og ved forskriftsfreding.

Utvalet meiner at det av prinsipielle og lovtekniske grunnar er ønskjeleg at desse kyrkjebygga får vern gjennom vedtaksfreding, som ei av dei to hovudformene for freding i lova, og ikkje gjennom forskriftsfreding, som vil innebere ei særordning for ein særleg type kulturmiljø.

Det er ved vedtaksfreding, på same vis som ved forskriftsfreding, mogleg å frede mange objekt på same tid, og med fredingsføremål og fredingsføresegner som i stor eller nokon grad er felles for dei freda objekta. Framgangsmåten ved freding ved enkeltvedtak krev at eigarar, styresmakter og andre interessentar er meir involverte enn sakshandsamingsprosedyren for forskrifter i forvaltningslova. Dette tek tid og ressursar. Den sakshandsamingsprosedyren for fredingsvedtak som utvalet føreslår, legg likevel opp til ein noko enklare prosess for involvering enn etter dagens lov, og det gjer skilnaden på dei to fredingsformene mindre. Dessutan vil ei eventuell forskriftsfreding av kyrkjene òg krevje ein grundig medverknadsprosess. Dei prosessuelle skilnadene på dei to fredingsformene vil difor slik utvalet ser det, i praksis ikkje bli så store.

Det er òg fleire tilhøve ved kyrkjene som slik utvalet ser det, vil bidra til å gjere både vedtaksfredingsprosessen og utarbeidinga av fredingsvedtak med føremål og fredingsføresegner vesentleg enklare enn ved mange andre individuelle fredingar. Kyrkjene er ein type bygg med mykje likskap og eit einsarta bruksføremål, dei har i hovudsak ein lik eigarstruktur og godt kartlagde og organiserte interessegrupper. Verneverdiane i dei enkelte kyrkjebygga er stort sett godt kartlagde, og mange er godt dokumenterte. I tillegg har kulturmiljøstyresmakta lang erfaring med å forvalte kyrkjebygga.

På denne bakgrunnen meiner utvalet at dei kulturhistorisk viktige kyrkjene frå etter 1850 bør få vern gjennom den alminnelege ordninga med vedtaksfreding i kulturmiljølova. Utvalet føreslår ingen særlege føresegner for desse kulturminna. Av omsyn til den framtidige forvaltninga av kyrkjene, både frå kulturmiljøstyresmakta og Den norske kyrkja sjølv, er det ein fordel om det i fredinga blir gjeve klare og tilpassa fredingsføremål og fredingsføresegner for dei individuelle kyrkjebygga. Samstundes må kulturmiljøstyresmakta finne eit detalj- og individualiseringsnivå som gjer det praktisk mogleg å gjennomføre freding av dei kyrkjebygga som har høgast kulturhistorisk verdi.

Høvet for forenkla freding og vern etter plan- og bygningslova vil i nokon grad kunne bidra til å ta vare på nokre av kyrkjebygga. At høvet for vern etter ordninga med forenkla freding er avgrensa til eksteriøret på kyrkja, er likevel ei vesentleg avgrensing, ettersom mange kyrkjer har kulturhistorisk viktig interiør som òg bør bli sikra formelt vern.

Det er eit særleg spørsmål om freding av kyrkjer bør utløyse krav på tilskot for å dekkje dei antikvariske meirkostnadene som kan kome til ved vilkår som er sette i dispensasjonsvedtaka frå kulturmiljøstyresmakta. Det å gje kulturhistorisk verdifulle kyrkjer vern etter kulturmiljølova vil bety ein stor auke i talet på ein særleg type freda bygningar og i talet på freda bygningar generelt. Kyrkjebygga får i dag tilskot gjennom særlege tilskotspostar, som Riksantikvaren sin bevaringsstrategi for kyrkjebygg. Mellom anna gjeld det Kyrkjebevaringsfondet, som nyleg er etablert av regjeringa for å ta vare på kyrkjene. Fondet inneber at staten dei neste 20–30 åra skal bruke inntil 500 millionar kronar årleg for å setje i stand dei kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygga. Strategien gjeld både kyrkjer som er freda og listeførte, kyrkjer som er kommunalt eigde, og andre kyrkjer. Om kyrkjeeigarane i tillegg skal få dekt meirkostnadene sine frå tilskotsordninga for freda kulturminne i privat eige, eller om tilskot bør gjevast over slike særlege program, går utvalet ikkje nærare inn på. Dette må bli avklart i tilskotsforskrifta.

23.4.4 Vern av inventaret i kyrkja

I automatisk freda kyrkjer vil fast inventar vere ein del av fredinga, på same vis som ved automatisk freding av andre bygningar. Det betyr etter utvalet sitt lovframlegg at fredinga gjeld naglefast inventar, men òg inventar som er særskilt tilpassa bygningen.

