Del 2
Bakgrunn

4 Grunngjeving for å ta vare på kulturmiljø

Menneske har levd, verka og sett spor etter seg gjennom 12 000 år i det som i dag er Noreg. Gjennom å tilpasse seg til naturen og bruke naturressursane, har menneska forma omgjevnadene og sett spor etter seg i landskapet. I dag finn vi slike spor i alle landskap, frå tettbygde bylandskap til tilsynelatande urørte skogs- og fjellområde. Desse spora representerer eit stort mangfald og kan til dømes vere ståande bygningar og anlegg, fartøy, ruinar, steingjerde, gravhaugar, bergkunst, lause gjenstandar, ferdslevegar, trakk eller kulturlag under bakken. Alt er spor etter menneska sitt liv og virke. Det kan òg dreie seg om heilage fjell eller naturformasjonar som det er knytt historiske hendingar, tru, symbolikk eller tradisjon til.

Engasjement, berekraft og mangfald er hovudtema for dei nasjonale måla i kulturmiljøpolitikken.1 Desse måla speglar dei gjeldande prioriteringane på feltet og oppfatninga av kulturmiljø som uerstattelege kjelder til kunnskap om fortida, som felles arv og som ein ressurs for framtidig utvikling. Kva for kulturminne og kulturmiljø ein skal forvalte langsiktig og ta vare på for framtida, er ein avgjerande del av kulturmiljøpolitikken.

Dagens kulturminnelov har sidan 1978 vore eit av dei viktigaste verkemidla for å nå måla i kulturmiljøpolitikken. Prioriteringane har endra seg over tid, noko som òg har kome til uttrykk i lovverket. I dette kapittelet gjev vi ei overordna framstilling av skiftande prioriteringar dei siste 250 åra, og korleis dette har påverka oppfatningar og avgjerder om kva kulturmiljø samfunnet har vurdert som viktige å ta vare på. Kapittelet viser òg korleis synet på kulturmiljø har endra seg over tid.

Hovudtyngda i framstillinga er lagt på korleis utvalet vurderer verdigrunnlaget og kva den nye kulturmiljølova skal verne, og kva utvalet meiner er dei beste verkemidla for å nå dei måla som er sette.

4.1 Kva er kulturmiljø?

Det sentrale omgrepet i lova frå 1978 var kulturminne. I ei lovendring i 1992 vart omgrepet kulturmiljø introdusert. I Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold vart kulturmiljøomgrepet teke i bruk som eit overordna samleomgrep for kulturminne, kulturmiljø og landskap og for å omtale heile feltet. Føremålet med den nye bruken av dette omgrepet var å understreke kor viktig det er med heilskap og samanheng, og å knyte feltet tydelegare til resten av klima- og miljøpolitikken.

Føremålsparagrafen i dagens kulturminnelov slår fast at «[k]ulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning.»

Lova understrekar at kulturminne og kulturmiljø er ein del av kulturarven vår. I Noreg har det vore vanleg å nytte omgrepet kulturarv som eit omgrep som rommar både materiell kulturarv, det vil seie fysiske kulturminne og kulturmiljø, og immateriell kulturarv, som munnlege tradisjonar, kunnskap og tradisjonelt handverk.

I tråd med definisjonane i dagens kulturminnelov har kulturminne- og kulturmiljøomgrepa vore nytta om spor etter menneskeleg verksemd i det fysiske miljøet vårt, inkludert stadar det knyter seg historiske hendingar, tru eller tradisjon til. I dagens kulturminnelov blir omgrepa definerte på den følgjande måten: «Med kulturminner menes alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til. Med kulturmiljø menes områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng.»

Lova definerer med andre ord alle spor etter menneskeleg verksemd i det fysiske miljøet vårt som kulturminne, men definisjonen seier ikkje noko om kva som skal «vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning», jamfør føremålsparagrafen (§ 1). I dagens lov er dette presisert nærmere i § 2 fjerde avsnitt: «Etter denne lov er det kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljøer som kan vernes».

Ofte blir omgrepet verneverdig nytta. Dette omfattar òg kulturmiljø som ikkje har formelt vern. Det finst fleire definisjonar av omgrepet, men i dag er det vanleg å leggje til grunn at eit kulturmiljø er verneverdig dersom nokon meiner at det er det.2 Om eit kulturmiljø skal få formelt vern, det vil seie at det blir underlagt restriksjonar ut over det vernet som den enkelte sørgjer for, krev vurderingar frå styresmakta si side. I tråd med Farokonvensjonen pliktar Noreg å oppmuntre alle til å «delta i prosessen med å identifisere, undersøke, tolke, verne, bevare og presentere kulturarven», og leggje til rette for slik deltaking. Dette inneber at det å identifisere verneverdi ikkje er avgrensa til formelle vurderingar av kulturhistorisk verdi, men at det er ein demokratisk prosess som bidreg til å oppfylle det nasjonale målet om engasjement. Kulturmiljø som ikkje er oppdaga eller identifiserte som verneverdige, kan òg ha verdiar som Noreg bør ta vare på for framtidige generasjonar. Dette følgjer delvis av føre-var-prinsippet og delvis av Farokonvensjonen artikkel 10 c: «sørge for at denne politikken respekterer kulturarvens integritet uten å bringe dens iboende verdier i fare.»

Dei fleste verneverdige kulturmiljø blir tekne vare på som eit resultat av engasjement og innsats frå enkeltpersonar, grupper og samfunnet elles, men nokre kulturmiljø treng òg juridisk vern om vi skal sikre at dei blir tekne vare på. Eit slikt juridisk vern gjev òg ein offisiell status som kulturmiljø, anerkjend av det offentlege. Nokre av desse får eit vern etter dagens kulturminnelov, medan andre blir sikra gjennom bruk av plan- og bygningslova. I tråd med føringane i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold skal det som skal takast vare på, vise eit kulturelt, sosialt og geografisk mangfald frå ulike tidsperiodar og bidra til å dokumentere og forstå den historiske utviklinga.

4.2 Historikk og utviklingstrekk

Det finst mange døme på at menneske langt tilbake i tid har vore opptekne av å ta vare på gjenstandar frå fortida, og at desse truleg har vorte tillagde eit symbolsk innhald. Til dømes er det i fleire tilfelle gjort funn av steinøksar frå steinalderen som ser ut til å har vore plassert med vilje i stolpehol og vegger i hus frå jernalderen. Funna har vore tolka som arvestykke eller som husoffer for å verne huset og føre vidare slekta og hushaldet si historie og tilknyting til staden.

Det er grunn til å tru at dette handla meir om å tileigne seg gjenstandane som symbol, enn som materielle verdiar. Liknande døme er bautasteinen «Marias synål», som lener seg inn mot mellomalderkyrkja på Avaldsnes. Steinen blir rekna for å vere eldre enn kyrkja, og difor er det grunn til å tru at det har vore eit medvite val å ta vare på bautasteinen. Oktogonen i Nidarosdomen har spor som tyder på at han har vore demontert og brukt opp att, truleg på grunn av den symbolske koplinga til kyrkja si tidlege historie og tilknytinga til Olav den heilage. Eit anna døme er den rikt utskorne nordportalen på Urnes stavkyrkje frå ca. 1130. Portalen er brukt opp att frå den tidlegare kyrkja frå ca. 1070.

I Italia på 1300-talet skapte renessansepoeten og humanisten Francesco Petrarca (1304–1374) og dei litterære verka hans ei fornya interesse for antikken. Dette blir ofte rekna som starten på ei stadig aukande merksemd om kunst og arkitektur frå tidlegare tider, og på studiar og tankar om å bevare desse. Interessa for å ta vare på antikvitetar og den materielle kulturarven som moderne fenomen oppstod mellom 1790 og 1815, kopla til den franske revolusjonen, Napoleonskrigane og den industrielle revolusjonen. Under framveksten av nasjonalisme i fleire land, vart antikvitetar og historiske minnesmerke ofte nytta som symbol på felles identitet.

4.2.1 1700- og 1800-talet

I Sverige vedtok kong Karl XIs formyndarregjering i 1666 Placat och Påbudh, Om Gamble Monumenter och Antiquiteter. Dette blir ofte rekna som den eldste kulturminnelova i Europa. Då hadde Sverige alt hatt eit eige riksantikvarembete i 36 år. I samband med vedtak av den nye forordninga vart det òg etablert eit antikvitetskollegium under leiing av riksantikvaren. Kollegiet hadde til føremål å løfte fram «vår svenske och göte nations gamla och märkelige bedrifter och åminnelse tecken ifrån deras föråldrande och mörker åter uti ljuset draga».

Utover på 1700-talet vaks interessa for leivningar frå fortida, noko ein mellom anna kan sjå i Piranesi sine etsingar med ruinane i Roma som motiv. Etter kvart finn ein andre døme på forordningar som hadde til føremål å verne arkeologiske og arkitektoniske monument, i både Russland, Spania, Portugal og Frankrike. Det var likevel først på 1800-talet at det vi i dag oppfattar som moderne lovgjeving på dette området, byrja å dukke opp.

I Noreg er det dei topografiske skildringane, som i all hovudsak vart førte i pennen av prestar og embetsmenn på slutten av 1700-talet, som kan seiast å vere dei første organiserte forsøka på å dokumentere og seinare ta vare på element i landskapet og samanhengen mellom naturen og menneska sin bruk av han. Det vart særleg lagt vekt på det storslagne og det «mærkverdige».

I 1760 stifta biskop Johan Ernst Gunnerus, rektor Gerhard Schøning og etatsråd Peter Friderich Suhm Det Trondhiemske Selskab, som seinare skulle få namnet Det Kongelige Norske Videnskabers Selskab. Både det og Selskabet for Norges Vel (1809) etablerte samlingar som skulle utgjere grunnstammen for dei komande universitetsmusea i Oslo og Trondheim. Bergens Museum vart etablert i 1825 og Tromsø Museum i 1872. Mykje av verksemda ved desse musea var i starten retta mot innsamling av natur- og kulturhistorisk materiale.

Den vitskaplege funksjonen som dei nyoppretta samlingane skulle få, må òg sjåast i lys av eit mål om å byggje den nye nasjonen. Samlingane og institusjonane tok i aukande grad over den rolla personlege uttrykksformer i småsamfunna tidlegare hadde hatt, og vart stadig viktigare for å byggje samhald mellom folk som elles ikkje hadde så mykje med kvarandre å gjere.3

Foreningen til norske Fortidsminnesmerkers Bevaring (Fortidsminneforeningen) vart etablert i 1844, med kunstnaren og professoren J.C. Dahl som initiativtakar. Dahl blir mellom anna rekna som ein av grunnleggjarane av den nasjonalromantiske kunsten som oppstod i byrjinga av 1800-talet. Fortidsminneforeningen, som framleis er ein av dei sentrale frivillige aktørane på dette området, har til føremål å arbeide for bevaring av verneverdige kulturminne, og å skape allmenn forståing for verdien av desse. Då foreininga vart etablert, var føremålet omtalt på det følgjande viset: «[Foreningen har som] formaal at oppspore, undersøge og vedligeholde Norske Fortidsminnesmærker, især saadanne, som oplyse Folkets Kunstfærdighed og Kunstsands i Fortiden, samt gjøre disse Gjenstande bekjendte for Almenheden ved Afbildninger og Beskrivelser.»

Leiaren frå 1851, Nicolay Nicolaysen, fekk frå 1860 løn frå staten, og han fungerte i praksis som embetsmann i tida før Riksantikvaren vart etablert.4 I starten var merksemda retta mot bygningar som illustrerte delar av nasjonen si historie frå før dansketida, som til dømes stavkyrkjer, ruinar, kyrkjebygg frå mellomalderen, tømmertun og gardsbygningar. Mot slutten av 1800-talet vart merksemda retta meir mot bygningar og anlegg som kunne knytast til sjølvstende, statsdanning og nasjonsbygging etter 1814, og det vart lagt meir vekt på koplinga til europeisk kulturhistorie.

4.2.2 Første halvdel av 1900-talet

Tankegodset frå 1800-talet låg til grunn då Lov om Fredning og Bevaring af Fortidslevninger (fortidsminnelova) vart vedteken i 1905. Lova hadde alder som hovudprinsipp for kva som skulle vernast, men utgangspunktet for lova var å sikre den vitskaplege verdien dei enkelte kulturminna representerte. Kulturminna som kunne fredast, var fortidsleivningar frå oldtida og mellomalderen. I lovproposisjonen grunngav departementet tidsgrensa, som vart sett til 1537, med at det var dei eldste objekta som var dei mest sjeldne og difor mest trong vern.

I 1912 vart Riksantikvarembetet oppretta, etter initiativ frå Fortidsminneforeningen. Det vart diskutert om det skulle opprettast to antikvarar – ein for «den middelalderske og en for den arkæologiske retning» – men det vart med ei stilling som samla feltet frå starten.5

Lov um bygningsfreding (bygningsfredingslova), som vart vedteken i 1920, hadde alder som eit viktig kriterium for vern. Bygningar som kunne fredast, måtte vere eldre enn 100 år, og dei måtte ha «serlegt kunstverd eller historisk verd». I særlege tilfelle kunne ein òg frede yngre bygningar, dersom dei hadde «mykje å segja for lokalsoga». Kva som kunne vere særlege tilfelle, vart i forarbeida til lova definert som til dømes bygningar frå sein-empiren til om lag 1850. I lovproposisjonen vart det understreka at «[…] det det her gjelder er å bevare det som kan gi etterslekten de håndgripelige beviser for hvordan fortids kunst og kultur har gitt seg utslag i typiske byggverk.»

Både i fortidsminnelova og bygningsfredingslova var ein oppteken av kulturminna som kulturuttrykk og som monument. Dette siste vil seie at dei vart tillagde arkitektoniske og estetiske verdiar i tillegg til symbolsk verdi, som eit uttrykk for ideal og verdiar frå ei stordomstid. Med dette fekk byggverk tilskrive mykje av den same funksjonen som statuar og andre minnesmerke.

Kva som vart freda av bygningar, vart bestemt av «Den antikvariske bygningsnemnd», som var sett saman av fem menn. Dei tok utgangspunkt i lister som var utarbeidde av lokale embetsmenn, lokalhistorikarar og arkitektar og av Fortidsminneforeningen.6 Dei første fredingane vart gjennomførte i 1923.

4.2.3 Perioden frå ca. 1950 til 2000

Etter andre verdskrigen vart det i Europa ein diskusjon om korleis ein burde forhalde seg til historiske anlegg i attreisinga. Unesco, som vart etablert i 1945, tok initiativet til å organisere denne diskusjonen. I 1964 munna han ut i Veneziacharteret. Charteret vart eit viktig grunnlagsdokument for kulturminnearbeidet og danna det faglege fundamentet for Icomos, som vart etablert året etter.7

Charteret understreka verdien av det ekte, det autentiske, og at alle endringar ein gjer på ein bygning, måtte vere leselege. Dette er basert på ei oppfatning av at fortida og notida er åtskilde, og at historia ikkje skal forfalskast, i tråd med den gjeldande tenkinga innanfor modernismen. Diskusjonane og prinsippa frå Veneziacharteret prega òg fagmiljøa og forvaltninga i Noreg.

Internasjonalt var det i denne perioden òg ei aukande merksemd om behovet for samarbeid om å identifisere, utvikle og forvalte kultur- og naturarven i verda. Unesco-konvensjonen frå 1972 om vern av kultur- og naturarven i verda utvikla seg frå to separate rørsler – den første med vekt på vern av kulturarv, og den andre med vekt på vern av naturen – og ei erkjenning av at kultur- og naturarven var nært knytte saman.

Seint i 1960- og tidleg i 1970-åra vart kulturmiljøforvaltninga i Noreg i aukande grad oppteken av kvardagslege kulturminne. I denne perioden vart merksemda òg retta meir og meir mot bygningsmiljø og samanhengar i staden for enkeltobjekt. Vidare førte dette til ei stadig tettare kopling mellom vern av natur og vern av kulturarv. Då Miljøverndepartementet vart etablert i 1972, vart ansvaret for kulturminnelovgjevinga og kulturminneforvaltninga integrert som ein del av det nyoppretta departementet. Bakgrunnen for å samle ansvaret for naturforvaltninga, kulturminneforvaltninga og fysisk planlegging, var eit ønske om å kunne sjå natur- og kulturmiljø i samanheng med all arealdisponering og som grunnlag for ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning på lang sikt.

Etter eit initiativ frå Europarådet vart 1975 utropt til å vere European Architectural Heritage Year. Føremålet var mellom anna å synleggjere korleis den bygde kulturarven bidreg til livskvalitet, og å styrkje arbeidet med å ta vare på denne kulturarven. Det var ikkje berre enkeltobjekt og monument som vart framheva, men òg andre spor etter liv og virke og dei forteljingane dei representerte. Dette gjaldt til dømes samanhengar og heilskap, og dei historieforteljande dimensjonane ved landskapet. Dette førte mellom anna til ei større vektlegging av å ta vare på enkeltobjekt i sitt opphavlege miljø.

Ei aukande interesse for kultur- og miljøvern på 1970-talet gav grobotn for ein fornya diskusjon om verdigrunnlaget i forvaltninga av kulturmiljø. Dette kom mellom anna til uttrykk i diskusjonane som leidde fram til regjeringa sitt framlegg til ny kulturminnelov, som vart lagt fram 2. september 1977.

Kulturminnelova, som erstatta fortidsminnelova og bygningsfredingslova, var meint å sikre ei meir heilskapleg forvaltning av den fysiske kulturarven. På vedtakstidspunktet hadde den nye lova den følgjande definisjonen av kulturminne: «Med kulturminner menes i denne lov faste og løse fornminner og skipsfunn i eller over jorden, sjøbunnen og vassdrag, og arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle byggverk og anlegg av enhver art.»

Frå starten av 1980-talet vart det lagt stadig meir vekt på verditenking som metode for vurdering og prioritering i kulturminnevernet.8 I publikasjonen Verneverdi og utvelgelseskriterier. Informasjon fra Riksantikvaren frå 1987 presenterte Riksantikvaren eit verdisystem, med delverdiar, kriterium og gradering av verdiar for vern av bygningar og andre kulturminne frå nyare tid, det vil seie frå tida etter 1537.9 Føremålet med publikasjonen var å i større grad kunne setje vernekriteria i direkte samanheng med vernearbeidet som vart gjort av staten, fylkeskommunane og kommunane. Verdisystemet oppsummerte omgrepa som var i bruk på dette tidspunktet. Det er framleis i bruk i dag, men både innhaldet og kategoriane er endra.

I tråd med utviklinga vart det 3. juli 1992, etter Stortinget si handsaming, vedteke fleire endringar lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner, mellom anna i føremålet for lova og i definisjonane.

Føremålsparagrafen vart endra til:

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning.

Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet.

Definisjonen av kulturminne vart endra til: «Med kulturminner menes alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til.»

Endringane innebar ei utvida forståing av kva eit kulturminne kunne vere. I lova blir det understreka at det er kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminne og kulturmiljø som kan vernast, og at det ved vurdering av verneverdiar i tillegg kan leggjast vekt på viktige naturverdiar knytte til kulturminna. Alder speler òg inn, noko som er synleggjort gjennom føresegnene om automatisk freding.

Så langt var det meste av arbeidet i feltet retta mot det materielle. Internasjonalt vart det derimot gradvis ei utvikling der merksemda vart retta meir mot det immaterielle og mot kulturelle samanhengar. Då Icomos i Australia i 1979 skulle implementere Veneziacharteret, munna dette ut i et dokument dei meinte ville fungere betre i deira kontekst, der mellom anna urfolks kulturminne står sentralt. Det blir referert til som Burracharteret, som mellom anna innførte omgrepet «cultural significance».

I 1994 vart det arrangert ein større internasjonal konferanse i Nara i Japan av Icomos. Konferansen samla seg om eit felles dokument, «The Nara document on Authenticity». Her vart det ytterlegare understreka at forståinga av kulturell diversitet og kulturell samanheng er viktig for å kunne ta vare på kulturminne på ein god måte. Utviklinga gjennom desse to dokumenta førte òg til spørsmål om kven kulturminna er viktige for, kven som definerer verdien dei har, og kven som er kvalifisert til å avgjere kva ein skal ta vare på, og korleis ein skal ta vare på det.

Begrepet «autentisitet», som stod sentralt i Veneziacharteret, vart utvikla vidare i Nara-dokumentet. Her vart det lagt vekt på at omgrepet må tolkast i ein kulturell samanheng, mellom anna som følgje av japanarane sin praksis med å demontere og byggje opp att tempel og pagodar. Omgrepet var lenge sentralt i fagdiskusjonen her heime, mellom anna som følgje av debatten om domkyrkjeruinen på Hamar frå 1986 og inn på 1990-talet.

I Noreg vart nasjonal, regional og lokal betydning problematisert utover på 1990-talet, med introduksjonen av omgrepet «nasjonal verdi». Diskusjonen fann stad på same tid som delar av forvaltningsansvaret vart delegert frå Riksantikvaren til fylkeskommunane i 1989 og Riksantikvaren fekk ei ny rolle som direktorat. Omgrepet «nasjonal verdi» blir først og fremst nytta om dei kulturminna og kulturmiljøa som har vore viktige i eit nasjonalt perspektiv, og der freding etter kulturminnelova blir vurdert som verkemiddel.

4.2.4 Perioden frå 2000 og fram til i dag

Regjeringa Bondevik I sette i 1999 ned eit utval for å greie ut mål, strategiar og verkemiddel i kulturmiljøpolitikken. Utvalet si utgreiing, NOU 2002: 1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk, inneheldt vurderingar og formuleringar av verdigrunnlag, mål og strategiar for ein fornya politikk på området. Utvalet kom med ei rekkje konkrete tilrådingar for utforming av ein ny politikk, som til dømes

• å leggje vekt på kulturell variasjon og mangfald

• å gje rom for eit differensiert vern og for regionale variasjonar

• å gje rom for opne og fleksible verdivurderingar som tek omsyn til historiske, sosiale og kulturelle variasjonar

• å leggje vekt på prosessar med brei deltaking og lokal forankring

• å rette større merksemd mot kulturminne og kulturmiljø som ressurs for kunnskap og opplevingar

• å leggje vekt på miljøsamanhengar, inkludert samanhengen mellom natur og kultur

Diskusjonane i og tilrådingane frå utvalet var på fleire tema samanfallande med internasjonale diskusjonar. Europarådets ministerkonferanse i Helsingfors i 1996, som på mange måtar la eit grunnlag for Farokonvensjonen, tok opp spørsmål om kulturarv som ein ressurs i eit berekraftperspektiv, kulturarv som ein økonomisk ressurs og samarbeid med frivillige aktørar.10 Diskusjonane, som leidde fram til endringar i Burracharteret i 1999, retta òg mykje av merksemda mot kulturelt mangfald og rettane til enkeltpersonar og lokalsamfunn.

Tilrådingane frå utvalet la grunnlag for ny politikk som vart lagd fram i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner. I stortingsmeldinga vart det mellom anna presentert eit forslag til justeringar av dei nasjonale måla som hadde vore fastsette gjennom handsaminga av St.meld. nr. 8 (1999–2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Det overordna målet for kulturminnepolitikken femna i stor grad om verdiperspektiva som vart trekte fram i NOU 2002: 1:

Mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer skal forvaltes og tas vare på som bruksressurser og som grunnlag for kunnskap, opplevelse og verdiskaping. Et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer som dokumenterer geografisk, sosial, etnisk, næringsmessig og tidsmessig bredde skal gis varig vern gjennom fredning.

Dei justerte nasjonale måla var:

• Det årlige tapet av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer som følge av at de fjernes, ødelegges eller forfaller, skal minimaliseres. Innen 2020 skal tapet ikke overstige 0,5 prosent årlig.

• Fredete og fredningsverdige kulturminner og kulturmiljøer skal være sikret og ha ordinært vedlikeholdsnivå innen 2020.

• Den geografiske, sosiale, etniske, næringsmessige og tidsmessige bredden i de varig vernete kulturminnene og kulturmiljøene skal bli bedre, og et representativt utvalg skal være fredet innen 2020.

Ei stor endring frå tidlegare periodar var vektlegginga av bruk og verdiskaping. I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner vart det understreka at det er eit mål at kulturarven i større grad skal vere ein ressurs i utviklinga av samfunnet, og at han skal takast i bruk og danne grunnlag for verdiskaping i brei forstand.

Europarådet sin rammekonvensjon om kulturarven sin verdi for samfunnet – Farokonvensjonen – vart vedteken i 2005, underteikna av Noreg i 2008 og tok til å gjelde i 2011. Konvensjonen legg mellom anna vekt på «kulturarvens verdi og potensial når den brukes på en klok måte som en ressurs for bærekraftig utvikling og livskvalitet i et samfunn som er i stadig utvikling»,11 og understrekar at kvar einskild borgar, «alene eller sammen med andre, har rett til å dra nytte av kulturarven og bidra til dens berikelse.»12

Tradisjonelt har det vore ekspertane, det vil seie arkeologar, arkitektar, etnologar, kunsthistorikarar og så bortetter, som har hatt ansvar for å definere og vurdere verdien av kulturmiljø. Farokonvensjonen legg vekt på enkeltpersonar og grupper (kulturarvfellesskap) si deltaking i arbeidet med å definere kulturarven, og knyter dette til menneskerettane. I fortalen til konvensjonen heiter det mellom anna:

[…] alle personer har rett til å ta del i den kulturarv de selv velger, samtidig som de respekterer andres rettigheter og friheter, som et aspekt av retten til fritt å delta i kulturelt liv som er nedtegnet i De forente nasjoners Verdenserklæring om menneskerettigheter (1948) og garantert i Internasjonal konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (1966);

[…] overbevist om behovet for å involvere alle i samfunnet i den kontinuerlige prosessen med å definere og forvalte kulturarven

Ein viktig del av arbeidet med å kartleggje og vurdere verdiane, er altså å identifisere kva slags verdi eit kulturminne eller kulturmiljø har for ulike grupper og enkeltpersonar.

I Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold, heiter det mellom anna at ein ved ratifiseringa i 2008 vurderte det slik at prinsippa i konvensjonen om demokratisk deltaking på mange måtar alt var innarbeidde i norsk kulturmiljøforvaltning. Meldinga understrekar likevel behovet for å utvikle vidare arbeidet med demokratisk deltaking i forvaltninga av kulturmiljø.

4.2.5 Tilhøvet mellom natur og kultur

Gjennom lang tid har natur og kultur vore sett på som heilt ulike kvarandre, og til og med som motsatsar. I dei seinare åra har fleire peikt på at den moderne vesteuropeiske oppfatninga av natur og kultur som motsatsar oppstod i opplysningstida. Ei slik oppfatning blir av mange sett på som eit resultat av eit syn på verda basert på førestillingar om menneske si særstilling, for å rettferdiggjere utnyttande og utvinnande relasjonar mellom menneske og mellom menneske og miljø.13 Dette kan ha bidrege til at merksemda om kulturarven først og fremst vart retta mot kulturelle verdiar, som til dømes kjensler og estetiske og åndelege tilhøve. Det er no ei aukande merksemd om tilhøvet mellom menneske og natur, der bygningar, stader og landskap på den eine sida og tradisjonell kunnskap på den andre blir sett på som eit uttrykk for relasjonane mellom menneske og natur i både fortida, notida og framtida.

I Noreg har kulturmiljøforvaltninga hatt klare parallellar til naturforvaltninga, og kulturmiljø har vore ein del av miljøforvaltninga heilt sidan Miljøverndepartementet vart oppretta i 1972. Gjennom dei siste 50 åra har dette mellom anna ført til ei gradvis meir heilskapleg tilnærming, der kulturmiljøet i større og større grad blir vurdert som uløyseleg knytt til naturen og til dei naturgjevne omgjevnadene.

4.3 Kulturmiljø – eit gode for samfunnet

Dei overordna prioriteringane i kulturmiljøpolitikken i Norge i dag byggjer på politikken som vart fremja i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner, og kjem mellom anna til uttrykk i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold. Her heiter det at kulturmiljøpolitikken er basert på ei oppfatning av at kulturmiljø representerer både miljømessige, kulturelle, sosiale og økonomiske verdiar. Det er viktig for identiteten, trivselen og sjølvkjensla til det enkelte mennesket. Det gjev stader særpreg og eigenart, og det er ein ressurs for utvikling av lokalsamfunn og for næringsutvikling.

All bruk og forvaltning av kulturmiljø kviler på eit verdigrunnlag, det vil seie eit sett med oppfatningar av kvalitet og av kva som er viktig for fellesskapet. Desse verdiane gjev retning for korleis samfunnet vurderer og forvaltar kulturmiljøet, noko som har endra seg over tid.

Verdi er eit omgrep som blir nytta på ulike vis innanfor ulike fagdisiplinar og forvaltningsområde. Generelt sett blir verdi oppfatta å handle om kvaliteten ved noko og kor viktig noko kan seiast å vere. I samfunnsøkonomien blir verdi ofte nytta som eit uttrykk for ein eigenskap, der ein gjennom ein samfunnsøkonomisk analyse freistar å talfeste og verdsetje (i kroner) nytteeffektar i eit samfunnsperspektiv. På kulturmiljøområdet har ein i aukande grad gått i retning av å oppfatte verdi som noko ein tilskriv eit kulturmiljø, som ein kulturell konstruksjon eller ein dialogisk prosess mellom eit objekt og eit subjekt.14 Ein kan skildre og vurdere kulturmiljø langs fleire aksar. Dette kan til dømes vere objektive eigenskapar som alder, subjektive eigenskapar som heilskap og estetikk eller instrumentelle eigenskapar knytte til miljømessig, sosial eller økonomisk verdi.

4.3.1 Kulturmiljø som berar av kunnskap

Kulturminne og kulturmiljø er viktige kjelder til kunnskap om fortida. Dei er særleg viktige som primærkjelder til kunnskap om periodar av historia der skriftlege kjelder ikkje finst.

I rundt 12 000 år har det levd menneske i det som i dag er Noreg, og for størsteparten av desse 12 000 åra finst det ikkje anna kjeldemateriale enn dei fysiske spora desse menneska har etterlate seg som kan gje kunnskap.

Dei fysiske spora i landskapet kan i mange tilfelle fortelje andre historier og om andre menneske enn det dei skriftlege kjeldene gjer. For periodar av historia der ein har få skriftlege kjelder, kan kulturminne og kulturmiljø bidra til å fylle ut eit elles fragmentert bilete. Det er til dømes relativt få skriftlege kjelder frå tida før 1850, og det som finst, er sjeldan dekkjande for heile landet. Dei skriftlege kjeldene er òg ofte normative og viser lite av praksis. Dessutan var det få som kunne skrive, så vanlege folk si stemme kjem berre fram i klager til kongen og i straffesaker.

Kunnskap om fortida baserer seg på tolking av primærkjelder. Nye teoriar og nye metodar gjev nye resultat som skal formidlast, og som igjen skal liggje til grunn for nye forvaltningsrutinar og avgjerder. Metodeutviklinga og kunnskapsgrunnlaget i forvaltningsarkeologien har gått gjennom ei rivande utvikling sidan dagens kulturminnelov vart vedteken. I dag kan ein hente ut meir kunnskap gjennom arkeologiske undersøkingar enn det som var mogleg tidlegare, til dømes ved bruk av nye naturvitenskaplege metodar for analyse av skjeletttmateriale og jordprøvar.

Kulturminnelova § 1 andre avsnitt understrekar kor viktig det er å ta vare på kulturminne og kulturmiljø som «vitenskapelig kildemateriale». Å ta vare på slikt kjeldemateriale gjev framtidige generasjonar høve til å tolke kulturminne med bruk av nye vitskaplege metodar, og anerkjenner at verdien ikkje åleine kan knytast til kva samfunnet ser i dag. Denne anerkjenninga kjem til uttrykk i Vallettakonvensjonen (1992) og in-situ-prinsippet. Ein stor del av kjeldeverdien til kulturminne er knytt til det vi enno ikkje veit om dei, som kan auke verdien vi tillegg dei i framtida. Difor kan vi seie at eigenskapane kulturminne har som primærkjelder til historie, er objektive – dei er der uavhengig av om vi menneske anerkjenner og ser dei eller ikkje.

I tillegg til den reint vitskaplege kjeldeverdien kan dei fysiske eigenskapane til ein gjenstand, til ein bygning eller i eit landskap vere berarar av immateriell kulturarv. Dette kan handle om utforminga av gjenstanden, spor etter bruk av verktøy eller liknande. Eit døme som viser dette, er korleis tradisjonshandverket i Noreg dei siste tiåra har gått gjennom ei utvikling der mykje tapt handverks- og materialkunnskap er henta fram og igjen har vorte ein del av immaterielle praksisar. Kjelda til denne kunnskapen ligg i stor grad i verktøyspor, materialkvalitetar og materialbruk i ståande bygningar frå tidlegare tider.

4.3.2 Kulturmiljø som meining

Veldig mange kulturminne og kulturmiljø får status som slike fordi menneska gjev dei ein verdi, utover det reint materielle. Dette er gjerne noko som kjem i tillegg til at dei er primærkjelder til kunnskap. Kulturminne og kulturmiljø har altså ei meining som er tillagd av enkeltpersonar eller grupper. Ulike grupper kan tilleggje eit kulturminne ulik meining, slik at det har ulik verdi for ulike menneske. Dette igjen vil få konsekvensar for kva slags kulturmiljø som blir vurderte som viktige, og for korleis dei blir forvalta for framtida.

Når det offentlege gjev eit hus eller eit område status som kulturminne eller kulturmiljø, så er dette ei offentleg handling, der kommunen, fylkeskommunen eller staten tilskriv verdi på vegner av samfunnet.

Nyare kulturminneteori, mellom anna innanfor retninga «kritisk kulturarvsteori» løfter dette fram som eit viktig element i arbeidet med kulturarv. Prosessane rundt kulturminne og miljø, mellom anna verditilskrivinga, ivaretakinga og handlingane rundt, blir vurderte som det viktigaste. Det fysiske ved kulturmiljøa blir då meir som objekt som sjølve kulturarvsarbeidet dreier seg om.15 Her blir det lagt vekt på at tilskrivinga av verdi må skje nedanfrå, i ein prosess mellom enkeltmenneske og mellom grupper, og at det ein kjem fram til, gjerne kan vere i motsetnad til den offisielle oppfatninga om kva som er viktig. Sidan ulike grupper tileignar kulturmiljøa ulikt innhald, vil det finnast fleire ulike syn på same tid. Farokonvensjonen legg vekt på, både i innleiinga og i fleire artiklar, at desse ulike tillagde verdiane skal respekterast og skal kunne eksistere ved sida av kvarandre.

4.3.3 Kulturmiljø som grunnlag for oppleving og bruk

Kjerneverdiane – dei eigenskapane som gjer at noko blir identifisert som eit kulturminne eller eit kulturmiljø – er den historiske kjeldeverdien og dei tilskrivne meiningane. I tillegg har dei fleste kulturminne og kulturmiljø ei lang rekkje bruksfunksjonar og andre instrumentelle verdiar. Ein av desse er menneske si oppleving av kulturmiljøet. I eit forvaltningshistorisk perspektiv har det ofte vorte lagt stor vekt på opplevingsverdien. Andre er ei rekkje meir direkte nytteverdiar. Her blir omgrepet bruksverdi ofte nytta som eit samleomgrep. Både opplevingsverdi og bruksverdi gjeld i stor grad kulturminnet eller verdien av kulturmiljøet som ressurs i samtida. Samstundes er det viktig at desse verdiane blir forvalta berekraftig, så dei ikkje blir svekte for framtida.

Perspektivet om kulturminne som ressurs vart i Noreg utvikla gjennom NOU 2002: 1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk. I tiåra etter har det vorte gradvis større merksemd rundt korleis kulturmiljø er ein ressurs både for miljøet og i eit kulturelt, sosialt og økonomisk perspektiv. Nasjonalt og internasjonalt er det brei semje om at kulturarven, sjølv om han ikkje alltid er økonomisk lønsam, er viktig for samfunnet.16

Vern og bruk av kulturmiljø bidreg til samfunnsnytte. Samfunnsnytte er her definert som samfunnsøkonomisk nytte, og omfattar all nytte som alle individ i samfunnet får frå ulike gode og tenester, inkludert fellesgode som naturmangfald, økosystemtenester og kulturarv. Dette omfattar både inntekt og sysselsetjing, og kulturelle og sosiale verdiar som vanlegvis ikkje blir uttrykte i kroner og øre.

Den samfunnsøkonomiske verdien av kulturmiljøet heng tett saman med bruksverdien og kulturmiljøet som ressurs. Dei siste to tiåra har det vorte meir og meir vanleg å synleggjere den samfunnsøkonomiske verdien av å ta vare på kulturminne og kulturmiljø. Døme på dette er utgreiingar knytte til verdien av å bu i ein verneverdig bustad eller i eit område med høg tettleik av kulturmiljø, verdien av å bu i eller i nærleiken av eit kulturmiljø og verdiskaping og næringsverknader av kulturminne- og kulturmiljøturisme.

Ein svensk rapport frå 2023 viser til dømes til at kulturarvsrelaterte aktivitetar i gjennomsnitt står for ein prosent av Sveriges bruttonasjonalprodukt (BNP). Det er særleg besøksnæringa og istandsetjing og vedlikehald av eldre byggverk som skaper dei største økonomiske verdiane, tilsvarande 78 milliardar SEK.17

Sjølv om folk som opplever eit kulturmiljø ikkje betaler direkte for å bruke det, vil dei ha ein bruksverdi i form av betalingsvilje for å bruke det. I samfunnsøkonomiske analysar søkjer ein å kartleggje ein samla betalingsvilje, for å bruke eller bevare kulturmiljøet. Betalingsviljen til folk kan vere motivert både av bruken av kulturmiljøet, tilfredsheita og nytten av å ta vare på det for seg sjølv og andre i dagens generasjon og for framtidige generasjonar. Ein kan ha ei tilhøyrsle til, eller nytte av, kulturmiljøet jamvel om ein ikkje bruker det sjølv.

Den totale samfunnsøkonomiske verdien av kulturmiljøet består av fleire ulike element, avhengig av korleis kulturmiljøet blir brukt. I nokre tilfelle vil det kunne vere direkte bruk, til dømes ved at ein nyttar seg av kulturmiljøet som bustad, at ein bur i område prega av verneverdige bygg eller at ein besøkjer området som turist for å oppleve kulturmiljøet. Denne direkte bruken er forventa å ha ein verdi. I tillegg vil det vere verdiar som ikkje-bruksverdi, ved at individet har glede av at kulturmiljøet eksisterer, sjølv om individet sjølv ikkje tek det direkte i bruk. Kulturmiljøgode har fleire av dei same eigenskapane som miljøgode. Den totale samfunnsøkonomiske verdien kan delast opp i ulike komponentar som skildrar ulike nytteeffektar av kulturmiljøet for individet og samfunnet. Detaljnivået og oppdelinga av verdikomponentane i verdsetjinga av kulturmiljø vil variere mellom ulike kjelder.

Eit viktig grunnlag i samfunnsøkonomiske analyse er talet på brukarar og prissetting av brukarane sine opplevingar. Jo fleire brukarar og jo fleire som har kunnskap om eit gode dei vil ta vare på, jo høgare kan den berekna samfunnsøkonomiske verdien bli. Innanfor kulturmiljøfeltet vil, i tillegg til direkte brukarar, andre innbyggarar òg oppleve ein verdi. Det betyr mellom anna at eit kulturmiljø som ligg der det er mange brukarar har større samfunnsnytte enn eit liknande kulturmiljø i mindre sentrale områder kor det er få brukarar.

Kva for kulturmiljø det er kunnskap og merksemd om er påverka av lang tid med statleg politikk. Det er difor grunn til å ha medvit om at det går føre seg sjølvforsterkande prosessar mellom statleg politikk, talet på brukarar og deira oppleving av verdi, kva som har høg samfunnsøkonomisk verdi, og kva som er statleg politikk.

Analysar som legg til grunn samla betalingsvilje kan difor gje grunnlag for styresmaktene sine avgjerder og prioriteringar om vern og bruk av kulturmiljø som er sentraliserande og standardiserande. Slik legg dei ikkje til rette for variasjon og mangfald der kulturmiljø i mindre sentrale områder og kulturmiljø for urfolk og nasjonale minoritetar bør prioriterast av omsyn til samfunnsnytten. Skal samfunnsøkonomiske analyser av kulturmiljø ta høgde for variasjon og mangfald må dei difor også kunne vere retta inn mot ulike fellesskap og regionale einingar kor det har nytte og verdi.

Kulturmiljø kan òg spele ei viktig rolle i klima- og miljøarbeidet, både gjennom gjenbruk, tradisjonshandverk og kunnskap om tilpassing og bruk i eit historisk perspektiv. Ved å bruke vidare det som alt er bygd, i staden for å rive og byggje nytt, bidreg ein både til å redusere klimagassutsleppa og til å redusere behovet for utvinning av nye materialar frå naturressursar. Med energisparande tiltak og ombruk av materialar, er det mogleg å redusere klimapåverknaden frå renovering og oppattbygging. Å ta vare på og halde fram med å bruke eksisterande bygg er klok bruk av ressursar og bidreg til at vi forbruker mindre av naturressursane. Bygningsvernet er, med sin reparasjonskultur, i seg sjølv eit godt døme på sirkulær økonomi.