Inventar i kyrkjer som er freda ved vedtak, kan få vern på same måte som inventar i andre freda bygningar. Inventar som er fastmontert eller særskilt tilpassa bygningen, inngår i fredinga, om ikkje anna går fram av fredingsvedtaket. Laust inventar og gjenstandar kan inngå i fredinga dersom det stør opp føremålet med fredinga.

Laust inventar i kyrkjer som ikkje er freda, vil ha vern som lause kulturminne om det oppfyller kriteria for lause kulturminne.

Utvalet meiner desse alminnelege føresegnene i lovframlegget vil vere godt eigna til å ta vare på inventaret i kyrkja, og fremjar ikkje framlegg om særlege verneføresegner for kulturhistorisk verdifullt kyrkjeinventar.

23.4.5 Vern av kyrkjegardar og kyrkjeomgjevnader

Gravplassar og andre delar av kyrkjestaden frå tida fram til og med 1650 vil etter utvalet sitt lovframlegg vere automatisk freda etter den alminnelege føresegna i lova om automatisk freding av jordfaste kulturminne.

Fleirtalet i utvalet, medlemene Andersen, Felland, Fjeldheim, Gierløff, Holm, Hæreid, Myklebust og Olssøn meiner at det ikkje er grunn til å ha den same fredingsgrensa for kyrkjegardane som for kyrkjebygga. Kyrkjegardane er i stor grad i bruk til gravlegging, på ein måte som ikkje er samhøvande med freding, og vil krevje mange dispensasjonar. Det å heve fredingsgrensa for gravplassar vil difor ha store administrative og praktiske konsekvensar. Dei kulturhistoriske verdiane hjå gravplassar og andre delar av kyrkjestaden frå tida etter 1650, bør først og fremst sikrast gjennom alminnelege føresegner i kulturmiljølova om vedtaksfreding.

Mindretalet i utvalet, medlemene Anfinset og Falch meiner at gravplassar frå tida fram til og med 1850 bør vere automatisk freda, på same vis som kyrkjene. Dette mindretalet, som har føreslege automatisk freding av jordfaste kulturminne som er frå tida fram til og med 1850, viser til at gravplassar blir omfatta av regelverket for automatisk freda jordfaste kulturminne.

For gravplassar og kyrkjestader som ikkje er automatisk freda, meiner utvalet at den alminnelege føresegna om vedtaksfreding i lova må nyttast for å sikre vern, der det er naudsynt. Der slike kulturmiljø er viktige i regionen sin, vil lovframlegget om forenkla freding gje utvida høve for vern. I tillegg kan plan- og bygningslova og gravplasslova med gravplassforskrifta bidra til å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane.

23.5 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• å oppheve listeføringsordninga

• å utvide grensa for automatisk freding av kyrkjer til og med 1850

24 Vern av statens kulturhistoriske eigedomar

Staten eig ei stor mengd kulturhistoriske eigedomar over heile landet. Dette er eit mangfald av byggverk og anlegg, frå monumentale bygningar og forsvarsverk til veger, bruer og ferjekaiar. Dei har verdi for landet, mellom anna fordi dei fortel om historia til Noreg og utviklinga av den norske staten. Mange av bygningane er i bruk til ulike samfunnsoppgåver. Andre er ikkje lenger i bruk, til dømes fordi dei ikkje høver til dei samfunnsoppgåvene dei ein gong var bygde for. Karakteristisk for mange av dei er at dei er store og komplekse.

Kulturminnelova har i § 22 a ein særskild heimel for å frede kulturhistorisk viktige byggverk og anlegg i statleg eige ved forskrift. I dag er 2900 enkeltminne freda etter denne heimelen. Av desse er 1739 bygningar. Dei forskriftsfreda byggverka og anlegga er i hovudsak freda gjennom forskrift 9. november 2011 nr. 1088 om freding av statens kulturhistoriske eigedomar (SKE-forskrifta). Det er òg gjeve ei forskrift 6. mai 2004 nr. 718 om freding av bygningar og anlegg i Landsverneplan for Forsvaret, og fleire andre forskrifter om freding av andre enkeltståande byggverk og anlegg.

Mandatet ber utvalet vurdere om det er grunn til å gjere endringar i føresegna om forskriftsfreding av verneverdige statlege eigedomar, jamfør kulturminnelova § 22 a og SKE-forskrifta. Aktuelle problemstillingar er for det første om ei ny kulturmiljølov bør ha ein heimel for forskriftsfreding av kulturhistoriske eigedomar i statleg eige, eller om slike eigedomar i framtida bør bli freda på vanleg måte, det vil seie ved enkeltvedtak. Det er òg eit spørsmål om lova bør ha særlege føresegner om dispensasjon frå freding av kulturhistoriske eigedomar i statleg eige, av omsyn til dei samfunnsbehova som kan vere knytt til bruken av eigedomane. Utvalet tek i tillegg opp enkelte sider ved den statlege forvaltninga og avhendinga av freda og verneverdige eigedomar. Til sist er det eit spørsmål om lova bør ha føresegner om vern av statlege kulturhistoriske byggverk og anlegg som ikkje er freda, men som er i såkalla verneklasse 2.

24.1 Lovhistorikk

Då det i 1920 vart innført heimel i kulturmiljølovgjevinga til å frede byggverk ved vedtak, var bygningar som staten eigde ikkje omfatta. Styresmaktene meinte at staten var ein god forvaltar av eigen eigedom, og at formelle fredingsvedtak ikkje var naudsynte for å ta vare på statlege bygningar. På 1930-talet laga Riksantikvaren ei liste med rundt 1100 bygningar i statleg eige som vart vurderte som verneverdige. Dei vart rekna som «administrativt freda» ved innføring på lista, som vart publisert i Fortidsminneforeningens årbøker for 1933 og 1934. Dette gjaldt i hovudsak byggverk som vart vurderte å vere nasjonalt viktige for oppbygginga og utviklinga av Noreg. Byggverka vart grupperte etter kva sektor dei høyrde til. Store grupper av bygningar vart likevel ikkje med i listeføringa.

Over tid vart det klart at det var utfordringar med eit administrativt vern. Føresetnaden om at staten ville forvalte sin eigen bygningsarv på ein antikvarisk forsvarleg måte, viste seg ikkje å fungere tilfredsstillande. Mange bygg vart rivne, og mange vart sterkt endra. Ein del vart selde ut av statleg eige utan at vernet vart formalisert. På 90-talet sette fleire statlege sektorar i samarbeid med Riksantikvaren i gang arbeidet med å lage verneplanar for eigedomar i statleg eige. Det vart òg teke inn i Avhendingsinstruksen for sal av statleg eigedom at Riksantikvaren skulle ha varsel i god tid ved avhending av eigedomar med bygg eldre enn 50 år, for å kunne vurdere spørsmålet om bevaringsverdi.

Kulturminnelova av 1978 gav heimel for å frede byggverk og anlegg i statleg eige ved vedtak. For å sikre desse eigedomane på ein meir effektiv og ressurssparande måte fekk lova i 2000 òg heimel for å frede dei ved forskrift. Bakgrunnen for innføringa av forskriftsfreding var at statleg eigedom i aukande grad vart avhenda, og at fleire større statlege eigedomsforvaltarar vart gjorde om til statsføretak eller statlege aksjeselskap. I slike tilfelle vart dei gjeldande, men uformelle avtalane uformelle avtalar om «listeførte bygningar» ikkje lenger gyldige. Det vart i førearbeida til lovendringa vist til at mange offentlege etatar ikkje følgde plikta til å varsle Riksantikvaren ved avhending, og dessutan at det var ei kapasitetsutfordring for kulturmiljøstyresmakta å vurdere verneverdien for eit større tal eigedomar ved omgjering av statlege eigedomsforvaltarar til andre eigeformer.277

I 2002 vart prosjektet Statens kulturhistoriske eigedomar (SKE-prosjektet) oppretta av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, for å koordinere det sektorvise arbeidet med å lage landsverneplanar og kartleggje statleg kulturhistorisk eigedom. Det vart oppretta ein SKE-database der over 13000 statlege bygningar og anlegg vart registrerte, og i 2005 laga Riksantikvaren ein eigen rettleiar for arbeidet.278 Prosjektet vart i 2006 formalisert gjennom kongeleg resolusjon.279 Resolusjonen påla statlege sektorar å lage oversyn over eigedomsporteføljane sine med sikte på å frede eller verne dei kulturhistorisk viktigaste eigedomane. Vurderinga skulle munne ut i ein sektorvis landsverneplan med oversyn over verneverdige eigedomar og føremål med, omfang av og grunngjeving for vernet. Planane skulle lagast etter sektorprinsippet, som inneber at kvart enkelt fagdepartement er ansvarleg for eigedomane i kvar sin sektor. Sektorane skulle sjølve velje ut kva eigedomar som skulle inngå i landsverneplanen, vurdert etter kulturhistoriske og arkitektoniske kriterium og kor viktige dei var for sektoren. Det vart òg fastsett plikt for sektorane til å utarbeide ein forvaltningsplan for kvar av dei kulturhistoriske eigedomane.

Landsverneplanane hadde to vernekategoriar: verneklasse 1 for kulturminne som skulle fredast etter kulturminnelova § 22 a, og verneklasse 2 for kulturminne som sektoren sjølv skulle verne. Det var ein føresetnad at verneklasse 2-objekta skulle handsamast av sektoren «som om de er fredet», med sektoren sjølve som dispensasjonsstyresmakt. Riksantikvaren var tungt involvert i utveljinga av objekt, og dei endelege landsverneplanane vart utforma ut frå semje mellom sektorane og Riksantikvaren. Prinsippet om semje var viktig fordi forskrifta ikkje gjev klagerett, slik ordinære fredingsvedtak etter § 15 gjer. Det gjorde at verneklasse 2 i ein del tilfelle vart brukt som eit kompromiss der ein ikkje oppnådde semje om freding. Det gjaldt òg for nokre kulturminne som vart vurderte å ha nasjonal verdi, og som Riksantikvaren i utgangspunktet ønskte å frede.