Når gjenstandar, bygg eller anlegg blir tileigna verdi som kulturminne og kulturmiljø, aukar samfunnet sin motivasjon for å forvalte dei langsiktig. Med brei oppslutnad om kvifor noko er viktig å ta vare på, aukar den sosiale berekrafta. Dette vil igjen bidra til ei meir miljøvenleg ressursforvaltning og sterkare berekraft i samfunnet.

4.4 Kriterium for verdisetjing og verdivekting

Etter dagens kulturminnelov skal kulturminne og kulturmiljø vernast både som ein del av kulturarven og identiteten vår og som ledd i ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning. I føremålsparagrafen i lova heiter det vidare at «[k]ulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning».

Etter lova er det kulturhistoriske og arkitektoniske verdiar som er grunnlaget for vurdering av verneverdi. For å vurdere verneverdi nyttar kulturmiljøforvaltninga i dag eit sett med kriterium. I praksis blir desse kriteria nytta i arbeidet med å identifisere, vurdere og prioritere kva slags kulturminne og kulturmiljø som skal takast vare på, og korleis dei skal takast vare på. Riksantikvaren utarbeidde i 2013 ei rettleiing for verdisetjing og verdivekting av kulturminne.18 I rettleiinga er det mellom anna lista opp eit sett med eigenskapar som kan knytast til alle typar kulturmiljø, og som kan nyttast som grunnlag for arbeidet med verdisetjing, jamfør figur 4.1.

Kjelde: Riksantikvaren u.å.-a.

Rettleiinga til Riksantikvaren nyttar vidare eit sett med ni kriterium som er meint å vere eit utgangspunkt for vekting av verdiane, jamfør figur 4.2.

Kjelde: Riksantikvaren u.å.-a.

Desse kriteria er langt på veg samanfallande med lista over særleg viktige nasjonale og vesentlege regionale interesser knytte til kulturminne og kulturmiljø, som skal leggjast til grunn i miljøforvaltninga si vurdering av motsegner til planforslag, jamfør rundskriv T2/16.19

4.5 Andre aspekt av verneverdi

Det er utarbeidd eigne retningslinjer og prosedyrar knytte til Unescos verdsarvkonvensjon. Desse er nedfelte i «Operational guidelines» og byggjer på NARA-dokumentet og på omgrepet «framifrå universell verdi».20 For å bli vurdert som eit område aktuelt for nominasjon til verdsarvlista må minst eitt av til saman ti kriterium vere innfridde. Døme på desse kriteria er at det nominerte området må vere eit unikt vitnesbyrd om ein kulturtradisjon, vere eit framifrå døme på ein bygningstype eller ei tradisjonell busetnad, eller vere eit framifrå døme som representerer ein eller fleire viktige fasar av jorda si historie.

I tillegg må kulturminnet eller kulturmiljøet òg oppfylle krav til integritet og autentisitet. Krava til autentisitet er skildra som at dersom «dets kulturelle verdi […] er uttrykt på en sannferdig og troverdig måte gjennom et utvalg av kjennetegn, som inkluderer»:21

• form og design

• materialar og substans

• bruk og funksjon

• tradisjonar, teknikkar og forvaltningssystem

• plassering og omgjevnader

• språk og andre former for immateriell kulturarv

• ånd og kjensle

• andre indre og ytre faktorar

Alle område som blir nominerte til verdsarvlista, må òg tilfredsstille kravet til integritet. Integritet er eit mål for kor heilskapleg, komplett eller uskadd eit område er.

For kvart verdsarvområde blir det definert eit sett med kjenneteikn, det vil seie fysiske eller i nokre tilfelle immaterielle sentrale element ved området, som autentisiteten og integriteten blir målt opp mot.

4.6 Verdigrunnlaget for lovforslaget frå utvalet

Utvalet har lagt vekt på at kulturmiljø må forvaltast heilskapleg. Med dette meiner utvalet at kulturminne og kulturmiljø må sjåast i samanheng med kvarandre, i samanheng med naturverdiar og i samanheng med samfunnsverdien av kulturmiljøa. Samstundes må forvaltninga vere langsiktig – vi bevarer ikkje berre for oss sjølve, men for framtidige generasjonar. Dette betyr at føre-var-prinsippet er viktig i forvaltninga og når lova blir nytta.

Utvalet meiner det er eit felles ansvar å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø. Det inkluderer høvet til å medverke og engasjere seg til dømes i prosessar for å definere kva som er verneverdig, og til å delta i avgjerdsprosessar.

Dagens kulturminnelov legg stor vekt på kulturminne og kulturmiljø som vitskapleg kjeldemateriale. Utvalet vurderer det som viktig å føre vidare og understreke dette som ein kjerneverdi og ei avgjerande grunngjeving for vern. Kulturmiljø er viktige berarar av vårt felles minne.

Ein annan kjerneverdi i grunngjevinga for vern er det at menneske tilskriv gjenstandar, hus, anlegg og miljø kulturell betydning og meining. Dette aspektet er monaleg styrkt gjennom åra etter 1992, mellom anna slik det kjem til uttrykk i Farokonvensjonen. I forvaltninga av minoritetar sine kulturmiljø er dette særleg viktig. Utvalet er av den oppfatninga at tilskriving av meining vil bli styrkt framover, og at lovverket må spegle dette.

Kulturmiljø skal i størst mogleg grad vere aktiviserte i samfunnet, som levande kulturarv. Dette må sikrast gjennom god forankring og aktiv medverknad, der enkeltpersonar og grupper bidreg i arbeidet med å byggje opp under og forsterke den kulturelle vekta av kulturmiljø. Dagens kulturminnelov vernar ikkje direkte immateriell kulturarv. Utvalet legg til grunn at samspelet mellom immateriell og materiell kulturarv vil vere sentralt i forvaltninga av dei fysiske kulturmiljøa framover.

Verdien av eit kulturminne eller kulturmiljø er i stor grad avhengig av sosiale prosessar. Det skal vere ein allmenn grunntanke at grupper som har tilhøyrsle til kulturmiljø, skal bli høyrde, og at sivilsamfunnet utanfor den offentlege forvaltninga skal stimulerarast til deltaking for vern og berekraftig bruk.

Kulturmiljø er kjelder til kunnskap og grunnlag for tilhøyrsle, oppleving og bruk for dagens og komande generasjonar. Det å ta vare på kulturmiljø kan difor vere eit viktig gode og ein ressurs for samfunnsutviklinga.

5 Tilstand, påverkingsfaktorar og målkonfliktar

Verda står overfor tre globale miljøkriser – klimaendringar, forureining og tap av natur. Menneskeleg aktivitet trugar livet på jorda, og det trengst grunnleggjande endringar for å møte dei globale utfordringane. Dei globale miljøkrisene påverkar direkte og indirekte alle sektorar og alle delar av samfunnet, inkludert kulturmiljøet.

Det er mange og samansette årsaker til at kulturmiljøet blir øydelagt eller går tapt. Det finst ikkje fullstendig oversyn over tilstanden til freda og verneverdige kulturmiljø i Noreg. Nettstaden Miljøstatus, som er eit samarbeid mellom fleire statlege etatar, miljøovervakingsprogrammet til Riksantikvaren og oversynet over tilstandsgrad i Askeladden, gjev likevel eit visst bilete både av tilstand og av påverkingsfaktorar. I dette kapittelet gjer vi greie for tilstanden ved kulturmiljøet i Noreg i dag. Deretter gjer vi greie for faktorar som påverkar kulturmiljø og for målkonfliktar.

5.1 Oversyn over freda, verna og listeførte kulturmiljø

Askeladden, Riksantikvarens offisielle database over kulturminne og kulturmiljø, gjev eit oversyn over mellom anna stader, bygningar og fartøy som er identifiserte og anerkjende som kulturminne og kulturmiljø i Noreg. Askeladden inneheld detaljerte og kartfeste opplysningar, først og fremst om kulturminne og kulturmiljø som er freda etter kulturminnelova. Databasen har likevel ei rekkje manglar både ved kva som er registrert, kartfesting og tidfesting. Desse manglane påverkar tala og oversyna som følgjer nedanfor.

I Askeladden er det ved årsskiftet 2024/2025 registrert 262 552 lokalitetar (utan havområda, Jan Mayen og Svalbard). Ein lokalitet inneheld minst eitt kulturminne, men gjerne mange. I kulturminneregisteret blir desse kalla for enkeltminne. Eit døme på dette kan vere eit gravfelt med åtte gravhaugar. Gravfeltet vil vere registrert som ein lokalitet med åtte enkeltminne. Det er totalt registrert 538 568 enkeltminne i Askeladden.

Askeladden har ei inndeling som i all hovudsak er eit resultat av korleis kulturmiljøforvaltninga i Noreg har vore, og delvis er, organisert. Lokalitetane i registeret er delte inn i tre ulike kategoriar:

• arkeologisk minne (219 083 lokalitetar)

• busetnad, infrastruktur (40 795 lokalitetar)

• kyrkjestad (2 674 lokalitetar)

Enkeltminna i Askeladden er delt inn i ni ulike kategoriar:

• arkeologisk (enkelt)minne (454 939 enkeltminne)

• bergkunst (4 047 enkeltminne)

• bygning (52 358 enkeltminne)

• fartøy (371 enkeltminne)

• kyrkje (3 329 enkeltminne)

• kulturminne under vatn (3 694 enkeltminne)

• ruin (mellomalder) (124 enkeltminne)

• teknisk/industrielt minne (10 483 enkeltminne)

• utomhuselement (7 134 enkeltminne)

5.1.1 Verdsarvområde

Dei åtte verdsarvområda i Noreg har svært ulik storleik. Verdsarvområdet Urnes stavkyrkje har eit areal på knappe 2 dekar (0,002 kvadratkilometer), medan verdsarven Vestnorsk fjordlandskap, Geiranger og Nærøyfjorden har eit areal på 1 227 kvadratkilometer. Samla sett har dei åtte verdsarvområda eit areal på 2 515 kvadratkilometer.

Verdsarvområda omfattar ei lang rekkje enkeltminne som inngår i opprekninga i kapittel 1.2.

5.1.2 Kulturminne og kulturmiljø som er freda i medhald av kulturminnelova

Kulturmiljøfredingar, jamfør kulturminnelova § 20

I Noreg er 13 område freda som kulturmiljø. Samla utgjer desse områda eit areal på 55,5 kvadratkilometer.

Automatisk freda kulturminne

I Askeladden er det ved årsskiftet 2024/2025 registrert 313 226 automatisk freda enkeltminne. Desse er fordelte på 126 958 lokalitetar og omfattar alle typar kulturminne frå før 1537, ståande bygningar frå før 1650, og samiske kulturminne frå 1917 eller tidlegare. Samla sett utgjer desse eit areal på om lag 240 kvadratkilometer.

I alt 19 538 av enkeltminna er registrerte som automatisk freda i medhald av kulturminnelova § 4 andre ledd, det vil seie samiske kulturminne frå 1917 eller tidlegare.22

Av dei resterande automatisk freda enkeltminna er det registrert 460 bygningar og 233 kyrkjer. 213 av kyrkjene er registrert som ståande bygningar, jamfør figur 5.1. I tillegg er det registrert 1 395 enkeltminne som har vern etter kulturminnelova § 14 som skipsfunn.

Det er registrert 214 ståande automatisk freda kyrkjer i Askeladden. Ei av kyrkjene, St. Georgs kapell i Neiden i Sør-Varanger kommune i Finnmark, er registrert som samisk. Det er registrert flest kyrkjer i Vestland.

Kjelde: Riksantikvaren

Automatisk freda samiske kulturminne

I Askeladden er det registrert 19 538 enkeltminne som er automatisk freda i medhald av kulturminnelova § 4 andre ledd, det vil seie samiske kulturminne frå 1917 eller tidlegare. 59 prosent av desse kulturminna (11 496) er i Finnmark, medan 23 prosent er i Troms (4 447), 11 prosent er i Nordland (2 115) og om lag 7 prosent er i Trøndelag (1 351). I fylka Buskerud, Telemark, Innlandet og Møre og Romsdal er det registrert i alt 129 automatisk freda samiske kulturminne.

Av dei 19 538 automatisk freda samiske kulturminna er det 947 bygningar.

Skipsfunn, verna i medhald av kulturminnelova § 14

Det er registrert i alt 1 279 lokalitetar med skipsfunn eldre enn 100 år, som har vern etter kulturminnelova § 14. Dei største lokalitetane er hamneområde som inneheld eit omfattande materiale som er kasta eller mist frå båtar, eller større forlisområde der restane etter eit skip kan vere spreidde ut over store areal på sjøbotnen. Dei 1 279 lokalitetane har eit samla areal på 4,3 kvadratkilometer.

Vedtaks- og forskriftsfreda kulturminne

Ved årsskiftet 2024/2025 er det ca. 9 250 kulturminne som er freda ved vedtak etter kulturminnelova § 15 eller § 22 a, eller tilsvarande i tidlegare lovverk. Desse er freda gjennom enkeltvedtak, eller gjennom forskrift når det gjeld eigedomar som er i statleg eige. Desse er fordelte på 2 218 lokalitetar og kan i nokre tilfelle omfatte fleire hundre objekt. Samla sett utgjer dei freda areala ca. 60,5 kvadratkilometer. Den aller største enkeltfredinga er eit krigshistorisk landskap i Narvikfjella, som har eit areal på 26,7 kvadratkilometer.

Av dei 9 250 enkeltminna som er registrerte i Askeladden, er det 6 269 enkeltminne som er registrerte som vedtaks- eller forskriftsfreda bygningar. 97,5 prosent av desse er registrerte med status som «ståande bygning». Det er sju kyrkjer og 16 fartøy som er vedtaksfreda.

Askeladden opererer med både relativt presise dateringar (til dømes 1650–1700) og meir upresise dateringar (til dømes etterreformatorisk tid, 18-1900-talet). Bygningane med relativt presise dateringar fordeler seg slik:

• Før 1700: 224 bygningar

• 1700-talet: 1 234 bygningar

• 1800-talet: 2 295 bygningar

• 1900-talet: 2 220 bygningar

• 2000-talet: 8 bygningar

Kjelde: Riksantikvaren

Andre vedtaks- og forskriftsfreda kulturminne

I Askeladden er det registrert 2 962 vedtaks- eller forskriftsfreda kulturminne (enkeltminne) som ikkje er bygningar, fartøy, kyrkjer eller skipsfunn. Dette dreier seg om alt frå større tekniske anlegg, laupegraver, stillingar eller tufter i fangeleirar frå andre verdskrigen til hagar og parkar, ruinar, gruver, veganlegg og bruer.

5.1.3 Listeførte kulturminne- og kulturmiljø

Kyrkjer som er bygde før 1537, og erklært ståande kyrkjer frå 1537–1650, er automatisk freda. I tillegg er òg eit fåtal kyrkjer freda ved vedtak. Det store fleirtalet av kyrkjer oppførte mellom 1650 og 1850 (299 kyrkjer) er ikkje freda, men blir oppfatta som verneverdige og er difor listeførte. Det same gjeld for 455 kyrkjer som er førte opp etter 1850. Det ligg føre eit eige rundskriv (T-3/2000) som slår fast forvaltnings- og sakshandsamingsrutinar for desse kyrkjene.

Det er 16 fartøy som er freda ved vedtak. I tillegg har 294 skip status som verna skip. Ein slik status blir innvilga dersom eigaren av fartøyet inngår avtale med Riksantikvaren om å følgje antikvariske retningslinjer. Verneavtalen er privatrettsleg, og heimelsgrunnlaget for verneavtaler er praksis med uklar rettsleg status.

5.1.4 Oversyn over kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse

«Kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse» er eit oversyn og eit kunnskapsgrunnlag som skal sikre berekraftig forvaltning av kulturmiljø i byar og tettstader og i landskap av nasjonal interesse. Oversynet er eit kunnskapsgrunnlag som kommunar, fylke, Sametinget og andre private og offentlege aktørar kan nytte i samband med arealplanlegging og samfunnsutvikling. Eit område som er av nasjonal interesse blir ikkje del av ein formell verneplan, og areala blir ikkje formelt freda. Så langt er det peikt ut 384 område, men det blir framleis arbeidd med å kartleggje og identifisere kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse.

5.1.5 Kulturminne og kulturmiljø med kommunalt vern

Det er ikkje noko fullstendig oversyn i Askeladden over kulturminne og kulturmiljø som er verna i medhald av plan- og bygningslova. I Askeladden er 30 706 bygningar registrerte med vernestatus som «kommunalt listeført» eller «verna etter plan- og bygningslova», 14 225 av desse ligg i Oslo. Oversynet omfattar i hovudsak opplysningar frå dei største byane og gjev eit lite dekkjande bilete.

Det er vidare registrert i alt 7 053 kommunalt verna eller listeførte kulturminne som ikkje er bygningar.

I åra mellom 1975 og 1995 vart det gjennomført ei landsomfattande registrering av bygningar hovudsakeleg bygde før 1900, med unntak i Finnmark der bygg før 1945 vart registrerte. Oversynet over desse bygningane blir kalla SEFRAK-registeret (SEFRAK: sekretariatet for registrering av faste kulturminne i Noreg) og omfattar om lag 515 000 bygningar. Desse bygningane er kartfeste, oppmålte og fotograferte. Bygningane i SEFRAK-registeret er i utgangspunktet ikkje pålagde spesielle restriksjonar. Registreringa fungerer først og fremst som eit varsku om at kommunen bør vurdere verneverdien før det eventuelt blir gjeve løyve til å endre, flytte eller rive bygningen.

5.2 Tilstanden ved kulturmiljøet

Oversyn over kulturmiljø i Noreg, kva tilstanden er, og kunnskap om endring og årsaker til endring er eit viktig grunnlag for mange avgjerder i kulturmiljøforvaltninga. Dette gjeld til dømes kulturmiljøforvaltninga sine avgjerder i arealplanprosessar og avgjerder knytte til tilskot til istandsetjing og skjøtsel. Statusoversyn og kunnskap om årsaker til endring er òg avgjerande for å kunne nå nasjonale mål, og for å kunne setje inn naudsynte tiltak for å hindre tap og utilsikta endringar.

Noreg har 24 nasjonale klima- og miljømål. Desse er fordelte på områda naturmangfald, kulturminne og kulturmiljø, friluftsliv, forureining, klima og polarområda. Dei nasjonale klima- og miljømåla er fastsette av Stortinget og seier noko om kva Noreg ønskjer å oppnå på dei ulike miljøområda. Dei tre nasjonale klima- og miljømåla for kulturminne og kulturmiljø er:

• Alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.

• Kulturmiljø skal medverke til berekraftig utvikling gjennom heilskapleg samfunnsplanlegging.

• Eit mangfald av kulturmiljø skal takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk.

For kvart av klima- og miljømåla er det utarbeidd eit sett med miljøindikatorar. Det finst òg fleire miljøovervakingsprogram på kulturmiljøfeltet som gjev forvaltninga kunnskap om miljøtilstanden, korleis han utviklar seg over tid, og årsaker til endring. Slik kunnskap er ein grunnleggjande føresetnad for at politikkutforminga og forvaltninga skal vere kunnskapsbasert.

Kulturmiljøstyresmakta har betre data om tilstanden for kulturmiljø som er freda i medhald av kulturminnelova, enn for andre typar kulturmiljø. Dette heng saman med at det er strengare reglar for desse, saman med eigne tilskotsordningar som skal bidra til at desse blir haldne ved like. Tilstanden ved freda kulturminne og kulturmiljø er difor ikkje representativ for tilstanden ved alle kulturmiljø.

5.2.1 Tilstand basert på data frå miljøovervaking

Kunnskapsbasert forvaltning føreset at det kontinuerleg blir henta inn informasjon om tilstanden ved kulturmiljøa, slik at endringar kan sjåast over tid. Mange endringar i miljøtilstanden skjer gradvis, og for å få kunnskap om korleis han utviklar seg, er det viktig å ha tidsseriar med overvakingsdata samla over lang tid. Slik kunnskap blir i dag henta inn mellom anna gjennom ei rekkje miljøovervakingsprogram.

Miljøovervakingsprogramma dekkjer ulike miljøtema som naturmangfald, klima, forureining og kulturmiljø. Overvakinga blir koordinert av Miljødirektoratet, og resultata blir rapporterte til Klima- og miljødepartementet.

Føremålet med miljøovervakingsprogramma er å dokumentere tilstand og endringar – til dømes tap, skade og klimatrugsmål – gjennom langsiktig overvaking.

På kulturmiljøområdet er det fem miljøovervakingsprogram (MOV):

• MOV verneverdig. Overvaker tilstand, tap og endring for verneverdige bygningar og SEFRAK-bygningar i 18 utvalde kommunar.

• MOV arkeologi. Overvaker tilstand, tap og endring for automatisk freda arkeologiske kulturminne i 10 utvalde kommunar.

• MOV klima. Overvaker konsekvensar av klimabelastningar på 45 freda eldre bygningar i offentleg eige, med eit tidsperspektiv på 30–50 år.

• MOV Bryggen. Overvaker nivået på grunnvatn og setningsutviklinga for Bryggen i Bergen, og effekt av avbøtande tiltak.

• MOV kulturlag. Overvaker bevaringstilstanden til kulturlaga og miljøtilhøva i mellomalderbyane Oslo, Bergen, Trondheim og Tønsberg.

MOV verneverdig

Overvakingsprogrammet MOV verneverdig gjev oversyn over utviklinga i tap, endringar og fysisk tilstand for SEFRAK-registrerte og verneverdige bygningar i 18 kommunar. Kommunane er valde ut etter eit sett med kriterium for å gje eit representativt bilete av tilstanden til denne typen bygningar i Noreg. Data blir henta inn gjennom synfaringar i kvar kommune. Slike synfaringar blir gjennomførte med fem års mellomrom, og dette dannar grunnlag for ein samlerapport kvart femte år.

Overvakingsprogrammet har med nokre endringar vore operativt sidan slutten av 1990-talet, og det er opparbeidd ein lang tidsserie.

Den førre samlerapporten vart lagd fram 18. juni 2020. Rapporten gjev eit oversyn over tap, endringar og fysisk tilstand for verneverdige bygningar og SEFRAK-bygningar eldre enn 1900 i dei utvalde kommunane i perioden 2000–2019.23

Samlerapporten frå 2020 viser at det årlege tapet av SEFRAK-bygningar har gått ned, frå 1 prosent i den første tidsbolken (2000–2004), 0,9 prosent i den andre tidsbolken (2005–2009) og 0,9 prosent i den tredje tidsbolken (2010–2014) til 0,8 prosent i den fjerde tidsbolken (2015–2019). Tap av SEFRAK-bygningar har vore lågare for bygningar som er regulerte til bevaring enn for SEFRAK-bygningar utan tilsvarande vern (1,1 prosent mot 4,4 prosent). I rapporten blir det understreka at talet på verna SEFRAK-bygningar er for lågt til at det er signifikant samanlikna med verna bygningar som ikkje er oppførte i SEFRAK-registeret. Tapsdelen er om lag den same i tettbygde og mindre tettbygde område, men forfallet er større på dei attståande bygningane i mindre tettbygde område. Dette gjeld særleg for bygningar som opphavleg har vore nytta i primærnæringane, som til dømes driftsbygningar, uthus i utmarka, sjøhus og naust. For desse bygningstypane er det registrert relativt få endringar, men større grad av forfall. Bustadhus, våningshus og bygardar har mange endringar, men lågare tapstal og lite forfall. Resultata viser at bygningar som er i bruk, har mindre risiko for å gå tapt, medan bruk kan føre til endringar som bygningar som ikkje er i bruk, ikkje er utsette for i same grad.

MOV arkeologi

Overvakingsprogrammet MOV arkeologi vart etablert samstundes som MOV verneverdig, og er bygd opp på same måte. Dette overvakingsprogrammet har derimot færre kommunar med, totalt ti. Overvakingsdata blir henta inn gjennom synfaringar, der tilstanden for automatisk freda arkeologiske kulturminne i dei utvalde kommunane blir registrert og omtalt. Synfaringane blir gjennomførte med fem års mellomrom, og dette dannar grunnlag for ein samlerapport kvart femte år. Overvakingsprogrammet har vore i gang sidan slutten av 1990-talet, men talet på kommunar som er med, har vorte redusert frå 16 til 10.

Den førre samlerapporten vart lagd fram ved årsskiftet 2024/2025. Rapporten gjev eit oversyn over tap, endringar og fysisk tilstand for eit representativt utval på omlag 50 prosent av automatisk freda arkeologiske kulturminne i dei ti kommunane i perioden 2021–2024.24

Kontrollregistreringane i tidsrommet 2015 til 2024 utgjer ei endring samanlikna med kontrollregistreringar i perioden 2000-2014, sidan det er lokalitetar og ikkje enkeltminne som er registrerte. Endringa gjer at registreringa representerer eit brot med tidsseriane frå 2004, 2009 og 2014.

Av dei 1 684 lokalitetane som er kontrollregistrerte, vart 1 082 registrerte som intakte eller uendra. 430 lokalitetar, om lag ein fjerdedel av utvalet, er registrerte med ein eller annan form for skade og 144 er registrerte som skjemma. For 97 av tilfella med skade og for 55 av tilfella med skjemming, har endringa skjedd i løpet av dei siste fem åra. I tillegg er 28 lokalitetar (1,7 prosent av dei kontrollerte lokalitetane) registrerte som tapte. Dei fleste tapa (23 av 28) er knytt til tiltak det er gitt løyve til etter reglane i kulturminnelova.

Byggje- og anleggsverksemd og byggeaktivitetar er dei største årsakene til tap og skade, med 31 prosent av skadetilfella. I 23 prosent av tilfella er det registrert samansette årsaker til skadane, og i mange av tilfella er ulike byggeaktivitetar medverkande. Fritidsaktivitetar, til dømes gjennom slitasje frå trakk eller bålbrenning, står for om lag 11 prosent av skadane, medan jordbruk og skogbruk står for høvesvis 10 prosent og 6 prosent av skadane. Ulike naturprosessar som rotvelter eller erosjon står for om lag 8 prosent av skadane. 4 prosent av skadane skuldast barmarkskøyring, 3 prosent skuldast materialuttak og 2 prosent er knytte til tiltak det er gitt løyve til etter kulturminnelova.

Den nest største årsaka er jordbruk (14 prosent), etterfølgt av byggjeaktivitetar (12 prosent) og skogbruk (11 prosent). Heile 12 prosent av utvalet har ukjend årsak til tap eller skade. Dette kjem truleg av ein feil i kartfestinga. Samlerapporten viser tydeleg at dei mest alvorlege tilstandsendringane, som ulovleg tap og skade, oftast skjer som følgje av byggje- og anleggsverksemd, byggjeaktivitetar og jordbruk.

Kjelde: Riksantikvaren

MOV klima

Overvakingsprogrammet MOV klima følgjer eit utval av 45 bygningar som er freda etter kulturminnelova. Føremålet med overvakingsprogrammet er å dokumentere klimarelatert nedbryting av eit utval av freda bygningar, og korleis endringar i klimaet påverkar desse bygningane over tid.

Overvakingsprogrammet vart etablert i 2017 og har ein lang tidshorisont. Programmet er lagt opp slik at alle dei 45 bygningane blir gått gjennom over ein periode på fem år. Det inneber at etter ti år er alle bygningane vurderte to gonger. Parallelt fungerer programmet som varsling til eigarar og forvaltarar dersom det blir registrert tilstandsendringar som krev oppfølging.

MOV Bryggen

Overvakingsprogrammet MOV Bryggen overvaker nivået på grunnvatn og setningsutviklinga for bygningane i verdsarvområdet Bryggen i Bergen, inkludert Hanseatisk museum. Drift av eit infiltreringsanlegg er òg ein del av miljøovervakingsprogrammet. Dette programmet skil seg noko frå dei andre overvakingsprogramma, ved at det har ei laupande overvaking med varsling ved unormal utvikling.

Bygningane på Bryggen i Bergen står på opptil ti meter tjukke kulturlag. Desse kulturlaga utgjer 100 000 m³ og er ein del av verdsarvområdet. Eit stabilt, høgt grunnvassnivå er avgjerande for å sikre ei langsiktig bevaring av kulturlaga og stabile grunntilhøve. Gjennom 1990-talet vart det observert setningsskadar på bygningane. Målingar viste at i nokre delområde var setningane på 5–7 millimeter i året. Eit omfattande overvakingsprogram vart utvikla for å følge endringa i nivået for grunnvatn, og i 2010 vart det etablert 35 målepunkt i bakken med miljøbrønnar på Bryggen. Føremålet med overvakingsprogrammet er å overvake om tiltaka som er gjennomførte, har ført til at bevaringstilhøva for kulturlag og setningsutviklinga har stabilisert seg.

Den tredje statusrapporten frå miljøovervakingsprogrammet MOV Bryggen vart lagd fram 13. mai 2022. Rapporten dekkjer perioden mars 2021 til og med februar 2022 og viser at setningsutviklinga framleis er høgare enn måla som er sette, og at det er fleire miljøbrønnar der nivået på grunnvatnet ligg lågare enn kva som er ønskt.

MOV kulturlag

Overvakingsprogrammet MOV kulturlag overvaker bevaringstilstanden til og miljøtilhøva i kulturlaga i dei fire store mellomalderbyane Oslo, Bergen, Tønsberg og Trondheim. Programmet er i etableringsfasen. Overvakingsprogrammet nyttar i stor grad same type metodikk, utstyr og datahandtering som MOV Bryggen. Kunnskapen om kulturlaga som blir generert gjennom overvakingsprogrammet, vil òg bidra til å førebyggje skadar på andre kulturminne og annan infrastruktur.

Andre tilstands- og overvakingsdata

I tillegg til dei fem etablerte miljøovervakingsprogramma på kulturmiljøområdet, blir miljøovervaking nytta som metode for å dokumentere tilstand og endringar over lengre tidsrom i konkrete utbyggingssaker. Graving i grunnen kan starte nedbryting av kulturlag med organisk materiale ved at det blir tilført oksygen, eller at fuktnivået endrar seg. For å avgrense slik nedbryting, og for å ha kunnskap om moglege nedbrytingsprosessar på lang sikt, blir det i nokre dispensasjonssaker etter kulturminnelova stilt krav om miljøovervaking. Dette gjeld særleg for tiltak som fører til inngrep i sårbare kulturlag i mellomalderbyar.

I ein rapport som har kartlagt alle miljøovervakingsundersøkingar i mellomalderbyane Tønsberg, Bergen, Oslo og Trondheim frå 2010 til 2021, blir det understreka at det er fleire fellestrekk ved lokalitetane som har vore overvaka.25 Undersøkingane viser at aukande temperaturar i grunnvatn eller direkte i kulturlaga er eit stort trugsmål mot vidare bevaring på staden. Nybygg på kulturlag aukar temperaturen. Ved temperaturar over 10 °C aukar den mikrobielle aktiviteten monaleg, og dimed aukar nedbrytingsfarten òg.

Faglege program er òg eit verkemiddel som blir nytta for at kulturmiljøforvaltninga skal ha oversyn over tilstand, kunnskapsstatus og utfordringar. Dette har først og fremst vore eit verkemiddel Riksantikvaren og dei arkeologiske forvaltningsmusea har brukt for å utøve ein målretta og kunnskapsstyrt forvaltningspolitikk. Ei rekkje faglege program har vore utvikla. Nokre har vore retta inn mot ein kulturminnetype, andre mot kulturminne frå ein avgrensa tidsperiode eller eit geografisk område. I det faglege programmet for arkeologiske undersøkingar i regulerte vassdrag i Midt- og Nord-Noreg er det til dømes gjort ei vurdering av skadeårsaker og skadeverknader på kulturminne i samband med vassdragsutbyggingar.26 Erfaringar frå etterundersøkingar i regulerte vassdrag har vist at det er store skilnader i skadeverknadene, frå total øydelegging til nesten inga forstyrring, sjølv mange tiår etter at vassdraget vart demt ned. Årsakene til dette er framleis berre delvis kjende, og det er rådd til å forske vidare på.27

5.2.2 Tilstandsregistrering i Askeladden

Ein av miljøindikatorane måler tilstandsutviklinga for kulturminne og kulturmiljø.28 Dataa som ligg til grunn for denne indikatoren, er baserte på tal frå kulturminnedatabasen Askeladden.

Målingane knytte til miljøindikator 2.3.3 starta opp i 2021. Rapporteringane per januar 2024 viser ein positiv trend. Mellom anna har delen av arkeologiske kulturmiljø frå før 1537 (reformasjonen) som har god tilstand, auka frå 26 til 32 prosent frå januar 2023 til januar 2024. Den prosentvise auken frå 2023 til 2024 kjem i hovudsak av at det i 2023 vart registrert mange nye lokalitetar i databasen utan behov for tiltak. God tilstand betyr at det ikkje er naudsynt med tiltak utover normal skjøtsel. For kulturminne og kulturmiljø frå mellomalderen og fram til notida, auka delen med god tilstand frå 21 til 23 prosent i 2024. Det har vore ein auke kvart år frå dei første målingane i 2021, då den tilsvarande delen var 16 prosent.

Sjølv om det i eit overordna perspektiv har vore ei positiv utvikling dei siste åra, er det viktig å presisere at det store fleirtalet av kulturminne og kulturmiljø ikkje har ei kjend eller oppdatert tilstandsvurdering.

I Riksantikvarens kulturminneregister Askeladden skal tilstandsgrad (TG) registrerast på kvart enkelt kulturminne. Dei følgjande tilstandsgradane blir nytta:

• TG 0 – ingen tiltak naudsynte

• TG 1 – ordinært tiltaksbehov

• TG 2 – moderat tiltaksbehov

• TG 3 – betydeleg tiltaksbehov

• TG 4 – tapt/fjerna

• TG 9 – ukjend / ikkje registrert

Registeret er lagt opp med utgangspunkt i at ei tilstandsvurdering er gyldig i ni år. Det betyr at etter ni år vil tilstandsgraden automatisk vise TG 9 – ukjend eller ikkje registrert tilstand, uavhengig av kva tilstandsgraden var året før.

Nedanfor kjem nokre døme på status for tilstand for eit utval kulturminnekategoriar.

Tilstand for freda bygningar (utanom kyrkjer og samiske bygningar)

Det er registrert tilstandsgrad (TG) på 409 av dei 460 automatisk freda bygningane som er oppførte i Askeladden, og ikkje er kyrkjer eller samiske bygningar.

181 bygningar (44,3 prosent) er registrerte med TG 0 eller TG 1, det vil seie ingen eller ordinære tiltaksbehov. 168 bygningar (41,1 prosent) er registrerte med moderate tiltaksbehov, og 59 automatisk freda bygningar (14,4 prosent) er registrerte med betydelege tiltaksbehov. Ein bygning er registrert som tapt (0,2 prosent). 51 bygningar har ukjend tilstandsgrad.

Kjelde: Riksantikvaren

Tilstand for automatisk freda kyrkjer

Det er 35 automatisk freda kyrkjer med registrert tilstandsgrad i Askeladden. Elleve av desse har TG 1, og ei kyrkje er registrerte med høvesvis TG 2 og TG 3. Resten er oppførte med TG 9, det vil seie at tilstanden ikkje er registrert, eller at ein tidlegare registrert tilstandsgrad ikkje lenger er gyldig.

Kyrkjene er òg registrerte i ein eigen database, Kirkebyggdatabasen. Der er 198 automatisk freda kyrkjer registrerte med tilstandsgrad. I denne databasen er kvar kyrkje registrert med tre tilstandsgradar for høvesvis tak, yttervegger og grunnmur. 86 kyrkjer har TG 0 eller TG 1 på alle tre, og 14 kyrkjer har ein eller fleire TG 3.

Tilstand for samiske automatisk freda bygningar

Det er 947 samiske bygningar som er automatisk freda, og det er registrert tilstandsgrad på 465 av desse. 160 bygningar (34,4 prosent) er registrerte med TG 0 eller TG 1, det vil seie ingen eller ordinære tiltaksbehov. Berre ein av desse er registrert med ingen tiltaksbehov. 167 bygningar (35,9 prosent) er registrerte med moderate tiltaksbehov, og 129 bygningar (27,7 prosent) er registrerte med betydelege tiltaksbehov. Ni bygningar er registrerte som tapte (1,9 prosent).

Kjelde: Riksantikvaren

Tilstand for vedtaks- og forskriftsfreda bygningar (ikkje kyrkjer eller samiske bygningar)

Av dei 6 269 vedtaksfreda eller forskriftsfreda bygningane som ikkje er kyrkjer eller samiske bygningar, er det 3 551 bygningar der tilstandsgrad er registrert. I tillegg er det registrert TG 9 på ytterlegare 2 669 bygningar.

Av bygningane med kjend tilstand er 1 563 (44 prosent) registrerte med TG 0 eller TG 1, det vil seie ingen eller ordinære tiltaksbehov. Berre 28 av desse er registrerte med ingen tiltaksbehov.

1 397 bygningar (39,3 prosent) er registrerte med moderate tiltaksbehov, og 579 bygningar (16,3 prosent) er registrerte med betydelege tiltaksbehov. Tolv bygningar (0,3 prosent) er registrerte som tapte/fjerna.

Kjelde: Riksantikvaren

Tilstand for andre vedtaks- og forskriftsfreda kulturminne (ikkje bygningar, kyrkjer, fartøy eller skipsfunn)

Vedtaks- og forskriftsfreda kulturminne som ikkje er bygningar, kyrkjer, fartøy eller skipsfunn, omfattar ei variert gruppe med kulturminne. Det kan vere alt frå store tekniske anlegg til hagar og parkar, ruinar, gruver, veganlegg og bruer.

Av desse er det registrert tilstandsgrad (TG) for 1 257 av dei 2 962 (44 prosent). I tillegg er det registrert TG 9 for ytterlegare 344 kulturminne.

1 073 av kulturminna er registrerte med TG 0 (8,6 prosent) eller TG 1 (76,8 prosent), det vil seie ingen eller ordinære tiltaksbehov. 115 kulturminne (14,1 prosent) er registrerte med moderate tiltaksbehov og 62 kulturminne (4,9 prosent) er registrerte med betydeleg tiltaksbehov. Sju kulturminne er registrerte som tapte.

Av kulturminna som har tilstandsgrad, er 350 registrerte som tekniske og industrielle kulturminne. 60 prosent av desse er registrerte med ingen eller ordinært tiltaksbehov, og 38 prosent har moderat eller betydeleg tiltaksbehov.

Kjelde: Riksantikvaren

Tilstand for fartøy

Dei fleste fartøya i verneflåten har materialbruk og tekniske løysingar som krev kontinuerleg vedlikehald. Regelverk om tolegrenser for tæring på til dømes hudplater gjer òg at eit fartøy som det eine året fekk fornya sertifikata, kan få pålegg om omfattande og kostbare utskiftingar det neste på grunn av korrosjon. Samla gjer dette at oversynet over tilstanden på fartøya i verneflåten raskt blir forelda. Sjølv om det kan vere ein del feilkjelder er om lag 37 prosent av fartøya i verneflåten registrerte med tilstandsgraden TG3 (betydeleg tiltaksbehov).

Tilstand for listeførte kyrkjer

Den overordna tilstanden til kyrkjene er kartlagd i perioden 2006–2021. Det finst arkivmateriale og fotomateriale for alle verna kyrkjer, og bygningsteikningar av dei fleste. Tilstandsanalysar etter Norsk standard er utførte på 30–40 prosent av dei verna kyrkjebygga.29 Kyrkjene blir registrerte med tilstandsgradar for tak, yttervegger og fundament.

Tilstandsoversynet for dei listeførte kyrkjene er svært usikker, mellom anna fordi det er brukt ulike metodar for tilstandsregistreringar. Hovudorganisasjonen KA gjennomfører ei kartlegging av tilstand, sikring og ENØK-tiltak i alle norske kyrkjebygg kvart femte år. Ifølgje kartlegginga frå 2021 er yttertak og tårn ved eitt av fem kyrkjebygg i dårleg eller mindre bra tilstand. 13 prosent har hatt positiv utvikling sidan 2017, medan 13 prosent har hatt negativ utvikling. Eitt av fire kyrkjebygg har problem med ytterveggene. Steinkyrkjene frå mellomalderen kjem dårlegast ut, der 45 prosent er i dårleg eller mindre bra tilstand. 16 prosent har hatt positiv utvikling sidan 2017, medan 15 prosent har hatt negativ utvikling. I alt har 14 prosent av kyrkjene dårleg eller mindre bra tilstand på grunnmur og fundament. Mellomalderkyrkjene kjem dårlegast ut, med 23 prosent av steinkyrkjene i utilfredsstillande tilstand.

I februar 2024 la regjeringa fram ein bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygg.30 Bevaringsstrategien markerer starten på eit nasjonalt løft for å ta vare på freda og listeførte kyrkjebygg i Noreg. Som ein del av oppfølginga av strategien vil det mellom anna bli gjennomført eit arbeid som skal sikre at prioriteringar blir gjorde på grunnlag av eit oppdatert kunnskapsgrunnlag om historia, tilstanden og kulturmiljøverdien til dei ulike kyrkjene.