SKE-prosjektet munna ut i SKE-forskrifta. Forskrifta fredar dei kulturhistorisk mest verdifulle av eigedomane i statleg eige. Dei skal representere breidda i statsverksemda og bidra til forståing av den norske samfunnshistoria og samfunnsutviklinga.

Frå 2009 overtok Miljøverndepartementet ansvaret for SKE-prosjektet. Det vart formelt avslutta i 2014, men arbeidet held framleis fram. Til dømes vart kulturmiljø for Kartverket i 2022 freda gjennom SKE-forskrifta. Riksantikvaren fekk i 2023 utført ei evaluering av landsverneplanane for statlege kulturhistoriske eigedomar.280

24.2 Gjeldande rett

Kulturminnelova § 22 a gjev departementet heimel til å frede gjennom forskrift byggverk og anlegg av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi som er i statleg eige. Heimelen dekkjer same type byggverk og anlegg som kan fredast ved vedtak etter kulturminnelova § 15, til dømes bygningar, parkanlegg, hagar, festningsanlegg, vegar, bruer og offentlege minnesmerke. Han gjeld byggverk eller anlegg som er eigde eller forvalta av statlege organ eller av rettssubjekt som er oppretta av staten for å drive slik forvaltning.

Ved freding ved forskrift gjeld ikkje sakshandsamingsføresegna i kulturminnelova § 22, men føresegna om forskrifter i forvaltningslova kapittel VII.

Forskrifta om freding kan fastsetje kva fredinga gjeld gjennom individuelle fredingsføresegner, til dømes om ho gjeld berre eksteriør eller interiør òg, og kva restriksjonsnivå som gjeld. Om ho ikkje har særlege fredingsføresegner, gjeld den same fredingsnorma som for andre freda objekt, i § 15 fjerde avsnitt. Dei fredingsforskriftene som til no er gjevne, har både generelle føresegner som gjeld for alle byggverk og anlegg som er freda etter forskrifta, og eit eige kapittel som fastset særskilde fredingsføresegner for enkelte byggverk eller anlegg.

Kulturminnelova § 22 a gjev ikkje heimel for å frede område rundt byggverk og anlegg. Trengst det av omsyn til det freda kulturminnet vern av området rundt, må det skje med vedtak etter kulturminnelova § 19 og etter den alminnelege sakshandsamingsføresegna i § 22, som er parallell med føresegna om utarbeiding av reguleringsplanar. Grunngjevinga er at områdefreding ofte set avgrensingar for utnyttinga av eit større areal, og fleire interesser kan bli råka. Omsynet til deltaking frå regionale og lokale styresmakter og befolkninga elles gjer seg sterkare gjeldande enn når freding aleine gjeld statlege byggverk.

Kulturmiljøstyresmakta kan gje dispensasjon frå fredinga etter § 15 a, etter same vilkår som gjeld for objekt som er freda ved enkeltvedtak. For byggverk og anlegg freda etter SKE-forskrifta, er det fastsett i forskrifta at styresmaktene ved avgjerd om kva som utgjer «særlige tilfelle», skal leggje vekt på «i hvilken grad tiltaket er nødvendig av hensyn til formålet med fredingen» (§ 1-4 andre avsnitt). I tillegg kan dei leggje vekt på «tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning, som for eksempel hensynet til sikkerhet og andre forhold av vesentlig betydning» (§ 1-4 tredje avsnitt). Dette er òg praksisen når kulturmiljøstyresmakta vurderer dispensasjon frå fredingar etter § 15 a.281 Forskrifta gjev kvart departement ansvar for at det blir utarbeidd forvaltningsplanar for dei freda byggverka og anlegga som sektoren har ansvar for, jamfør § 1-5.

Staten kan avhende eigedom som er freda etter § 22 a til private eller kommunale aktørar, om ingen statleg aktør har behov for eigedomen.282 Sal eller anna avhending ut av statleg eige endrar ikkje fredingsstatusen. Kulturminnelova § 22 a krev at fredinga blir tinglyst ved sal.

Sjølv om kulturminnelova har ein eigen heimel for å frede ved forskrift byggverk og anlegg i statleg eige, kan slike eigedomar òg fredast ved vedtak etter den alminnelege vedtaksfredingsheimelen i lova § 15. Alle fredingar av statlege eigedomar som er gjorde før 2000, er enkeltvedtak. Dei fleste etter dette tidspunktet er vedtekne i forskrift. Statlege kulturhistoriske eigedomar som er eldre enn fredingsgrensene, er automatisk freda, § 4, jamfør § 3.

Plan- og bygningslova § 11-8 og § 12-6 gjev kommunane høve til å verne statleg eigde byggverk og anlegg ved å regulere eigedomar til «bevaring / omsynssone vern», både på kommuneplannivå og reguleringsplannivå.