5.3 Samfunnsutfordringar og utviklingstrekk som kan ha konsekvensar for forvaltning av kulturmiljø og regelverk på kulturmiljøområdet

Utvalet skal etter mandatet greie ut gjeldande og framtidige samfunnsutfordringar for kulturmiljø, og kva desse utfordringane betyr for utforminga av kulturmiljøregelverket.

FN har introdusert omgrepet «the triple planetary crisis» for å skildre utfordringane med klimaendringar, tap av naturmangfald og forureining.31 Desse krisene er tett samanvovne og påverkar kvarandre gjensidig.

EUs Competence Centre on Foresight trekkjer fram 14 såkalla globale megatrendar som blir oppfatta som langsiktige drivkrefter ein kan observere i dag, og som truleg vil påverke samfunnet i framtida.32 Dei 14 megatrendane er:

• akselererande teknologisk endring og hyperkoplingar

• stadig knappare ressursar

• endringar i måtar å arbeide på

• skiftande tryggingsparadigme

• klimaendringar og miljøøydelegging

• urbanisering som held fram

• diversifisering av utdanning og læring

• aukande ulikskap

• aukande påverknad frå aust og sør

• aukande forbruk

• aukande demografisk ubalanse

• nye system for styring

• migrasjon

• helseutfordringar

Gjennom dei siste par åra har regjeringa lagt fram ei rekkje meldingar til Stortinget som trekkjer opp dei store linjene, som til dømes Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor – Kultur, ledelse og kompetanse, Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030, Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn og Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – Norsk handlingsplan for naturmangfold.

I perspektivmeldinga, Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024, som vart lagd fram 9. august 2024, blir det peikt på tre hovudutfordringar for Noreg fram mot 2060:

• Kamp om arbeidskrafta: Med ei aldrande befolkning vil det bli fleire omsorgsoppgåver, men færre i yrkesaktiv alder til å utføre dei. Difor er auka arbeidsdeltaking og redusert sjukefråvær viktige mål.

• Behov for omstilling: Klimaendringar, globale spenningar og minkande petroleumsaktivitet krev at Noreg tilpassar seg og bruker ressursane meir effektivt.

• Framleis god fordeling: Små økonomiske skilnader og stabil tilgang på velferdstenester må sikrast, sjølv i møte med dei andre utfordringane.

Desse utfordringane må handterast med kloke val og samarbeid for at vi skal kunne sikre at Noreg framleis skal vere eit godt land å bu i.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) peiker på at samfunnsutviklinga er prega av aukande endringstakt, uvisse og kompleksitet, og at dette er med på å skape nye samfunnsutfordringar.33

Globale kriser, megatrendar og utfordringar som følgje av at samfunnet er i stadig endring, påverkar òg forvaltninga av kulturmiljø både direkte og indirekte, og bidreg til å leggje premissar for kva slags reglar ein bør ha på kulturmiljøområdet. Ulike utfordringar og korleis desse i framtida kan vere ein risiko for tap av og skade på kulturmiljø, kan vere argument for å vurdere om vi treng andre eller betre verkemiddel i form av nye lovføresegner for å ta vare på kulturmiljø. I ei slik vurdering er det òg viktig å synleggjere korleis kulturmiljø kan vere ein ressurs og eit positivt bidrag i møte med utfordringane.

Nedanfor er eit oversyn over samfunnsutfordringar og utviklingstrekk, og kva slags konsekvensar dei kan ha for kulturmiljø. Vidare går det fram korleis kulturmiljø i nokre samanhengar kan bidra til å løyse utfordringane.

5.3.1 Klimaendringar og miljøforringing

Klimaendringar er eit direkte trugsmål mot kulturmiljø. Global oppvarming, havnivåstiging og auka frekvens og intensitet av ekstreme klimahendingar fører til stadig fleire skadar på og tap av kulturmiljø. Klimaendringar fører òg til indirekte trugsmål og utfordringar, mellom anna som følgje av ulike tiltak for å redusere klimagassutslepp og tiltak for å tilpasse seg klimaendringane. Døme på dette er mellom anna energieffektivisering og vassikringstiltak, i tillegg til konsekvensar som følgje av endra busetjingsmønster, arealpress og migrasjon. For å forstå og handtere denne komplekse samanhengen, vil det vere naudsynt med omfattande risikovurderingar og strategiar for korleis vi kan dempe og tilpasse oss effektane og konsekvensane av klimaendringane.

Kulturmiljø er òg ei kjelde til kunnskap og ein bruksressurs i møte med utfordringane frå klimaendringar. Til dømes kan handverksteknikkar og urfolkserfaringar vere kjelder til kunnskap om ressurseffektivt vedlikehald og ressurseffektiv forvaltning, som kan vere til nytte i dagens samfunn. Dette gjeld òg kunnskap om klimaet i tidlegare periodar og korleis menneska har tilpassa seg klimaendringar i eit langt tidsperspektiv. Vidare bidreg bruk, ombruk og gjenbruk av eksisterande bygningar og materialar til å redusere råvarebruk, avfall, utslepp og energiforbruk. Dette er effektive tiltak som reduserer klimagassutslepp her og no, og ikkje berre er ein utrekna gevinst i framtida.

Direkte negative konsekvensar for kulturmiljø

Klimaendringar har store konsekvensar for både natur- og kulturmiljø. Eit fuktigare og varmare klima aukar faren for ròte- og insektskadar på bygningar og andre konstruksjonar. Akutte hendingar som kraftig nedbør, stormflod, flaum, skred, erosjon og brann kan føre til omfattande skade og øydelegging. Det same gjeld aukande havnivå.

Vedlikehaldsutfordringar blir òg meir krevjande, og det trengst ny kunnskap for å handtere desse. I tillegg kan det bli vanskelegare å få forsikring for eigedomar som er utsette for klimarelaterte skadar.

Endringar i vegetasjon gjer det vanskelegare å forstå samanhengen mellom landskap og kulturmiljø. Dette skaper mellom anna utfordringar for arbeidet med å påvise og registrere jordfaste kulturminne.

Samla sett krev desse utfordringane eit samfunn som er i stand til å tilpasse seg og utvikle nye løysingar for å verne om både natur- og kulturmiljø i møte med eit endra klima. I framtida må samfunnet truleg akseptere at kulturmiljø i nokre tilfelle går tapt som følgje av klimaendringane. Dette vil stille nye krav til vurderingar av kva ein vel å ta vare på.

Det er viktig å auke kunnskapen om effektane av klimaendringane og styrke samarbeidet mellom ulike fagmiljø for å finne effektive tiltak som kan redusere risikoen for tap og skade og bidra til å ta vare på kulturmiljøet på lang sikt.

Indirekte negative konsekvensar for kulturmiljø

Arealpress og urbanisering fører til auka press på tilgjengelege areal, noko som kan føre til tap av grøntområde, naturmiljø og kulturmiljø, og krav om betre utnytting av eksisterande bygningsmasse og dimed endring av kulturmiljø. Dette kan særleg merkast i byar og tettstader der det er naudsynt å byggje ut og fortette, for å møte folkeauken og redusere transportbehova. Migrasjon, både innanlands og internasjonalt, bidreg til denne utviklinga ved at folketalet i urbane område aukar.

Kulturmiljøet blir påverka av desse endringane. I tråd med dei nasjonale måla skal eit mangfald av kulturmiljø takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk, men dette kan vere utfordrande når til dømes tiltak for å redusere klimagassutslepp kjem i konflikt med kulturmiljøinteresser.

Omfattande energieffektiviseringstiltak kan ha negative konsekvensar for kulturmiljøet, spesielt for den bygde kulturarven. Nyare forsking har vist at sjølv små endringar i bygningsstruktur kan ha god effekt for å betre både energiytinga til bygningen og komfortnivået for dei som bruker bygningen.34 På den måten kan enkle tiltak både vere gode klimatiltak og samstundes ta omsyn til verneverdiane til ein bygning.

For å balansere desse omsyna er det viktig med god planlegging og samarbeid mellom ulike aktørar.

Korleis kulturmiljø kan bidra til å løyse utfordringane

Forsking viser at det å rehabilitere eller oppgradere eksisterande bygningar kan ha store miljøgevinstar samanlikna med å byggje nytt. Utsleppa ved nybygging kan vere dobbelt så store som utsleppa ved rehabilitering.35 Dersom ein legg til grunn at det meste av bygningsmassen i verda i 2050 eksisterer i dag, vil rehabilitering og bruk av eksisterande bygningar vere eit viktig bidrag til ei berekraftig framtid. Dette krev ei haldningsendring der samfunnet i større grad ser verdien i dei bygningane som alt finst.

Sirkulærøkonomi handlar om å halde ressursane i bruk så lenge som mogleg, gjennom gjenbruk, reparasjon og resirkulering. Dette reduserer behovet for nye materialar og minskar avfallsmengda.

Urfolkskunnskap og tradisjonell handverkskunnskap, spesielt om bygningar og fartøy, gjev innsikt i korleis tidlegare generasjonar har brukt ressursane og tilpassa seg klimaendringar. Denne kunnskapen er òg ei viktig kjelde til å forstå korleis samfunnet kan møte dagens klimautfordringar. Det er ei aukande interesse, særleg blant unge, for berekraftig ressursbruk, ombruk, handverkstradisjonar og bruk av naturlege materiale. Denne interessa kan vere med på å ta vare på kulturmiljø, sikre at kunnskapen ikkje går tapt og bidra til å skape nye arbeidsplassar.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Dei aukande utfordringane med å ta vare på kulturmiljø på lang sikt krev nye tilnærmingar og løysingar. Vedlikehaldskostnadene vil truleg auke, og det er naudsynt å finne berekraftige måtar å finansiere vedlikehaldet på. Dette kan omfatte offentlege tilskot, private investeringar og samarbeid mellom ulike aktørar. Det må òg vurderast strengare krav til vedlikehald og sikring.

I nokre tilfelle må tilnærminga endrast frå å stoppe endringar til å arbeide med dei endringane som er uunngåelege. Dette inneber å sjå på korleis ein kan tilpasse og integrere nye element, utan å miste dei kulturhistoriske verdiane. Ei meir heilskapleg tilnærming i regelverket vil bidra til betre vern og forvaltning av kulturmiljøa, og sikre at alle relevante faktorar blir tekne med.

For å kunne gjere gode prioriteringar treng vi betre oversyn over tilstand og påverknad. Systematiske tilstandsvurderingar og overvaking kan bidra til å oppnå dette. Beredskap er òg ein viktig faktor, og det må vere klart kven som har ansvar for kva i ulike situasjonar. Sikringstiltak må avvegast slik at dei ikkje påverkar kulturmiljøa negativt, og det er viktig å ta høgd for at tilpassingstiltak kan ha utilsikta negative konsekvensar.

For å handtere uønskte konsekvensar av klimaendringane, må kompetansen i forvaltninga styrkjast. Dette inkluderer å auke og forbetre bruken av tilstandsvurderingar for å ha eit godt kunnskapsgrunnlag når ein skal gjennomføre førebyggjande tiltak.

5.3.2 Tap av naturmangfald

Menneskeleg aktivitet har til alle tider påverka naturen og vore med på å forme landskap, naturtypar og artar. Påverknaden frå menneske og husdyr fører gjerne til at det utviklar seg nye økosystem med sin eigen artsrikdom, til dømes i beiteområde, slåttenger og seterområde. For at dette mangfaldet skal kunne takast vare på, er det i mange tilfelle naudsynt å føre vidare eksisterande og tradisjonell bruk. Eit døme på dette er Vegaøyan, som i dag er innskrivne på Unescos verdsarvliste. Grunngjevinga er det unike samspelet mellom menneske og natur over lang tid. Det er særleg lagt vekt på den unike ærfugl- og duntradisjonen.

I dag er tap av naturmangfald ei like stor utfordring som klimaendringane. I Noreg er risiko for tap av naturmangfald særleg ei følgje av arealinngrep og arealbruksendringar. Døme på slike inngrep og endringar kan vere utbygging, skogbruk og jordbruk. Samstundes vil opphøyr av jordbruksdrift òg kunne påverke naturmangfaldet negativt.

Direkte negative konsekvensar for kulturmiljø

Opphøyr av jordbruksdrift og redusert beitetrykk fører til at kulturlandskap gror att. Dette fører til at viktige kulturmiljøverdiar, medrekna biologisk kulturarv, går tapt. Klimaendringane forsterkar denne effekten, sidan varmare og våtare klima gjev betre vekstvilkår for buskar og tre. Kulturlandskapet, som ein gong var prega av eit rikt biologisk mangfald, kan i aukande grad bli dominert av få artar. Dette påverkar naturen, men det påverkar òg kulturhistoriske verdiar og opplevinga av landskapet.

Indirekte negative konsekvensar for kulturmiljø

Naturen er gjerne viktig for den kulturelle identiteten til eit samfunn. Når naturmangfaldet minkar, kan det påverke korleis folk ser på og verdset sin eigen kulturarv.

Mange kulturarvstradisjonar er baserte på kunnskap om lokale økosystem og artar. Når artane forsvinn, kan den tradisjonelle kunnskapen om dei òg gå tapt. Til dømes kan tap av naturmangfald og økosystem i arktiske og subarktiske økosystem få store konsekvensar for reindrift, og dimed påverke grunnlaget for å oppretthalde samisk språk, kultur, samfunnsliv og urfolkskunnskap. I Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – Norsk handlingsplan for naturmangfold side 195 heiter det at:

På globalt og nasjonalt nivå er det en utfordring at tradisjonskunnskap går tapt og at slik kunnskap ikke opprettholdes til det beste for de berørte folkegruppene og samfunnet for øvrig. I Norge er dette spesielt relevant når det gjelder samisk kunnskap og bærekraftig bruk av naturmangfold, og annen tradisjonell kunnskap og bruk.

Korleis kulturmiljø kan bidra til å løyse utfordringane

Tradisjonskunnskap og kunnskap om tilpassing til og bruk av naturen i eit historisk perspektiv, kan vere viktige bidrag for å sikre berekraftig skjøtsel og forvaltning. Vedlikehald og skjøtsel av kulturlandskap kan vere viktig for å ta vare på sårbare og truga artar.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Naturavtalen til FN legg vekt på vern av areal, og det er eit aukande behov for å vurdere større område i samanheng. Ved å sjå vern av natur- og kulturmiljø i samanheng, som del av ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning, kan ein i større grad sikre dei ulike interessene på ein god måte.

I utforming av kulturmiljøregelverket er det viktig å vurdere korleis kunnskap om historiske handlingar, prosessar og kunnskap om tilpassing, inkludert tradisjonelle og naturbaserte praksisar, kan bli teken vare på og nytta.

5.3.3 Demografiske endringar og press på areala

Framtidige endringar i arealbruk heng tett saman med dei globale utfordringane knytte til klimaendringar, tap av naturmangfald og forureining. Ifølgje Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn er tap av leveområde som følgje av arealinngrep det største trugsmålet mot naturmangfald i Noreg. Klimaendringar er ofte ei tilleggsbelastning, som forsterkar dei negative konsekvensane av arealinngrep og andre naturinngrep.36 For kulturmiljø er det eit samansett bilete, der både utbygging i nye område og fortetting i eksisterande bygde område kan ha negative konsekvensar. Dei globale utfordringane kan òg føre til demografiske endringar som forsterkar den utviklinga som har funne stad i det 20. hundreåret.37

Areal er ein avgrensa ressurs som er under konstant press frå utbyggingsføremål. Ei befolkning som stadig veks, med nye og endra behov for busetjing, transport og næringsverksemd, krev stadig nye areal. Behovet for energi, varer og opplevingar har òg konsekvensar for arealbruk. Det same gjeld overgangen til fornybar energi.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Fortetting i byar og tettstader har vore eit sentralt tema dei siste åra. Ifølgje tal frå Statistisk sentralbyrå (SSB) budde 83,2 prosent av den norske befolkninga i byar og tettstader per 1. oktober 2024. Dei same tala viser at det budde 65 407 fleire personar i ein tettstad per 1. januar 2024 enn på same tid i 2023.38 Det er dei store tettstadene som har hatt størst vekst. Å utvikle kompakte byar og stader kan vere eit viktig grep av omsyn til klimaet, då det kan redusere transportbehovet og behovet for å byggje ned natur, jordbruksareal og andre typar kulturlandskap. Samstundes fører denne veksten til eit aukande behov for nye bustader, arbeidsplassar og så bortetter i byar og tettstader. Det kan igjen skape ulike målkonfliktar knytte til bruk av areal og tap av natur- og kulturmiljø.

Medan urbaniseringa har auka, har det òg vore ein kraftig auke i utbygging av område til fritidsbustader. Ifølgje SSB gjekk om lag ein fjerdedel av det totale nyutbygde arealet i perioden 2008–2019 til fritidsbygg. Denne utviklinga er venta å halde fram, spesielt i dei mellomsentrale og mindre sentrale kommunane.

Ei anna utfordring ved befolkningsauken i byar og tettstadar er det aukande behovet for infrastrukturtiltak. Nye samferdsletiltak, skular og andre offentlege bygg krev ofte store areal, og det å byggje ut desse areala kan ha negative konsekvensar for kulturmiljø. Dette set press på planleggingsarbeidet, og krev gode vurderingar for å finne løysingar som tek omsyn til både vekst og vern.

Urbanisering kan gje grunnlag for større mangfald, men kan òg ha konsekvensar for det kollektive minnet og tilhøyrsla til staden der ein bur. Når folk flytter til byane, kan det bli vanskelegare å oppretthalde tilknytinga til og bruken av bygningane til fellesskapet, som kyrkjer, ulike forsamlingshus og bygningar og anlegg med kommunale funksjonar. Dette kan igjen svekkje oppslutnaden om vern av kulturmiljø og føre til at kunnskap og tradisjonar går tapt.

Distriktsdemografiutvalet understreka at framskrivingane til SSB viser at det er mogleg å oppnå stabile folketal i distrikta framover, men at ei slik utvikling ikkje vil skje av seg sjølv.39 I fleire år har fråflytting vore ei utfordring i mange distriktskommunar, samstundes har globale kriser og konfliktar i dei seinare åra ført til at det mange stader har vore naudsynt å ta i bruk bustader som elles hadde stått tomme, både i byar og i distrikta. I område der det likevel har vore nedgang i talet på busette, er det ikkje uvanleg at bustadhus, driftsbygningar og jordbruksområde går ut av bruk. Dette fører mellom anna til manglande vedlikehald av bygningar og skjøtsel av jordbruksområde, noko som igjen kan ha store negative konsekvensar for kulturmiljø. Fråflytting kan òg redusere verdien av bustader, noko som gjer det vanskelegare å oppretthalde og rehabilitere gamle bygningar. Kostnadene til vedlikehald og rehabilitering kan vere høgare enn marknadsprisen på bustaden. Dette gjer det økonomisk utfordrande for eigarane å ta vare på eigedomane sine.

Kampen om arbeidskraft og kompetanseflukt er òg ein faktor som påverkar kulturmiljø. Når folk flytter frå distrikta, tek dei med seg viktig kompetanse og arbeidskraft. Dette kan gjere det vanskelegare å oppretthalde og utvikle kulturmiljø.

Endra driftsformer i landbruket har òg konsekvensar for kulturmiljø. Krav til meir effektiv og maskinell drift fører til at mange gamle driftsbygningar, sjøhus og andre bygningar går ut av bruk og forfell. Samstundes kan maskinell drift i skog og utmark ha uheldige konsekvensar for jordfaste kulturminne.

Migrasjon som følgje av klimaendringar og fattigdom i andre delar av verda kan òg påverke kulturmiljø i Noreg. Auka tilflytting kan føre til endringar i busetjingsmønster. Dette kan igjen påverke korleis ein forvaltar og tek vare på kulturmiljø, fordi ressursane må fordelast på fleire område.

Korleis kulturmiljø kan bidra til å løyse utfordringane

Kulturmiljø speler ei viktig rolle i å skape gode stader og bymiljø. Gjennom å ta vare på og utvikle kulturmiljø kan ein fremje mangfald, variasjon og trivsel i byane. Dette er med på å skape levande og inkluderande samfunn der alle kan kjenne seg heime.

Migrasjon og bustadmangel er utfordringar som krev ein gjennomtenkt og langsiktig bustadpolitikk. Ved å planleggje for framtida og sikre tilgjengelege og varierte bustader kan ein møte behova til både nye og eksisterande innbyggjarar. Dette vil kunne skape stabile og trygge lokalsamfunn.

Gjenbruk og sirkulær økonomi er viktige prinsipp i denne samanhengen. Ved å byggje om og bruke opp att eksisterande bygningsmasse og infrastruktur, kan ein redusere miljøpåverknaden og ta vare på kulturmiljø.

Arbeid med å halde ved like og skjøtte kulturmiljø er for mange ei meiningsfull oppgåve som samstundes kan styrkje fellesskapet. Ei aldrande befolkning kan vere ein verdifull ressurs for bevaring av kulturmiljø. Mange eldre har tid og erfaring som kan nyttast i frivillig arbeid, som til dømes å ta vare på kulturminne og kulturmiljø.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Utfordringane med arealbruksendringar og konsekvensane det kan få for kulturmiljø, stiller krav til ei tett kopling mellom kulturmiljøregelverket og plan- og bygningslova. Det vil mellom anna kunne vere eit aukande behov for ei heilskapleg tilnærming og bruk av områdevern for å ta vare på natur- og kulturmiljøverdiar. Ved å ha eigna føresegner i plan- og bygningslova, kan ein sikre at viktige kultur- og naturverdiar blir tekne vare på.

Regelverket for tilpassing, ombygging og på- og tilbygg må òg forbetrast for å møte dagens utfordringar. Dette inneber å utvikle klare retningslinjer som veg behovet for modernisering mot omsynet til bevaring. Ei slik tilnærming vil bidra til å skape berekraftige og levande lokalsamfunn, der både gamle og nye strukturar kan eksistere side om side.

5.3.4 Endringar i tryggings- og beredskapssituasjonen

Dei siste åra har den tryggingspolitiske situasjonen endra seg. Nasjonal trugsmålsvurdering er ein årleg analyse av den venta utviklinga innanfor ansvarsområda til Politiets tryggingsteneste (PST), og gjev eit oversyn over dei mest presserande tryggingsutfordringane Noreg står overfor. I trugsmålsvurderinga for 2024 er dei mest aktuelle trugsmåla terrorisme, spionasje, cybertrugsmål, radikalisering og organisert kriminalitet.40

Trugsmåla frå ekstremistiske grupper, både islamistiske og høgreekstreme, er framleis ei stor bekymring. PST vurderer at det framleis er risiko for åtak frå einskildpersonar eller små grupper som er inspirerte av ideologisk ekstremisme. Auka digitalisering gjer Noreg sårbart for cyberåtak. Trugande aktørar kan vere både statlege og ikkje-statlege aktørar som prøver å kompromittere kritisk infrastruktur og stele data.

Politiets tryggingsteneste er òg uroa over at fleire ungdomar blir radikaliserte, både på nettet og i det verkelege livet. Dette kan føre til ein auke i talet på personar som er villige til å ty til vald. Vidare blir kriminelle nettverk som driv med narkotikahandel, menneskesmugling og annan alvorleg kriminalitet, vurderte til å vere eit trugsmål mot samfunnstryggleiken.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

I krig og konfliktsituasjonar kan målretta øydelegging av kulturmiljø og historiske bygg vere ein strategi for å undergrave identiteten og sjølvstendet til motparten. Verdsarvområde har vist seg å vere særleg utsette.41

Kulturmiljø kan vere mål for eller bli råka av terrorhandlingar, spesielt fordi dei fungerer som samlingspunkt for store folkemengder. Kulturmiljø kan òg bli utsette for skadeverk som ein del av politiske markeringar eller politisk motiverte handlingar. Dette kan vere alt frå tagging og hærverk til meir alvorlege øydeleggingar.

Internasjonal kulturarvkriminalitet er eit alvorleg problem som trugar felles kulturarv i verda. Denne typen kriminalitet omfattar ulovleg utgraving og øydelegging, tjuveri og smugling av lause kulturminne. Uerstattelege kulturgjenstandar blir omsette ulovleg, og omsetnaden bidreg mellom anna til å finansiere terror. Den ulovlege omsetnaden skjer ofte gjennom kriminelle nettverk knytte til narkotika- og menneskehandel.

Opprusting av forsvaret kan òg kome i konflikt med omsynet til kulturmiljøverdiar i dei eksisterande forsvarsanlegga.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Endringar i tryggings- og beredskapssituasjonen krev at styresmaktene har oversyn over utsette kulturmiljø, og at det er avklart kven som har ansvar for kva i ulike situasjonar. Det stiller òg krav til sikringstiltak, som igjen må avvegast slik at dei ikkje påverkar kulturmiljøa negativt.

Når det gjeld kulturarvkriminalitet, er det viktig å avgjere korleis lause kulturminne skal ha vern i ei ny kulturmiljølov, ulike alternativ for vern, kven som skal ha råderetten og innhaldet i råderetten. Avgrensing av kva lause kulturminne som skal ha vern etter lova, og plikta til ikkje å skade dei, må òg vurderast.

5.3.5 Aukande skilnader i samfunnet

Dei sosiale skilnadene i Noreg har auka sidan 2014.42 Dei rikaste ti prosentane av Noregs befolkning har vorte mykje rikare sidan 2010. Dei fattigaste har knapt hatt nokon auke i formue i det heile. Det er òg tendensar til aukande barnefattigdom, utanforskap, uro, hærverk, kriminalitet og politisk polarisering. Koronapandemien var òg med på å auke dei sosiale skilnadene. Jobbane som forsvann, var i stor grad jobbar for folk med låg utdanning.

Dei siste tiåra har òg vore prega av stadig større ønske om og vilje til å anerkjenne kulturell ulikskap. Dette kjem fram i politikken om minoritetar, og særleg innanfor urfolkspolitikken. Minoritets- og urfolkspolitikk handlar om synleggjering og sikring i internasjonale og nasjonale lovverk, der kulturelle særtrekk, som til dømes kulturmiljø som uttrykk for historisk nærvær og tilhøyrsle, blir viktige.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Aukande økonomiske skilnader i samfunnet kan påverke viljen til og interessa for å ta vare på kulturmiljø. Når økonomiske og sosiale skilnader veks, kan det føre til at einskilde grupper mister engasjementet for å verne om felles kulturarv. Samstundes kan sterke økonomiske krefter verke meir inn på avgjerdene om kva som skal takast vare på. Dette kan føre til at økonomiske interesser får større vekt, enn ei vurdering av kva som er viktige kulturmiljø. Aukande merksemd om kulturell ulikskap kan bli utnytta til å konstruere eller forsterke avstanden mellom grupper i samfunnet.

Korleis kulturmiljø kan vere med på å løyse utfordringane

Kulturmiljø speler ei sentral rolle i samfunnet som samlingsplassar og felles arenaer i lokalmiljøa. Dei fungerer som viktige møteplassar der folk kan samlast, dele opplevingar og styrkje fellesskapet. For urfolk og nasjonale minoritetar er kulturmiljø avgjerande for å verne og utvikle kulturen og samfunnslivet deira. Kulturmiljø gjev rom for å ta vare på tradisjonar og føre kulturelle praksisar vidare til nye generasjonar. Kulturmiljø som møteplass har positive sider gjennom at det gjev alle grupper rett til røtene sine og historia si, som i sin tur gjev alle ei breiare og større forståing av historia ein er del av. Kulturmiljø kan bidra til ei brei kjensle av fellesskap fordi det er rom for kulturell ulikskap. Det føreset at styresmaktene anerkjenner ulikskapane. Vidare føreset det at dei legg til rette for medverknad frå minoritetsgrupper og samverking mellom styremaktene, når ein skal skaffe og ta i bruk kunnskapen om variasjonane og mangfaldet i kulturmiljøa.

Kulturmiljø har eit stort potensial til å skape engasjement blant folk. Dei inspirerer til deltaking, til interesse for lokalhistorie og til utvikling av lokalsamfunn. Vidare gjev kulturmiljø grunnlag for eit breitt spekter av fritidsaktivitetar for alle aldersgrupper. Dette styrkjer sosiale band og fremjar eit aktivt og inkluderande samfunn.

I tillegg er kulturmiljø viktige element i friluftsliv og helsefremjande aktivitetar. Dei gjev høve til fysisk aktivitet og rekreasjon, noko som er positivt for både den fysiske og den mentale helsa.

Enkeltpersonar med sterk økonomi kan spele ei viktig rolle som bidragsytarar i arbeidet med å ta vare på kulturmiljø. Gjennom økonomisk støtte og som eigarar kan dei bidra til å bevare og utvikle desse verdifulle ressursane, slik at framtidige generasjonar kan få bruke og oppleve dei.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Om alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø, uavhengig av økonomisk status, må dei offentlege verkemidla vere innretta slik at ulike grupper blir inkluderte. Ein må sikre at det ikkje berre er dei med sterk økonomi som kan ta del i vernearbeidet og definere kva kulturmiljø som skal takast vare på.

Vidare er det viktig at regelverket syter for at alle, inkludert urfolk og nasjonale minoritetar, har høve til å delta i prosessane rundt det å ta vare på og utvikle kulturmiljø, og at dei får ein reell innverknad på avgjerdene. Det er òg viktig å vurdere om regelverket tek godt nok omsyn til kulturmiljø, særleg i møte med eigarinteressene. Tilskotsordningar må sikre at eigarar av kulturmiljø er i stand til å ta vare på verdiane, og at dei kan gjere det mest mogleg uavhengig av eigen økonomi.

Kulturmiljøregelverket bør òg fremje tiltak som aukar medvitet om og engasjementet for kulturminne blant alle samfunnsgrupper. Dette kan omfatte utdanningsprogram, kampanjar og samarbeid med frivillige for å styrkje fellesskapet rundt kulturarven.

5.3.6 Endra styringsformer, medverknad og demokratisering – definisjonsmakt og eigarskap

Aukande merksemd om deltakande former for styring og nivådelt styringssystem påverkar den tradisjonelle forvaltninga på mange område i samfunnet. Dette gjeld òg forvaltning av kulturmiljø. Eit utviklingstrekk er at det er større aksept for mangfald og for lokalt og regionalt eigarskap til eigne tradisjonar. Dette har konsekvensar for korleis kulturmiljøstyresmakta er organisert, og for avgjerdsprosessar. Dei siste 50 åra har det vore ein tendens til at stadig fleire oppgåver blir lagde til fylkeskommunen og kommunen.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Det er ei utfordring at det finst mange og ulike forventningar til deltakande styringsformer. Demokratisering av avgjerdsprosessane utfordrar den tradisjonelle rolla til «eksperten», som tidlegare hadde stor innverknad på avgjerdene. No er fleire oppgåver i kulturminneforvaltninga lagde til demokratisk valde organ. Den viktigaste utfordringa med dette er at skiftande og historisk sett tilfeldige fleirtalsvedtak kan vere kortsiktige og til skade for kulturmiljøet. Dette kan føre til at viktige kulturminne ikkje blir tilstrekkeleg verna, og at avgjerder blir tekne utan naudsynt fagleg grunnlag.

Korleis kulturmiljø kan vere med på å løyse utfordringane

Deltaking i avgjerdsprosessar og frivillig innsats i kulturmiljøarbeid styrkjer demokratiperspektivet. Når folk får høve til å vere med på å ta avgjerder, blir dei meir engasjerte og føler eit større ansvar for kulturmiljø. Dette aukar eigarskapet til kulturminne og kulturmiljø og gjer at fleire kjenner seg forplikta til å ta vare på og verne om dei historiske verdiane. Gjennom aktiv deltaking blir lokalsamfunna sterkare, og det blir skapt eit breiare grunnlag for å ta vare på kulturminna for framtidige generasjonar.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Reglane for korleis folk og ulike aktørar kan medverke i avgjerdsprosessar må styrkast, slik at alle stemmer blir høyrde og at avgjerdene blir tekne på eit solid grunnlag. For å oppnå ei balansert forvaltning, er det samstundes viktig å finne mekanismar som kombinerer demokratisk deltaking og styring med ekspertkunnskap, og å sikre eigna kontrollfunksjonar. Dette vil kunne føre til at avgjerdene både har brei støtte i befolkninga og er baserte på fagleg innsikt, noko som er avgjerande for å verne og utvikle kulturmiljø på ein berekraftig måte.

5.3.7 Frivillig engasjement

Ifølgje Frivillighet Norge, interesseorganisasjon og samarbeidsforum for frivillige organisasjonar i Noreg, skaper frivillige organisasjonar i Noreg verdiar tilsvarande fem prosent av bruttonasjonalproduktet. I tillegg til å vere ein viktig sektor for økonomien bidreg frivilligheita til å byggje tillit, inkludering og folkehelse, og ho styrkjer den sosiale kapitalen.43

To av indikatorane som blir nytta for å måle utviklinga ut frå dei nasjonale klima- og miljømåla, måler interessa for kulturmiljø i befolkninga og i kva grad folk deltek i ulike aktivitetar for å ta vare på kulturmiljø.44 I 2024 viser målingane at om lag kvar tiande nordmann i alderen 16–79 år er svært interessert i kulturmiljø. Interessa aukar med alder og utdanning. Indikatoren måler delen av befolkninga som anten er svært interessert eller ganske interessert i dette temaet. I 2024 utgjer denne delen 38 prosent, som er om lag på same nivå som den førre målinga på 37 prosent.

Tilsvarande viser målingane frå 2024 at ni prosent av befolkninga deltok i dugnadar eller møte om kulturmiljø, inkludert digitale møte i det siste året. Ein litt større del engasjerer seg lokalt for å ta vare på kulturmiljø i eige nærområde. Her ligg nivået stabilt på rundt ti–elleve prosent. Seks prosent er medlem av ein frivillig kulturvernorganisasjon, og dette nivået er òg stabilt. Dei som anten har delteke i møte og dugnader, er medlem i ein kulturarvorganisasjon eller har engasjert seg lokalt, utgjer til saman ein aktiv del av befolkninga. Denne delen er på 18 prosent i 2024, noko som er fleire enn i 2023, men på nivå med 2022. Generelt er eldre meir aktive enn yngre, medan det totalt sett er ganske likt mellom kvinner og menn.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Dei siste tiåra har det gradvis vore ei endring i måten folk engasjerer seg på, og måten dei deltek i frivillig arbeid på. Dette er omtalt i Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig. Meldinga peiker på at frivillig arbeid i aukande grad skjer gjennom kortvarige og prosjektbaserte engasjement, i motsetnad til dei meir tradisjonelle og langvarig forpliktande engasjementa. Dette speglar ein trend der folk ønskjer meir fleksibilitet og høve til å bidra når det passar dei. Det er òg ein auke i digitalt frivillige, der folk deltek i frivillige aktivitetar via internett og sosiale medium. Endringane utfordrar dei tradisjonelle strukturane i frivillige organisasjonar, men gjev òg nye høve til å engasjere fleire menneske i frivillig arbeid.

Endringane i korleis folk engasjerer seg i frivillig arbeid, fører òg til utfordringar med kompetanse. Dei frivillige blir i aukande grad rekrutterte frå grupper og yrke som manglar den handverksbakgrunnen som trengst for å ta vare på den førindustrielle og mekaniske kulturarven. Vern av kulturmiljø er ofte avhengig av langsiktig arbeid, og «punktfrivillige» som erstattar tradisjonelle organisasjonar, kan svekkje dette.

Moglegheiter for forvaltninga av kulturmiljø

Stortingsmeldinga frå 2018 framhevar det store potensialet som ligg i frivillig arbeid. Meldinga peiker på at frivillig innsats er med på å byggje tillit, inkludering og folkehelse, og styrkjer den sosiale kapitalen i samfunnet.

Med ei aldrande befolkning kan det òg vere at det i framtida vil vere fleire som er interesserte i å delta i frivillig arbeid på kulturmiljøområdet. I framtida vil det uansett vere viktig å sameine omsynet til fleksibilitet med behovet for kontinuitet og kompetanse, spesielt når det gjeld å ta vare på kulturmiljø.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Det er viktig å understreke at frivilligheita er ein stad for innverknad og samfunnsdeltaking. Frivillige kan vere eit supplement til, men likevel ikkje ei erstatning for offentleg verksemd. Utfordringane og potensialet i frivillig arbeid bør takast med i vurderingar om utforming av kulturmiljøregelverket. For å utnytte potensialet i frivillig arbeid, bør ein i utforminga av regelverket vurdere korleis det er mogleg å fremje samarbeid mellom frivillige organisasjonar og offentlege instansar.

5.3.8 Digitalisering, akselererande teknologisk endring og hypertilkopling

Digitalisering, teknologisk endring og hypertilkopling påverkar alle delar av samfunnet, frå arbeidsliv og utdanning til helsevesen og offentleg forvaltning. I Fremtidens digitale Norge. Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024–2030 blir det understreka at ei av hovudutfordringane er å sikre at alle innbyggjarar og verksemder får tilgang til og kan nytte seg av digitale tenester. Dette krev investeringar i digital infrastruktur og kompetanseutvikling, medan personvern og datatryggleik må handterast.

Strategien framhevar at digital teknologi kan bidra til effektivisering og innovasjon i offentleg sektor, næringsliv og samfunnsliv. Det er eit mål å utnytte potensialet i kunstig intelligens, stordata og andre avanserte teknologiar for å skape betre tenester og gje auka verdiskaping.

Digitalisering kan føre til ei meir effektiv forvaltning med gode digitale tenester til både samarbeidspartnarar og brukarar. Stadig betre teknologi gjer det mogleg med betre og meir effektiv kartlegging, dokumentasjon og formidling.

Auka deling av data og ny teknologi for innhenting og analyse av data skaper store moglegheiter – og utfordringar. Kunstig intelligens representerer eit stort nyttepotensial, men òg eit potensial for misbruk.

For at digitale tenester skal vere til nytte for kulturmiljøforvaltninga, må kulturmiljødata vere tilgjengelege, brukbare, pålitelege og relevante. Dette betyr at ein må auke medvitet hjå alle aktørane i kulturmiljøforvaltninga om å sikre kvaliteten i data som blir lagde inn, og at det må liggje nokre felles standardar til grunn.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Opne og tilgjengelege data kan vere grunnlag for misbruk, noko som skaper utfordringar for personvern og datatryggleik. Kunstig intelligens kan òg misbrukast, til dømes gjennom feil bruk av algoritmar som kan føre til feilaktige avgjerder. Mykje av dei tilgjengelege dataa på kulturmiljøfeltet er ufullstendige og for lite oppdaterte og pålitelege, noko som er eit problem når ein skal byggje digitale tenester som baserer seg på desse dataa.

Det er òg utfordrande å utvikle og setje i verk gode system for å utveksle relevant og kompatibel informasjon. Oppbygging, struktur, terminologi med meir i Askeladden er ikkje godt nok tilpassa alle typar kulturmiljø, til dømes er det peikt på dei samiske.45

Høvet til å dokumentere og ta vare på kulturmiljø digitalt kan leggje press på omsynet til å ta vare på kulturmiljø på staden og i sitt opphavlege miljø. Digital «bevaring» og tilgjengeleggjering kan bli sett på som eit alternativ til fysisk bevaring, noko som kan føre til at viktige kulturmiljø ikkje blir sikra eit tilstrekkeleg vern. Utviklinga her kan òg utfordre dagens definisjonar og verdiomgrep.

Moglegheiter for forvaltninga av kulturmiljø

Ny teknologi opnar opp for nye moglegheiter innan kartlegging, overvaking, digital dokumentasjon og digital gjenskaping av det fysiske miljøet. Dette kan føre til effektiviseringsgevinstar for kulturmiljøforvaltninga, både i sakshandsaming, i dokumentasjon, i kartfesting og til analysar og vurderingar.

Digitalt attskapte kulturmiljø kan fungere som eit nyttig supplement til det å sikre og ta vare på kulturmiljø. Sjølv om eit digital attskapt kulturmiljø aldri vil kunne vere ei fullgod erstatning, kan det i nokre tilfelle vere eit alternativ til tilgang og oppleving. Eit døme på dette er Engene dynamittfabrikk i Hurum, der digital formidling gjev folk høve til å oppleve bygningane på ein trygg måte. Det same gjeld for bygningane i Grytviken, Sør-Georgia, der digital formidling opnar opp for at ein viktig del av den norske industrihistoria i Antarktis kan opplevast utan at ein treng å vere fysisk på staden. Denne typen digital formidling kan òg vere med på å redusere slitasje og overturisme ved sårbare kulturmiljø.

Ny teknologi og eit endra arbeidsliv gjev òg større høve for folk til å busetje seg eller bli buande i lengre avstand frå byane. Dette kan i nokon grad motverke den sterke urbaniseringa vi ser i dag, ved å gjere det mogleg for fleire å arbeide og leve utanfor dei store byområda, og dimed føre til at bygningar og landskap blir brukte og skjøtta.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

Utforminga av kulturmiljøregelverket må ta omsyn til fleire faktorar for å sikre at det er tilpassa dagens digitale samfunn. Skal vi kunne ta gode avgjerder og sikre rettferdig handtering, er det avgjerande at dataa som ligg til grunn er nøyaktige, pålitelege og kontinuerleg oppdaterte. Dette krev etablering av klare retningslinjer og standardar for datainnsamling.

Vidare må bruk, tilgang og eigarskap til digitale data regulerast. I ei tid der data blir sett på som ein verdifull ressurs, er det viktig å ha tydelege reglar som sikrar at data blir handterte på ein etisk og ansvarleg måte. Dette inkluderer å definere kven som har rett til å bruke data, korleis data kan delast, og korleis ein kan ta omsyn til personvern og datatryggleik.

Eit anna viktig aspekt er reguleringa av «born digital»-kulturarv. Dette refererer til kulturarv som er skapt og berre eksisterer i digital form. For å ta vare på denne typen kulturarv for framtidige generasjonar, må regelverket tilpassast for å sikre at digital kulturarv blir dokumentert, teken vare på og gjord tilgjengeleg. Dette kan innebere å utvikle nye metodar for arkivering og lagring, og å sikre at digitale kulturminne blir verna mot tap og skade.

5.3.9 Auka press på sårbare kulturmiljø frå ferdsle, reiseliv og turisme

Noreg har ein sterk posisjon som naturbasert reisemål, med ein merkbar auke i talet på besøkjande dei siste åra. Noreg har mange reisemål som er unike i verdssamanheng, og reiselivsaktiviteten har store positive verknader for norsk økonomi og norske lokalsamfunn.

Etterspurnaden etter reiselivsprodukt aukar av fleire grunnar. Den viktigaste grunnen er auka økonomisk velstand. I tillegg er det fleire pensjonistar med god helse og økonomi som ønskjer å reise meir. Aukande klimautfordringar elles i verda kan òg gjere Noreg til eit meir attraktivt reisemål. Dette har ført til auka ferdsle ved populære attraksjonar, noko som påverkar sårbare natur- og kulturmiljø negativt.46

Forsterka innsats mot klimaendringar har ført til eit verdiskifte blant mange reisande, der berekraft og opplevingar blir viktigare. Dette kan føre til at fleire reiser innanlands og til nærområde, og at dei er meir opptekne av berekraftig bruk av kulturmiljø.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Nokre av utfordringane for kulturmiljø som følgje av auka ferdsle, reiseliv og turisme er slitasje og fysisk skade. Auka besøkstal kan føre til slitasje på strukturar og overflater, noko som kan skade eller øydeleggje bygningar, sårbare kulturminne og områda rundt. For mykje tilrettelegging for turistar kan endre eller redusere den autentiske opplevinga av kulturminna. Lokalsamfunn kan oppleve endringar i kultur og levemåte som følgje av auka turisme, noko som kan påverke den lokale identiteten og tilknytinga til lokale kulturmiljø. Etter pandemien har besøkstala til dei mest kjende stavkyrkjene auka mykje, somme stader med over 20 prosent. Dette fører til slitasje både på kulturminna og på lokalsamfunna.

Behovet for å skape inntekter frå turisme kan òg føre til at verneomsyn blir nedprioriterte til fordel for kommersielle interesser.

Moglegheiter for forvaltninga av kulturmiljø

Turisme spelar ei viktig rolle i arbeidet med å ta vare på kulturmiljø, ved å skape økonomisk grunnlag for vedlikehald og bruk. Gjennom turisme kan det òg bli skapt ei større forståing blant både lokale og besøkjande for kva verdi det har å ta vare på kulturmiljøet. I tillegg bidreg turisme til å skape arbeidsplassar, fremje lokal utvikling og stimulere næringsverksemd, noko som styrkjer lokalsamfunna økonomisk og sosialt. Kulturminna er ofte populære reisemål. Blir denne attraktiviteten brukt rett, kan ho bidra til meir berekraftig reiseliv og til at dei besøkjande legg att meir i lokalsamfunna. Dette igjen kan bidra til å styrkje mange lokalsamfunn rundt i landet.

Konsekvensar for utforming av kulturmiljøregelverket

I utforminga av kulturmiljøregelverk kan utfordringar knytte til auka press på sårbare kulturmiljø som følgje av ferdsle, reiseliv og turisme gjere at ein bør vurdere behovet for betre retningslinjer for vern av sårbare kulturmiljø og naturområde. Dette kan mellom anna omfatte høve til å avgrense ferdsla i visse område, spesielt i periodar med høg belastning. Det kan òg gjelde reglar om berekraftig turisme som tek omsyn til både natur- og kulturmiljø, og vidare omfatte regulering av besøkstal, utvikling av infrastruktur som minimerer slitasje, og tiltak for å redusere miljøpåverknad.

5.3.10 Mangel på handverkskompetanse og materialar

Ein rapport frå SSB i 2020 viser mellom anna at etterspurnaden på nasjonalt nivå etter arbeidskraft med vidaregåande innanfor mellom anna bygg og anlegg og handverk, vil vekse klart sterkare enn arbeidsstyrken fram til 2040.47 Analysane viser at utdanningsnivået i arbeidsstyrken vil auke, med fleire personar med høgare utdanning som erstattar dei eldre årskulla som går av med pensjon. Sysselsetjinga i industrien, petroleumsrelatert verksemd og varehandel vil gå ned, medan ho vil auke i offentleg sektor og privat tenesteyting. Ei aldrande befolkning vil auke behovet for helsepersonell.

Framskrivingane viser òg at etterspurnaden etter arbeidskraft med vidaregåande fagutdanning innan industri, bygg og anlegg, handverk, helsefagarbeidarar vil vekse sterkare enn arbeidsstyrken. Det same gjeld etterspurnaden etter sjukepleiarar. Det er venta at utan tiltak vil mangelen på desse utdanningsgruppene forsterke seg. Samstundes vil arbeidsstyrken vekse meir enn etterspurnaden for fleire fag på bachelor- og masternivå.

Nokre kulturmiljø er avhengige av handverksteknikkar og kompetanse som berre få har. Dette er kunnskap som blir overført direkte mellom menneske, og som blir teken vare på ved at nokon utøver teknikkane. Med få aktive som har desse ferdigheitene, er det stor risiko for at kunnskapskjeda blir broten, og at handverkstradisjonen forsvinn.

Klimaendringar, miljøpåverknad og den geopolitiske situasjonen kan påverke tilgangen til visse materialar i framtida. Til dømes kan endringar i vêr og temperatur påverke utvinninga av mineral og metall. Dei fleste av dei eldre bygga som har overlevd fram til vår tid, er bygde med svært gode materialar. Moderne skogsdrift har gjort det vanskelegare å få fram trevirke med den same kvaliteten som trengst for å halde ved like og reparere med den same kvaliteten som før.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Underskot på fagarbeidarar innan bygg og anlegg og handverk, kan få store konsekvensar for tilgangen på handverkarar med kompetanse innanfor tradisjonelle handverksteknikkar. Eit redusert tilbod av slike handverkarar vil, om alt anna er likt, kunne føre til auka kostnader ved å setje i stand freda og verna kulturmiljø. Dersom den handborne kunnskapen forsvinn, kan vi stå i fare for å ikkje kunne ta vare på dei fysiske kulturminna.

Mangelen på handverkarar og andre fagfolk med kjennskap til den mekaniske kulturarven er òg eit problem. I tillegg blir tilgangen til materialar til vedlikehald, istandsetjing og drift av kulturmiljø påverka av manglande kunnskap om verkestoff, manglande tradisjonskunnskap, nye driftsformer i skogbruket, bortfall av produksjon for ordinære marknadar og internasjonale reguleringar av tradisjonelle stoff og kjemikalium.

Forstyrringar i internasjonale verdikjeder på grunn av pandemien og internasjonale konfliktar, har dei siste åra ført til ein auke i prisane for fleire av materialane som blir nytta i å setje i stand og rehabilitere kulturmiljø. Dette gjer det endå viktigare å sikre tilgang til kompetente handverkarar og naudsynte materialar, for å kunne ta vare på kulturarven på ein kostnadseffektiv måte.

Moglegheiter for forvaltninga av kulturmiljø

Med utgangspunkt i utfordingane som er nemnde ovanfor, bør det vurderast om lova bør gje klare retningslinjer for styresmaktene sitt ansvar for å sikre utdanningstilbod innanfor tradisjonshandverk. Dette inkluderer å fremje kunnskapsbevaring og -utvikling, slik at viktig handverkskompetanse blir ført vidare til framtidige generasjonar. Gjennom støtte til utdanningsprogram og lærlingordningar, kan ein sikre at tradisjonelle handverksteknikkar blir haldne i hevd og tilgjengelege for å setje i stand og ta vare på kulturmiljø.

Ivaretaking og reparasjon av kulturminne, som til dømes gjennom bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygg, gjer at handverk og kunnskap kan takast vare på og utviklast.

5.3.11 Redusert handlingsrom i offentlege budsjett

Meld. St. 21 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 drøfter langsiktige utfordringar i norsk økonomi. Nokre av dei viktigaste utfordringane som blir trekte fram, er kamp om arbeidskrafta, behov for omstilling, framleis god fordeling og tryggleik og beredskap. Det vil bli fleire omsorgsoppgåver i framtida, men talet på personar i yrkesaktiv alder vil ikkje auke tilsvarande. Det er viktig å bevare små økonomiske skilnader og sikre stabil tilgang på velferdstenester, sjølv i møte med store omstillingar og ei aldrande befolkning. Dette krev god planlegging og tilpassing av velferdssystemet. Den nye tryggingspolitiske situasjonen krev at Noreg bruker meir ressursar på forsvar og beredskap for å sikre tryggleiken.

Desse utfordringane krev strenge prioriteringar, og kan mellom anna føre til reduserte løyvingar til kulturmiljøføremål.

Negative konsekvensar for kulturmiljø

Reduserte løyvingar kan ha store konsekvensar for kulturmiljøforvaltninga. Lågare budsjett vil gjere det vanskelegare å kompensere private eigarar for dei antikvariske meirkostnadane som følgje av freding. Dette kan òg påverke evna til å halde oppe eller auke rammene for tilskot til anna vern, noko som kan føre til at fleire kulturminne ikkje blir godt nok tekne vare på.

For staten, som eigar av freda kulturmiljø eller kulturmiljø med sektorinternt vern, kan eit redusert budsjett føre til færre midlar til å halde ved like og ta vare på desse anlegga. Dette kan føre til at viktige kulturmiljø forfell eller blir avhenda. Avhending skyv økonomiansvaret frå sektorane til kulturmiljøforvaltninga, noko som kan svekkje den langsiktige ivaretakinga.

Nedskjeringar i den fylkeskommunale økonomien kan svekkje kulturmiljøeiningane deira, trass i at oppgåvemengda aukar. Svakare økonomi i kommunane kan redusere evna deira til å sikre kulturmiljø i planlegging, byggjesakshandsaming og på andre måtar.

I tillegg kan reduserte løyvingar få negative konsekvensar for kunnskapsinnhenting og kunnskapsproduksjon. Manglande ressursar kan føre til færre forskingsprosjekt og mindre dokumentasjon av kulturminne, noko som igjen kan påverke kvaliteten på forvaltninga og bevaringa av kulturarven.

5.4 Målkonfliktar

På mange samfunnsområde er det utforma mål og prioriteringar, som igjen set rammer og føringar for utforming av regelverk og for praktisk oppfølging og forvaltning. På nasjonalt nivå går slike mål og prioriteringar ofte fram av og er forankra i stortingsmeldingar, strategiar og handlingsplanar som er lagde fram av regjeringa, og av Stortinget si handsaming av desse. Slike mål og prioriteringar er i nokre tilfelle òg ei oppfølging av internasjonale avtalar og direktiv.

På klima- og miljøområdet er det utforma 24 nasjonale mål. Tre av desse gjeld mål for kulturminne og kulturmiljø:

• Alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.

• Kulturmiljø skal bidra til berekraftig utvikling gjennom heilskapleg samfunnsplanlegging.

• Eit mangfald av kulturmiljø skal takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk.

Tilsvarande vil det vere nasjonale mål på ei rekkje andre samfunnsområde, og i mange saker vil det kunne vere målkonfliktar mellom desse. I slike tilfelle må det gjerast avvegingar mellom ulike interesser, til dømes mellom økonomisk vekst, bevaring av natur- og kulturmiljø, sosial rettferd og helse. Når ein vurderer kva som veg tyngst, må det takast omsyn til både kortsiktige og langsiktige konsekvensar. Ofte er det likevel ikkje målsetjingane i seg sjølve som er direkte motstridande, men målkonfliktane oppstår fordi tiltak som gjer sitt til å oppnå nokre målsetjingar, samstundes gjev verknader som reduserer måloppnåinga på andre område.48

Kulturmiljø gjev ofte effektar som er vanskelegare å vurdere prisen på, og det er ikkje uvanleg at denne typen effektar blir prioriterte ned jamført med andre interesser som er lettare å gje økonomisk verdi. Godt talfeste og prissette verknader får gjerne større gjennomslag. Det er viktig at tradisjonelt ikkje-prissette verknader òg blir skildra på same måte for å få den same tyngda. Det er naudsynt å utvikle metodikken for å vurdere prisen på verknadene for kulturmiljø og for å skildre dei ikkje-prissette på ein god måte.

Behovet for og tilgangen på areal skaper ofte målkonfliktar mellom ulike samfunnsmål, som næringspolitiske mål og klima- og miljømål. Eit av dei mest tydelege døma er behovet for nye bustader, infrastruktur og næringsbygg, som kan kome i konflikt med det å vare på kulturmiljø.

Tiltak for å produsere og distribuere ny fornybar energi kan òg skape fleire målkonfliktar med kulturmiljø. Å byggje vindmølleparkar eller solcelleanlegg kan påverke landskap som har stor kulturhistorisk verdi, og dimed utfordre bevaringsinteressene. I tillegg kan målet om energieffektivisering kome i konflikt med kulturmiljøinteresser, då modernisering og oppgradering av eldre bygningar kan skade eller føre til uønskte endringar.

Auka turisme kan føre til økonomisk vekst og auka medvit om kulturminne, men det kan òg føre til slitasje og skade på sårbare kulturmiljø. Behovet for eit effektivt jordbruk og effektiv matproduksjon kan kome i konflikt med bevaring av kulturmiljø. Moderne jordbruksmetodar kan skade jordfaste kulturminne, noko som utfordrar bevaringsinteressene.

For å handtere desse målkonfliktane er det viktig med god planlegging og dialog mellom ulike interessentar. Dette kan ha i seg å finne kompromissløysingar som tek omsyn til både bevaring av kulturmiljø og andre samfunnsmål, og å utvikle politikk og tiltak som balanserer desse ulike behova.

6 Kulturminnelova

6.1 Innhaldet i kulturminnelova i dag

Kulturminnelova gjev styresmaktene juridiske verkemiddel for å ta vare på ulike kategoriar av kulturmiljø, i hovudsak gjennom å regulere eigarråderetten. Ho gjev òg styresmakter i alle sektorar og på alle forvaltningsnivå ansvar for å ta omsyn til kulturmiljø når dei gjer vedtak etter andre lover. Lova har først og fremst verkemiddel for å verne kulturmiljø med behov for særleg vern. Verkemidla varierer for dei ulike kategoriane av kulturmiljø. Det sterkaste og viktigaste verkemiddelet er freding. Lova har eit tospora fredingssystem: freding ved lov, kalla automatisk freding, og freding ved vedtak, kalla vedtaksfreding. For nokre typar kulturminne sikrar lova i staden vern gjennom å gje staten eigedomsrett. Andre verkemiddel i lova er forbod mot å skade kulturminne, forbod mot utførsle, undersøkingsplikt, meldeplikt og oreigning. Lova har òg føresegner som skal sikre at verna kulturmiljø blir tekne vare på, og at eigarar får økonomisk støtte for å kunne ta vare på kulturmiljø dei eig.

Lova har seks kapittel med 36 paragrafar. Forutan kapittel I og VI skil lova i sin systematikk dels mellom fredingsform og dels mellom kva type eller kategori kulturmiljø føresegnene i kapitla vernar om. Automatisk freda, faste kulturminne er regulerte i kapittel II. Byggverk og anlegg som er freda ved vedtak, og område knytte til dette, er regulerte i kapittel V. I mellomstilling kjem erklærte ståande byggverk frå perioden 1537–1650, som er automatisk freda, men elles underlagde føresegner i kapittel V som gjeld for kulturminne som er freda ved vedtak. Lause kulturminne er regulerte i kapittel III, og kapittel IV gjeld skipsfunn og fartøyvern. Kapittel I inneheld føremålet med lova og definisjonar av omgrepa kulturminne og kulturmiljø. Av føremålsføresegna, § 1, går det fram at kulturminne og kulturmiljø med deira eigenart og variasjon skal bli verna både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning. Det er eit nasjonalt ansvar å ta vare på desse ressursane som vitskapleg kjeldemateriale og som varig grunnlag for oppleving, sjølvforståing, trivsel og verksemd for nolevande og framtidige generasjonar. Føremålsføresegna slår òg fast at ein skal leggje vekt på føremålet med kulturmiljølova når det etter andre lover blir gjort vedtak som påverkar kulturmiljøressursane. Kulturminnevern er med andre ord eit sektorovergripande omsyn.

I § 2 er omgrepa kulturminne og kulturmiljø definerte. Det er presisert at det som kan få vern etter kulturminnelova, er kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminne og kulturmiljø. Føresegna gjer reglane om kulturminne og kulturmiljø gjeldande òg for botaniske, zoologiske eller geologiske førekomstar som det er knytt kulturhistoriske verdiar til, så langt dei passar.

Kapittel II har føresegner om automatisk freda kulturminne, og § 4 etablerer automatisk freding av objekt som fell inn under ei opplisting av hovudgrupper av kulturminne og som er frå før år 1537. Det same gjeld samiske kulturminne som er frå år 1917 eller eldre. Føresegna om automatisk freding omfattar i realiteten

• alle faste synlege spor etter menneskeleg aktivitet i grunnen og under vatn

• bygningar

• spor som oppfyller alderskrava

• stader som det knyter seg tradisjon, tru, segn eller skikk til

Etter § 4 tredje avsnitt er ståande byggverk frå perioden 1537–1649 òg automatisk freda, om kulturmiljøforvaltninga har erklært at dei er frå denne perioden.

Lova set i § 3 opp forbod mot inngrep i automatisk freda kulturminne, og under dette mot å skjemme kulturminne på utilbørleg vis. I § 6 har lova føresegner om sikringssone rundt alle automatisk freda kulturminne, som skal verne kulturminnet og gjere fredinga så effektiv som mogleg.

For den som vil setje i gang eit tiltak som kan verke inn på eit automatisk freda kulturminne på ei måte som er forboden, set lova i § 8 første avsnitt opp ei meldeplikt. Tiltaket kan ikkje gjennomførast før kulturmiljøforvaltninga har teke stilling til meldinga. Føremålet er å sikre at kulturmiljøstyresmaktene på førehand får høve til å avklare om eit automatisk freda kulturminne blir råka av tiltaket.

I § 8 første avsnitt har lova føresegner om dispensasjon frå forbodet mot inngrep. Kulturmiljøstyresmakta kan avgjere om, og i tilfelle på kva måte, eit tiltak som kan verke inn på automatisk freda kulturminne i strid med § 3, kan setjast i verk. Det kan til dømes gjevast løyve til å fjerne kulturminnet, heilt eller delvis, eller til at det blir skjemt på utilbørleg vis. Kulturmiljøstyresmakta kan setje vilkår for løyvet, som krav til utforming av tiltaket, krav om vernetiltak, eller krav om at det blir gjort ei særskilt gransking av kulturminnet i form av utgraving eller overvaking for å sikre det vitskaplege kjeldematerialet. I § 8 siste avsnitt gjer lova unntak for kravet om løyve ved byggje- og anleggstiltak som er i samsvar med den gjeldande reguleringsplanen. Det føreset at tilhøvet til automatisk freda kulturminne har vore avklart gjennom handsaminga av planen. Dette gjeld òg for område som er sette av til busetnad og anlegg i arealdelen av kommuneplanen, dersom kulturmiljøstyresmakta uttrykkjeleg har sagt seg samd i arealbruken.

For automatisk freda ståande byggverk som er erklærte å vere frå perioden 1537–1649, gjeld forbodet i kapittel V mot inngrep i byggverk som er freda ved vedtak. Dei følgjer òg dispensasjonsføresegna i § 15 a for bygg som er freda ved vedtak. For alle automatisk freda byggverk gjeld ifølgje § 4 fjerde avsnitt føresegnene i kapittel V §§ 16, 17 og 18 om pålegg om utbetring etter skade, vedlikehald og skade ved brann med meir, så langt dei passar.

I § 8 er det føresegner om stoppeplikt. Om det først medan eit arbeid er i gang viser seg at det kan verke inn på eit automatisk freda kulturminne på ein måte som er forboden, gjev lova plikt til å stoppe arbeida i den utstrekninga som må til for å unngå at det kan råke kulturminnet. Lova set òg opp plikt til å melde frå til kulturmiljøforvaltninga, som avgjer om arbeida kan halde fram, og på kva vilkår arbeidet eventuelt kan halde fram. Er bygg, anlegg eller liknande ført opp eller byrja på utan at meldeplikta er halden, gjev lova i § 8 tredje avsnitt heimel for å krevje tiltaket fjerna eller retta. Kven som skal dekkje utgiftene til slike tiltak, er regulert i § 10.

Lova gjev i § 9 òg ei undersøkingsplikt ved planlegging av alle offentlege tiltak og større private tiltak, for å undersøkje om tiltaket kjem i konflikt med ikkje-kjende automatisk freda kulturminne. Plikta inneber at ein skal sende planen til kulturmiljøforvaltninga, som innan ein frist må uttale seg om planane eller tiltaka vil verke inn på automatisk freda kulturminne. Om kulturmiljøforvaltninga finn at tiltaket kan innebere slik konflikt, må tiltakshavaren søkje om løyve. Gjeld undersøkinga plan etter plan- og bygningslova, vil planforslaget i praksis bli sett som ein søknad om løyve. Kulturmiljøstyresmakta gjev planfråsegn med tilrådingar til kommunen og kan stille krav om vilkår i planføresegnene, til dømes om lokalisering og utforming av tiltaket, arkeologisk overvaking og arkeologisk gransking eller utgraving før tiltaket blir gjennomført. Kulturmiljøstyresmakta kan òg fremje motsegn overfor kommunen dersom ein ikkje oppnår semje om planforslaget. Lova krev at tilhøvet til automatisk freda kulturminne skal avklarast i samband med handsaminga av reguleringsplanar – og i samband med handsaminga av arealdelen av kommuneplanen dersom arealdelen opnar for tiltak direkte utan krav om reguleringsplan. Lova opnar for at ein i unntakstilfelle kan utsetje undersøkingar til etter at planen er vedteken.

Føresegner om kven som skal dekkje utgiftene til særskild gransking av automatisk freda kulturminne, er gjevne i § 10. Hovudregelen er at tiltakshavaren dekkjer slike kostnader, men for mindre, private tiltak, og der det ligg føre særlege grunnar, dekkjer staten alle eller delar av kostnadene.

I § 11 er kulturmiljøstyresmakta gjeven rett til å søkje etter, registrere, restaurere, byggje opp att, flytte og gjerde inn automatisk freda kulturminne, og å setje i verk skjøtsels- og vedlikehaldstiltak. Dette er tiltak som kan vere naudsynte for å gjennomføre undersøkingsplikta etter § 9. Føresegna gjev òg heimel for å granske slike kulturminne ved utgraving, overvaking eller sikringstiltak. Paragrafen krev at grunneigarar eller brukarar blir varsla før tiltaket. Føresegna gjeld òg fastsetjing av erstatning ved skjøn for den som på grunn av slike inngrep lid eit økonomisk tap.

Kapittel II har òg føresegner om avgjerd i tilfelle det er tvil om eit kulturminne er automatisk freda (§ 4 siste avsnitt), om tinglysing av automatisk freda byggverk (§ 5) og ein særskild bevisbyrderegel om kva som er rekna som automatisk freda kulturminne (§ 4 femte avsnitt).

Lause kulturminne er regulerte i kapittel III. Staten har etter § 12 eigedomsrett til oldtids- og mellomaldergjenstandar, myntar frå før 1650 og lause samiske kulturminne frå før år 1917. Denne eigedomsretten gjeld når det ikkje er mogleg å finne ut kven som eig kulturminna, og dei kjem for dagen tilfeldig, anten ved funn, ved utgravingar eller på annan måte. Føresegna gjev òg kulturmiljøstyresmaktene mynde til å slå fast at staten skal ha eigedomsrett til slike gjenstandar utan omsyn til kva alder dei har. I tillegg gjev ho styresmaktene rett til oreigning av lause kulturminne og forkjøpsrett ved sal på auksjon.

I § 13 set lova opp eit forbod mot å skade lause kulturminne, uansett kven som eig dei. Ho krev òg at finnarar av lause kulturminne melder funnet til kulturmiljøstyresmakta, og ho har føresegner om finnarløn.

Kapittel IV regulerer vern av skipsfunn og fartøyvern. Det følgjer av § 14 at staten har eigedomsretten til skipsfunn som er meir enn 100 år gamle, under føresetnad av at det i praksis ikkje er råd å finne ut kven som eig dei. Føresegna gjev òg kulturmiljøstyresmakta høve til å setje i verk tiltak for å verne eller ta hand om slike skipsfunn, utan omsyn til kven som eig dei. Ho forbyr eigarar og andre å utføre tiltak som kan skade skipsfunnet, men gjev òg heimel for at kulturmiljøstyresmakta kan gje dispensasjon til slike inngrep. Undersøkingsplikta for offentlege og større private tiltak i § 9 og føresegna om utgiftsdekning i § 10 gjeld her òg. Føresegna etablerer meldeplikt for den som gjer skipsfunn, og gjev kulturmiljøforvaltninga heimel for å kunne gje finnarløn.

Lova § 14 a gjev kulturmiljøforvaltninga heimel til å vedta freding av båtar med særleg kulturhistorisk verdi. I føresegna er det òg krav om at fredingsvedtaket skal merkjast av i eit skipsregister, at søknader om dispensasjon frå fredinga skal vurderast etter dispensasjonsføresegna i § 15 a og at føresegna om mellombels freding i § 22 gjeld for båtar òg. Det same gjeld føresegna i §§ 16, 17 og 18 om pålegg om utbetring etter skade, vedlikehald og skade ved brann med meir, så langt dei passar.

Kapittel V har overskrifta «Fredning ved enkeltvedtak». Det har heimel for freding av byggverk, anlegg med meir frå nyare tid, det vil seie alle faste kulturminne frå ulike tidsepokar (§ 15), område rundt eit freda kulturminne (§ 19) og kulturmiljø (§ 20). Medan freding av byggverk og anlegg med meir og områdefreding blir gjord ved enkeltvedtak, blir kulturmiljøfreding vedteke som forskrift. I § 15 a første avsnitt har lova ei føresegn om dispensasjon, som gjev kulturmiljøforvaltninga høve til å gjere unntak frå fredingsvedtak i særlege tilfelle. I § 15 a andre avsnitt har eigarar eller brukarar rett til vederlag for moglege auka utgifter som følgje av vilkår for dispensasjonen. Kapittelet har òg føresegner som skal bidra til å sikre at kulturmiljøverdiane som er grunnlag for fredinga, blir haldne ved like. Det gjeld

• heimel for å gje pålegg til eigarar eller brukarar om å utbetre skadar på freda byggverk eller anlegg (§ 16)

• heimel for å gje pålegg om vedlikehald av freda byggverk og tilskot til vedlikehald (§ 17)

• plikt for eigarar eller brukarar til å melde frå ved skade ved brann og heimel for å gje pålegg om reparasjon med vidare (§ 18)

Det same gjeld § 21, som gjev kulturmiljøstyresmakta heimel til å gjennomføre skjøtselstiltak i område som er freda etter § 19 om områdefreding og § 20 om kulturmiljøfreding.

I kapittel VI har lova ei rekkje føresegner om freding. I § 22 er det sett opp krav til sakshandsaminga ved freding ved vedtak etter §§ 15, 19 og 20. Det gjeld krav om varsling, kunngjering og offentleg ettersyn i ulike fasar av saka, og om medverknad for grunneigarar og rettshavarar. Framlegg om freding skal òg leggjast fram for kommunestyret. Paragrafen slår fast at vedtak om freding skal tinglysast. I § 22 er det òg heimel for å gjere vedtak om mellombels freding.

Paragraf 22 a gjev heimel for å frede byggverk og anlegg i statleg eige gjennom forskrift. I § 26 er det ei føresegn om førehandsskjøn. Denne føresegna gjev kulturmiljøstyresmakta høve til å krevje eit rettsleg skjøn før det eventuelt blir gjort vedtak om freding for eit område eller kulturmiljø. Skjønet skal slå fast om og eventuelt i kva utstrekning eit slikt vedtak vil føre til erstatningsansvar.

I tillegg til føresegna om freding inneheld kapittel VI føresegner om andre verkemiddel for vern. Det er ei føresegn om meldeplikt til kulturmiljøstyresmakta i § 25. Første avsnitt gjev alle offentlege styresmakter plikt til å melde frå om tiltak som er omfatta av lova. For kommunar gjev lova i andre avsnitt òg ei slik plikt når dei får søknadar om riving eller vesentleg endring av ikkje-freda byggverk eller anlegg som er førte opp før 1850. Det same gjeld ved vedtak om riving eller vesentleg endring av slikt bygg i saker der kulturmiljøforvaltninga har uttalt seg mot tiltaket. Kapittelet har òg ei føresegn i § 23 om forbod mot å føre kunst og kulturgjenstandar ut av landet. I tillegg set § 23 bokstav a–f opp føresegner om

• forbod mot innførsle av kulturgjenstandar

• tilbakelevering av kulturgjenstander som er førte ulovleg ut frå ein annan stat

• ettersøking

• rettargangsreglar i saker om tilbakeføring

• eigedomsrett etter tilbakeføring

Kapittel VI har dessutan generelle føresegner i § 27 om straff ved brot på lova eller føresegner som er gjevne i medhald av henne, og heimel for styresmaktene til å slå fast kven som er rette styresmakt etter lova, og til å gje nærare reglar om utfylling og gjennomføring av lova i § 28.

Kulturminnelova har fleire forskrifter. Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven 15. februar 2019 nr. 127 (til dagleg kalla ansvarsforskrifta) er gjeven med heimel i kulturminnelova § 28. Forskrifta tok til å gjelde 1. januar 2020 i samband med regionreforma og avløyste den tidlegare forskrift 9. februar 1979 nr. 8785 om fagleg ansvarsfordeling med meir etter kulturminnelova. Ansvarsforskrifta slår fast kva forvaltningsorgan og institusjonar som har oppgåver og avgjerd etter kulturminnelova. Det vil seie kven som er «rette styresmakt» etter dei ulike føresegnene i lova.

Forskrift om endring i forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven 20. desember 2004 nr. 1718 er gjeven med heimel i kulturminnelova § 28, men innhaldet er i dag i hovudsak regulert i ansvarsforskrifta.

Forskrift om fredning av statens kulturhistoriske eiendommer 9. november 2011 nr. 1088 (SKE-forskrifta) er gjeven med heimel i kulturminnelova § 22 a. Forskrifta fredar utvalde statlege eigedomar. Forskrifta inneheld felles føresegner for eigedomane som er freda, mellom anna føremålet med fredinga, fredingsføresegner og føresegner om dispensasjon og forvaltningsplanar. Ho har òg individuelle føresegner for eigedomane i særskilde vedlegg.

Med heimel i kulturminnelova § 22 a er det òg gjeve forskrift om fredning av bygninger og anlegg i Landsverneplan for Forsvaret. 6. mai 2004 nr. 718 (forskrift om fredning av forsvarsanlegg mv.). Forskrifta fredar utvalde bygningar og anlegg knytte til forsvarsverksemda. Dei freda eigedomane er førte opp på ei liste som vedlegg til forskrifta. Forskrifta inneheld felles føremål med fredinga, ei fredingsføresegn og ei føresegn om dispensasjon for eigedomane som er freda.

Forskrift om utførsel og innførsel av kulturgjenstander 1. januar 2007 nr. 1 (forskrift om handel med kulturgjenstander) er gjeven av Kulturdepartementet med heimel i kulturminnelova § 23 og § 23 bokstav f. Forskrifta har mellom anna reglar som skal verne kulturgjenstandar mot ulovleg eksport og import. Forskrifta definerer kva kategoriar av kulturgjenstandar som er omfatta av utførsleforbodet i kulturminnelova § 23, og gjev nærare reglar om søknad om utførsleløyve og handsaming av slike søknader.

Med heimel i kulturminnelova § 23 bokstav f er det òg gjeve forskrift om tilbakelevering av stolne og ulovleg utførte kulturgjenstandar. Denne forskrifta fell tematisk utanfor mandatet til utvalet og blir ikkje omtalt nærare.

I tillegg er det gjeve ei rekkje forskrifter etter lovføresegnene om freding av kulturmiljø (§ 20) og freding av byggverk og anlegg i statleg eige (§ 22 a).

6.2 Lovhistoria

6.2.1 Utviklinga av lovgrunnlaget 49

Dei første kjende føresegnene om vern av kulturmiljø i norsk rett er Christian Vs Norske Lov 5-9-3, 4, 5 og 6 om private funn av lausøyre, vedtekne i 1687. Lova gav mellom anna finnaren rett til ein tredjedel av verdien av funnet, når han «lovligen [lyste] op» funnet. Resten vart delt likt mellom Kongen (statskassen) og «Odelsmand til jorden» der funnet vart gjord. Plakat af 7. august 1752 fastsette at finnaren av gamle mynter og «Andet som […] af nogen Rarhed kan ansees» skulle få halde på statens del av funnverdien dersom finnaren ikkje berre melde funnet, men òg sende det inn slik at det kunne bli granska. I Kyrkjedepartementet sitt rundskriv 6. november 1869 vart det gjeve tilsegn om at statskassen sin del av private funn alltid ville bli gjeven avkall på dersom funnet vart opplyst og tilbode det offentlege til innløysing i tråd med forskriftene. Det gjaldt sjølv om det offentlege seinare vedtok ikkje å løyse inn gjenstanden. Desse føresegnene gjaldt berre «jordgravet gods», ikkje faste kulturminne over jorda eller kulturminne i vatn. Det var uklart om finnaren var forplikta til å levere funnet til det offentlege.

Frå midten av 1800-talet fekk enkelte andre lover føresegner om vern av kulturminne. Lov om Veivæsenet 5. september 1851 hadde forbod mot å skade kulturminne ved anlegg av veg utan særskilt løyve. Lov om Kirker og Kirkegaarde 3. august 1897 hadde forbod mot å fjerne eller byggje om kyrkjer utan løyve, og forbod mot å fjerne kyrkja sine «kar og prydelser». Lova slo òg fast at «Bebyggelse maa ikke finde Sted nærmere Kirke paa Landet end 60 m. uden Tilladelse af Kongen eller den, han dertil bemyndiger». Lova vart praktisert som ei vernelov på dette området.

Mot slutten av 1800-talet kom det i Noreg ei aukande erkjenning av at kulturminnevern er ei offentleg samfunnsoppgåve, og eit ønske om eit samla og sterkare lovverk for å verne norske kulturminne. I 1897 vart eit privat utarbeidd framlegg om ei eiga lov om «Fortidsmindesmærkers» bevaring oversendt frå Stortinget til regjeringa.50 Forslaget bygde på ei oppfatning av at det offentlege burde sikrast ein viss råderett over faste kulturminne som gravhaugar og andre oldtidsleivningar på privat grunn. I stortingsdokumenta var det vist til at nabolanda i mange år hadde hatt slike føresegner, basert på at

saadanne mindesmærker ikke bør være voldgivet den tilfældige grundeiers vilkaarlige dispositionsret, men at de er nationens eie, og at derfor det offentlige har ret til at sikre sig deres bevaring og forsvarlige vedligehold og til at foretage videnskabelige undersøgelse af dem, forsaavidt dette findes fornødent til fremme af vor kjendskab til forfædrenes kultur.51

Forslaget inneheldt òg føresegner om kontroll med utførsle av fortidsminne til utlandet, som følgje av auke i handelen med kulturgjenstandar over landegrensene.52

Det tok tid for departementet å utarbeide eit fullstendig og endeleg lovutkast. Ei årsak var at det var utfordrande å lage reglar som på ein tilfredsstillande måte tok omsyn til på den eine sida den private eigedomsretten, og på den andre sida «det hele lands interesse af at bevare vore minder fra fortiden».53 I 1903 vart Osebergskipet funne i Oseberghaugen i Slagen ved Tønsberg. Ein privatperson hadde sikra seg eigedomsretten til funnstaden, og det var ingen lovføresegner som kunne hindre han i å selje funnet ut av landet. Det vart då raskt utarbeidd eit lovforslag om kontroll med utførsle av fortidsminne på grunnlag av forslaget frå 1897. Saka vart hastehandsama i Stortinget, og 17. mai 1904 vart lov om utførsleforbod vedteken (Lov om forbud mod at udføre fortidslevninger af landet). Lova gav styresmaktene heimel til å nekte sal av Osebergskipet ut av landet.54

Arbeidet med utforminga av ei lov om freding heldt etter dette fram. Den 13. juli 1905 vart lov om fredning og bevaring av fortidslevninger (fortidsminneloven) vedteken. Lova vart det første sjølvstendige lovarbeidet som Stortinget vedtok etter unionsoppløysinga same året. Med dette fekk Noreg si første kulturmiljølov. Utførsleforboda vart tekne inn i den nye lova. Elles etablerte lova automatisk freding av alle faste fornminne frå oldtida og mellomalderen (definert som frå før år 1537). Kyrkjer var unnatekne, fordi dei vart rekna for å ha tilstrekkeleg vern gjennom kyrkjelova av 1897. Ei særleg avgrensing vart òg gjord for verdslege bygg i offentleg eige, som vart rekna for å ha eit rimeleg vern sjølv utan lovføresegner. Det same gjaldt mellomalderbygningar som var i privat eige då lova tok til å gjelde. Det gjekk fram av lovproposisjonen at ein annan regel på dette punktet ville kjennast altfor strengt. Fredingsføresegna innebar at vesentlege arbeid på eigedomen måtte meldast til departementet på førehand, dersom dei kunne forstyrre fortidsminnet. Departementet kunne avgjere om arbeidet kunne utførast, og i tilfelle på kva vilkår. Offentlege arbeid som kunne verke forstyrrande eller øydeleggjande, skulle meldast på førehand. Det offentlege var gjeve rett til å undersøke, halde ved like og setje i stand fortidsminne mot å yte erstatning til eigarar eller brukarar for mogleg skade. Lova slo fast at lause kulturminne frå oldtida og mellomalderen skulle reknast som statleg eigedom, og lova gav finnaren av slike kulturminne plikt til å melde frå om funnet til det offentlege straks det var funne. Finnaren og grunneigaren hadde krav på vederlag. Om staten ikkje gjorde eigedomsretten gjeldande innan seks månader frå funnet vart meldt inn, vart finnaren og grunneigaren sameigarar i funnet for ein halvdel kvar. Ved tilleggslov 8. april 1927 vart utførsleforbodet utvida til å omfatte etterreformatoriske fornminne frå meir enn 100 år tilbake i tid.

Det vart raskt klart at det òg var eit behov for å kunne gje bygningar frå 1600-, 1700- og 1800-talet vern gjennom freding, og at ramma i fortidsminnelova var for snever. Difor vart det fremja eit eige føreslag med særskilde føresegner om freding av bygningar. Føreslaget var i hovudsak basert på det danske forslaget til lov om bygningsfredning av 12. mars 1918. I lovproposisjonen vart det peikt på at det var ei stadig stigande interesse for å bevare og frede bygningar i eit større omfang, medrekna private mellomalderbygningar og yngre kulturhistorisk verdifulle byggverk. Det vart uttalt at

[v]isstnok er den private interesse for denslags bevaring i gledelig vekst, men helt trygg i så henseende kan man likevel ikke være. Og almenheten har ihvertfall en interesse for sådanne minners bevaring og fredning som bør imøtekommes på beste måte. Dette samfunnskrav bør være helt uavhengig av den tilfeldige private eiers mer eller mindre manglende interesse eller evne.55

Lov um bygningsfreding (bygningsfredingslova) vart vedteken 3. desember 1920. Lova gav heimel til å frede enkeltbyggverk og bygningsdelar eldre enn 100 år og av særleg kunstnarisk eller historisk verdi. Berre unntaksvis kunne ein frede yngre bygningar og bygningar av lokalhistorisk interesse. Fredingsheimelen var avgrensa til verdslege bygningar. Det var departementet som hadde heimel til freding. Fredingane skulle skje ved at dei vart førte opp på liste som var ordna etter distrikt. Dei skulle kunngjerast gjennom brev til eigaren, og fredingsvedtaket vart òg sendt til kommunestyret, bygningsrådet og politiet. I tillegg skulle fredingane tinglysast, utan at det vart avgjerande for om fredinga var gyldig. Den antikvariske bygningsnemnda hadde ansvar for tilsyn med dei freda bygningane og gav departementet råd om fredingsvedtaka. Lova gav elles eigaren plikt å søkje løyve til å setje i gang arbeid ut over vanleg vedlikehald. Ho gav eigaren krav på vederlag, fastsett etter skjøn, om nemnda kravde at arbeidet skulle utførast på ein dyrare måte enn eigaren hadde føreslege. Nemnda hadde òg heimel for å gje påbod om å setje i stand ein bygning dersom om bygningen var i forfall av mangel på vedlikehald. Makta ikkje eigaren å betale, kunne det offentlege dekkje kostnadene. Hadde eigaren skadd bygget på nokon måte, kunne det òg skje at han måtte setje det i stand for eiga rekning.