Byggverk og anlegg i verneklasse 2 er i dag ikkje freda etter kulturminnelova. Dei skal etter kongeleg resolusjon om statlege kulturhistoriske eigedomar vere underlagde eit sjølvpålagt statleg sektorinternt vern, og forvaltast på ein slik måte at dei kulturhistoriske kvalitetane blir tekne vare på. Sektorane skal òg syte for at det blir laga ein forvaltningsplan for kvar enkelt eigedom. Riksantikvaren anbefaler at eigedomar i verneklasse 2, for å få juridisk vern, blir regulert til omsynssone bevaring etter plan- og bygningslova. Ved sal av slike eigedomar skal det vurderast kva verkemiddel som er eigna for å formalisere vernet.

Om statleg eigedom som er verneverdig blir avhenda, følgjer det av avhendingsinstruksen at «staten [skal] dra omsorg for eigedomen gjennom passande klausulering». Det er òg eit krav at Riksantikvaren skal ha informasjon om avhendinga. I praksis skal melding gjevast for eigedomar som er eldre enn 50 år.283 Riksantikvaren kan då vurdere om eigedomen er bevaringsverdig, og om han bør fredast.284

24.3 Freding av statlege kulturhistoriske eigedomar etter ny kulturmiljølov

Det første spørsmålet utvalet vurderer er om den nye kulturmiljølova bør ha ein særleg heimel for å gje forskrift om å frede statlege kulturhistoriske eigedomar, eller om freding av slike eigedomar bør skje etter den alminnelege fredingsheimelen i lova.

Freding ved forskrift følgjer sakshandsamingsføresegnene i forvaltningslova og ikkje kulturmiljølova. Det fører til ein meir effektiv og ressurssparande fredingsprosedyre enn ved freding ved vedtak. Heimelen for å frede ved forskrift har gjort det mogleg å frede mange eigedomar spreidde over eit stort geografisk område på ein gong. I ein evalueringsrapport går det fram at dersom statlege kulturhistoriske eigedomar som er freda ved forskrift, skulle fredast ved vedtak, ville det teke nesten 30 gonger så mange årsverk, tilsvarande ein skilnad på ca. 470 millionar kroner.285 Freding ved forskrift gjer det òg mogleg i ein viss grad å tilpasse fredingsføresegna til dei enkelte fredingsobjekta eller grupper av objekt.

Samstundes er det ei utfordring med slik freding at fredingsføremålet ofte er mindre spesifikt og at fredingsføresegnene ikkje er presise og detaljerte i same grad som ved freding ved vedtak. Utvalet har fått fleire innspel frå kulturmiljøstyresmaktene om at dette kan gjere handsaminga av dispensasjonssøknader krevjande og mindre effektiv. Det same er påpeikt i den nemnde evalueringsrapporten.286 At fredingsføresegnene er knappe og lite presise, gjer forvaltninga mindre føreseieleg og kan gje skilnader i dispensasjonspraksisen.

Utvalet har eit overordna inntrykk av at ordninga med å frede ved forskrift fungerer relativt godt for kulturhistoriske eigedomar i statleg eige. Det er òg ein konklusjon i evalueringsrapporten.287 Utfordringane som gjeld dispensasjonshandsaminga ved forskriftsfreding, er likevel ei praktisk innvending. Fordi statlege kulturhistoriske eigedomar ofte er i bruk til ulike samfunnsoppgåver som stiller særskilde krav til bygningsmassen av omsyn til effektiv og forsvarleg drift, til dømes sjukehus og skular, kan det vere større og meir omfattande behov for endringar enn for andre freda bygningar.

For utvalet er det òg ei innvending at forskriftsfreding er eit avvik frå den alminnelege fredingsordninga. Ordninga kom fordi om lag 80 år med ordinær freding ikkje hadde omfatta statleg eigedom ut over dei som var såkalla administrativt freda. Det var difor eit stort etterslep av kulturhistorisk viktige eigedomar som måtte fredast på kort tid og på relativt enkelt vis. Ordninga har verka i 24 år og har sikra at ei stor mengd kulturhistorisk viktige byggverk og anlegg i statleg eige er freda. Hovudtyngda av statleg eigedom som det til no har vore aktuelt å frede, er freda no. Framover vil behova vere færre og kome litt etter litt. Med færre eigedomar som treng freding, vil det vere meir realistisk å kunne frede statleg eigedom på ordinært vis. Utvalet meiner at lova i minst mogleg grad bør ha særlege føresegner om freding av visse typar kulturmiljø. Det er viktig for å få eit enkelt og oversynleg regelverk. Dette taler for at den nye lova bør å gå tilbake til hovudregelen om å frede kulturhistoriske eigedomar i statleg eige ved enkeltvedtak.