I tida etter fortidsminnelova av 1905 såg ein behov for å få eit særskilt vern mot skjemmande bygningar eller verksemder i nærleiken av førreformatoriske kulturminne. Dette vart særleg aktualisert ved den aukande innbygginga av Haraldsstøtta ved Haugesund. Ved særskilt lov 2. juli 1921 nr. 1 um ret til å setja forbod om byggjing eller verksemd som skjemmer offentlege minnesmerke m.m. fekk Kongen fullmakt til å forby bygging eller anna verksemd som ville verke skjemmande for eit historisk minnesmerke eller ein historisk stad, eller krevje slike bygningar eller anlegg fjerna, mot erstatning etter skjøn.

Fortidsminnelova 1905 vart i 1951 erstatta av fornminnelova (lov 29. juni 1951 nr. 3 om fornminne). Den nye lova heldt fast ved ordninga med automatisk freding av faste fornminne frå oldtida og mellomalderen, og ho utvida den automatiske fredinga til å gjelde alle mellomalderbygningar og bygningsrestar, uavhengig av eigar- og brukstilhøve. Den nye lova opna òg for å frede monument, historiske stader, ferdslevegar, bruer og andre tekniske kulturminne, uavhengig av alder. I tillegg gav lova heimel til å frede området rundt eit freda fornminne, så langt det er naudsynt for å verne om fornminnet i landskapet. Desse føresegnene bygde på lov 2. juli 1921 nr. 1 um ret til å setja forbod mot byggjing eller verksemd som skjemmer offentlege minnesmerke m.m. (byggjeforbodslova), som vart oppheva ved fornminnelova. Som eit alternativ til områdefreding gav lova departementet mynde til å avgjere at planar om bygging ved fornminnet måtte leggjast fram for departementet til godkjenning. Lova hadde òg heimel for å oreigne og fjerne skjemmande bygg og anlegg. Den alminnelege fredingsføresegna i lova innebar at korkje grunneigarar, brukarar eller nokon andre kunne setje i gang arbeid i marka utan å ha meldt frå om planane på førehand, dersom arbeidet kunne verke inn på eit fast fornminne. Den vedkomande styresmakta måtte avgjere om og på kva vilkår arbeidet kunne halde fram. Lova hadde òg føresegner om stanse- og meldeplikt om det vart oppdaga slike fornminne under arbeid. Tiltakshavaren var pålagd å dekkje utgiftene til undersøkingar og tiltak for å frigjere eller verne om fornminna, så langt det ikkje verka urimeleg. Lause fornminne frå oldtida og mellomalderen vart rekna som statleg eigedom, og finnaren hadde plikt til å melde frå om funna til styresmaktene. Finnaren og eventuelt grunneigaren fekk eigedomsretten om staten ikkje løyste inn funna innan seks månader.

Ved ei tilleggslov 7. februar 1963 vart ei føresegn om skipsfunn teken inn i fornminnelova. Bakgrunnen var særleg ein kraftig auke i amatørdykking etter vrak. Staten fekk eigedomsretten til alle meir enn 100 år gamle skipsvrak, med tilhøyrande ting som det ikkje er rimeleg utsikt til å finne eigaren til. Lova opna for at slike ting kunne fredast etter vedtak av departementet, og ved det kome inn under den same føresegna som faste fornminne.

I 1967 vart det sett ned to komitear på kulturmiljøfeltet: fornminnekomiteen og bygningsfredingskomiteen. Fornminnekomiteen hadde i oppgåve å greie ut problem i samband med, og eventuelt gje forslag til, revisjon av fornminnelova. Komiteen skulle òg kome med forslag til ny administrasjonsordning for ei meir effektiv handheving av føresegnene i lova. Utkast til føresegner i ny lov om fornminne vart gjeve til departementet 2. mars 1970. Bygningsfredningskomiteen skulle både

• gje eit oversyn over situasjonen når det gjaldt bygningsfreding, og vurdere behovet for tiltak på området

• føreslå retningslinjer for ei tenleg og praktisk ordning for deling av ansvar og utgifter mellom staten, fylka og kommunen i samband med freding og vedlikehald av antikvarisk verdifulle anlegg

• kome med forslag om naudsynt revisjon av bygningsfredingslova

Komiteen gav 8. januar 1971 innstilling med utkast til lov om kulturminne. Innstillinga tok sikte på eit noko større verkeområde enn berre å erstatte bygningsfredingslova. Innstillinga omfatta òg «arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle byggverk og anlegg av enhver art». Med «kulturminne» forstod komiteen mellom anna offentlege minnesmerke, tekniske kulturminne og stader som historiske minne er knytte til, det vil seie førekomstar som til då høyrde inn under fornminnelova. Meininga var å gje den nye lova karakter av å vere den ålmenne lova på området, sjølv om fornminnelova i hovudsak skulle gjelde slik ho gjorde.

I første omgang vart begge lovene endra på visse punkt, der behovet for nye føresegner var særleg presserande. Føresegnene i fornminnelova om skipsfunn vart endra ved lov 14. juni 1974, etter det såkalla «Rundefunnet» i 1972, der ei rekkje gullmyntar og andre verdigjenstandar frå eit skipsforlis i 1725 vart funne. Endringa innebar at staten fekk eigedomsrett til vraklasta når det ikkje var mogleg å finne eigaren. Det vart òg stilt krav om løyve for å grave fram og undersøkje funn. Dessutan vart tidsavgrensinga for innløysingsretten og det obligatoriske kravet om vederlag til finnaren og grunneigaren oppheva.

Bygningsfredingslova vart endra ved lov 13. juni 1975. Ordninga med «freda minnesmerke» basert på skriftleg samtykke frå eigaren, fall då bort. Det var ikkje lenger naudsynt for staten å gå vegen om oreigning for å unngå riving, og difor var det ikkje lenger behov for samtykke for at freding skulle gje varig vern. Ved lovendringa vart òg hundreårsregelen for å kunne frede verneverdige bygningar fjerna. Det vart opna for å frede bygg frå nyare tid. Det same gjaldt kyrkjebygg, husrekkjer og heilskaplege bygningsmiljø, ikkje berre einskildbygg eller delar av bygningar. Område rundt fredingsobjekta kunne òg takast med i fredinga så langt det var naudsynt for å verne om dei i landskapet.

Miljøverndepartementet, som hadde teke over ansvaret for saksfelta frå Kyrkjedepartementet 1. januar 1973, la deretter fram forslag til ei felles ny kulturminnelov. Lovforslaget tok utgangspunkt i dei to komitéinnstillingane. Departementet grunngav forslaget om å slå lovene saman med

• at det kunne vere uklart kva verneobjekt som kom inn under den eine eller andre lova

• omsynet til administrasjons- og budsjettfellesskapet mellom dei to lovene

• at ei samanslåing ville gjere føresegnene meir oversynlege og samanhengande og sikre ei tenleg koordinering av verneføresegnene og føresegnene om arealplanlegging56

Kulturminnelova vart vedteken av Stortinget 9. juni 1978 og tok til å gjelde 15. februar 1979.

6.2.2 Innhaldet i kulturminnelova ved vedtakinga

Då kulturminnelova vart vedteken i 1978, hadde ho seks kapittel og 29 paragrafar. Kapittel I hadde føresegner om føremål og definisjon av omgrepet «kulturminne» (§ 1 og § 2). Kapittel II (§§ 3 til 11) hadde føresegner om automatisk freding av faste fornminne frå oldtida og mellomalderen (inntil år 1537) (§ 3 og § 4). For samiske faste fornminne var fredingsgrensa 100 år. Kapittelet hadde ei føresegn om sikringssone (§ 6), ein heimel for å frede faste fornminne utan omsyn til alder ved vedtak (§ 5), og ei føresegn om tinglysing av særleg fastsett sikringssone og fredingsvedtak. Som i dagens lov var det føresegner om løyve til inngrep i freda fornminne (§ 8), meldeplikt (§ 8) og undersøkingsplikt ved planlegging av offentlege og større private tiltak (§ 9). Undersøkingsplikta gjaldt òg ved utarbeiding av arealplanar. Kapittelet hadde òg føresegner om kostnadsdekking for utgifter til særskild gransking, og om styresmaktene sin tilgang til vedlikehald og gransking med meir. Kapittel III hadde føresegner om statleg eigedomsrett til lause fornminne, om forbod mot å skade slike fornminne og om finnarløn (§ 12 og § 13). Kapittel IV gjaldt vern av skipsfunn gjennom statleg eigedomsrett til meir enn hundre år gamle båtar, og hadde òg ei føresegn om finnarløn (§ 14). Kapittel V «Kulturminner fra nyere tid» hadde heimel for freding og forvaltning av «bygninger, bygningsmiljøer m.v. fra nyere tid» (§§ 15 til 20). Fredinga kunne gjelde byggverk og anlegg eller delar av dei av arkitektonisk eller kulturhistorisk verdi, inkludert fast inventar, og dessutan laust inventar når særlege grunner tilsa det (§ 15). Paragrafen gav òg heimel for å frede ved vedtak avgrensa bygningsmiljø, festningsverk, skansar med meir, særskilde bygningsmiljø som parkar, hageanlegg, allear med meir, og gamle ferdslevegar, buer, vegmerke, bryggjer og andre tekniske kulturminne. I tillegg gav han heimel for mellombels freding. Lova hadde òg ei føresegn om at eigaren må ha samtykke frå styresmaktene for heil eller delvis riving, flytting eller større endring av ein freda bygning (§ 16). Det gjekk fram at kunnskap om verneobjektet burde sikrast ved forsvarleg fagleg dokumentasjon før slik løyve vart gjeve. Lova hadde òg ei føresegn om dispensasjon frå fredinga ved endringar eller anna arbeid ut over vanleg vedlikehald, med nærare sakshandsamingsreglar (§ 17). Lova sette ingen kriterium for heimelen til å gje dispensasjon. Føresegna gav eigaren rett til heilt eller delvis vederlag for auka utgifter som følgje av krevjande vilkår for dispensasjon. Lova gav òg kulturmiljøstyresmaktene

• heimel for å setje i stand for eigaren eller brukaren si rekning ein freda bygning som vart skadd ved forsett eller grov aktløyse (§ 18)

• heimel for å gje eigaren eller brukaren pålegg om vedlikehald og for å gje tilskot til vedlikehald (§ 19)

• heimel for kulturmiljøstyresmakta til å avgjere om ein bygning skal setjast i stand eller byggjast opp att etter skade ved brann eller anna ulukke (§ 20)

I kapittel VI «Særskilte bestemmelser» hadde lova heimel for å frede område rundt eit fast fornminne, skipsfunn og kulturminne frå nyare tid, så langt det var naudsynt for å ta vare på korleis kulturminnet verka inn på landskapet eller miljøet eller for å verne vitskaplege interesser (§ 21). Lova hadde ei eiga føresegn om tilhøvet til arealplanlegginga (§ 22). Lova slo fast at planleggingsorgana og kulturmiljøstyresmaktene plikta å samarbeide, og at ein ikkje kunne gjere vedtak om freding i strid med stadfeste eller godkjende planar. Lova hadde òg utførsleforbod (§ 23) og plikt for offentlege organ til å melde frå om tiltak som er omfatta av lova (§ 25). Vidare hadde lova føresegner om førehandsskjøn ved spørsmål om erstatningsansvar etter vedtak om områdefreding, om straff (§ 27), om rette styresmakt (§ 28) og om ikraftsetjing (§ 29). I tillegg hadde lova ei føresegn om Statens kulturminneråd (§ 24). Det følgde av paragrafen at rådet skulle arbeide for å fremje kulturminnevernet og tene som rådgjevande organ for departementet i saker etter lova og i andre saker som gjaldt kulturminneinteresser. Rådet skulle ha sju medlemer, av dette skulle minst fire ha fagleg kompetanse innanfor kulturminnevernet.

6.2.3 Seinare lovendringar

Kulturminnelova har vorte endra 23 gonger sidan vedtakinga. Berre ein av dei opphavlege paragrafane er framleis uendra (§ 14 Skipsfunn). To paragrafar er oppheva (§ 7 og § 24), åtte er komne til. Ein paragraf vart oppheva, og er sidan igjen lagd til (§ 5). Strukturen i lova, med kapittelinndeling og paragrafinndeling, er i hovudsak den same (i dagens lov) som ved vedtakinga. Endringane er først og fremst justeringar av den opphavlege lova. To avgrensa revisjonar av lova, med fleire større lovendringar, vart gjorde i 1992 og 2000. Ei rekkje av endringane i lova er elles konsekvensar av endringar i anna lovverk.

I 1989 vart det gjort endringar i kulturminnelova som følgje av endringar i plan- og bygningslova.57 Det vart gjort ei utviding av prinsippet i § 8 om at løyve til inngrep i freda fornminne ikkje er naudsynt når tiltaket er i samsvar med reguleringsplanen. Det same gjeld tiltak i samsvar med utbyggingsplan, og tiltak i byggjeområda i arealdelen av kommuneplanen når vernestyresmaktene har sagt seg samde i arealbruken.

Samstundes vart innhaldet i § 22 erstatta av ei ny føresegn om framgangsmåten ved freding. Føresegna i § 22 slår fast tilsvarande sakshandsamingsreglar for fredingsvedtak etter kulturminnelova som reglane om utarbeiding av reguleringsplan i plan- og bygningslova, med enkelte tilpassingar for å sikre medverknad frå planstyresmakter i arbeidet med fredingssaka. Ved dette vart regelen i § 22 tredje avsnitt om at fredingsvedtak ikkje kan gjerast i strid med gjeldande regulering, fjerna. Endringa bygde på forslag i St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet, der det vart peikt på at føresegna i praksis baud på problem, fordi synet på kva som er fredingsverdig, endrar seg over tid, og verneinteressene som regel ikkje er vurderte i eldre reguleringsplanar.58 Overskrifta i § 22 vart endra frå «Forholdet til arealplanleggingen» til «Regler for saksbehandling».

St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet peikte på at kulturminnelova på fleire område ikkje hadde tilfredsstillande verkemiddel for å få gjort dei vernetiltaka som var ønskte, og på behov for endringar. Som oppfølging av meldinga og problemstillingar som var aktualiserte i tida etter at ho var handsama av Stortinget, vart det gjort ein avgrensa revisjon av lova i 1992.59 Endringane tok mellom anna omsyn til at det hadde vore ei utvikling i kulturminnevernet i retning av å leggje auka vekt på å verne større fysiske samanhengande og heilskaplege miljø. Det vart teke inn heimel for å frede kulturmiljø (§ 20) og heimel for å drive skjøtsel i freda område (§ 21). Føremålsparagrafen (§ 1) vart monaleg utvida for å setje lova i ein større samfunnssamanheng. Definisjonen i § 2 vart endra for å gjere omgrepet klarare, og i den same paragrafen vart det teke inn ein definisjon av omgrepet «kulturmiljø». Omgrepet «fornminner» vart teke ut av lova og erstatta med «kulturminne». Overskrifta i kapittel II vart endra frå «Faste fornminner» til «Automatisk fredete kulturminner». Omgrepet «lause fornminne» vart erstatta av «lause kulturminne», og overskrifta i kapittel III vart endra frå «Løse fornminner» til «Løse kulturminner». Det vart teke inn ei ny føresegn om dispensasjon frå vedtak om freding i § 15 a. Føresegnene om tinglysing av vedtaksfreding vart samla i ny § 22 nr. 5, og § 7 vart difor oppheva. Strafferamma for brot på lova vart monaleg skjerpa (§ 27).

Rådsdirektiv 93/7/EØF av 15. mars 1993 om tilbakelevering av kulturgjenstander som er fjerna ulovlig fra en medlemsstats territorium, vart gjennomført i norsk rett i 1995 ved endringslov til kulturminnelova. Ei føresegn om tilbakelevering av kulturgjenstandar vart teken inn i lova § 23 bokstav a–f.60

I St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling – Dugnad for framtida vart det føreslege fleire endringar i kulturminnelova for å redusere tapet av kulturarv. Forslaga omfatta innføring av heimel til å tinglyse automatisk freda kulturminne og til å frede spesielt verdifulle eller utsette bygningstypar frå visse tidsperiodar. Ein samla energi- og miljøkomité slutta seg til forslaga i Innst. S. nr. 150 (1997–98). Som ei oppfølging av stortingsmeldinga sette Miljøverndepartementet ned ei arbeidsgruppe med representantar frå Riksantikvaren og Miljøverndepartementet, som mellom anna skulle vurdere behovet for endring av kulturminnelova. I innstillinga 6. mars 1998 konkluderte arbeidsgruppa med at erfaringane med lova og dei store tapstala for kulturminne, viste at det trongst sterkare vern av automatisk freda kulturminne og av verneverdige byggverk som fall utanfor lova. Gruppa meinte òg at det var behov for betre vern av enkelte lause kulturminne. I mars 1997 vart det vidare sett fram eit privat lovforslag frå Stortinget om å innføre ein heimel for det offentlege til å kjøpe lause kulturminne av nasjonal verdi i privat eige, og i særlege tilfelle til gjenstandar frå nyare tid, det vil seie frå 1537 og framover. Bakgrunnen for forslaget var auksjonssalet av to stavkyrkjeportalar i Telemark i 1996. Ein ønskte eit betre lovvern for lause gjenstandar, slik at ikkje freda bygningar skulle bli ståande som tomme «skal» utan opphavleg innhald.

Med bakgrunn i Stortinget si handsaming av stortingsmeldinga, det private lovforslaget frå Stortinget og innstillinga frå arbeidsgruppa vart det ved endringslov i 2000 vedteke ei rekkje endringar i kulturminnelova.61 Det vart innført heimel i § 5 til å tinglyse automatisk freda byggverk. Fredingsgrensa vart for erklærte ståande byggverk flytt frå år 1537 til år 1650 (§ 4 tredje og fjerde avsnitt). I § 25 vart det teke inn ei føresegn om meldeplikt for kommunane ved søknader om riving eller ombygging av byggverk eller anlegg som var førte opp før 1850. Det vart òg innført ein ny heimel for ein forenkla prosedyre for freding av statlege verneverdige byggverk og anlegg ved forskrift (§ 22 a). Lova fekk ein heimel for at det offentlege kan sikre seg lause kulturminne i privat eige gjennom forkjøpsrett ved auksjonssal eller ved oreigning (§ 12), og ein generell heimel for freding av særleg verneverdige båtar (§ 14 bokstav a). I § 23 om utførsleforbod vart det innført krav om løyve for utførsle av båtar, motorvogner, luftfartøy og skjenegåande materiell eldre enn 50 år. Det same gjaldt maleri, skulpturar, annan biletkunst, kunsthandverk og prototypar for designprodukt eldre enn 50 år. I tillegg vart det teke inn krav om løyve for utførsle av minne frå verksemd eller hendingar som er viktige for norsk historie, utan omsyn til alder. Det vart lovfest ei føresegn om styrkt bevisvurdering av registreringar av automatisk freda kulturminne i eigedomsregisteret (§ 4). Enkelte andre endringar vart òg gjorde, som ledd i ei lovteknisk opprydding.

I 2008 vart det ved endringslov til kulturminnelova gjort endringar i § 23 om utførsleforbod og § 28 om rette styresmakt.62 Opprekninga i § 23 av kva gjenstandar som var omfatta av utførsleforbodet, vart erstatta av ei generell formulering om at det ikkje utan løyve kan førast ut av landet «[k]unst eller kulturmateriale som har stor betydning for bevaring, forskning eller formidling av kulturarv, kunst og historie i Norge». Det vart gjeve heimel for å gje forskrift med nærare reglar om gjennomføringa og kva type materiale og gjenstandar som er omfatta av paragrafen. I § 28 andre avsnitt om kva organ som kan vere rette styresmakt etter lova, vart Sametinget teke inn i tillegg til kommunane og fylkeskommunane. Fredingsgrensa for samiske kulturminne i § 4 andre avsnitt vart endra i 2018 ved endringslov til kulturminnelova.63 Den flytande grensa på hundre år vart erstatta av ei fast grense sett til 1917.

I tillegg kjem ei lang rekkje tekniske endringar og tilpassingar til anna regelverk, som ved vedtakinga av plan- og bygningslova og dei ovannemnde revisjonane i 1989 og 1992. I 2005 vart kulturminnelova endra tre gonger, som eit ledd i oppfølginga av at Noreg ratifiserte Unesco-konvensjonen av 1970 om tiltak for å forby og hindre ulovleg import og eksport av kulturgjenstandar og ulovleg overføring av eigedomsrett til kulturgjenstandar. Andre endringar har årsak i endringslov til rettargangslovgivinga og straffelova. Med vedtakinga av naturmangfaldlova i 2009 vart det gjort endringar i kulturminnelova for å auke moglegheitene for å integrere omsynet til kulturavhengig biologisk mangfald i kulturminnevernet, og for å klargjere heimelsgrunnlaget for vern av kulturavhengige biologiske verdiar.64 Det vart òg lagt til ein heimel for Kongen til å gje forskrift om samordna handsaming av planar etter plan- og bygningslova og freding etter kulturminnelova.

7 Anna regelverk om vern av kulturmiljø

I tillegg til kulturminnelova har fleire andre regelverk føresegner som er retta mot å ta vare på kulturhistoriske verdiar. Dette kapittelet inneheld ein ikkje-uttømmande gjennomgang av slikt regelverk, og mange av føresegnene vil det bli gjort nærare greie for seinare i utgreiinga.

7.1 Plan- og bygningslova

Plan- og bygningslova regulerer arealplanlegging og byggjesakshandsaming og er i praksis det viktigaste juridiske verktøyet for å ta vare på mangfaldet av kulturminne og kulturmiljø.65 Lova er sektorovergripande, og etter lova er det kommunen som er den viktigaste vedtaksstyresmakta. I arealplanlegginga skal kommunen mellom anna sikre kvalitetar i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljø (§ 3-1 første avsnitt bokstav b). Planane skal òg gjere sitt til at internasjonale konvensjonar og avtalar innanfor verkeområdet til lova blir gjennomførte (§ 3-1 fjerde avsnitt), til dømes verdsarvskonvensjonen, Vallettakonvensjonen, den europeiske landskapskonvensjonen og Farokonvensjonen. Lova gjev særleg heimel for å sikre juridisk vern av kulturminne og kulturmiljø i kommuneplanen og i reguleringsplanar. Kommuneplanen kan innehalde soner med særleg omsyn til landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø (§ 11-8 tredje avsnitt bokstav c). Kommunen kan, uavhengig av arealføremål, vedta føresegner i arealdelen av kommuneplanen av omsyn til bevaring av eksisterande bygningar og anna kulturmiljø (§ 11-9 nr. 7). I reguleringsplanar kan kommunen ha arealføremål for mellom anna særlege landskapsomsyn og vern av kulturmiljø og kulturminne (§ 12-5 andre avsnitt nr. 5). Reguleringsplanar kan òg ha føresegner til arealføremål og omsynssoner for å sikre bygningar, andre kulturminne og kulturmiljø, inkludert bevaring av fasadar, materialbruk og interiør (§ 12-7 nr. 6). Kommunen kan gje dispensasjon frå gjeldande plan og føresegn (§ 19-2) og stille vilkår for dispensasjonen.

Staten og fylka har òg konkrete planoppgåver etter plan- og bygningslova. Staten kan gje nasjonale forventningar (prioriteringar) til planarbeidet til fylka og kommunane, og vedta statlege planretningslinjer og planføresegner (kapittel 6). Kulturmiljø kan vere tema i slike dokument.66 Staten kan òg vedta konkrete statlege arealplanar med bindande verknad for viktige statlege og regionale tiltak (§ 6-4). Høvet til å vedta statleg plan er i liten grad nytta for vern av kulturmiljø, det har oftast vore gjort i større samferdsleprosjekt. Lova har reglar om regional planlegging i kapittel 8. Fylka kan i ein regionalplanstrategi ta opp kulturmiljø som eit tema for ein regional plan og for planføresegner. Regional plan har ikkje direkte rettsverknad, men skal leggjast til grunn for kommunal og statleg planlegging og verksemd i regionen (§ 8-2). Regional planlegging har elles i liten grad vore nytta til vern av kulturmiljø.

Lova har ei ordning med motsegn («innsigelse») som skal sikre at nasjonale og vesentlege regionale interesser, mellom anna kulturmiljøinteresser, blir godt nok verna om i planlegginga. Kulturmiljøstyresmakta og andre statlege og regionale organ som planen får følgjer for, har rett til å fremje motsegn mot planforslag i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional betydning, eller som av andre grunner har mykje å seie for saksområdet til organet (§ 5-4 første avsnitt). Om det ikkje blir semje mellom partane i mekling hjå statsforvaltaren, gjer kommunen planvedtak og sender saka til departementet. Departementet avgjer om motsegna skal takast til følgje og planen endrast (§ 5-6 første avsnitt). Motsegner frå statlege og regionale organ skal vere grunngjeve med utgangspunkt i nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer (§ 5-4 femte avsnitt). Kva for nokre kriterium som skal vurderast ved ei utsegn som gjeld kulturmiljø, er gjort klart i rundskriv T-2/16 frå Klima- og miljødepartementet, Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis (revidert februar 2021).

Plan- og bygningslova har òg i byggjesaksdelen føresegner som kan sikre kulturmiljøverdiar. Kommunen har heimel for å avvise eit tiltak som ikkje har «gode visuelle kvaliteter» både i seg sjølv og når det gjeld «dets bygde og naturlige omgivelser og plassering» (§ 29-2). Kommunen kan i vurderinga leggje vekt på «hensynet til viktige historiske, arkitektoniske og andre kulturelle verdier». Riving av bygningar, anleggsarbeid og enkelte andre tiltak krev dessutan løyve frå kommunen (§ 20-1 første avsnitt bokstav e).

7.2 Naturmangfaldlova

Naturmangfaldlova er den sentrale lova om forvaltning og vern av naturen i Noreg.67 Lova har som føremål at naturen skal takast vare på ved berekraftig bruk og vern (§ 1). Lova har ulike rettslege verkemiddel for å verne natur, og fleire av dei kan òg sikre kulturhistoriske verdiar og kulturlandskap. Det gjeld for det første ulike former for områdevern (kapittel V). For nasjonalparkar og landskapsvernområde kan kulturminne vere ein del av verneføremålet (§ 35 og § 36). Forskriftene for verneområda seier kva som er føremålet med verneområdet, mellom anna kva natur- og kulturverdiar som skal vernast. Desse forskriftene kan ha eigne reglar om vern av kulturminne. I naturreservat kan kulturminne ikkje vere del av verneføremålet, men verneforskrifta kan ha føresegner om vern av kulturminne (§ 37). I naturreservat vil kulturminne som ikkje er freda difor berre ha direkte vern dersom verneforskrifta har særskilde føresegner om kulturminne. Kulturminna vil likevel vere verna mot arealinngrep i og med at dei ligg i naturreservatet. Lovføresegna om marine verneområde har ikkje føresegner om kulturminne (§ 39), men skipsvrak og andre kulturminne i sjø vil òg vere verna i slike verneområde.

Etter naturmangfaldlova § 52 kan Kongen i statsråd ved forskrift gje naturtypar status som utvalde naturtypar. Kulturhistorisk verdi er ikkje nemnt eksplisitt, men ordninga omfattar òg kulturbetinga naturtypar. Det vil seie naturtypar som er skapte og oppretthaldne ved at folk har brukt dei. Døme på utvalde naturtypar som er kulturbetinga er slåttemark, slåttemyr og kystlynghei. I tillegg inngår andre utvalde naturtypar (som hole eiker og kalksjøar) ofte i kulturlandskapet til jordbruket. Lova set opp eit omsynskrav som inneber at ein skal leggje stor vekt på førekomstar av utvalde naturtypar ved spørsmål om lokalisering av tiltak, utarbeiding av planar, tiltak eller bruk som får følgjer for førekomsten, om ein skal tillate inngrep i førekomsten, og ved moglege vilkår for planen, tiltaket eller bruken (lova § 53). Det er utarbeidd handlingsplanar for forvaltning med meir for dei einskilde naturtypane (forskrifta § 5).

7.3 Svalbardmiljølova

Svalbardmiljølova har mellom anna føresegner om vern av natur- og kulturmiljø på Svalbard.68 Endringar i denne lova fell utanfor mandatet til utvalet, men vi gjer likevel greie for lova her, som eit døme på nyare regulering av kulturmiljø.

Føremålet med Svalbardmiljølova er å oppretthalde eit tilnærma urørt miljø når det gjeld samanhengande villmark, landskap, flora, fauna og kulturminne (§ 1). Med kulturminne meiner lova «alle spor etter menneskelig virksomhet i det fysiske miljø, herunder lokaliteter som det knytter seg historiske hendelser til» (§ 1 bokstav f). Kapittel II i lova gjev ei generell plikt til aktsemd og prinsipp som skal leggjast til grunn ved utøving av styringsmakt på Svalbard. Kapittel III slår fast at det skal vere verneområde på Svalbard som gjer sitt til å sikre mellom anna område med særskilde naturhistoriske eller kulturhistoriske verdiar (§ 11 bokstav b). Kulturminne kan ha vern som del av nasjonalparkar (§ 16), naturreservat (§ 17), verneområde for biotopar og geotopar (§ 18) eller kulturmiljøområde (§ 19). Lova har òg ein heimel for å kunne gje eit verneområde sæskilt status etter en internasjonal konvensjon om vern av natur- eller kulturmiljø (§ 20). Kapittelet har i tillegg føresegner om mellom anna forskrifter til verneområde (§ 12), sakshandsaming (§ 13), mellombels vern (§ 14), skjøtsel (§ 21) og dispensasjon frå vernevedtak (§ 22).

Kapittel V om kulturminne slår fast som eit overordna prinsipp at «Svalbards kulturminner skal vernes og ivaretas som en del av Svalbards kulturarv og identitet og som et ledd i en helhetlig miljøforvaltning» (§ 38). Kapittelet har ei føresegn om automatisk freding av faste og lause kulturminne frå før 1946 (§ 39 første avsnitt). Nokre typar kulturminne er òg automatisk freda uavhengig av alder. Det gjeld mellom anna spor etter menneskegraver og skjelettrestar på slakteplassar for kvalross og kval (§ 39 andre avsnitt). Innhaldet av automatisk freding følgjer av § 42. Lova gjev i tillegg heimel for styresmaktene til å frede ved vedtak «kulturminner fra tiden etter 1945 med særskilt kulturhistorisk verdi» (§ 39 fjerde avsnitt) og til å gjere vedtak om mellombels freding (§ 40). Freda lause kulturminne har vern ved at staten har eigedomsrett når det ikkje er råd å finne ut på rimeleg vis om det finst nokon eigar, eller kven eigaren er (§ 43). Kapittelet har føresegner om dispensasjon frå freding og om kva særlege plikter tiltakshavaren har for å verne kulturminne (§ 44). Det gjeld ei undersøkingsplikt (§ 44) og ei stoppe- og meldeplikt. Lova gjev dessutan styresmaktene rett til å gjere undersøkingar av automatisk freda kulturminne (§ 45 første avsnitt) og til å drive skjøtsel og vedlikehald av freda kulturminne (§ 45 andre avsnitt). Lova har heimel for å gje eigaren eller brukaren pålegg om tiltak for å motverke forfall (§ 45 siste avsnitt). Sysselmeisteren har rett til å ta opp lause kulturminne og gjere naudsynte tiltak for å ta vare på dei. Etter § 46 er det forbod mot å utføre freda kulturminne frå Svalbard.

Kapittel VI om arealplanlegging i planområda har føresegner om ivaretaking av kulturminne ved arealplanlegging. I kapittel VII om verksemd med konsekvensar for miljøet er det føresegner om ferdsle i naturen, som òg gjev forbod mot ferdsle som forringar kulturmiljø og kulturminne (§ 73).

7.4 Trussamfunnslova og kyrkjebyggforskrifta

Trussamfunnslova kapittel 3 regulerer mellom anna forvaltninga av kyrkjebygg.69 Med heimel i § 15 i lova er det utarbeidd ei forskrift om forvaltning (avhending, riving eller tiltak utover vanleg vedlikehald) av kulturhistoriske verdifulle kyrkjer som er knytte til Den norske kyrkja, men som ikkje er freda etter kulturminnelova.70 Kyrkjebyggforskrifta tok til å gjelde i 2021, og er meint som ei overgangsordning som skal sikre vern av desse kyrkjene i påvente av mellom anna ny kulturmiljølov.

Som kulturhistorisk verdifulle kyrkjer reknar ein kyrkjer som er listeførte av Riksantikvaren. Det gjeld alle kyrkjer som er bygde i perioden 1650 til 1850, og eit utval av yngre kyrkjer. At ei kyrkje er listeført, gjev ikkje noko formelt juridisk vern, men inneber at ho er definert som verneverdig og har nasjonal verdi. I praksis skal listeførte kyrkjer forvaltast som kyrkjer som er freda etter kulturminnelova. Den norske kyrkja skal etter søknad godkjenne avhending, riving eller tiltak ut over vanleg vedlikehald (kyrkjebyggforskrifta § 3).71 Forskrifta gjev Riksantikvaren, som kulturmiljøstyresmakt, rett til å uttale seg før det blir sett i gang slike tiltak på kyrkjebygga (§ 4). Det same gjeld tiltak som gjeld fast inventar som inngår i ein kulturhistorisk samanheng med kyrkjebygget. Med heimel i trussamfunnslova er det òg gjeve forskrift om liturgisk inventar og utstyr.72 Forskrifta gjev biskopen plikt til å rådføre seg med Riksantikvaren ved innkjøp av «alt nytt inventar og utstyr» i freda og listeførte kyrkjer (§ 24). Det gjeld òg når inventar og utstyr blir fjerna eller avhenda (§ 26).

Barne- og familiedepartementet og Klima- og miljødepartementet har gjeve rundskriv om korleis listeførte kyrkjer skal forvaltast som kulturminne.73

7.5 Gravplasslova og gravplassforskrifta

Gravplasslova har føresegner om mellom anna tiltak på gravplassar.74 Med heimel i lova er det gjeve forskrift med nærare føresegner om forvaltninga av gravplassar, kalla gravplassforskrifta.75 Både lova og forskrifta har særlege sakshandsamingsføresegner som skal sikre at kulturhistoriske verdiar ved gravplassar blir tekne vare på. Barne- og familiedepartementet og Klima- og miljødepartementet har òg gjeve rundskriv om korleis gravplassar skal forvaltast som kulturminne og kulturmiljø.76

Delar av ein gravplass som er freda etter kulturminnelova, skal merkjast av på gravkartet (forskrifta § 4 tredje avsnitt). Kulturmiljøstyresmakta har rett til å uttale seg før ein nedlagd gravplass blir graven igjennom med sikte på ny bruk (forskrifta § 11 siste avsnitt). Lova krev òg at tiltak som anlegg, utviding, nedlegging eller anna vesentleg endring av gravplassar og bygningar på gravplassar skal leggjast fram for Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark for godkjenning (lova § 4 første avsnitt). Der slike tiltak gjeld uteområde ved listeførte kyrkjer, skal Statsforvaltaren hente inn fråsegn frå den rette kulturmiljøstyresmakta før Statsforvaltaren eventuelt kan gje fråsegn sjølv.77 Lova seier òg at gravminne med kunstnarisk eller kulturhistorisk verdi om mogleg skal bli ståande på gravplassen når feste av gravminne opphøyrer (lova § 18 siste avsnitt).

I gravplassforskrifta er det òg heimel for at den lokale gravplasstyresmakta kan vedta bevaring av kulturhistoriske verdiar knytte til gravplassen (§ 27). Det gjeld både område av gravplassen og einskildgravar med gravminne og anna utstyr. Vedtak om bevaring kan mellom anna vere aktuelt dersom gravminne på eit område av gravplassen eller ei grav er av ein viss alder, har stilhistorisk verdi, har lokalt særpreg i form eller materialbruk, ei interessant personleg historie eller er eineståande. Ein verneplan etter gravplassforskrifta vil vere meir detaljert enn moglege føresegner i ein kommuneplan eller reguleringsplan.

7.6 Oreigningslova

Oreigningslova gjeld oreigning av fast eigedom.78 Oreigning («ekspropriasjon») vil seie at eigedomsretten til fast eigedom blir teken med tvang (§ 1). Lova gjev heimel for at ein kan oreigne grunn eller bygningar når det trengst for kulturminnetiltak (§ 2 første avsnitt nr. 46). Heimelen gjeld kulturminne og område som er freda etter kulturminnelova, og eventuelt grunn som gjev tilgang til dei.79 Oreigning til kulturminnetiltak kan særleg vere aktuelt om ein eigar av freda eigedom ikkje kan eller vil halde eigedomen i hevd etter fredingsføresegna. Vilkåra for oreigning går fram av oreigningslova § 2, det det heiter at vedtak eller samtykke til oreigning «ikkje [kan] gjerast eller gjevast utan det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade». I forarbeida er det lagt til grunn at oreigning berre bør vere aktuelt i unntakstilfelle.80 Oreigning skal etter lova skje mot vederlag etter skjøn til den det råkar, og det er Kongen i statsråd som har makt til å samtykkje i eller gjere vedtak om ei slik oreigning (§ 2 første avsnitt).

7.7 Straffelova

Straffelova har enkelte særlege føresegner som gjeld kulturmiljø.81 Lova gjev heimel for straff for skadeverk for den som «skader, ødelegger, gjør ubrukelig eller forspiller en gjenstand som helt eller delvis tilhører en annen» (§ 351). Skadeverk som øydelegg gjenstandar som har «en betydelig historisk, nasjonal eller religiøs verdi», er å rekne som særleg grovt og har ei strafferamme på inntil 15 års fengsel (§ 352 andre avsnitt). Døme på gjenstandar med «betydelig» «historisk, nasjonal eller religiøs verdi» er Eidsvollsbygningen, stavkyrkjene, Bryggen i Bergen og anna kulturmiljø som står på verdsarvlista til Unesco.

Lova vernar òg kulturmiljø som kollektive verdiar gjennom ei eiga føresegn om kulturminnekriminalitet i § 242. Det første avsnittet i paragrafen gjer det straffbart å valde stor skade på kulturminne eller kulturmiljø «av særlig nasjonal eller internasjonal betydning». Brot på føresegna kan straffast med fengsel inntil seks år. Etter § 242 andre avsnitt er det straffbart å bruke slike kulturminne eller kulturmiljø til støtte for militære handlingar i ein væpna konflikt. Det er unntak om «det var tvingende militært nødvendig å handle på denne måten». Føresegna dekkjer pliktene etter andre tilleggsprotokoll frå 1999 til Haagkonvensjonen 14. mai 1954 om vern av kulturverdiar i tilfelle av væpna konflikt. Strafferamma etter andre avsnitt er inntil to års fengsel.

7.8 Jordlova, nydyrkingforskrifta og forskrift om tilskot til drenering av jordbruksjord

Jordlova har til føremål å sikre at arealressursane i Noreg kan brukast på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket (§ 1).82 Forvaltninga av arealressursar skal mellom anna «ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter». Lova slår fast at det skal leggjast vekt på omsynet til kulturlandskapet når ein gjer vedtak om unntak frå driveplikta (§ 9). Lova har òg heimel for å gje føresegner om nydyrking, for å unngå skade på mellom anna kulturlandskap (§ 11).

Slike føresegner er gjevne i nydyrkingsforskrifta.83 Forskrifta skal sikre «at nydyrking skjer på en måte som tar hensyn til natur- og kulturlandskap, herunder omsynet til biologisk mangfold, kulturminner og landskap, samtidig som det skal legges vekt på å sikre driftsmessige gode løsninger» (§ 1). Nydyrking krev etter forskrifta godkjenning frå kommunen (§ 4), og forskrifta har føresegner som prosessuelt og materielt legg til rette for å ta omsyn til kulturmiljø ved slike avgjerder. Kommunen skal leggje særleg vekt på kva verknader ein kan rekne med at tiltaket får for mellom anna kulturlandskapsverdiane (§ 5 første avsnitt). Kulturmiljøstyresmakta skal få høve til å uttale seg før kommunen gjer vedtak (§ 9 andre avsnitt). I vedtaket skal det gå fram kva natur- og kulturlandskapsverdiar vedtaket gjeld, og kva konsekvensar nydyrkinga får for dei (§ 10).

Til jordlova høyrer òg forskrift om tilskot til drenering av jordbruksjord. Forskrifta slår fast at styresmaktene ikkje skal gje tilskot etter forskrifta til tiltak som kan gje fare for skade på automatisk freda kulturminne (§ 3). Kulturmiljøforvaltninga i fylkeskommunen og Sametinget har rett til å uttale seg når eit tiltak kan ha verknad for interesser innanfor deira fagområde (§ 7).

7.9 Skogbrukslova og forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier

Skogbrukslova regulerer forvaltning av skogressursane.84 Lova har mellom anna som føremål å ivareta omsyn til «landskapet, friluftslivet og kulturverdiane i skogen». Omgrepet kulturverdiar er vidare enn omgrepet kulturminne, og omgrepet kulturmiljø gjeld òg verdiar som er knytte til skog og kulturlandskap.85

Lova stiller krav om at skogeigaren har oversyn over miljøverdiane i sin eigen skog og tek omsyn til dei ved gjennomføring av tiltak i skogen (§ 4). Dette gjeld òg kulturverdiar. Forskrift om berekraftig skogbruk gjer nærare greie for denne plikta.86 Kapittel 2 i forskrifta har mellom anna reglar om at skogeigaren skal sjå til at det blir teke naudsynt omsyn til biologisk mangfald, friluftsliv, landskap og kulturverdiar. Med heimel i lova kan departementet i forskrift leggje strengare restriksjonar på skoghandsaminga i eit skogsområde som er av særleg miljøverdi når det gjeld biologisk mangfald, landskap, friluftsliv eller kulturminne, dersom skoghandsaming kan føre til vesentleg skade eller ulempe for desse verdiane (§ 13).

Lova slår fast at oversyn over miljøverdiane som kjem fram gjennom skogbruksplanlegginga, skal vere offentleg tilgjengelege (§ 5), og at det skal takast omsyn til miljøverdiar ved hogst (§ 8) og ved planlegging, bygging og ombygging av vegar til skogbruksføremål (§ 7). Nærare føresegner om skogsvegar og andre inngrep knytte til skogbruk finst i forskrift om planlegging og godkjenning av landsbruksveier.87 Forskrifta slår fast korleis omsynet til miljøverdiar skal inngå i prosessen ved søknad om nybygging og ombygging av landbruksvegar, og når kommunen gjer vedtak i saka. Når vegtiltaket kan få følgjer for kulturmiljøinteresser, gjev forskrifta kulturminnestyresmaktene rett til å uttale seg i saka før kommunen gjer vedtak (forskrifta § 3-1).

Etter skogbrukslova har kommunen rett til å nekte skogeigaren å plante i visse område, for å hindre store uheldige verknader på miljøverdiane (§ 6 fjerde avsnitt).

7.10 Miljøinformasjonslova

Miljøinformasjonslova gjeld den retten alle har til opplysningar frå offentlege organ og private bedrifter om tilhøve som kan verke inn på miljøet.88 Med miljøet meiner lova òg kulturminne og kulturmiljø (§ 2 andre avsnitt). Føremålet med å sikre tilgangen til miljøinformasjon, er mellom anna å «gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet» og å «påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål» (§ 1). Lova skal òg «fremme allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet». Informasjon om miljø omfattar informasjon om miljøstatusen i dag, kva som er årsakene til situasjonen i dag, korleis miljøet har utvikla seg fram til i dag, og korleis det vil utvikle seg i tida framover. Det gjeld òg informasjon om kva som påverkar eller kan påverke miljøet (§ 2 første avsnitt). I forarbeida til lova er det presisert at informasjonsretten er avgrensa til tilhøve i det ytre miljøet, og at det ikkje er meininga at all kunnskap om kulturhistoriske element skal vere omfatta av miljøinformasjonsdefinisjonen i lova. Museale gjenstandssamlingar eller andre samlingar er i seg sjølve ikkje omfatta av definisjonen, heller ikkje interiør i bygningar og anlegg.89

I tillegg til å gje alle rett til informasjon legg lova ei plikt på forvaltningsorgana til å ha generell miljøinformasjon om dei saksområda dei har ansvar for (§ 8). Kunnskapsplikta omfattar kva som kan påverke miljøet på saksområda til organet, kva miljøkonsekvensar vedtaka og politikken deira kan ha, og korleis dette har vore og vil kunne endre seg i framtida.

7.11 Kulturlova

Kulturlova gjeld det ansvaret offentlege styresmakter har for å styrkje kulturverksemd som samfunns- og politikkområde, og å gje kultursektoren større tyngd og klarare status som offentleg ansvarsområde.90 Kulturlova er ei generell lov som understrekar styresmaktene sitt ansvar for å leggje til rette for eit bredt spekter av kulturverksemd slik at alle kan få høve til å delta i kulturaktivitetar og oppleve eit mangfald av kulturuttrykk (§ 1). Å syte for eit mangfald av aktivitetar, og for at dei er tilgjengelege, er dimed sentrale omsyn i utviklinga av kulturtilbod og ved avgjerder på feltet.

Med kulturverksemd meiner lova mellom anna det å «verna om, fremja innsikt i og vidareføra kulturarv» (§ 2). Det gjeld til dømes mottak, innsamling, forsking, dokumentasjon, bevaring, vidareføring og formidling av kunnskap om og innsikt i kultur og levesett, mellom anna på museumsfeltet. Det gjeld òg aktivitetar som har som mål å spreie informasjon og fremje kunnskap og refleksjon om kultur- og samfunnsspørsmål.91 «Kulturarv» omfattar både materiell og immateriell kulturarv.

For kulturmiljøfeltet har lova først og fremst noko å seie for tilgang til aktivitetar som er knytte til kulturminne og kulturmiljø, til dømes tradisjonshandverk, restaurering og formidling av kunnskap om kulturell tradisjon og praksis. Ved avgjerder som gjeld slik aktivitet, vil kulturlova sine omsyn og føremål vere relevante. Kulturlova har derimot ikkje noko å seie direkte for vernevedtak og anna utøving av styringsmakt etter kulturminnelova.

Lova gjev både staten, fylkeskommunane og kommunane eit ansvar for «økonomiske, organisatoriske, informerande og andre relevante verkemiddel og tiltak» som kan gjere sitt til at lova oppnår føremålet (§ 3 og § 4). Staten har ansvar for heile landet, medan fylkeskommunen og kommunen har ansvaret regionalt og lokalt. Staten har i tillegg ansvar for rettslege verkemiddel og tiltak og for å følgje opp internasjonale rettar og plikter på området.

7.12 Andre lover og forskrifter som regulerer arealbruk

Andre lover og forskrifter som regulerer arealbruk har føresegner som kan sikre kulturmiljøomsyn gjennom motsegnsrett for offentlege styresmakter, mellom anna kulturmiljøstyresmaktene. Dette gjeld til dømes energilova, vassressurslova og vassdragsreguleringslova. Grunnlaget for å gje motsegn er særleg konflikt med nasjonale eller vesentlege regionale interesser når det gjeld kulturminne, kulturmiljø eller landskap. Vi gjer ikkje nærare greie for slike regelverk her.

8 Ansvarlege styresmakter og andre aktørar i kulturmiljøforvaltninga

Oppgåver og avgjerdmakt i kulturmiljøforvaltninga er delte mellom ei rekkje aktørar, på alle forvaltningsnivå. Kulturminnelova med forskrift legg oppgåver og avgjerdmakt til departement, Riksantikvaren, fylkeskommunane, Sametinget, forvaltningsmusea og Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU). Kommunane har òg ei sentral rolle i kraft av dei oppgåvene dei har etter plan- og bygningslova.

8.1 Utviklinga av kulturmiljøforvaltninga – historikk 92

Den første organiserte innsatsen i Noreg for å ta vare på fysiske spor etter menneske frå tidlegare tider var etableringa av historiske museum i Trondheim (1760), Bergen (1825), Oslo (1829), Tromsø (1872) og Stavanger (1875). Desse musea, saman med Foreningen til Norske Fortidsmindesmerkers Bevaring, som vart stifta i 1844, er forlauparane til den kulturmiljøforvaltninga vi har i dag. Ansvaret var delt på den måten at musea hadde ansvaret for dei førreformatoriske kulturminna, medan foreininga hadde ansvaret for bygningsarven. Då fortidsminnelova vart vedteken i 1905, var denne ansvarsfordelinga nedfelt i forskrift til lova.

Riksantikvarembete vart oppretta i 1912 og fekk ansvaret for å ta vare på kulturminna frå mellomalderen og frå nyare tid, så lenge dei ikkje fall inn under ansvarsområdet til musea. Arbeidsfeltet var avgrensa til bygningsarven, som frå 1920 var regulert i bygningsfredingslova.

I 1973 vart det overordna ansvaret for kulturmiljøforvaltninga, fornminnelova og bygningsfredingslova flytt frå Kyrkje- og undervisningsdepartementet til det nyoppretta Miljøverndepartementet. Føremålet med flyttinga var å få kulturmiljøet betre integrert i arbeidet med planlegging og arealdisponering, som var ei viktig oppgåve for det nye departementet. Ein ville sjå natur og kulturmiljø i samanheng med all arealdisponering og som del av ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning.

Kulturminnelova vart vedteken i 1978 og erstatta fornminnelova av 1951 og bygningsfredingslova av 1920. Oppgåvefordelinga etter den nye lova vart regulert i forskrift og med oppgåver lagt til Riksantikvaren, det som då vart kalla landsdelsmusea i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø, og sjøfartsmusea i Oslo, Stavanger og Bergen.93 Desse blir i dag omtalte som forvaltningsmusea.

I 1979 vart det oppnemnt eit utval som skulle drøfte den framtidige organiseringa av kulturminnevernet i Noreg. Utvalet la fram si tilråding i NOU 1982: 36 Kulturminnevernet. Eit mindretal i utvalet meinte at nokre av oppgåvene etter den nye lova burde leggjast til administrasjonen til fylkesmannen (no statsforvaltaren) sidan forvaltninga må handtere saker som gjeld konfliktar mellom nasjonale interesser og kommunale utbyggingstiltak, og sidan ein meinte det låg eit potensial i samarbeidet mellom naturvern- og kulturminnesektoren. Fleirtalet meinte at ansvaret burde liggje så nær kommunenivået som mogleg, og at ei slik organisering kunne bidra til utvikling av eit gunstig samarbeid mellom nasjonale og lokale verneinitiativ. Fylkeskommunen hadde alt ei rekkje oppgåver innanfor kulturminnevern, først og fremst fagleg rettleiing i bygningsvern overfor kommunar, museum og privatpersonar, men dei hadde ingen oppgåver eller avgjerdsmakt etter kulturminnelova.94 Tilrådingane frå utvalet danna grunnlaget for St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og forminnevernet. Stortinget vedtok å gje fylkeskommunen delegert avgjerdmakt og overført ansvar for ei rekkje oppgåver etter kulturminnelova, med verknad frå 1. januar 1990. Samisk kulturminneråd, seinare Sametinget, fekk overført tilsvarande avgjerdsmakt for samiske kulturminne frå 1. september 1994.

Riksantikvaren vart etablert som direktorat i 1988 og overtok då ansvaret for dei førreformatoriske arkeologiske kulturminna frå forvaltningsmusea. Direktoratet vart dimed det sentrale statlege fagorganet for heile kulturmiljøfeltet.

I tida etter 1990 vart avgjerdsmakt og forvaltningsoppgåver etter kulturminnelova overført i fleire omgangar frå Riksantikvaren til fylkeskommunen og Sametinget. Den siste overføringa skjedde som del av regionreforma, og tok til å gjelde frå 1. januar 2020. Bakgrunnen for reforma og overføringa av oppgåver frå statsforvaltninga til fylkeskommunen var at styresmaktene ville styrkje fylkeskommunen som regionale samfunnsutviklar og gjere forvaltninga meir effektiv.95 Ei ny forskrift om fastsetjing av avgjerdsmakt etter kulturminnelova avløyste den tidlegare forskrifta om fagleg ansvarsfordeling.96 Ved overføringa fekk fylkeskommunen og Sametinget forvaltningsansvaret for dei fleste freda kulturminna og kulturmiljøa. Oppgåvene som vart overførte, var mellom anna forvaltninga av dei fleste automatisk freda arkeologiske kulturminna, forvaltninga av freda og verna fartøy, forvaltninga av ein større del av dei statleg eigde bygningane og anlegga som er freda, og forvaltninga av dei fleste ikkje-kyrkjelege mellomalderbygga. Riksantikvaren har framleis åleine makt til å gjere vedtak om freding og har forvaltningsansvaret for alle freda kyrkjer, for freda eigedomar som står på lista over kulturminne og kulturmiljø som blir forvalta av Riksantikvaren, og for somme andre forvaltningsoppgåver i første linje.

8.2 Aktørar som har oppgåver etter dagens kulturminnelov og ansvarsforskrift

Klima- og miljødepartementet er den øvste nasjonale kulturmiljøstyresmakta, og har overordna ansvar for politikkutvikling og forvaltning av kulturmiljø i Noreg og for kulturminnelova og forskriftene til lova. Ansvaret for dei føresegnene i lova som gjeld utførsle av kulturgjenstander og forbod mot innførsle, tilbakelevering, ettersøking med meir (§ 23 og § 23 bokstav a–f), ligg til Kulturdepartementet. Til lovansvaret høyrer mellom anna ansvar for å utarbeide rundskriv og retningslinjer om regelverket. Klima- og miljødepartementet har òg etatsstyringsansvar for Riksantikvaren og er klageinstans i saker der Riksantikvaren gjer vedtak etter kulturminnelova. Lova legg enkelte oppgåver til departementet. Om det er tvil eller usemje om kva organ som har avgjerdsmakt i ei sak, blir spørsmålet avgjort av departementet. Departementet førebur òg vedtak om freding av kulturmiljø (§ 20) til Kongen i statsråd.

Riksantikvaren er det statlege direktoratet for kulturmiljøforvaltning, og er underlagd Klima- og miljødepartementet. Direktoratet er rådgjevar for Klima- og miljødepartementet og skal setje regjeringa sin kulturmiljøpolitikk ut i livet. Riksantikvaren har ansvaret for den overordna og heilskaplege nasjonale kulturmiljøpolitikken og skal sikre ei einsarta kulturmiljøforvaltning. Riksantikvaren har etter kulturminnelova makt til å frede kulturminne og kulturmiljø ved vedtak, med unntak av kulturmiljøfredingar. Er det tvil om eit kulturminne er automatisk freda, blir avgjerda teken av Riksantikvaren. Riksantikvaren har òg makt til å erklære ståande byggverk med opphav frå perioden 1537–1649 som automatisk freda. Vidare er direktoratet klageinstans for enkeltvedtak gjorde av fylkeskommunen og Sametinget, og har ansvar for den nasjonale fordelinga av tilskotsmidlar til desse organa. Riksantikvaren har forvaltningsansvaret for somme utvalde kulturminne og kulturmiljø, og for alle freda kyrkjebygg. I saker som gjeld listeførte kyrkjer er Riksantikvaren rådgjevar for Den norske kyrkja.

Riksantikvaren må gje samtykke til pålegg om vedlikehald av freda kulturminne som er gjevne av fylkeskommunen eller Sametinget. Riksantikvaren fastset omfang og kostnader for arkeologiske granskingar og avgjer om tiltakshavaren har rett til statleg utgiftsdekking. Direktoratet gjev òg løyve til forskingsinitierte granskingar som blir utførte av andre enn forvaltningsmusea. Direktoratet har makt til å slå fast kva som er lause kulturminne, og til å setje i gang tiltak for å verne eller ta hand om dei, og direktoratet kan fastsetje finnarløn for lause kulturminne og for skipsfunn. Etter forskrift om utførsel og innførsel av kulturgjenstander § 6 bokstav i, er det Riksantikvaren som må gje løyve til å føre båtar eldre enn 50 år ut av Noreg.

Riksantikvaren kan overta enkeltsaker som gjeld kulturminne eller kulturmiljø av nasjonal eller vesentleg regional verdi frå fylkeskommunen eller Sametinget, dersom dei vil gjere vedtak som er i strid med faglege tilrådingar i saka. Direktoratet kan òg overta saker frå fylkeskommunen eller Sametinget når nasjonale kulturminneinteresser er truga. Dette kan til dømes vere aktuelt der nasjonale kulturminneinteresser blir sette til sides til fordel for andre regionale omsyn.

Fylkeskommunen har ansvaret for å forvalte kulturmiljø i dei respektive fylka. Fylkeskommunen har etter kulturminnelova og ansvarsforskrifta forvaltningsansvaret for dei fleste kulturminne som er automatisk freda og freda ved vedtak. Unntaket er kulturminne og kulturmiljø som Riksantikvaren har forvaltningsansvaret for, mellom anna alle kyrkjer. Forvaltningsansvaret til fylkeskommunen gjeld òg freda skipsfunn og fartøy som er freda eller verna. Til forvaltningsansvaret ligg mellom anna kompetanse til å gjere vedtak om dispensasjon frå freding og gje løyve til tiltak som kan skade automatisk freda kulturminne og skipsfunn som er verna etter lova.

Når det gjeld automatisk freda kulturminne, kan fylkeskommunen påleggje fjerning eller retting av ulovlege tiltak, og han skal ta imot planar og uttale seg om planlagde tiltak som kjem inn under føresegna om undersøkingsplikt. Fylkeskommunen avgjer òg om det skal gjerast gransking av automatisk freda kulturminne. Fylkeskommunen kan òg utvide eller innskrenke sikringssona rundt slike kulturminne, og avgjere om marka over eit automatisk freda kulturminne framleis kan nyttast til beite eller innmark, og om pløying kjem i konflikt med automatisk freda kulturminne. I så fall kan fylkeskommunen gjere vedtak om pløyeforbod. Fylkeskommunen kan gjere vedtak om mellombels freding. Han kan gje eigarar eller forvaltarar av freda byggverk pålegg om å utbetre skade som er påført byggverket og pålegg om tiltak for å motverke forfall, og avgjere om byggverket skal setjast i stand eller gjenreisast etter brann eller anna ulukke.

Det er fylkeskommunen som får melding om skipsfunn og funn av lause kulturminne. Fylkeskommunen skal få melding frå offentlege organ om tiltak som har følgjer for kulturminne som er verna etter lova. Fylkeskommunen skal òg få melding frå kommunen når dei får inn søknader om riving eller vesentlege endringar av ikkje-freda byggverk som er oppførte før 1850. Om fylkeskommunen vil gjere vedtak i strid med dei faglege tilrådingane i saker som har følgjer for kulturminne og kulturmiljø av nasjonal eller vesentleg regional interesse, har han plikt til å seie ifrå til Riksantikvaren. Dette gjeld både når tilrådingane kjem frå forvaltningsmusea eller NIKU, og når dei kjem frå fylkeskommunen sjølv, og det gjeld for både administrative og politiske vedtak i fylkeskommunen.

Fylkeskommunen handsamar søknader innanfor fleire tilskotsordningar, mellom anna tilskot til tekniske og industrielle kulturminne, tilskot til bygningar og anlegg frå mellomalderen, tilskot til brannsikring og tilskot til fartøyvern. Han har òg som oppgåve å førebu saker om freding for Riksantikvaren, innstille i saker om vernestatus for fartøy og i saker om utførsle av fartøy frå landet. I tillegg skal fylkeskommunen sjå til at det blir teke omsyn til kulturmiljø i samfunns- og arealplanlegginga, både regionalt og på kommunenivå.

Sametinget er forvaltningsstyresmakt for samisk kulturmiljø og har tilsvarande rolle og avgjerdsmakt som den fylkeskommunen har for ikkje-samisk kulturmiljø i sine respektive fylke. Ansvaret er ikkje geografisk avgrensa, men gjeld i heile Noreg. Sametinget er òg eit fagpolitisk råd for andre offentlege organ i samiske kulturminnevernspørsmål.

Dei arkeologiske forvaltningsmusea er dei fem universitetsmusea (Kulturhistorisk museum i Oslo, Arkeologisk museum i Stavanger, Universitetsmuseet i Bergen, Vitskapsmuseet i Trondheim og Noregs arktiske universitetsmuseum i Tromsø) og dei tre sjøfartsmusea (Norsk Maritimt Museum i Oslo, Stavanger maritime museum og Bergens Sjøfartsmuseum). Universitetsmusea er statlege institusjonar og del av universiteta. Dei tre sjøfartsmusea er stiftingar. Forvaltningsmusea er faglege rådgjevarar i kulturmiljøsaker for fylkeskommunen, Sametinget og Riksantikvaren. Forvaltningsmusea har òg ansvar for samlingsforvaltning, kunnskapsproduksjon og formidling. Den geografiske ansvarsfordelinga mellom dei er fastsett i gjensidige avtaler. Ansvarsforskrifta fordeler oppgåvene tematisk mellom dei to gruppene av museum. Universitetsmusea i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø utfører granskingar og er faglege rådgjevarar i kulturmiljøsaker som gjeld automatisk freda kulturminne på land. Unntaka er kyrkjestader, kloster og borganlegg frå mellomalderen og dei åtte mellomalderbyane. Alt dette høyrer til NIKU sitt ansvarsområde, sjå nedanfor. Sjøfartsmusea i Oslo, Stavanger og Bergen og universitetsmusea i Trondheim og Tromsø gjennomfører registreringar og granskingar og er faglege rådgjevarar i kulturmiljøsaker som gjeld automatisk freda kulturminne under vatn, og som gjeld båtar, skipsfunn, last med meir som er under vatn, og som er omfatta av lova.

NIKU er ei stifting som driv forskings- og oppdragsverksemd på kulturarvfeltet for både den offentlege forvaltninga og private aktørar. NIKU er eit av miljøinstitutta som får grunnfinansiering av Klima- og miljødepartementet. Instituttet har ansvar for å gjere arkeologiske utgravingar av kyrkjestader, kloster og festningsverk frå mellomalderen, og i dei åtte mellomalderbyane Bergen, Hamar, Oslo, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Trondheim og Tønsberg på oppdrag frå fylkeskommunane, Sametinget og Riksantikvaren. Dei gjev òg på oppmoding faglege tilrådingar til fylkeskommunen og Sametinget i saker om løyve etter kulturminnelova § 8 første, andre eller fjerde avsnitt. Dei utarbeider òg prosjektplanar og forslag til budsjett.

Kulturdepartementet har ansvaret for føresegnene i kulturminnelova om utførsle av kulturgjenstandar og om forbod mot innførsle, tilbakelevering, ettersøking med meir. Avgjerdsmakta er delegert til tolv vedtaksinstitusjonar, som står spesifiserte i forskrift om handel med kulturgjenstander. For båtar er avgjerdsmakta lagd til Riksantikvaren, med Klima- og miljødepartementet som klageinstans. For samisk kulturmateriale er avgjerdsmakta lagd til RiddoDuottarMuseat med Sametinget som klageinstans. Kulturhistorisk museum har ansvaret for saker om arkeologisk og etnografisk materiale, om gjenstandar frå tida før reformasjonen og om myntar og setlar, og Norsk Sjøfartsmuseum har ansvaret for saker om maritimt materiale. For vedtak frå desse to institusjonane er Norsk kulturråd klageinstans.

Kommunen har berre éi oppgåve etter kulturminnelova. Dei er pålagde å sende søknader om riving eller vesentleg endring av byggverk og anlegg frå før 1850 til fylkeskommunen eller Sametinget (§ 25 andre avsnitt). Dei har elles ei viktig rolle i forvaltninga av kulturmiljø gjennom arealplanlegging og byggjesakshandsaming etter plan- og bygningslova. Kommunen har òg andre verkemiddel, som ulike tilskotsordningar og kan gje fritak frå eigedomsskatt for bygningar med kulturhistorisk verdi. Fleire kommunar har by- eller kommuneantikvar eller stillingar med tilsvarande oppgåver. I perioden frå 2011 til 2024 fekk 94 prosent av kommunane støtte frå Riksantikvaren til å lage eigne kulturminneplanar.

Andre departement og andre offentlege styresmakter enn Klima- og miljødepartementet er etter kulturminnelova pålagde å sende melding til departementet eller det ansvarlege forvaltningsorganet om dei kjem i kontakt med tiltak som er omfatta av kulturminnelova (§ 25 første avsnitt). I tillegg har dei ansvar for kulturmiljø i sine sektorar. For det første gjeld dette kulturminne som dei sjølve eig, både eigedomar som er freda, som statleg kulturhistoriske eigedomar, og kulturmiljø som ikkje er freda. For det andre har dei ansvar for anna kulturmiljø i sin eigen sektor, og dei har ulike verkemiddel for å sikre dette. To døme er Landbruks- og matdepartementet si satsing Utvalde kulturlandskap i jordbruket og NVE si sektoravgift til finansiering av arkeologiske undersøkingar i vassdrag.

8.3 Andre aktørar som er sentrale for forvaltninga av kulturmiljø

I tillegg finst det ei rekkje aktørar som ikkje har oppgåver eller mynde etter kulturminnelova og ansvarsforskrifta, men som likevel er sentrale i arbeidet med å ta vare på kulturmiljø.

Eigarar og forvaltarar, både private og offentlege, har den aller viktigaste rolla i arbeidet. Det er dei som i hovudsak står for vedlikehald, istandsetjing og skjøtsel av kulturmiljøa, og som avgjer korleis miljøa skal brukast. Den viljen, den kompetansen og den erfaringa dei representerer, er avgjerande for at det enkelte kulturminnet eller kulturmiljøet skal bli teke vare på på ein god måte.

I tillegg til forvaltningsmusea finst det eit stort mangfald av andre museum i Noreg. Sjølv om dei ikkje har den same formelle rolla i kulturmiljøforvaltninga som forvaltningsmusea, har dei ei viktig oppgåve med å ta vare på og formidle historia lokalt eller innanfor sitt fagområde. Dei eig og forvaltar mellom anna ei stor mengd både kulturhistoriske bygningar, kulturhistoriske båtar og andre rørlege kulturminne. Musea er samarbeidspartnarar for kulturmiljøforvaltninga. Mange har òg ei tilknyting til fylkeskommunane til dømes gjennom eigarskap, finansiering eller som bygningsvernsenter eller kompetansesenter av andre slag.

Rådgjevingstenester som bygningsvernsenter og fartøyvernsenter har ei viktig rolle i det praktisk arbeidet med å setje i stand og halde ved like kulturminne. Slike tenester er eit lett tilgjengeleg tilbod for både eigarar og handverkarar. Dei speler ei viktig rolle for å sikre tilgang til kompetanse innanfor tradisjonshandverk, som er naudsynt for å ta vare på mange kulturminne.97

Frivillige organisasjonar gjer ein stor innsats for å ta vare på kulturmiljø, med vedlikehald, istandsetjing, skjøtsel, dokumentasjon og formidling av kunnskap. Kulturminnelova pålegg fredingsstyresmaktene å søkje samarbeid med organisasjonar og andre som har særleg interesse i fredinga, på eit tidleg tidspunkt i førebuingane av fredingssaka (§ 22 tredje avsnitt).

Den norske kyrkja har som eigar og brukar av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg ei sentral rolle i å ta vare på desse kulturminna.

Utdanningsinstitusjonar for tradisjonshandverk og materialkunnskap er avgjerande for å ta vare på freda og verneverdige bygningar, anlegg, fartøy og andre kulturminne.

Kulturminnefondet er ei statleg tilskotsordning for private eigarar av verneverdige kulturminne og kulturmiljø som ikkje er freda. Tilskot til kulturmiljø kan utløyse finansiering, engasjement og arbeidsinnsats frå både eigarar, frivillige og andre.98

Politiet har ansvar for førebygging, etterforsking og straffeforfølging av brot på kulturminnelova, som blir rekna som miljøkriminalitet.

Tollvesenet handhevar utførsleforbodet for kulturgjenstandar.99

9 Internasjonale konvensjonar

Det finst eit stort internasjonalt samarbeid på kulturmiljøfeltet. På verdsbasis skjer samarbeid om kulturmiljø og kulturarv i hovudsak innanfor Unesco, som er FN-organisasjonen for utdanning, vitskap, kultur og kommunikasjon. Regionalt speler Europarådet ei viktig rolle. Vern og forvaltning av kulturarv inngår i arbeidet for menneskerettar, demokrati og rettsstatsprinsipp i Europa. Både FN, ved Unesco, og Europarådet har utvikla ei rekkje konvensjonar om vern og forvaltning av kulturarv og landskap. Noreg har slutta seg til og ratifisert mange av dei internasjonale konvensjonane om kulturmiljø.

Pliktene som følgjer av internasjonale konvensjonar, er som hovudregel ikkje direkte bindande i Noreg. Styresmaktene må ta omsyn til desse pliktene, uavhengig av om dei kjem til uttrykk i lov. Dersom norsk rett ikkje er i samsvar med slike plikter, må det lov- eller forskriftsvedtak til for å gjennomføre dei i nasjonal rett. Oppstår det konflikt mellom nasjonal rett og plikter som følgjer av internasjonale konvensjonar, vil norsk rett som utgangspunkt gå føre. På den andre sida gjeld presumpsjonsprinsippet, som inneber at norske reglar så langt råd er, skal fortolkast på ein måte som gjer dei foreinlege med folkeretten. Sjølv om ein kan konstatere samsvar mellom konvensjonane og norsk rett, kan det mellom anna av pedagogiske grunnar vere ønskjeleg å endre lover eller forskrifter for å gjere den folkerettslege regelen tydelegare i norsk rett.

Dei internasjonale konvensjonane Noreg har ratifisert, har i liten grad ført til endringar av nasjonale lover eller forskrifter på kulturmiljøfeltet. Stortinget har lagt til grunn at gjeldande rett er i samsvar med konvensjonane. Døme på konvensjonar som er gjorde til norsk rett gjennom lovkodifisering på dette feltet, er Unesco-konvensjonen om vern av kulturverdiar i tilfelle væpna konflikt (Haagkonvensjonen), gjennom delvis inkorporering av plikter i straffelova § 242 andre avsnitt, Unesco-konvensjonen om ulovleg handel med kulturgjenstandar, som er inkorporert i kulturminnelova § 23 flg., og Europarådskonvensjonen om tilgang til miljøinformasjon (Aarhuskonvensjonen), som er inkorporert i miljøinformasjonslova.

I tillegg til konvensjonane som Noreg er rettsleg forplikta av, kan andre konvensjonar og ikkje-bindande vedtak, som internasjonalt vedtekne erklæringar, anbefalingar og retningslinjer ha ein viss innverknad på forvaltninga av kulturmiljø.

Framlegget til ny kulturmiljølov skal ta hand om pliktene som følgjer av dei internasjonale konvensjonane som Noreg har slutta seg til, og som gjev føringar for vern og forvaltning av kulturmiljø. Nedanfor er oversyn over relevante konvensjonar som Noreg har ratifisert, og andre internasjonale avtalar, erklæringar og handlingsprogram som har noko å seie for forvaltninga av kulturmiljø. Oversynet over innhaldet i dokumenta er ikkje fullstendig, men tek føre seg dei føresegnene som utvalet meiner har størst relevans for lovarbeidet. Spørsmålet om korleis Noreg bør ta hand om dei internasjonale pliktene sine, kjem vi tilbake til når vi vurderer innhaldet i den nye lova i kapitla som følgjer.

9.1 Relevante FN-konvensjonar som Noreg har ratifisert

9.1.1 Overeinskomst om vern av kulturverdiar i tilfelle av væpna konflikt, med protokoll (Haagkonvensjonen)

Haagkonvensjonen vart vedteken 14. mai 1954. Han vart ratifisert av Noreg 19. september 1961, og tok til å gjelde her 19. desember 1961. Han har to tilleggsprotokollar, frå 1954 og 1999. Den andre tilleggsprotokollen supplerer og vidareutviklar føresegnene i konvensjonen, og gjer dei enklare å bruke. Han gjeld òg i interne væpna konfliktar, der konvensjonen har avgrensa bruk.

Haagkonvensjonen skal fremje vern og respekt for kulturverdiar og inneheld framlegg om tiltak i fredstid, som kan bidra til å motverke skadar på kulturminne og andre typar kulturverdiar som følgje av ein væpna konflikt. Han skal hindre at kulturminne blir gjorde til militære mål eller brukte som skjold. For å sikre kulturminne krev konvensjonen at partane skal avstå frå å bruke eigne kulturminne militært. I konfliktsituasjonar skal soldatar ikkje skade andre land sine kulturminne. Det gjeld fienden sine kulturminne òg. Okkupasjonsmakter skal ikkje skade kulturminne dei kontrollerer, men aktivt sikre dei mot øydelegging, hærverk og tjuveri. Konvensjonen gjeld både faste og lause kulturminne, kulturmiljø, museumssamlingar, arkiv og bygningar som har til særskilt føremål å verne kulturminne.

Den andre tilleggsprotokollen slår fast at medviten skade på kulturarv er eit brot på folkeretten (artikkel 7 og 15 med fleire). Etter protokollen skal partane verne kulturarven i fredstid (artikkel 3 og 5). Konvensjonen gjer det klart kva plikter og ansvar som gjeld i væpna konflikt. Mellom anna innfører han ein ny vernegrad – forsterka vern – for visse kulturverdiar (artikkel 10–14), han innfører sanksjonar for brot på føresegnene i protokollen (artikkel 15–21), og han opprettar ein mellomstatleg komité som skal følgje opp implementeringa og innvilge forsterka vern (artikkel 24). Partane er forplikta til å vedta føresegner om straff for brot på tilleggsprotokollen, med føresegner om universell jurisdiksjon for dei mest alvorlege lovbrota (artikkel 16). Tilhøve som skal vere straffbare, er mellom anna åtak på kulturverdiar under forsterka vern, omfattande øydelegging eller tileigning av kulturverdiar og tjuveri, plyndring og vandalisme retta mot kulturverdiar som er verna av konvensjonen.

Haagkonvensjonen er gjennomført i straffelova 2005 og i kulturminnelova sine føresegner om ulovleg handel med kulturgjenstandar.

9.1.2 Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK)

Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) vart vedteken 16. desember 1966 og ratifisert av Noreg 13. september 1972. Konvensjonen tok til å gjelde i Noreg 3. januar 1976, og er gjennomført i norsk rett i menneskerettslova.

Gjennom konvensjonen blir ei rekkje av rettane i FN-fråsegna om menneskerettar gjorde forpliktande for konvensjonspartane. Konvensjonen gjeld mellom anna retten til kultur. Retten til å «delta i samfunnets kulturelle liv» er ein del av verdsfråsegna om menneskerettane som FN vedtok i 1948 (artikkel 27), og har sidan fått vern andre stader òg.

Konvensjonen gjev partane plikt til å anerkjenne retten for alle til å delta i det kulturelle livet (artikkel 15 nr. 1). Partane har plikt til å setje i verk tiltak som er naudsynte for å ta vare på, utvikle og utbreie kultur (artikkel 15 nr. 2). Tiltak for å ta vare på kulturmiljøet er ein føresetnad for å sikre borgarane sine rettar til kulturutøving. Kulturutøving er all menneskeleg praksis som kan knytast til kulturen, og kulturmiljø inngår i dette gjennom å vere dei fysiske føresetnadene for aktivitetane, i tillegg til å utgjere aktivitetar i seg sjølve. Når borgarane bur i kulturmiljø, arbeider med eller i kulturmiljø, opplever kulturmiljø og deltek i tradisjon og tru knytt til kulturmiljø, driv dei dimed kulturutøving.

Sjølv om retten i artikkel 15 er formulert som ein individuell rett, legg han ikkje klare rammer for kva som skal til for at han skal vere oppfylt, eller kva som kan vere eit brot på han. Det er styresmaktene si plikt å sikre retten, men det er ikkje klart korleis og i kva grad dei skal gjere det. Tiltaka må i det minste gjere det som er naudsynt for å ta vare på, utvikle og utbreie kulturen i ein slik grad at individa har høve til kulturell deltaking. På den måten kan ein òg hevde at artikkel 15 set opp ein skranke: Styresmakten kan ikkje setje i verk tiltak som gjer det umogleg å ta vare på, utvikle og utbreie kulturen.

Rettane i konvensjonen kan lesast som politiske programerklæringar, fordi dei ikkje legg klare rammer for kva som skal til for at dei skal vere oppfylte. Det er heller ingen folkerettsleg domstol som dømer i spørsmål om brot på rettane og såleis tolkar innhaldet i dei. I størst grad kan rettane difor hevdast å vere relevante som grunnlag for tolking av anna lovgiving. Når det skal lagast forslag til ny kulturmiljølov, blir rettane i konvensjonen difor relevante som bakgrunn for fastsetjinga av rammene for offentleg verksemd for å sikre kulturmiljø som del av individa si kulturelle deltaking. Lova vil samstundes vere del av dei offentlege tiltaka som bidreg til å «bevare, utvikle og utbre» vitskap og kultur. Verkemiddel for styresmaktene, og heimlar som gjeld borgarane si rettsstilling i tilknyting til kulturmiljø, bidreg til å oppfylle rettane. Dei bør difor utformast for å bidra effektivt til dette.

9.1.3 Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP)

FNs konvensjon om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 27 vernar spesifikt etniske, religiøse og språklege minoritetar mot inngrep i retten til å dyrke eigen kultur og bruke eige språk. FNs menneskerettskomité har tolka artikkel 27 slik at han både gjev grunnlag for positiv forskjellshandsaming og for retten til effektiv deltaking i avgjerdsprosessar som vedkjem dei.100 Ein effektiv deltakingsrett strekkjer seg ut over høyringsfråsegner og er knytt til at innhaldet i avgjerdene er eit resultat av deltakinga. I dei sakene der menneskerettskomiteen har uttala seg, har deltakingskravet vore knytt til urfolk. Korkje ordlyden i artikkel 27 eller fråsegner frå komiteen gjev likevel grunnlag for å tolka det slik at denne retten ikkje også gjeld andre etniske minoritetar. Samerettsutvalet har òg sagt at deltaking i avgjerdsprosessar

[…] ikke bare omfatter urfolk, men også etniske minoriteter som tradisjonelt har hatt opphold på en annen stats territorium, men som rettsleg sett ikkje har status som urfolk.101

SP artikkel 27 må òg bli tolka dit at det ligg ei plikt på staten til å leggje vekt på omsynet til kulturutøvinga til minoriteten. FNs menneskerettskomité har i ulike saker halde fram at det skal takast omsyn til ulike tiltak som ikkje kvar for seg har ei vesentleg negativ verknad på kulturen, men som likevel samla kan undergrave retten til kulturutøving etter føresegna. Når det først blir gjort ei heilskapleg vurdering av tiltak for å gjere minst mogleg skade, er det nærliggjande å meine at staten også har ei plikt til å leggje vekt på omsynet til kulturen som noko meir enn at det skal vurderast på linje med andre relevante omsyn.102 For samane følgjer den same plikta òg etter Grunnlova § 108. Utan ei vesentleg vektlegging legg ikkje staten til rette for kulturutøvinga som Grunnlova seier. Grunnlova § 108 er då også forstått som ei bindande retningslinje i styresmakta si utøving av skjøn og er inspirert av SP artikkel 27.103 Plikta til å leggje vesentleg vekt på samiske omsyn gjeld difor alle typar vedtak i forvaltninga.104

Det er brei internasjonal anerkjenning av at urfolk har rett til sjølvråderett etter SP artikkel 1.105 I 2018 avklarte også Høgsterett i plenum at samane har sjølvråderett etter SP artikkel 1 og FNs erklæring om urfolk sine rettar (UNDRIP) artikkel 3 som uttrykk for internasjonal sedvanerett.106 Kva som er det nærare innhaldet i retten til sjølvråderett for urfolk er ikkje endeleg avklart, men at det blant anna gjeld retten til å avgjere i saker om interne forhold og retten til konsultasjonar for å oppnå eit fritt og informert samtykke i saker som påverkar urfolk direkte, er det brei semje om.

9.1.4 Konvensjonen om vern av verdas kultur- og naturarv (Verdsarvkonvensjonen)

Verdsarvkonvensjonen vart vedteken 16. november 1972. Han vart ratifisert av Noreg 12. mai 1977 og tok til å gjelde her 12. august 1977.

Verdsarvkonvensjonen er den første konvensjonen og den einaste globale som gjeld både kultur- og naturarv. Konvensjonen skal verne kultur- og naturarv som har eineståande universell verdi sett ifrå eit historisk, kunstnarisk, vitskapleg eller estetisk synspunkt. Statar som har ratifisert konvensjonen, har plikt til å peike ut slik verdsarv på sitt eige territorium og til å verne, bevare, formidle og overføre han til framtidige generasjonar (artikkel 4 jamfør artikkel 1 og 2).

I artikkel 5(a) heiter det at statane skal «[v]edta alminnelige retningslinjer med sikte på at natur- og kulturarven skal ha en funksjon i lokalsamfunnet og integrere vernet av natur- og kulturarven i den alminnelige planleggingen». I 2007 vedtok FNs verdsarvkomité ei tolking av denne føresegna der det vart understreka at omfattar eit strategisk mål om at lokalsamfunn skal delta aktivt i arbeidet med å identifisere, forvalte og ivareta kulturarven. Med lokalsamfunn forstår verdsarvkomiteen urfolk, lokale grupper, styresmakter, og interesseorganisasjonar med nærleik til kulturmiljøa.

Land som er partar, skal anerkjenne at denne kultur- og naturarven utgjer ein verdsarv som heile det internasjonale samfunnet har plikt til å samarbeide om å bevare utan å røre ved eigedomsrett som er fastsett i nasjonal lovgjeving. Partane forpliktar seg til ikkje å setje i verk tiltak som direkte eller indirekte vil skade kultur- og naturarven på territoriet til ein annan part (artikkel 6). Det viktigaste verktøyet i konvensjonen er lista over verdas kultur- og naturarv, verdsarvlista (artikkel 11). Innskrivingar her blir vedtekne av ein mellomstatleg komité, den såkalla verdsarvkomiteen (artikkel 8).