Ulempa ved å gå bort frå å frede ved forskrift vil først og fremst vere at fredingsarbeidet vil ta lengre tid og krevje meir ressursar i dei sektorane som ikkje alt har laga landsverneplanar eller fått freda sine kulturhistorisk viktigaste byggverk og anlegg ved forskrift. Det gjeld etter det utvalet forstår særleg jernbanesektoren, bergverkssektoren og mange eigedomar etter landsvernplanane til Kommunal- og distriktsdepartementet og regjeringsbygga.

Samstundes har lovframlegget til utvalet ei meir fleksibel føresegn for å frede ved vedtak enn i kulturminnelova, som gjev gode høve til å dekkje fredingsbehovet framover. Å frede ved vedtak i staden for ved forskrift kjem òg i møte eit anna problem som har vore spelt inn til utvalet: Fylkeskommunar peiker på at freding ved forskrift etter kulturminnelova § 22 a ikkje gjev høve til områdefreding, og at dette gjer sakshandsaminga komplisert. Dette gjeld til dømes der bygg og hageområde er freda etter denne heimelen, medan området mellom bygget og hageområdet ikkje er freda. Å frede det heile ville sikre ei heilskapleg forvaltning av komplekset. Med ei ordning der slike eigedomar i framtida blir freda etter dei alminnelege og fleksible føresegnene i lova, vil fredinga kunne ta høgd for slike samanhengar. Det gjeld både ved freding av nye anlegg og ved freding av eventuelle manglar i dei noverande porteføljane av kulturhistoriske eigedomar.

Det vil vere ei utfordring at ein del av dei kulturhistoriske eigedomane i statleg eige er store og komplekse, slik at fredingsprosessane kan bli omfattande og arbeidskrevjande. På den andre sida kan dei med meir individuelle fredingsføremål og fredingsføresegner bli enklare å forvalte enn mange av dei eigedomane som no er freda etter kulturminnelova § 22 a.

Konklusjonen til utvalet er at lovframlegget ikkje bør ha ein heimel for å frede statlege kulturhistoriske eigedomar ved forskrift. Framtidige fredingar av statseigedom bør skje ved vedtak. Detaljgraden i fredingane må tilpassast ressursane, slik utvalet har omtalt i kapittel 19 om vedtaksfreding. Dei eigedomane som no er freda ved forskrift, må framleis vere det gjennom overgangsordningar i lova. For eksisterande forskriftsfredingar er det viktig at kulturmiljøstyresmakta utarbeider gode forvaltningsplanar. Det vil i nokon grad kunne avhjelpe utfordringar som følgje av at mange forskriftsfredingar er lite detaljerte.

24.4 Bør lova ha ei særleg føresegn om dispensasjon for byggverk og anlegg freda som kulturhistorisk eigedom i statleg eige?

Eit spørsmål er om ei ny kulturmiljølov bør opne for å gje dispensasjon frå freding av kulturhistoriske eigedomar i statleg eige i større grad enn det som gjeld for anna kulturmiljø som er freda ved vedtak.

Dispensasjon frå freding av kulturhistorisk eigedom i statleg eige reiser problemstillingar særleg i to samanhengar. Den første er tilfelle der slike byggverk er i bruk til offentlege samfunnsoppgåver, til dømes sjukehus, skule og kulturutøving, og endringar i bygningsmassen er naudsynt for å oppretthalde bruken. Den andre er tilfelle der den spesifikke offentlege oppgåva som ein freda statleg kulturhistorisk eigedom er bygd og utforma for opphøyrer, og endringar er naudsynte for å ta eigedomen i bruk til andre føremål. Dette kan vere komplekse transformasjonsprosjekt som krev ei rekkje endringar i den freda bygningsmassen.

Utvalet meiner det vil vere prinsipielt uheldig å ha meir lempelege dispensasjonsføresegner for statlege kulturhistoriske eigedomar som er freda, enn for andre bygg. Det er store skilnader mellom kva type statlege kulturhistoriske eigedomar som er freda, og i kva grad dei er i bruk til samfunnsoppgåver eller gjenstand for transformasjon. Nokre byggverk er enkle å handsame på same måte som dei fleste andre kulturminne som er freda ved vedtak. Nokre er meir spesialiserte eller kompliserte. Ikkje alle er i aktiv bruk. Alle endringar, medrekna dei som er grunna i samfunnsbehov eller er meir kompliserte, bør difor handsamast etter dei same kriteria som i ordinære dispensasjonssaker. Dispensasjonsføresegna i framlegget tek, slik utvalet ser det, høgd for dei særlege behova som kan oppstå ved freding av statlege kulturhistoriske eigedomar, mellom anna ved at ho i likskap med det som er fastsett i SKE-forskrifta, er knytt til føremålet med fredinga. Fordelane med å gje dispensasjon kan vere kopla til eigar- og brukarinteresser og til samfunnsnytten av eit tiltak. I vurderinga kan det òg takast høgd for at krav i andre lover, til dømes om helse, miljø og tryggleik, kan gjere det naudsynt med tiltak som verkar innpå dei kulturhistoriske verdiane. Utvalet peiker òg på at gode fredingsføresegner, forvaltningsplanar og skjøtselsplanar kan redusere behovet for dispensasjonar.