Verdsarvkomiteen har utarbeidd og vedteke retningslinjer for gjennomføringa av verdsarvkonvensjonen. Område som blir skrivne inn på verdsarvlista, må oppfylle krava som ligg i retningslinene (artikkel 11.5). Områda må oppfylle eit eller fleire av ei liste med faglege kriterium, dei må vere underlagde tilstrekkeleg vern og forvaltning, og dei må oppfylle krav til integritet og autentisitet. Dette skal dokumenterast i nominasjonsdokumentet som blir lagt fram til handsaming i verdsarvkomiteen. Innskriving skjer på grunnlag av tilråding frå det rådgjevande organet til komiteen (artikkel 14).

Verdsarvkomiteen skal følgje forvaltninga av verdsarvområda. Partane leverer forvaltningsrapportar, og det er høve til sanksjonar overfor land som forsømer pliktene. Sanksjonar kan vere krav i forvaltningsvedtak frå komiteen, oppføring på lista over verdsarv i fare eller at område takast ut av verdsarvlista. Farelisting gjeld for område som er utsette for påviste eller moglege trugsmål (artikkel 11.4). Farelista er òg meint som hjelp til land som har utfordringar med forvaltninga av verdsarven sin. Avlisting skjer i tilfelle der dei universelle verdiane ikkje lenger er til stades.

Det vart ikkje gjort endringar i norsk rett som følgje av at konvensjonen vart ratifisert. Ein la til grunn at krava som konvensjonen stiller allereie låg nedfelte i eksisterande lovverk, først og fremst kulturminnelova, naturmangfaldlova og plan- og bygningslova.

9.1.5 Konvensjonen om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar ILO nr. 169

Konvensjonen om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar ILO nr. 169 vart vedteken 27. juni 1989 og ratifisert av Noreg 20. juni 1990.

Konvensjonen gjeld rettane til urfolk, mellom anna retten til å ta vare på og utvikle vidare eigen kultur, eigne tradisjonar og eigne språk, og plikta styresmaktene har til å leggje til rette for dette. Konvensjonen gjev avtalepartane plikt til å gjere særlege tiltak for mellom anna å sikre retten til å utøve kultur for urfolket, og å sikre institusjonane deira (artikkel 4). Han har òg føresegner om retten urfolk har til sjølve å råde over si eiga kulturelle utvikling og til å opprette eigne institusjonar til å representere seg overfor styresmaktene. Konvensjonen anerkjenner urfolk sine ønske om og behov for kontroll over eigne institusjonar, si eiga livsform og si eiga økonomiske utvikling. I Noreg har samane status som urfolk.

9.1.6 Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, ålmenn deltaking i avgjerdsprosessar og tilgang til rettsmiddel i miljøsaker (Århuskonvensjonen)

Århuskonvensjonen vart vedteken 25. juni 1998. Han vart ratifisert av Noreg 2. mai 2003 og tok til å gjelde her 31. juli 2003.

Føremålet med konvensjonen er å sikre tilgang til miljøinformasjon, sikre at ålmenta kan ta del i avgjerdsprosessar og sikre høve til klage og domstolsprøving i miljøsaker (artikkel 1). Med miljøinformasjon meiner konvensjonen mellom anna informasjon om tilstanden til miljøelement som landområde, landskap og naturområde, og i visse tilfelle tilstanden til kulturminne (artikkel 2).

Konvensjonen krev at partane mellom anna skal setje i verk lovgjevingstiltak og andre tiltak som er naudsynte for å følgje føresegnene i konvensjonen.

I Noreg kjem pliktene som følgjer av konvensjonen til uttrykk først og fremst i Grunnlova § 112 og i miljøinformasjonslova.

9.1.7 Konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven

Konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven vart vedteken 17. oktober 2003. Han vart ratifisert av Noreg 17. januar 2007 og tok til å gjelde her 17. april 2007.

Føremålet med konvensjonen er å medverke til auka medvit, anerkjenning og vern av den immaterielle kulturarven og respekt for den immaterielle kulturarven til samfunn, grupper og enkeltpersonar (artikkel 1). Med immateriell kulturarv meiner konvensjonen praksis, uttrykk, kunnskap, ferdigheiter, verktøy, gjenstandar, kulturgjenstandar og tilhøyrande kulturelle rom som samfunn, grupper og enkeltpersonar ser på som del av kulturarven sin, ein arv som blir overført frå generasjon til generasjon. Den immaterielle kulturarven kjem mellom anna til uttrykk ved munnlege tradisjonar og uttrykk, utøvande kunst, sosiale skikkar, ritual og høgtidsfestar, kunnskap og praksis som gjeld naturen og universet, og tradisjonelt handverk. Respekt for og anerkjenning av utøvaren og tradisjonsberaren er eit sentralt prinsipp i konvensjonen. Med «vern» meiner konvensjonen «tiltak for å sikre den immaterielle kulturarvens levedyktighet». Det betyr mellom anna å kartleggje, dokumentere, forske på, bevare, verne, fremje, styrkje, føre vidare og gjenopplive dei ulike sidene ved den immaterielle kulturarven (artikkel 2).

Land som er partar har plikt til å setje i verk naudsynte tiltak for å sikre vern av den immaterielle kulturarven og til å kartleggje og definere ulike element av immateriell kulturarv i samarbeid med lokalsamfunn, grupper og relevante ikkje-statlege organisasjonar (artikkel 11). Partane skal lage lister over den immaterielle kulturarven (artikkel 12). Dei har òg plikt til å ha ein overordna politikk som skal fremje den rolla som den immaterielle kulturarven har i samfunnet, og til å integrere immateriell kulturarv i planleggingsarbeidet, fremje vitskaplege, tekniske og kunstnariske studiar, forskingsmetodar og utdanningsinstitusjonar innan forvaltning av immateriell kulturarv. I tillegg krev konvensjonen at partane skal ha rettslege, tekniske, administrative og finansielle tiltak for mellom anna å fremje etablering eller styrking av utdanningsinstitusjonar innanfor forvaltninga av immateriell kulturarv, fremje formidling av denne kulturarven og sikre tilgang til den immaterielle kulturarven (artikkel 13).

Konvensjonen har føresegner om tiltak på områda utdanning, medvitsgjering og kapasitetsbygging (artikkel 14). Han legg stor vekt på at partane skal arbeide for å sikre størst mogleg medverknad frå lokalsamfunn, grupper og eventuelt enkeltpersonar som skaper, opprettheld og overfører immateriell kulturarv, og trekkje dei med i forvaltninga av denne arven (artikkel 15).

Dei sterke koplingane konvensjonen har til menneskerettar, gjer at det blir lagt stor vekt på mennesket som kulturskapar og -berar. Kravet om at enkeltpersonar, grupper eller samfunn skal delta aktivt i bevaringa og vidareføringa av sin eigen kulturarv, er med på å fremje inkludering og medverknad. Det gjer òg sitt til at ein får sett ord på ei breiare forståing av vern, der menneskelege handlingar står i sentrum.

Konvensjonen opprettar ei generalforsamling og ein mellomstatleg komité som skal fremje måla til konvensjonen og oppmuntre til og overvake gjennomføringa. Komiteen gjev mellom anna rettleiing og tilrådingar. Komiteen rapporterer til generalforsamlinga.

9.2 Relevante Europarådskonvensjonar som Noreg har ratifisert

9.2.1 Konvensjon om vern av faste kulturminne i Europa – ETS nr. 121 (Granadakonvensjonen)

Granadakonvensjonen vart vedteken 3. oktober 1985, ratifisert av Noreg 6. september 1996 og tok til å gjelde her 1. januar 1997.

Konvensjonen gjev føringar for vern av faste kulturminne. I fortalen blir det understreka at faste kulturminne «er et uerstattelig uttrykk for den rike mangfoldigheten i Europas kulturarv», og at dei er «et uvurderlig vitnesbyrd om vår fortid og en felles arv for alle europeere». Konvensjonen framhevar òg kor viktig det er «å gi en kulturell referanseramme videre til fremtidige generasjoner, å forbedre miljøet både i byene og på landet og derigjennom fremme den økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling både i stater og regioner».

Som faste kulturminne reknar konvensjonen for det første monument. Dette er bygningar, konstruksjonar og veggfast inventar av særleg historisk, arkeologisk, kunstnarisk, vitskapleg, samfunnsmessig og teknisk interesse. For det andre reknar konvensjonen grupper av bygningar som faste kulturminne. Med dette meiner konvensjonen homogene grupper av bygningar i byar eller på landsbygda som er av særleg historisk, arkeologisk, kunstnarisk, vitskapleg, samfunnsmessig eller teknisk interesse, og som heng godt nok saman til å danne topografisk definerbare einingar. For det tredje er faste kulturminne det konvensjonen kallar særskilde område. Dette er område som menneske og natur har skapt i lag, som er delvis utbygde, som har særpreg og samanheng nok til å vere topografisk definerbare, og som er av særleg historisk, arkeologisk, kunstnarisk, vitskapleg, samfunnsmessig eller teknisk interesse (artikkel 1).

Konvensjonen krev at partane peiker ut og fører liste over faste kulturminne som skal ha vern, og snarast mogleg utarbeider dokumentasjon dersom dei eigedomane det gjeld er truga (artikkel 2). Partane må gjere lovbestemte tiltak for å verne bygningsarven og syte for vern av faste kulturminne innanfor desse rammene, med dei midla staten rår over (artikkel 3). Staten må ha naudsynte tilsyns- og autorisasjonsordningar og hindre at verna eigedomar blir skjemde, forfell eller blir rivne (artikkel 4). Dette inneber mellom anna at konvensjonspartane må ha lovgjeving som sikrar at alle planar for riving eller forandring av verna kulturminne og kulturminne der vernetiltak er under utarbeiding, og alle planar som får følgjer for omgjevnadene til slike kulturminne, skal leggjast fram for rette styresmakt. Det same gjeld planar som får følgjer for ei gruppe bygningar eller del av ei gruppe bygningar eller eit særskilt område, og som inneber riving av bygningar, oppføring av nye bygningar eller store forandringar som gjer at karakteren til bygningane eller området blir gjort ringare. Etter konvensjonen skal styresmaktene i dei ulike partslanda kunne krevje at eigaren av ein verna eigedom utfører arbeid på eigedomen, og styresmakten skal sjølve kunne gjennomføre slikt arbeid dersom eigaren ikkje gjer det. Landa må òg ha lovreglar om tilgang til å oreigne verna eigedom. Konvensjonen krev òg at landa har lovfest forbod mot heil eller delvis flytting av eit verna kulturminne med mindre det er naudsynt for å berge det (artikkel 5).

Partane har òg plikt til å gjere andre typar tiltak. Dei må syte for finansiell støtte frå offentlege styresmakter til vedlikehald og restaurering av faste kulturminne, innanfor vedtekne budsjettrammer, og om naudsynt iverksette skatte- og avgiftsmessige tiltak for å sikre faste kulturminner. Landa skal dessutan oppmuntre til tiltak i privat regi for å vedlikehalde og restaurere faste kulturminner (artikkel 6). Partane skal òg utarbeide tiltak for generell forbetring av miljøet rundt minnesmerke, mellom bygningar i ei bygningsgruppe og innanfor dei særskilde områda (artikkel 7). Konvensjonen krev at partane har tiltak for å avgrense risiko for at kulturminne kan tape seg som følgje av forureining (artikkel 8). Partane pliktar òg å sikre at brot på lovreglar om vern av arkitekturarven blir møtte med relevante og tilstrekkelege sanksjonar (artikkel 9).

I tillegg stiller konvensjonen krav om at partane skal ha ein vernepolitikk, og han stiller krav til innhaldet i denne politikken. Partane skal sikre at faste kulturminne blir vurdert og eventuelt sikra i arbeidet med by- og kommuneplanar, og at dette kravet blir teke omsyn til på alle trinn. Dei skal utarbeide restaurerings- og vedlikehaldsprogram for faste kulturminne og gjere arbeidet med å ta vare på og forvalte faste kulturminne til eit viktig element i kultur-, miljø- og planleggingspolitikken. Partane har òg plikt til å leggje til rette for ivaretaking og bruk av bygningar med ein eigenverdi som ikkje tilseier vern «i forhold til bestemmelsene i artikkel 3 i konvensjonen», men som er av interesse på grunn av måten dei ligg på i omgjevnadene, og på grunn av at dei er viktige for livskvaliteten til folk. Konvensjonen krev at partane skal fremje bruk og utvikling av tradisjonelle teknikkar og materiale, og slår fast at dette er viktig for framtida til dei faste kulturminna (artikkel 10). Partane skal òg fremje opplæring i yrke og handverk som er relevante for vern av arkitekturarven (artikkel 16). Under «behørlig hensyntaken» til den historiske og arkitektoniske karakteren til kulturminna skal partane òg fremje bruk av verna eigedomar «i samsvar med samtidens behov» og tilpasse gamle bygningar til nye bruksmåtar «når det er formålstjenlig» (artikkel 11).

For å auke verknaden av tiltaka med vern av faste kulturminne, er partane forplikta til å opprette system for informasjon, samråd og samarbeid mellom staten, regionale og lokale styresmakter, kulturinstitusjonar og foreiningar på dei ulike stadia i avgjerdsprosessen. Dessutan skal partane fremje sponsorverksemd og innsats frå ideelle organisasjonar (artikkel 14). Partane skal i politiske og administrative samanhengar fremje samarbeid på alle nivå mellom instansar som driv med planlegging på områda vern, kultur og miljø (artikkel 13). Konvensjonen har òg ei føresegn om å formidle til ålmenta kor viktig det er å ta vare på arkitekturarven (artikkel 15).

Praktiseringa av Granadakonvensjonen blir overvaka av ei ekspertgruppe som er oppnemnd av Ministerkomiteen i Europarådet. Gruppa rapporterer til Ministerkomiteen om situasjonen for bevaringspolitikken for faste kulturminne i medlemslanda, og gjer framlegg om tiltak for å setje føresegnene i konvensjonen ut i livet (artikkel 20).

9.2.2 Den europeiske konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarven (revidert) – ETS nr. 143 (Vallettakonvensjonen)

Vallettakonvensjonen vart vedteken 16. januar 1992. Noreg ratifiserte konvensjonen 20. september 1995, og han tok til å gjelde her 21. mars 1996.

Konvensjonen har som føremål å verne den arkeologiske kulturarven som ei kjelde til det europeiske fellesminnet og som ein reiskap for historiske og vitskaplege undersøkingar. Konvensjonen har ei rekkje konkrete tiltak for å oppnå dette. I fortalen blir det understreka at den arkeologiske kulturarven er viktig for kunnskapen om historia til menneskeslekta. Vidare blir det understreka at den europeiske arkeologiske kulturarven, som er kjeldemateriale for historia om tidlegare tider, er alvorleg truga av ei stadig aukande mengd utbyggingsprosjekt, av stadig meir alvorlege naturskadar, av ulovlege vitskaplege utgravingar og av manglande merksemd frå ålmenta.

Konvensjonen definerer den arkeologiske kulturarven på følgjande måte (artikkel 1):

I dette øyemed skal alle rester og gjenstander og alle andre spor etter menneskeheten fra tidligere epoker anses som elementer i den arkeologiske kulturarv når:

• bevaring og undersøkelse av dem bidrar til å følge mennesket historie og dets forhold til naturmiljøet;

• utgraving eller oppdagelse samt andre forskningsmetoder utgjør hovedkildene til kunnskap om mennesket og det tilknyttede naturmiljø; og

• de befinner seg på et hvilket som helst område innenfor partenes jurisdiksjon.

Den arkeologiske kulturarv omfatter strukturer, byggverk, grupper av bygninger, andre områder utnyttet av mennesker, løse og faste kulturminner av enhver art, såvel som det miljø de er en del av, enten de befinner seg på land eller under vann.

Konvensjonen har ei føresegn om utpeiking av gjenstandar og anna som kjem inn under omgrepet kulturarv, og om vernetiltak. Partane er forplikta til å ha eit juridisk regelverk til vern av den arkeologiske kulturarven. Regelverket må ha føresegner om registrering og kartlegging. Det må òg ha føresegner om oppretting av arkeologiske verneområde for å verne om viktig kjeldemateriale slik at seinare generasjonar kan bruke det i forsking. Det gjeld òg der det ikkje er synlege restar på marka eller under vatn. I tillegg må regelverket ha krav om rapportering til styresmaktene om tilfeldig oppdaga faste og lause kulturminne og plikt til å gjere slike funn tilgjengelege for undersøking (artikkel 2).

Partane har òg plikt etter konvensjonen til å ha prosedyrar for autorisasjon og overvaking av utgravingar og anna arkeologiske verksemd og plikt til å sikre at utgravingar og andre typar undersøkingar som kan gjere skade, berre blir utført av fagfolk med dei rette fullmaktene. Dei skal òg sikre at bruk av metallsøkjar og anna påvisingsutstyr eller prosessar for arkeologiske undersøkingar skal ha førehandsgodkjenning «når dette er forutsatt i statens interne rett» (artikkel 3).

Der omstenda krev det, må partane setje i verk tiltak for å verne den arkeologiske kulturarven fysisk. Det kan skje ved å vedta føresegner om offentlege styresmakters oreigning, eller vern på andre tenlege måtar av område som det er meininga å gjere til arkeologiske verneområde (artikkel 4).

Partane skal òg vedta føresegner som gjer det mogleg å verne og halde ved like den arkeologiske kulturarven, helst på den opphavlege staden. Vidare forpliktar partane seg til å ha tenlege lagringsstader for lause kulturminne som blir fjerna frå den opphavlege staden.

Konvensjonen fremjar eit integrert vern av den arkeologiske kulturarven. Partane skal prøve å samordne og kombinere arkeologiske interesser og utbyggingsinteresser ved for det første å sikre at arkeologar er med i arealplanlegginga og på dei ulike stadia i planprosessen. For det andre skal partane sikre at arkeologar og arealplanleggjarar på regionalt og lokalt nivå systematisk rådfører seg med kvarandre slik at det er råd å endre utbyggingsplanar som kan ha skadelege verknader på den arkeologiske kulturarven, og slik at ein får tid og ressursar nok til å gjennomføre vitskaplege undersøkingar av tomta og offentleggjere resultata. For det tredje skal partane sikre at «alle moglege» omsyn blir tekne til arkeologiske funnstader og miljøet deira i konsekvensutgreiingar og i dei avgjerdene som blir tekne på bakgrunn av desse utgreiingane. Partane skal òg ha føresegner om at delar av den arkeologiske kulturarven som blir funne under utbyggingsarbeid, skal bevarast på den opphavlege staden (in situ) når dette lèt seg gjere (artikkel 5).

Konvensjonen har føresegner om finansiering av arkeologisk verksemd. Mellom anna tek partane på seg å sikre at det i større offentlege og private utbyggingsplanar blir teke inn føresegner om dekking av dei totale kostnadene til arkeologisk verksemd, anten frå offentlege eller private kjelder (artikkel 6). Det vil seie at for naudsynte arkeologiske undersøkingar ved større offentlege og private utviklingsprosjekt, legg konvensjonen til grunn prinsippet om at tiltakshavaren skal betale.

Når det gjeld innsamling og formidling av vitskaplege data, krev konvensjonen mellom anna at det blir samla inn og utarbeidd oversyn over arkeologiske område (artikkel 7). Konvensjonen har òg føresegner om opplysing av ålmenta gjennom opplæringstiltak og rett til tilgang til den arkeologiske kulturarven (artikkel 8). Partane pliktar òg å førebyggje ulovleg omsetnad av arkeologiske kulturminne (artikkel 10).

Praktiseringa av konvensjonen blir overvaka av ei ekspertgruppe som er oppnemnd av Ministerkomiteen i Europarådet. Gruppa rapporterer til Ministerkomiteen (artikkel 13).

9.2.3 Rammekonvensjonen for vern av nasjonale minoritetar – ETS nr. 157

Europarådet sin rammekonvensjon for vern av nasjonale minoritetar vart vedteken 1. februar 1995. Konvensjonen vart ratifisert av Noreg 17. mars 1999 og tok til å gjelde i Noreg 1. juli 1999.

Konvensjonen vart utarbeidd for å styrkje menneskerettane for nasjonale minoritetar. Dei nasjonale minoritetane i Noreg er kvenar/norskfinnar, jødar, skogfinnar, romar og romanifolket/taterar.107

Konvensjonen slår fast at personar som høyrer til nasjonale minoritetar, kan utøve rettane og nyte godt av fridomen som følgjer av prinsippa som er nedfelte i rammekonvensjonen, så vel individuelt som i fellesskap med andre (artikkel 3). Staten har ei plikt til å fremje tiltak for reell likestilling mellom majoritets- og minoritetsbefolkninga på alle område av det økonomiske, sosiale, politiske og kulturelle liv (artikkel 4). For å nå reell likestilling skal det takast omsyn til minoritetens særskilde situasjon. Staten skal leggje forholda til rette for at nasjonale minoritetar kan bevare sin kultur og identitet (artikkel 5), og for at det er lagt til rette for deltaking i alle delar av samfunnslivet, og særleg på dei område som angår dei spesielt (Artikkel 15). I konvensjonens forklarande rapport er samråd frå representative organisasjonar framheva som ein viktig måte å leggje til rette for ei effektiv deltaking når staten vurderer lovgjeving eller administrative tiltak som kan påverke dei direkte. Det skal òg vere medverknad i førebuing, iverksetting og konsekvensvurdering av nasjonale og regionale planar som sannsynlegvis vil påverke ein nasjonal minoritet direkte. I Europarådets ministerkomité sin resolusjon frå 2018 med anbefalingar til Noreg i oppfølginga av konvensjonen, blei det mellom anna sagt at føresetnadene for deltakinga i avgjerdsprosessane burde betrast.108

9.2.4 Europarådets landskapskonvensjon – ETS nr. 176

Europarådets landskapskonvensjon vart vedteken 20. oktober 2000. Konvensjonen vart ratifisert av Noreg 23. oktober 2001, og han tok til å gjelde her 1. mars 2004. Han vart vedteken endra 1. august 2016, og endringa tok til å gjelde 1. juli 2021.

Konvensjonen har som mål å fremje vern, forvaltning og planlegging av landskap (artikkel 3). Landskap er definert som «et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer» (artikkel 1). Dette femner om både natur og kultur, og omfattar alle typar landskap: by- og bygdelandskap, kyst- og fjellandskap.

Konvensjonen krev at partane skal ha ei lovgjeving der det er lagt til grunn at landskapet er eit viktig element i omgjevnadene til folk, eit uttrykk for mangfaldet i den felles kultur- og naturarven deira og eit grunnlag for identiteten deira. Partane har plikt til å ha ein landskapspolitikk for vern, forvaltning og planlegging av landskap gjennom særlege tiltak som konvensjonen set opp. Partane skal ha prosedyrar som gjer det mogleg for publikum, lokale og regionale styresmakter og andre som har interesse i det, å vere med i arbeidet med å utforme og gjennomføre landskapspolitikken. Dei er òg forplikta til å integrere omsynet til landskapet i distrikts- og byplanleggingspolitikken, i kultur-, miljø- og landbrukspolitikken, i den økonomiske politikken, på det sosiale området og på andre område som kan ha direkte eller indirekte verknad på landskap (artikkel 5).

Av særlege tiltak krev konvensjonen at partane aukar medvitsgjeringa om eigenverdien til landskap (artikkel 6a), fremjar opplæring og utdanning om denne eigenverdien (artikkel 6b) og kartlegg og vurderer trugsmål mot landskap (artikkel 6c). Konvensjonen gjev òg plikt til å definere mål for landskapskvalitet for dei landskapa som er kartlagde, etter offentleg høyring, og å setje i verk tiltak for vern, forvaltning og planlegging av landskap (artikkel 6d og 6e).

Landskapskonvensjonen legg ingen restriksjonar på bruken av landskapet. Han gjer det klart at landskap er i stadig endring, og at det ikkje er eit mål å hindre endringar, men å påverke endringane i ei retning som er ønskjeleg. Landskapsendringane skal vere medvitne.

Gjennomføringa av konvensjonen blir følgd opp av ekspertkomiteane til Europarådet. Generalsekretæren for Europarådet rapporterer til Ministerkomiteen om arbeidet som er utført, og om korleis konvensjonen fungerer (artikkel 10).

I norsk rett er det særleg i plan- og bygningslova, naturmangfaldlova, skoglova og kulturminnelova at ein prøver å oppfylle pliktene konvensjonen gjev.

9.2.5 Europarådet sin rammekonvensjon om kulturarven sin verdi for samfunnet – ETS 199 (Farokonvensjonen)

Farokonvensjonen vart vedteken 27. oktober 2005 og ratifisert av Noreg 27. oktober 2008. Konvensjonen tok til å gjelde her 1. juni 2011.

Som rammekonvensjon inneheld Farokonvensjonen i hovudsak programføresegner som set mål som statane har plikt til å arbeide for. Han set ikkje opp spesifikke krav eller detaljerte reglar for korleis konvensjonspartane skal ta vare på kulturmiljø. Føremålet med konvensjonen er å fremje ei vid forståing av kulturarv og det kulturarven har å seie for samfunnet. Konvensjonen legg vekt på at kulturarv ikkje berre skal takast vare på for si eiga skuld, men òg med tanke på den rolla kulturarven speler når det gjeld å skape og styrkje identitet, tilhøyrsle og respekt for mangfald. Konvensjonen set opp ei rekkje generelle prinsipp og mål for kulturarven si rolle i samfunnet og inneheld forslag til framgangsmåtar for å nå måla. Det er opp til konvensjonspartane å finne passande tiltak for å realisere måla og prinsippa. Med kulturarv meiner konvensjonen

en gruppe av ressurser som er nedarvet fra tidligere tider, og som, uavhengig av eierskap, identifiseres av mennesker som en gjenspeiling av og et uttrykk for deres verdier, tro, kunnskaper og tradisjoner i stadig utvikling. Den omfatter alle forhold ved miljøet som er et resultat av samhandlingen mellom mennesker og steder gjennom tid.

Konvensjonen nyttar òg omgrepet «kulturarvfellesskap», som dei definerer som «et fellesskap bestående av mennesker som verdsetter spesifikke sider av kulturarven, som de ønsker å holde ved like og videreføre til framtidige generasjoner, innenfor rammen av offentlig aktivitet».

Farokonvensjonen tek som utgangspunkt at rettar som er knytte til kulturarv er del av retten til å delta i kulturlivet, og den retten har FN slege fast i verdsfråsegna om menneskerettane (artikkel 1). Konvensjonen legg til grunn at kulturarven er både eit individuelt og eit kollektivt ansvar. Han framhevar at vern og berekraftig bruk av kulturarven har som mål å skape menneskeleg utvikling og livskvalitet. Partane skal leggje til rette for kulturarven si rolle i å byggje eit fredeleg og demokratisk samfunn, i prosessane med å arbeide for ei berekraftig utvikling og i arbeidet for kulturelt mangfald. Det gjeld òg kulturarven si rolle i å medverke til synergieffektar og fruktbart samarbeid mellom alle relevante sektorar.

Konvensjonen slår fast at alle har rett til både å nyte godt av og å yte sitt til utviklinga av kulturarven, og at alle har ansvar for å respektere andre sin kulturarv like mykje som sin eigen (artikkel 4). Partane har plikt til å auke verdien av kulturarven gjennom identifikasjon, analyse, tolking, vern og bevaring (artikkel 5 bokstav b). Dei må ha lovføresegner som sikrar retten til utøving av kulturarv (artikkel 5 bokstav c.). Dei er òg forplikta til å fremje eit økonomisk og sosialt klima som støttar opp om deltaking i aktivitetar som er knytte til kulturarven.

For å underbyggje kulturarven sitt bidrag til samfunnet og menneska si utvikling, stiller konvensjonen for det første krav til dialog (artikkel 7). Partane pliktar mellom anna å fremje refleksjon over og dialog om kulturarven og respekt for eit mangfald av tolkingar. Dei skal etablere framgangsmåtar for mekling der den same kulturarven blir tillagd motstridande verdiar av ulike fellesskap. For det andre har konvensjonen føresegner om miljø, kulturarv og livskvalitet (artikkel 8). Partane skal bruke kulturarven til å fremje den økonomiske, politiske, sosiale og kulturelle utviklinga. Dette gjeld òg i samband med arealplanlegginga. Konvensjonen framhevar mellom anna bruk av konsekvensanalysar og ulike strategiar for å avgrense moglege negative verknader for kulturarven der dette blir vurdert som naudsynt. Partane skal òg fremje ei heilskapleg tilnærming, der kultur, naturmangfald, geologi og omsynet til eit variert landskap blir vurdert samla. Partane skal òg nytte kulturarven til å styrkje sosial samhøyrsle ved å fremje ei kjensle av felles ansvar for stadene der menneska bur, og «fremme målet om kvalitet i nyere tilføyelser til miljøet uten å bringe dets kulturelle verdier i fare». For det tredje har konvensjonen føresegner om berekraftig bruk av kulturarven (artikkel 9). Dei krev at partane slår fast og fremjar prinsipp for ei berekraftig forvaltning og oppmuntrar til å ta vare på kulturarven, at dei sørgjer for at alminnelege tekniske reglar tek omsyn til dei særlege bevaringskrava som kulturarven har, og at dei fremjar bruk av materiale, teknikkar og fagkunnskap som byggjer på tradisjonar. Partane skal òg ha ordningar med fagleg kvalifikasjon og godkjenning av folk, føretak og institusjonar. Konvensjonen slår i tillegg fast at kulturarven har potensial som ein faktor for berekraftig økonomisk utvikling, og at partane skal gjere bruk av dette potensialet, ta omsyn til kulturarven sin eigenart og til kva kulturarven treng, ved utforminga av økonomisk politikk, og at partane skal sjå til at denne politikken respekterer kulturarven sin integritet utan å setje dei ibuande verdiane i fare (artikkel 10).

Vidare har konvensjonen føresegner om felles ansvar for kulturarven og offentleg deltaking. Dei slår mellom anna fast at partane skal utvikle juridiske rammer som gjer det mogleg for offentlege styresmakter, sakkunnige, eigarar, investorar, føretak, ikkje-statlege organisasjonar og det sivile samfunnet å handle i fellesskap. Offentlege styresmakter er difor plikta til å utvikle nye formar for samarbeid med ikkje-statlege organisasjonar og sivilsamfunnet i kulturmiljøforvaltninga (artikkel 11). Partane skal òg respektere og oppmuntre til frivillige initiativ som utfyller rolla til dei offentlege styresmaktene. Heilt sentralt er dessutan føresegnene i konvensjonen om tilgang til kulturarven og demokratisk deltaking (artikkel 12). Partane er forplikta til å oppmuntre alle til å delta i prosessen med å peike på, undersøkje, tolke, verne, bevare og presentere kulturarven. Dei skal ta omsyn til dei verdiane kvart enkelt kulturarvfellesskap knyter til den kulturarven dette kulturarvfellesskapet identifiserer seg med (artikkel 12). Dei skal òg vise den rolla som dei frivillige organisasjonane har, både som samarbeidspartnarar og som konstruktive kritikarar av kulturarvpolitikken. Om kulturarv og kunnskap slår konvensjonen fast at partane mellom anna skal fremje yrkesretta opplæring og utveksling av kunnskap og teknikkar, både innanfor og utanfor utdanningssystemet (artikkel 13). I tråd med konvensjonen forpliktar partane seg til å utvikle bruken av digital teknologi som reiskap for å auke tilgangen til kulturarven, men òg som reiskap i kampen mot ulovleg handel. Dette omfattar mellom anna initiativ som fremjar god kvalitet, som nyttar kompatible standardar, og som vernar opphavsretten til åndsverk. Partane forpliktar seg òg til å anerkjenne at digitalt innhald, til dømes virtuelle kopiar av gjenstandar og miljø, ikkje bør erstatte bevaring av den eksisterande kulturarven (artikkel 14).

Konvensjonen krev at partane gjennom Europarådet skal etablere ein overvakingsfunksjon for lovgjeving, politikk og praksis som gjeld kulturarven (artikkel 15). Konvensjonen etablerer òg ei eiga overvakingsordning i form av ein komité som er peikt ut av Ministerkomiteen, og som skal overvake korleis konvensjonen blir brukt. Denne komiteen kan på spørsmål frå ein eller fleire partar gje ei rådgjevande fråsegn om tolkinga av konvensjonen og på initiativ frå ein eller fleire partar vurdere alle aspekt ved måten dei gjennomfører konvensjonen på (artikkel 16).

9.3 Andre relevante internasjonale avtalar, politiske erklæringar og handlingsprogram

9.3.1 FNs erklæring om urfolks rettigheter og framforhandla forslag til Nordisk samekonvensjon

FNs erklæring om urfolks rettar (UNDRIP) vart vedteken av FNs generalforsamling 13. september 2007. Det er ikkje ein rettsleg bindande konvensjon, men erklæringa blir i stor grad forstått å vere uttrykk for internasjonal sedvane. Dette er fordi ho på dei fleste område har føresegner som vi også finn igjen i ulike konvensjonar og fordi dei av overvakingsorgana for konvensjonane har blitt utvikla og tolka slik dei står i UNDRIP.109 Ein veksande statspraksis med særleg vern av urfolks kulturmiljø talar òg for ei slik sedvaneforståing.110 UNDRIP har føresegner om urfolks kulturmiljø der dei har rett til å bevare, verne og vidareutvikle tidlegare, noverande og framtidige kulturuttrykk, som religiøse, arkeologiske og historiske stader, gjenstandar og menneskelege leivningar. Staten skal også etablere effektive ordningar for oppreising, som er utvikla i samarbeid med urfolket. Døme er tilbakeføring av deira kulturelle eigendommar og menneskelege leivningar som har vorte tekne utan deira frie og informerte samtykke (artikkel 11 og 12).

Det framforhandla forslaget til Nordisk samekonvensjon (2017), som ikkje er ratifisert av nokon stat, peiker også i retning av at UNDRIP sine føresegn om urfolks kulturmiljø uttrykker internasjonal sedvane.111 Samekonvensjonen seier at det samiske folket har rett til sjølvråderett (artikkel 4). Med det har dei rett til å ta sjølvstendige avgjerder i spørsmål dei har ansvar for etter nasjonal lovgjeving (artikkel 14), og at dei ved lovgjeving, avgjerdseler eller andre tiltak som kan ha særleg betydning for samane skal bli konsultert i god tru for å søkje samtykke (artikkel 17). Samekonvensjonens artikkel 22 handlar om kulturmiljø.

Det framforhandla framlegget til Nordisk samekonvensjon pliktar statane til å beskytte samiske kulturminne ved lov, og til at Sametinget skal ha ei avgjerande rolle i forvaltninga enten åleine eller i samarbeid med andre institusjonar.

9.3.2 Veneziacharteret om bevaring av arkitektur og kulturminne

Veneziacharteret om bevaring av arkitektur og kulturminne vart vedteke 30. mai 1964, og av Icomos i 1965. Charteret gjeld vern av historiske og verdifulle bygningar, anlegg og område, og gjev overordna premissar for korleis vern og restaurering bør praktiserast. Charteret er ikkje juridisk bindande, men blir nytta som ei fagleg rettesnor. Icomos (International Council on Monuments and Sites) er ein ikkje-statleg frivillig organisasjon (NGO) for fagfolk som arbeider med kulturminnevern.

Veneziacharteret uttrykkjer at målet med konservering og restaurering av kulturminne er å ta vare på både kunstverket og det historiske vitnesbyrdet (artikkel 3). Det slår fast at samfunnsnyttig bruk av kulturminne alltid gjer det lettare å ta vare på, og at slik bruk difor er ønskjeleg, men ikkje må føre med seg endringar i strukturen til eller utsmykkinga av bygningane (artikkel 5). Charteret legg vekt på å ta vare på kulturminnet sine tradisjonelle omgjevnader (artikkel 6) og sambandet til historie og miljø (artikkel 7). Om flytting av kulturminne heiter det at

kulturminnet er uatskillelig forbundet med den historien som den bærer vitnesbyrd om og miljøet det befinner seg i. Dette betyr at flytting av hele eller deler av kulturminnet ikke kan tillates med mindre dette er påkrevd for å verne det, eller at sterke nasjonale eller internasjonale interesser berettiger det

Om restaurering seier charteret (artikkel 9) at dette er

et inngrep som må beholde sin karakter av unntak. Den har som mål å bevare og avdekke kulturminnets estetiske og historiske verdier og bygger på respekt for det gamle materialet og autentiske kilder. Der gjetningen begynner slutter restaureringen. Ved rekonstruksjon som bygger på antakelser, skal alle tilføyelser som regnes som uunnværlige av estetiske eller tekniske årsaker, innordnes i den arkitektoniske komposisjonen og bære preg av vår tid. Restaurering skal alltid forbedres av og følges med arkeologisk og historisk utforskning av kulturminnet

Charteret har òg føresegner om historiske område. Dei «må vies spesiell omsorg for å bevare sin integritet, sikres renovering og vedlikehold, og at områdene kommer til sin rett i samsvar med deres betydning. Konserverings- og restaureringsarbeider som utføres her, bør hente inspirasjon fra prinsippene som er uttrykt i artiklene foran» (artikkel 14).

Kulturmiljøfeltet har utvikla seg sidan 1964. Med det utgangspunktet tilpassar kulturmiljøforvaltninga etterlevinga si av tilrådingane i charteret. Det gjeld særleg føresegnene om at tilføyingar ved rekonstruksjon som byggjer på gjettingar, skal bere preg av vår tid (artikkel 6 og 9).

9.3.3 Unesco-konvensjonen om vern av kulturarven under vatn

Unesco-konvensjonen om vern av kulturarven under vatn vart vedteken i 2001. Konvensjonen er ikkje ratifisert av Noreg, fordi han ikkje er i samsvar med prinsipp i FNs havrettskonvensjon. Noreg opptrer likevel i praksis som ansvarleg aktør når det gjeld vern av undersjøisk kulturarv, og støttar føresegnene i eit vedlegg til konvensjonen om korleis marinarkeologisk arbeid skal utførast. Vedlegget har mellom anna føresegner om korleis eit prosjekt skal vere utforma, kompetansekrav og kvalifikasjonar for personar som gjer intervensjonar. Vidare krav til planlegging og finansiering av utgravingsprosjekt, og metodar for bevaring og forvaltning av funnstaden.

9.3.4 Tryggingsrådet i FN sin resolusjon 2199

Tryggingsrådet i FN vedtok i 2015 ein resolusjon som understrekar samanhengen mellom ulovleg handel av kulturobjekt og internasjonal terrorisme. Målet med resolusjonen var å bidra til å avgrense kulturobjekt som økonomisk verkemiddel i finansieringa av terror. Dette er ein av fleire resolusjonar som viser korleis kulturarven kan bli utnytta i krig, konflikt og terror og føresegner for å hindre dette.

9.3.5 Europarådet sin konvensjon om kulturkriminalitet (Nikosiakonvensjonen)

Europarådet sin konvensjon om kulturkriminalitet (Nikosiakonvensjonen) vart vedteken 19. mai 2017. Konvensjonen er ikkje ratifisert av Noreg. Føremålet med konvensjonen er å førebyggje og forhindre straffbare handlingar knytte til kulturarv. Det gjeld både skade, øydelegging og ulovleg handel av slike objekt.

Nikosiakonvensjonen rettar merksemda mot å straffleggje visse handlingar. Konvensjonen fremjar førebyggjande tiltak og har retningslinjer grunngjevne i etiske og moralske standardar. Konvensjonen set spesielle krav til aktsemd i ulike profesjonar knytte til samlingsforvaltning og kjøp og sal av gjenstandar.

10 Utanlandsk rett

Dette kapittelet gjev eit kortfatta oversyn over kulturmiljølovgjevinga i nordiske land. Utanlandsk rett innanfor dei einskilde temaa blir grundigare omtalte i dei respektive kapitla.

Noreg har slutta seg til ei rekkje internasjonale konvensjonar på kulturmiljøfeltet. Desse er omtalte i kapittel 9. Konvensjonane gjev i mange tilfelle uttrykk for ein fagleg standard som partslanda bør slutte seg til og ta inn i si eiga lovgjeving. Rettsreglar om kulturmiljø i andre land vil i stor grad samsvare med det som følgjer av konvensjonane. Det er likevel skilnader i korleis vern av kulturmiljø er regulert i dei ulike landa.

10.1 Sverige

I Sverige er kulturmiljø i hovudsak regulert i kulturmiljölag 1988:50 (kulturmiljölagen). Lova er organisert etter dei tre kategoriane «fornminnen», «byggnadsminnen» og «kyrkliga kulturminnen». I tillegg er det føresegner om områdevern i miljöbalken 1998:808 (miljöbalken). Sverige har eit Riksantikvarieämbete, men utøvande styringsmakt på kulturmiljøfeltet ligg i hovudsak hjå Länsstyrelsen. Dette svarer til statsforvaltaren i Noreg.