24.5 Forvaltning og avhending av freda og verneverdige eigedomar i statleg eige

Utvalet vil framheve at staten har eit særleg ansvar for å ta vare på kulturmiljø, og at dette òg gjeld for staten som eigar. Korleis staten forvaltar dei kulturhistoriske bygningane og anlegga sine, og korleis han formidlar den kulturhistoriske verdien av dei, har signaleffekt overfor samfunnet elles. Det er viktig at staten er eit godt foredøme. Sektoransvaret inneber at ansvaret ligg til kvar enkelt sektor.288 Sektorane har ansvar for å ta vare på kulturmiljøet som eit felles gode, men òg som eiga historie.

I tilfelle der freda eller verneverdige eigedomar i statleg eige ikkje lenger er i bruk, vil det ofte vere aktuelt å selje eigedomane til private. Utvalet har fått fleire innspel om problem som kan oppstå når slike eigedomar blir selde i ein tilstand med stort vedlikehaldsetterslep. Dette er, slik utvalet ser det, uheldig på fleire vis. For det første ter staten seg i slike tilfelle ikkje som noko godt føredøme når det gjeld ansvaret for å halde kulturminne ved like. For det andre blir konsekvensen at disse freda byggverka konkurrerer med freda private kulturminne om ei avgrensa mengd tilskotsmidlar. Stortinget har bestemt at tilskot frå ordninga som heiter «freda kulturminne i privat eige, kulturmiljø og landskap», berre gjeld for kulturminne som er eigde av private. Når freda byggverk og anlegg blir selde frå staten til private, vil den nye eigaren som regel kunne søkje tilskot frå denne ordninga. Og søknader om tilskot til kulturminne som tidlegare har vore i offentleg eige, skal ha like vilkår som søknader til andre freda kulturminne i privat eige. At sektorane ikkje oppfyller sin vedlikehaldsoppgåve, kan med dette føre til at det blir mindre tilgjengelege tilskotsmidlar til andre private kulturminne. Det må i denne samanhengen leggjast til at slike statlege eigedomar kan vere store og komplekse, og at dei med stort vedlikehaldsetterslep kan ha behov for store tilskot.

Utvalet meiner dette er eit problem som ikkje kan løysast i kulturmiljølova. Det kan vere grunn for styresmaktene til å vurdere om avhendingsinstruksen kan setje krav om at eigedom som blir avhenda, må ha eit akseptabelt vedlikehaldsnivå. I tillegg bør instruksen stille krav om at staten som eigar må utarbeide ein forvaltningsplan for den freda eigedomen før han blir seld til private, slik at det blir klart for den nye eigaren kva som er forventa ved forvaltninga av eigedomen.

Utvalet vil i tillegg peike på at det finst alternative løysingar for å ta vare på kulturhistorisk viktige eigedomar i statleg eige som ikkje lenger er i bruk som føremålsbygg. Dette kan til dømes vere fellesforvaltning eller ordningar som det britiske National Trust. Det fell utanfor mandatet til utvalet å sjå nærare på dette, men utvalet meiner at det er god grunn for styresmaktene til å vurdere slike alternativ.

24.6 Vern av statleg kulturhistoriske byggverk og anlegg i verneklasse 2 (vk2)

Eigedomar i verneklasse 2 har ikkje noko juridisk vern etter kulturminnelova, men dei er etter kongeleg resolusjon om statlege kulturhistoriske eigedomar underlagde eit statleg sjølvpålagt sektorinternt vern, og dei skal forvaltast på ein slik måte at dei kulturhistoriske kvalitetane blir tekne vare på. Som del av oppdraget med å sjå på reguleringa av verneverdige statlege eigedomar i den nye kulturmiljølova, vurderer utvalet om lova bør ha særlege føresegner om vern av statlege kulturhistoriske byggverk og anlegg som er i verneklasse 2. Mellom anna gjeld det om lova bør ha særlege reglar om vern ved avhending av desse eigedomane.

På bakgrunn av innspela som er komne, har utvalet inntrykk av at dei fleste sektorane tek vare på eigedomar i verneklasse 2 på ein god måte. Det er likevel enkelte utfordringar med denne forma for vern. Verneklasse 2 har vorte brukt ulikt av ulike sektorar. For somme er dette objekt som blir handsama på lik måte som freda eigedomar, medan i andre sektorar har verneverdien vorte vurdert som lågare enn for dei freda eigedomane. Det varierer mellom anna korleis sektorane handterer den interne «dispensasjonshandsaminga» si. Ei føresetnad om at objekt i verneklasse 2 skal få vern etter plan- og bygningslova, er i mange tilfelle ikkje innfridd. Utan slikt vern har eigedomane ikkje vern ved avhending ut av statleg eige. Eit liknande bilete kjem fram i evalueringsrapporten.289 Fleire sektorar seier dei prioriterer ned objekt i verneklasse 2 til fordel for dei freda objekta, og at eventuelle prosessar for «dispensasjonssøknader» er mindre strenge enn fylkeskommunen sin dispensasjonspraksis etter kulturminnelova for dei freda objekta.

Ei føresegn i kulturmiljølova om vern av eigedom i verneklasse 2 gjennom forskrift vil på ein relativt effektiv måte gje kulturmiljøstyresmakta kontroll med dispensasjonshandsaminga for desse eigedomane, og det vil sikre vern jamvel om dei blir avhenda ut av statens eige.

Det taler mot å innføre eit slikt generelt vern at objekta i verneklasse 2 har ulik verneverdi. Nokre har verneverdiar lik dei freda eigedomane, men vart plasserte i verneklasse 2 som ei kompromissløysing. Andre vart plasserte der fordi dei var vurderte å ha ein lågare verneverdi enn dei eigedomane som vart freda. Då verneklasseordninga vart innført, låg det dessutan til grunn ein føresetnad om at verneklasse 2-objekta ikkje skulle vere freda, men bli forvalte av sektoren sjølve. Å innføre eit generelt juridisk vern av desse kulturminna vil bryte med føresetnaden. Ei slik løysing vil i tillegg bryte med utvalets mål om å unngå særreglar for visse typar kulturmiljø. Utvalet vurderer på denne bakgrunnen at det ikkje er rett å innføre eit rettsleg vern for alle eigedomar i verneklasse 2.

For dei byggverka i verneklasse 2 som etter ei konkret vurdering blir funne å ha høgast kulturhistorisk verdi, og der det av omsyn til kulturmiljøverdiane trengst rettsleg vern, meiner utvalet at det må vere mogleg å frede ved vedtak, trass i føresetnaden i SKE-prosjektet om at verneklasse 2-objekta ikkje skulle vere freda. Dei vurderingane som vart gjorde ved gjennomføringa av prosjektet tidleg på 2000-talet, kan ikkje for all framtid avgjere kulturmiljøverdien og behovet for vern av dei aktuelle kulturminna. Det må særleg gjelde der det i ettertid har skjedd større endringar som påverkar verneverdiane.

Slik utvalet ser det, vil forenkla freding vere det mest sentrale verkemiddelet for å sikre rettsleg vern av byggverk og anlegg i verneklasse 2. For at dette skal vere effektivt, må fylkeskommunen og Sametinget, i tillegg til Riksantikvaren, få varsel etter avhendingsinstruksen ved avhending av statleg eigedom. Ved søknad om løyve etter plan- og bygningslova til riving eller vesentleg endring av slike byggverk og anlegg frå tida fram til og med 1850, vil òg lovframleggets føresegn om krav til samtykke frå kulturmiljøstyresmakta òg gje kulturmiljøstyresmakta høve til å vurdere om det trengst vern etter kulturmiljølova. Utvalet meiner forenkla freding vil vere godt eigna for å gje formelt vern til dei objekta i verneklasse 2 som var føresett varetekne gjennom plan- og bygningslova, men som av ulike årsaker ikkje vart eller kjem til å bli regulerte, og som ikkje har slik interesse at dei kvalifiserer til freding av Riksantikvaren.

Om kulturmiljøstyresmakta meiner det er naudsynt å frede i samband med avhending av statlege kulturhistoriske eigedomar i verneklasse 2, kan dei òg nytte mellombels freding eller mellombels forenkla freding.

Plan- og bygningslova må slik utvalet ser det, framleis vere eit verkemiddel for å verne byggverk og anlegg i verneklasse 2. Det er fylkeskommunen som har ansvar å synleggjere kulturminneverdiane i planprosessar, slik at kommunen kan leggje ei omsynssone med bevaringsføremål over kulturminne og kulturmiljø i reguleringsarbeid eller kommune(del)planarbeid. Det er likevel ingen garanti for at dette raskt kan kome på plass etter ein avhendingsprosess. Kulturmiljøstyresmakta styrer ikkje reguleringsprosessane i kommunane. Regulering er tunge og kostnadskrevjande prosessar, og mange verneklasse 2-anlegg ligg truleg i område der det er lite aktuelt å regulere. Det er difor ein fordel om sektoren sjølv tek eit større ansvar og før avhending fremjar planforslag med omsynssone med bevaringsføremål etter plan- og bygningslova. I tillegg kan sektorane nytte høvet til å leggje inn omsynssoner for bevaring ved andre endringar som krev planhandsaming. Dette er det same som Riksantikvaren tilrår. Ein kan tenkje seg at dette blir stilt som eit krav i lova. Utvalet meiner det vil variere i kva grad eit slik krav er tenleg, og føreslår difor ikkje å lovfeste ei slik løysing.

24.7 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• å fjerne heimelen for forskriftsfreding av statens kulturhistoriske eigedommar. Nye fredingar bør skje ved vedtak

• overgangsordning for eksisterande forskriftsfredingar.