10.1.1 Automatisk freding

Termen «fornminnen» blir i Sverige nytta som eit samleomgrep for både automatisk freda jordfaste kulturminne («fornlämning») og lause kulturminne («fornfynd»). Ein «fornlämning» får automatisk vern dersom han blir oppfatta som spor av menneskeleg verksemd som oppfyller nærare fastsette kriterium. Kriteria gjeld alder, bruk og at «fornlämningen» ikkje lenger blir nytta til det han opphavleg vart laga for.112

Sverige har sidan 2014 hatt ei generell fredingsgrense for jordfaste kulturminne ved året 1850. Fredinga gjeld berre «overgjevne» kulturminne, det vil seie kulturminne som ikkje lenger er i aktiv bruk. Grensa er sett ut frå tidspunktet for framveksten av det moderne Sverige. Tidlegare hadde ikkje lova noka tidsgrense. Føremålet med å innføre grensa var å gjere «fornlämnings»-omgrepet tydelegare og enklare og å sikre at det vart nytta på ein meir einsarta måte. Det vart òg vist til at ei slik tidsgrense ville vere mogleg å sameine med praksisen etter den gjeldande lova.113^, 114 Då fredingsgrensa vart sett, var det ei målsetjing å redusere omfanget av verna «fornlämningar». Det er likevel langt fleire typar «fornlämningar» som er verna av kulturmiljölagen enn etter norsk rett. Der dei andre kriteria enn alder for «fornlämningar» er oppfylte, kan òg kulturminne frå tida etter 1850 erklærast som «fornlämningar» av Länsstyrelsen.

Det er forbode å forstyrre, fjerne, grave ut, dekkje over, plante, byggje på eller på annan måte endre eller skade ein freda «fornlämning» utan løyve. Vernet gjeld både kjende og ukjende «fornlämningar». Länsstyrelsen er fredings- og dispensasjonsstyresmakt og avgjer om det skal gjennomførast arkeologiske registreringar, forundersøkingar eller utgravingar. Det arkeologiske feltarbeidet blir utført av både statlege, regionale og private aktørar, utan definerte ansvarsområde. Med til ein «fornlämning» skal det høyre eit område på marka, innsjøbotnen eller havbotnen som er stort nok til verne det aktuelle kulturminnet og å gje det nok plass. Desse områda blir kalla «fornlämningsområden», og dei blir fastsette i vedtak etter oppmoding.

Det er Länsstyrelsen som tek avgjerda om det er naudsynt med ei arkeologisk utgreiing, kva slags institusjon som eventuelt skal gjennomføre utgreiinga, og kva ho skal koste. Länsstyrelsen skal syte for at utgreiinga er av god vitskapleg kvalitet, og at ho blir gjennomført til ein kostnad som ikkje er høgare enn det som er rimeleg ut frå omstenda. Hovudregelen er at tiltakshavaren skal dekkje kostnadene for arkeologiske forundersøkingar og utgravingar. Kostnadene blir dekte av staten når dei gjeld ein tidlegare ukjend «fornlämning», når kostnadene blir monaleg høgare enn det kulturmiljøstyresmakta har fastsett, når dei gjeld ei arkeologisk forundersøking og det ikkje blir gjeve løyve til det aktuelle tiltaket i ettertid, og når forundersøkinga eller utgravinga viser at tiltaket ikkje er i konflikt med ein «fornlämning».

Byggverk er ikkje automatisk freda etter kulturmiljölagen. Kulturhistorisk viktige bygningar frå mellomalderen og framover må erklærast som «byggnadsminne» etter kulturmiljölagen for å få varig vern, det vil seie at dei blir freda ved vedtak. For kyrkjebygg gjeld eigne føresegner.

Sverige har ikkje særskilde føresegner om automatisk freding av samiske eller nasjonale minoritetar sine kulturmiljø. Den automatiske fredingsgrensa ved 1850 sikrar likevel at deira kulturmiljø òg blir tekne vare på.

10.1.2 Vedtaksfreding

Etter den svenske kulturmiljølova kan bygningar erklærast som «byggnadsminne».115 Ei slik erklæring liknar i stor grad den norske forma for vedtaksfreding. Bygningsomgrepet er vidt og kan mellom anna omfatte bruer, bryggjer, demningar, jernbanar, parkar, hagar og allear. Det same gjeld bygningar og anlegg som er del av eit kulturhistorisk særeige busetnadsområde, sjølv om dei einskilde bygningane ikkje i seg sjølve har høg kulturhistorisk verdi. Ei bygningsfreding kan gjelde berre delar av bygningen, medrekna delar av eksteriøret. Interiør og fast innreiing, som møblar og inventar, kan vere omfatta så lenge det høyrer til bygningen.116 Ei bygningsfreding kan òg ha verneføresegner som regulerer området rundt ein freda bygning.

Vilkåret for freding er at bygningen anten har eller inngår i eit utbygd område som har særleg høg kulturhistorisk verdi. Vurderinga av kulturhistorisk verdi blir i hovudsak gjord ut ifrå eit regionalt perspektiv. Makta til å gjere fredingsvedtak ligg hjå Länsstyrelsen.117

Rettsverknadene av fredinga blir fastsette av Länsstyrelsen gjennom verneføresegner i vedtaket. Verneføresegnene skal slå fast på kva måte bygningen skal takast vare på og kva som eventuelt kan gjerast av endringar.118 Verneføresegna skal så langt det er mogleg, utformast etter avtale med eigaren av bygningen og grunneigarar til tilgrensande eigedomar. Eigaren kan ikkje gjevast meir omfattande plikter enn det som er strengt naudsynt for å oppretthalde den kulturhistoriske verdien til bygningen.119 Det skal takast omsyn til bruken av bygningen og rimelege ønske frå eigaren. Føresegna gjev òg høve til å slå fast at eit område rundt ein bygning skal haldast i ein bestemt stand.

Länsstyrelsen kan gje dispensasjon til tiltak som strir mot fredingsføresegna, om det ligg føre særlege grunnar. Avgjerande for vurderinga er kva verknad tiltaket har på dei kulturhistoriske verdiane til bygningen. Moglege vilkår for dispensasjonen må vere rimelege med omsyn til dei omstenda som utløyser behovet for endring. Vilkåra kan knyte seg til korleis endringane skal gjennomførast, og til naudsynt dokumentasjon. Føresegna tek høgd for at krav i andre lover, om til dømes tryggleik, evakuering, helse eller miljø, kan føre til at det må gjerast tiltak på bygningar eller anlegg.

I Sverige kan kven som helst fremje søknad om at ein bygning skal erklærast som freda.120 Den opne initiativretten er stramma inn i motsett ende; det er berre Riksantikvarieämbetet som kan klage på Länsstyrelsen sitt vedtak om ikkje å frede ein bygning.121 Tala frå Sverige viser at om lag 50 prosent av oppmodingane leier fram til eit fredingsvedtak.122

10.1.3 Områdefreding

Større landskapsutsnitt eller våtmarksområde er ikkje regulerte som bygningsfreding, men kan vere kultur- eller naturreservat etter den svenske miljølova. Etter denne lova kan ein erklære eit land- eller vassområde som kulturreservat for å ta vare på kulturlandskapet – «kulturpräglade landskap».123

I den svenske miljöbalken er omgrepet kulturmiljø direkte knytt til dei såkalla definerte Riksinteresse-områda. Desse områda er ikkje freda, men Riksantikvarieämbetet har makt til å fremje motsegn mot større inngrep som til dømes riving og nye bygningar i slike kulturmiljø.124

Miljöbalken gjev òg heimel til å etablere vern gjennom bynasjonalparkar, såkalla «nationalstadsparkar».125 Tanken bak føresegna er at område i byar, tettstader og tettstadområde, der parklandskap, naturmiljø og bygningsmiljø er fletta saman til unike historiske landskap, skal få langsiktig vern mot til dømes utbyggingstiltak. Ein «nationalstadspark» utgjer ei riksinteresse som er viktig for den nasjonale kulturarven, for økologien i ein tettstad eller eit tettstadområde eller for menneskeleg rekreasjon.

10.1.4 Lause kulturminne

Kulturmiljölagen omtaler lause kulturminne som «fornfynd». Dette er gjenstandar som saknar eigar og i tillegg blir funne i eller ved ein «fornlämning» eller blir rekna for å vere frå tida før 1850. «Fornfynd» som «påträffas i eller vid en fornlämning och har samband med denna», er staten sin eigedom. Andre funn tilkjem finnaren. Om funna «helt eller delvis består av guld, silver, koppar, brons eller annan legering med koppar» eller «består av två eller flera föremål som kan antas ha blivit nedlagda tillsammans», skal staten få tilbod om å løyse dei inn. Funn som tilkjem staten, blir forvalta av musea. Kulturmiljölagen har eigne reglar om vern av inventar i kyrkjer som er av kulturell og historisk verdi. I Sverige er metallsøking forbode utan særskilt løyve. Det er òg forbode å bere med seg ein metallsøkjar i kjende «fornlämningsområden».

10.2 Finland

I Finland blir kulturmiljø i dag regulert i to lover. Vern av jordfaste kulturminne blir i hovudsak regulert i lag om fornminne. Vern av byggverk blir i hovudsak regulert i lag om byggnadsarvet. Overordna styresmakt med ansvar for kulturmiljø i Finland er Kultur- og undervisningsministeriet. Museiverket er forvaltningsstyresmakt.

Finland førebur for tida ei ny kulturminnelov som skal samle føresegnene for vern av «fornminnen» og «byggnadsarv». Ved inngangen til 2025 er den nye lova framleis ikkje vedteken. Kva som blir innhaldet i lova, er difor framleis uvisst. I framlegget til ny lov er det føreslege at kulturminne frå før 1860 skal vere automatisk freda, men med fleire unntak. For spor etter skogbruk og jordbruk, spor etter busetnad på landsbygda og i byane, vegar og grensemarkeringar er det fremja forslag om at fredingsgrensa skal vere 1721. For skipsvrak og samiske kulturminne er det føreslege om at grensa skal vere 1917. Kulturminne frå borgarkrigen og festningsverk frå perioden 1912 til 1918 og restar av konstruksjonane deira vil òg vere freda.

10.2.1 Automatisk freding

I gjeldande fornminnelov frå 1963 er «fasta fornlämningar» automatisk freda som minne om Finlands tidlegare busetnad og historie. Kva som er rekna for å vere «fasta fornlämningar», er lista opp i lova. Lova har ikkje ei fast fredingsgrense, men det er eit vilkår at «fornlämningar» må vere frå «forna tider». I praksis er det dimed ei flytande 100-årsgrense for freding.

Forbodsføresegna forbyr å grave ut, dekkje til, skade, fjerne eller på annan måte påverke ei «fast fornlämning» utan løyve. Lova har òg føresegner om sikringssone på to meter, registrering i eigedomsregister, oreigning, vedlikehald og gransking med meir, dispensasjon, erstatning, utgreiings-, melde- og stanseplikt og plikt for tiltakshavarar til å dekkje kostnader.

10.2.2 Vedtaksfreding

Etter den finske bygningsfredingslova kan bygningar, konstruksjonar, bygningsgrupper eller utbygde område fredast ved vedtak. Fredinga kan omfatte delar av ein bygning, den faste innreiinga til ein bygning eller eit område som har vorte til som følgje av bygging eller planting.126

Føremålet med fredinga er å bevare den bygde kulturarven, «byggnadsarvet». Dei enkelte fredingsvedtaka blir supplerte av den overordna føremålføresegna i lova om å verne om mangfaldet til «byggnadsarvet» med omsyn til tid og rom og til eigenart og særtrekk og å fremje kulturelt berekraftig forvaltning og bruk av «byggnadsarvet».127

Vilkåra for freding er at fredingsobjektet er viktig av omsyn til bygningshistorie, bygningskunst, bygningsteknologi eller særlege miljøverdiar eller med omsyn til bruken eller hendingane som er knytt til han.128 Ein bygning kan fredast om han er viktig nasjonalt, regionalt eller lokalt. Vurderinga byggjer på ei rekkje kriterium:129

• Bygningen er sjeldan eller unik.

• Bygningen i historisk samanheng er typisk for området.

• Bygningen har typiske trekk som speglar eit bestemt område eller ei bestemt tid.

• Den opphavlege bruken, byggjemetoden, arkitekturen eller stilen ved bygningen er bevart.

• Bygningen er viktig som vitnesbyrd om ei historisk hending eller eit fenomen eller som eit døme som skildrar og aukar kunnskapen om hendinga eller fenomenet.

• Ulike konstruksjonar, materiale og stilar som speglar historia til og kontinuiteten i bygginga, bygningsvedlikehaldet og bruken av bygget, er synlege på bygningen.

Avgjerdsmakta ligg hjå det statlege regionale embetsverket (Närings-, trafik- och miljöcentralen).130 Ho vart overført dit frå det nasjonale nivået (Museiverket) i 2021.

Rettsverknadene av ei freding skal gå fram av fredingsvedtaket. Det skal gjere greie for kva fredinga inneber, og kva som er naudsynt for ta vare på den kulturhistoriske verdien av bygningen.131 Lova gjer det klart kva verneføresegner eit vedtak kan slå fast. Føresegnene skal, om mogleg, utarbeidast etter avtale med eigaren eller innehavaren av bygget. Lova har uttrykkjeleg forbod mot å rive ein freda bygning. Ho har òg ei eiga føresegn om erstatning.

Etter søknad frå eigaren eller innehavaren av den freda bygningen kan Närings-, trafik- och miljöcentralen gje dispensasjon på fastsette vilkår. Kriteria for dispensasjon er:

• at ein del av bygningen er skadd, og at den skadde delen set bruken av bygningen i fare ut frå bruksføremålet eller bevaringa av verdiane som ligg til grunn for vernet

• at det på grunn av vern ikkje er mogleg å bruke bygningen til føremålet eller å endre bygningen til ny eigna bruk

• at det er andre spesielt tungtvegande grunnar som fremjar bruk eller vedlikehald av bygningsarven

Lova opnar ikkje for dispensasjon dersom bygningen som følgje av dispensasjonen ikkje lenger vil oppfylle vilkåra for vern. Før Närings-, trafik- och miljöcentralen tek ei avgjerd, skal Museiverket og den kommunen der bygningen ligg, få høve til å gje fråsegn i saka. For samiske bygningar skal Sametinget og Samemuseet Siida få høve til å gje fråsegn. I det skoltesamiske området, for saker som gjeld den skoltesamiske bygningsarven, gjeld det same for «Skoltarnas byastämma». Ved behov skal naboar og foreiningar òg bli høyrde. Det er krav om gebyr for handsaming av dispensasjonssøknader.

Etter den finske bygningsfredingslova kan både eigaren, ei statleg styresmakt, ei regional foreining eller eit museum med regionalt ansvar og kommunen der bygningen ligg, fremje oppmoding om freding. Det same kan Sametinget gjere for den samiske bygningsarven, skoltemøtet for den skoltesamiske bygningsarven og interesseorganisasjonane som har bygningsvern som verkeområde kan fremje oppmoding om freding.132 I Finland står initiativretten frå eigarar eller foreiningar for halvparten av fredingssakene som er sette i gang etter lova.133 Ved den siste revisjonen av den finske bygningsfredingslova vart initiativretten utvida. I grunngjevinga vart det vist til at den finske grunnlova sikrar kvar og ein innbyggjar retten til å påverke avgjerder om bumiljøet og retten til medverknad og demokratisk deltaking etter Farokonvensjonen.134 Endringane tok til å gjelde 1. januar 2021.

Bygningsfredingslova opnar dessutan for at anlegg og bygningsmiljø frå nyare tid kan fredast.135

10.2.3 Områdefreding

Finland har heimel for å opprette bynasjonalparkar for å ta vare på og skjøtte skjønnheita i kultur- og naturlandskapet eller historiske særtrekk i område som høyrer til bymiljøet.136

10.2.4 Lause kulturminne

Lag om fornminnen gjev vern av lause kulturminne som er utan kjend eigar, og som er rekna for å vere minst hundre år. Lova har føresegner om meldeplikt og plikt til innlevering, så framt ikkje kulturminnet kan ta skade av flytting.

10.3 Danmark

Det danske Kulturministeriet har delegert fredingsstyringsmakta i Danmark til Slots- og Kulturstyrelsen. Dei sentrale lovene er lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer og museumsloven, den sistnemnde for jordfaste kulturminne.

Den siste større revisjonen av den danske lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer var i 2012.

10.3.1 Automatisk freding

Bygningsfredingslova i Danmark har ei fredingsgrense ved år 1536.

Museumsloven har føresegner om automatisk freding av andre jordfaste kulturminne enn ruinar. For desse gjeld ein viss variasjon med omsyn til tidsgrenser og vilkår for fredinga. Etter ei særleg liste i vedlegg til museumsloven § 29 bokstav e er «fortidsminder» som er synlege i terrenget og reiste før 1865, automatisk freda. Dette gjeld til dømes røyser, ruinar, steingraver og stein med helleristningar. Ei anna liste inneheld kulturminne som blir freda ved melding til grunneigaren. Det gjeld til dømes buplassar, demningar og veganlegg. Her gjeld inga aldersgrense.

Det er meldeplikt for nye arkeologiske funn, og dersom ein oppdagar funn under gjennomføring av tiltak, må byggjearbeidet stanse straks. Slots- og Kulturstyrelsen avgjer om arbeidet kan halde fram, eller om det skal stanse inntil det er gjort ei arkeologisk undersøking. Gjennomføringa av arkeologiske undersøkingar er regulert i museumslova med klare tidsfristar, reglar for plikta tiltakshavaren har til å dekkje utgifter, og unntak frå dette.

10.3.2 Vedtaksfreding

Vedtaksfreding av kulturminne frå nyare tid i Danmark har store likskapar med måten dette blir gjort på i Noreg. Fredingsstyresmakta kan frede bygningar og anlegg. Lova har òg heimel for å frede eit område rundt ein bygning eller eit anlegg for å ta omsyn til samanhengar med miljøet som ligg omkring, og for å sikre verdiar knytte til opplevinga av kulturminnet og til vitskaplege interesser.

Om føremålet med vedtaksfreding for bygningar og anlegg som ikkje er automatisk freda, det vil seie at dei er frå etter 1536, heiter det i § 1 at lova skal «værne landets ældre bygninger af arkitektonisk, kulturhistorisk eller miljømæssig værdi, herunder bygninger, der belyser bolig-, arbejds- og produktionsvilkår og andre væsentlige træk af den samfundsmæssige udvikling».

I fredingsvedtaket skal det leggjast vekt på at bygningen «får en hensigtsmæssig funktion, der under hensyntagen til bygningernes særlige karakter tjener til deres opretholdelse på længere sigt».

Etter dansk rett gjev eit skriftleg varsel om freding automatisk mellombels freding i tre månader. Frå det er sendt varsel, er bygningen i praksis mellombels freda utan særskilt vedtak, slik at det ikkje kan gjerast inngrep. Melding om oppstart av freding skal kunngjerast. Eigaren og brukarane av bygningen, kommunen, museumsrådet og eit særskilt kulturmiljøråd skal få skriftleg varsel. I tillegg skal foreiningar som har lokal tilknyting, som har interesse i vernespørsmål, og som har bede styresmaktene skriftleg om å bli haldne orienterte om fredingssaker, få skriftleg varsel. Etter at fristen for å gje merknader til fredinga er gått ut, må eit eventuelt vedtak om freding gjerast innan tre månader.

Eigaren av ein freda bygning har plikt etter lova til å halde bygningen i forsvarleg stand, både med tette vindauge, med tette fasadar og med tette dører. Eigaren må ha dispensasjon frå bygningsfreding for alle arbeid som går utover vanleg vedlikehald.

Den danske bygningsfredingslova har eit eige kapittel om verneverdige bygningar som ikkje er freda. Kapittelet set opp særskilde sakshandsamingsføresegner om samordning mellom kommunane og staten for verneverdige bygningar som ikkje er freda, men som er peikte ut som verneverdige, eller som har fått riveforbod i ein kommunal plan. Her er krava til vern i bygningsfredingslova direkte samordna med den danske planlova.

10.3.3 Områdevern

Den danske bygningsfredingslova har heimel for å frede såkalla «selvstendige landskapsarkitektoniske værker». For å sikre heilskap kan òg omgjevnadene til slike «værker» og til bygningar fredast.

10.3.4 Lause kulturminne

Museumsloven krev at funn av lause kulturminne skal leverast til regionale kulturhistoriske museum. Slike funn er statleg eigedom. Lova gjev òg ei meldeplikt og har ei føresegn om statleg eigedomsrett til skipsfunn over 100 år.

I Danmark har ein vedteke ei eiga lov om ulovleg innføring og utføring av stolne eller ulovleg utførde kulturgjenstandar (lov nr. 521 af 26. mai 2010 om tilbagelevering og overførelse af stjålne eller ulovligt udførte kulturgenstande). Dette er ei kodifisering av pliktene som følgjer av Unesco-konvensjonen om tiltak for å forby og forhindre ulovleg import og eksport av kulturgjenstandar og ulovleg overføring av eigedomsrett til kulturgjenstandar (1970).

11 Urfolk og nasjonale minoritetar

Utvalet er i mandatet sitt bede om å vurdere om det er trengst særlege reglar og organiseringsmåtar for å sikre at kulturmiljøet til samiske og nasjonale minoritetar blir teke vare på på ein god måte, og i samsvar med dei internasjonale pliktene til Noreg.

For å vurdere kva reglar som trengst for å sikre kulturmiljøet til samar og nasjonale minoritetar, er det naudsynt å gjere greie for korleis etnisitet blir forstått, og korleis nasjonsbygging og internasjonalisering gjev ulike føresetnader for vern og forvaltning av kulturmiljø. Kulturmiljø er skapt i historiske kontekstar, difor er det òg gjeve ei kortfatta framstilling av dei ulike gruppene si kulturhistorie i landet.

Kvenane/norskfinnane, jødane, skogfinnane, romane og romanifolket/taterane har status som nasjonale minoritetar, medan samane er anerkjende som urfolk. Dei er alle etniske grupper med eit rettsleg vern.

11.1 Fellesskap og ulikskap

Når kulturmiljø skal vernast og forvaltast, har dei verdi fordi dei i stor grad blir gjevne meining og har ulik meining for historia til ulike grupper i samfunnet. Etniske minoritetsgrupper står alltid i spennet mellom det å høyre til det større nasjonalstatlege fellesskapet og det å ha høve og rett til å ta vare på særtrekk. Det gjer dei òg i høg grad i forståing og forvaltning av kulturmiljø. For å gripe denne spenninga, er det naudsynt å gjere det klart kva sentrale omgrep og teoretiske grunnforståingar av etnisitet, nasjonsbygging og internasjonal rettsutvikling tyder.

11.1.1 Etniske fellesskap og grensetrekking

Etnisitet er noko som gjeld relasjonen, prosessen og situasjonen mellom to eller fleire grupper. Etnisitet er ein måte å organisere interesser på og inneber at ein systematisk kommunikasjon er i gang om kulturell ulikskap mellom grupper. Det er sjølve samhandlinga og den sosiale dynamikken mellom etniske grupper gjennom mobilitet, kontakt og kommunikasjon som verkar til å halde dei ved lag.137

Etniske grenser kan stå ved lag sjølv om organisering og kulturelle uttrykk, ofte i form av materiell kultur, endrar seg, og sjølv om personar kryssar grensene. Etnisiteten kan difor ha ulik grad av fellesskap frå ei laus kategorisering til eit breitt samhald med stort samanfall av nettverk, organisering, kulturell standardisering og territorium.138

Med ei slik samfunnsskapt forståing av etnisitet kan det vere ulike gradar av opplevd etnisk fellesskap for ulike grupper, som igjen kan variere over tid for den same gruppa avhengig av situasjonen ho står i. Det kan vere grunn til å meine at graden av det sosiale og politiske samhaldet er ulik hjå samane frå til dømes hjå skogfinnane eller romanifolket/taterane, som igjen gjev ulike føresetnader for korleis kulturmiljøet deira blir sett og teke vare på. Etnisitet kan vere stabile strukturar over lange tidsspenn, men er likevel prega av dynamikk og endring. Difor er ikkje etnisitet noko som er gjeve, uforanderleg eller eintydig, eller noko som er bunde til biologi.139 Element av felles biologisk opphav er ikkje det same som etnisitet.

Denne dynamiske grensetrekkinga inneber at verdien av kulturmiljø òg er avhengig av korleis ein tolkar kven miljøa høyrer til. Det å ikkje anerkjenne at det gjennom historia har vore etniske prosessar med sterke linjer fram til dagens etniske grupper, som til og med kanskje i stor grad har endra det materielle kulturelle uttrykket sitt, kan lett føre til i at forhistoria berre blir forstått med dagens majoritetsauge. Det kan sperre for forståinga av etnisk og kulturell variasjon i historia og for å sjå, kjenne att og forstå spor etter menneskeleg verksemd. Samstundes tyder ei aktiv forvaltning av kulturmiljøa til etniske grupper at ein må vere open for at det ikkje alltid er eintydig og enkelt å trekkje grenser mellom kva som høyrer til kven, og at grensene til og med kan ha endra seg gjennom historia. Kulturmiljø, og særleg det som strekkjer seg langt tilbake i tida, kan med andre ord vere fleirtydig. Det er difor naudsynt å vurdere eit breitt tilfang av arkeologiske, antropologiske, etnologiske og historiske data for å forstå sosiale prosessar og konteksten for korleis ulikskap blir til og anerkjent.140

Det er òg naudsynt å respektere og leggje til rette for at ulike etniske grupper kan sjå og forstå fellesskapet sitt ut frå djupe historiske røter. Kulturmiljø som fysiske fenomen blir dimed ikkje berre kjelder til historia til dei etniske gruppene, men ber òg meining som har vorte til i fellesskapet i gruppene. Dette gjer det utfordrande å utøve offentleg forvaltning, fordi det både må skje gjennom brei vitskapleg innsikt, tradisjonelle kunnskapar og deltaking frå dei gruppene som kulturmiljøa representerer historia til.

11.1.2 Nasjonsbygging og kulturell standardisering

Arkeologi og historie har vore sentrale fagområde når ein skal byggje ein nasjonalstatleg identitet. Merksemda har vore konsentrert rundt ei forhistorisk utvikling som støttar opp under det ålmenne og nasjonale, noko som har gjeve lita merksemd til etniske minoritetar.141 Etniske minoritetar har vorte sett på som isolerte lommer og dimed uinteressante, eller som biverknader av eller kjelder til den ålmenne historia. Det er typisk at i lovforslaget til kulturminnelova av 1978 blir ei 100 års automatisk fredingsgrense for samiske kulturminne grunngjeven med at «Elementer fra norsk oldtid og middelalder finner man i samekulturen langt opp i nyere tid».142 Det kan difor seiast at den automatiske fredingsgrensa for samiske kulturminne òg vart sett ut frå ei forståing av samisk etnisitet som statisk. På den måten vart den statiske samiske kulturen forstått å kunne seie noko om for lengst tilbakelagte periodar i den norske kulturhistoriske utviklinga.143

Korleis historia og kulturarven blir framstilt, er sentralt i all nasjonsbygging. Førestillingar om ei felles og likearta fortid for fleire over større geografiske avstandar medverkar til integrering, noko som igjen gjer det lettare å oppnå samhald og samarbeid. Offentleg kulturmiljøforvaltning og museum er difor typiske uttrykk for at historia for dei mange og over større geografiske avstandar blir institusjonalisert, til fordel for å halde ved lag lokal kollektiv hugs eller «manns minne» , som dei etniske minoritetane oftast blir sitjande att med som si historie.144 Nasjonsbygging skjer altså ved at breie befolkningslag blir kulturelt integrerte ved at dei blir kopla til styringssystemet. Dette skjer ved at historie, språk, religion og utdanning blir standardisert, og ved at det veks fram massemedium med direkte kommunikasjon over avstandar og lokalsamfunn. Slike nasjonsbyggingsprosessar inneber at nye statlege og politiske fellesskap blir skapte, der det er liten eller ingen plass til etniske minoritetar og kulturhistoria deira.145

For nasjonsbygginga var det viktig å vise at den norske befolkninga var etterkomarar av «nordmennene» i fortida, som noko annleis enn danskar og svenskar. Forståinga av at jordbruks- og veidekultur vart fletta saman, symbolsk uttrykt gjennom fjell, skilauping, vinter og snø, naturaliserte og knytte historikarane difor til norsk identitet, sjølv om nettopp dette òg i høgaste grad kan skildre særleg det samiske og då truge den nasjonale norske identiteten. Løysinga på dette var å så tvil om, marginalisere og gjere usynleg det historiske nærværet til dei etniske minoritetane.146

Den samiske kulturmiljøforvaltninga har òg utvikla ei viss felles og lokaloverskridande samisk historie, som utfordrar den nasjonale integrerande felleshistoria. Historia til kvenar/norskfinnar, jødar, skogfinnar, romar og romanifolket/taterar ber derimot framleis preg av å vere isolerte lokale tradisjonar og «manns-minne»-historie, utan brei interesse for det nasjonalstatlege fellesskapet. Samstundes står òg institusjonaliseringa og framstillinga av ei felles samisk historie, på same vis som den norske nasjonale historia, i fare for å medverke til at historia til kvenane i nord blir gjord usynleg.

Samstundes som etniske minoritetar sidan 1970-åra har blitt meir politisk og rettsleg anerkjende, har det skjedd ei endring i merksemda omkring forhistoria til minoritetane, og særleg for urfolk. Denne endringa heng òg saman med at det moderne etnisitetsomgrepet vart utvikla, og med at urfolk og minoritetar vart meir rettsleg anerkjende internasjonalt.147 I den same perioden auka kritikken av historiefaget og det einsretta synet i kulturmiljøforvaltninga på kulturar og identitet. Ei radikal individualistisk og samfunnsskapt teoretisk forståing av kulturarven som noko som høyrer til alle og ingen fordi historia mest representerer diskontinuitet, prosess og endring, kan slik sett vere ein ny måte å undergrave høvet urfolk og minoritetar har til å sjå seg sjølve i lange historiske linjer.148 Etnisitet er rett nok noko som blir til gjennom samhandling mellom grupper og som ikkje er gitt og eintydig, men det er likevel strukturar som ikkje lett berre kjem til eller blir borte sjølv om dei er i endring.

11.1.3 Internasjonal rettsutvikling og anerkjenning av kulturelt mangfald

Med menneskerettsrevolusjonen frå 1960-åra utvikla det seg gradvis ei oppfatning av at rettane ikkje berre ligg til individet, men òg til grupper innanfor staten. Desse rettane handlar om høvet til å kunne utøve kultur ulikt frå majoriteten, noko som føreset at det skjer i fellesskap med andre. Det er særleg FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (1966) artikkel 27 som legg til grunn eit slikt kollektivt element ved at det heiter:

I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.

Det er fleire andre internasjonale konvensjonar som skal sikre urfolk og minoritetar rett til ikkje-diskriminering og ulikskap, som desse:

• FN-konvensjonen om avskaffing av alle former for rasediskriminering (1966)

• Internasjonal konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (1966)

• Konvensjonen om vern av menneskerettane og dei grunnleggjande fridomane (1950)

• Konvensjonen om urbefolkningar og stammefolk i sjølvstendige statar ILO nr. 169 (1989)

• Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar (1995)

• Europeisk pakt om regions- eller minoritetsspråk (1992)

Utover i 1970-åra vart desse konvensjonane tekne meir aktivt i bruk av minoritetar, men først og fremst av urfolk, for å få anerkjent ulikskapen og med det retten til å utvikle eigne fellesskap. Dei internasjonale rettane for dei nasjonale minoritetane har nok først og fremst vore konsentrerte om forbod for statane mot å tillate direkte negativ individuell diskriminering. Dei nasjonale minoritetane har nok òg i mindre grad enn urfolk spelt på dei internasjonale rettslege strengane for å sikre høvet til å utøve kulturen sin i fellesskap. Gjennom internasjonaliseringa og ei tilhøyrande statleg rettsleggjering, har det utvikla seg større rom for og aksept av kollektiv kulturell ulikskap innanfor staten. Det er ei endring som staten må tilpasse seg.149 Ei slik utvikling slår òg inn i historieforståinga og i korleis lovgjevinga tek vare på kulturmiljøet til urfolk og nasjonale minoritetar.

Det er ingen rettsleg vedteken definisjon av korkje folk, urfolk eller nasjonale minoritetar. I internasjonal rett har omgrepet folk vore knytt til alle medborgarane i nasjonalstaten, samstundes som urfolk òg har vorte anerkjende som folk etter artikkel 1 både i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar og Internasjonal konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar.150

Urfolk er forstått som fellesskap av sjølvidentifiserte, ikkje-dominerande grupper innanfor staten, sameinte av distinkte kjenneteikn som språk, kulturelle uttrykk, næringstilpassingar, avgjerdssystem og tilknyting til territorium med ein viss kontroll frå tida før dagens statar vart danna.151 Sentrale element i forståinga av urfolk er difor dei djupe historiske røtene til eit område. Det er tale om etniske grupper som ikkje har migrert, men som har utvikla dei etniske fellesskapa sine med kontinuitet i busetjing og bruk frå tida før statsdanningsprosessane tok til.

Nasjonale minoritetar er forstått som grupper med langvarig tilknyting til staten, der dei fleste medlemene er medborgarar i staten, der gruppa er i ei ikkje-dominerande stilling, og der gruppa i mengd er færre enn resten av befolkninga. I tillegg kjem det at dei har etniske, religiøse eller språklege særtrekk som dei viser at dei vil ta vare på.152 Til skilnad frå urfolk er det ikkje eit krav at nasjonale minoritetar har halde til i eit område frå tida før statane vart danna, der dei òg har hatt former for avgjerdssystem og territorial kontroll. For å skilje nasjonale minoritetar frå nyare innvandringsgrupper blir det likevel lagt til grunn at nasjonale minoritetar har hatt tilhald i statens territorium i lengre tid, det vil seie nokre generasjonar eller om lag 100 år eller meir.153 Nasjonale minoritetar er typisk grupper som har migrert etter at statsdanninga har skjedd, men som likevel kan ha halde til i eit område fleire hundre år bakover i tid.

Samane har gjennom prinsipielle politiske fråsegner vore anerkjende som urfolk etter internasjonal rett sidan utforminga av den nye samepolitikken etter Alta-saka med samelova i 1987 og sameføresegna i Grunnlova i 1988. Den første prinsipielle politiske fråsegna om at samane er anerkjende som urfolk, kom i 1992 i stortingsmeldinga om samepolitikken. Her vart det sagt at Grunnlova og samelova byggjer på synet om at samane er eit eige folk og urfolk.154 Seinare har det vorte gjeve tilsvarande prinsipielle fråsegner i stortingsmeldingar og innstillingar til Stortinget. Då Noreg ratifiserte konvensjonen om urbefolkningar og stammefolk i sjølvstendige statar ILO nr. 169 i 1990, følgde det òg at samane vart anerkjende som urfolk. Høgsterett slo i tillegg fast i dom om reindriftsrett i Selbu i 2001 at samane er urfolk etter ILO-konvensjonen, og i 2023 vart § 108 i Grunnlova endra til «Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at det samiske folket, som urfolk, kan tryggje og utvikle språket sitt, kulturen sin og samfunnslivet sitt.»155

Då Noreg ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar i 1999, vart kvenar/norskfinnar, jødar, skogfinnar, romar og romanifolket/taterar anerkjende som nasjonale minoritetar. Det er likevel ikkje gjort gjennom ei formell erklæring til Europarådet, men lagt til grunn ved ratifiseringa at desse gruppene og samane er omfatta av verkeområdet til konvensjonen. Sjølv om samane vanlegvis ikkje blir omtalte som ein nasjonal minoritet, gjeld rammekonvensjonen til Europarådet samane òg.

11.2 Kulturhistoriske hovudtrekk til urfolk og nasjonale minoritetar

For at ein skal kunne vurdere korleis kulturmiljøa til dei ulike etniske minoritetane blir verna og forvalta, treng ein ei grunnleggjande forståing av kva kulturhistorie det er snakk om. I dette kapittelet gjev difor utvalet ei kortfatta framstilling av den kulturhistoriske utviklinga til dei ulike gruppene i landet. Det må strekast under at framstillinga er meir som ei grovmaska skisse og ikkje eit forsøk på full og rettferdig framstilling av historia, ikkje minst fordi det framleis er mykje vi ikkje veit.

11.2.1 Samane

Samane har ikkje flytt til landet, men er ei etnisk gruppe som har vakse fram i jakt- og fangstsamfunna som resultat av at kontaktnettverka endra seg i hundreåra før vår tidsrekning.156157

Rundt 300 år før vår tidsrekning er det eit samanfall i endra kontaktnettverk og materielle uttrykk som vi kjenner igjen som samiske. Kontaktane austover til dagens sentrale Russland som produserte og leverte metall opphøyrde, medan kontakt sørover med tidlege jernaldersamfunn der jernteknologi og støypt bronseteknologi var viktig, utvikla seg. Lokal produksjon av asbestkeramikk i denne perioden føresette òg både kunnskap om og bruk av metall. Bergkunsten i Alta frå denne perioden, med menneskefigurar som har sverd og skjold, viser òg kontakt med sørlege jernaldersamfunn. Frå rundt 300 før vår tidsrekning vart det etablert fleire materielle element som er kjende frå etnografiske kjelder som kulturspesifikt samiske. Strukturen til goahti (gammen), gravlegging i ur og berg og beindekorasjonsmønster var alle nye materielle uttrykk som signaliserte ei rekkje endringar i kvardagsliv og seremonielt liv. Det er uttrykk som blir forståtte som at den samiske etnisiteten vart etablert, der ein både markerer indre samhald og ytre grensetrekking.158 Samstundes skjedde det endringsprosessar langs kysten av Nordland, Troms og Bottenvika gjennom at folk i desse områda økonomisk og kulturelt vart trekte inn mot og inngjekk i alliansar med jordbrukssamfunn lenger sør i Skandinavia. I denne perioden tyder difor mykje på at det vaks fram ein klar kontrast mellom fangstsamfunn i det indre og nordlege Fennoskandia og jordbrukssamfunna langs kysten av Troms og sørover. Det oppstod ein ulikskap som gav ei etnisk todeling mellom samar og germanarar (og etter kvart norrøn befolkning), sjølv om grensene ikkje alltid var eintydige og fastlåste. Dei etniske skilnadene vart uttrykte gjennom busetjingsform, sosial struktur, økonomi og territorial tilhøyrsle.159

Framover i jernalderen i nord (0–1000 etter vår tidsrekning) inngjekk samar og den norrøne befolkninga i ein omfordelingsøkonomi der samane var spesialiserte i jakt og fangst, for handel av pels mot jern, korn og importerte varer. Samane dominerte i innlandet, fjordane frå Sør-Troms og heile Nord-Troms og Finnmark. Først etter 1200 etter vår tidsrekning opptredde norrøn busetjing i noko omfang i fjordane. At norrøne høvdingsamfunn ikkje ekspanderte inn i dei samisk dominerte områda, blir forstått å henge saman med maktpolitisk balansering mellom ulike høvdingdøme og dei dårlege føresetnadene for jordbruk som den norrøne etnisiteten sterkt var knytt til.

Frå om lag 600-talet etter vår tidsrekning vart ressursane i innlandet utnytta meir intensivt, og organiseringa av den samiske reinfangsten vart endra, der siidasystem vart etablerte.160 Reinfangsten har frå 1500-talet gått meir over til reindrift. Gravfunn og offerplassar tyder òg på at det samiske samfunnet vart delt opp og spesialisert som resultat av større nærleik til og aukande press frå både finsk-ugriske og norrøne samfunn frå første del av mellomalderen. Dette har nok òg styrkt den etniske tilhøyrsla, uttrykt gjennom religiøse symbol og handlingar.161

Utover i mellomalderen vart samane gradvis koloniserte av norrøne og finsk-ugriske samfunn, dei vart integrerte i eksterne økonomiske og politiske nettverk, og dei vart kristna for å bli lagde under politisk kontroll. Etter denne utviklinga følgde aukande statleg institusjonell oppbygging frå siste del av 1500-talet, noko som rykte vekk grunnlaget for sjølvstendige samiske samfunnsordningar.162

Frå 1751 danna statane i hovudsak grenser mellom seg i nord. Grensa mellom Noreg og Russland kom i 1826. Samane inngjekk som ei særeiga gruppe i statane, der dei framleis nytta ressursane gjennom fleirbruk av jakt, fangst, fiske, husdyrhald og reindrift. Befolkningsauken og statleg stimulering til nyrydding sette likevel press på den samiske livsforma og den omfattande ressursbruken. Dette gjorde at samane fleire og fleire stader kom i ein minoritetssituasjon, samstundes som kristen misjonering auka på.163

Med Noregs sjølvstende i 1814 vart samane inkluderte som medborgarar på linje med andre borgarar i landet. Problemet var berre at stemmeretten var knytt til at ein eigde eller leigde jord, som mange i Finnmark ikkje gjorde. Alt i 1821 vart det difor gjort ei grunnlovsendring for at menn som ikkje eigde eller leigde jord, men som betalte avgifter (rettsmenn), òg fekk stemmerett. Endringa omfatta mange samar. Politikken i nasjonalstaten overfor samane endra seg likevel ut over 1800-talet. Tilflyttinga til dei samiske områda og presset på ressursane auka på, og frå midten av 1850-åra starta ein meir målretta fornorskingspolitikk.164

Målet med fornorskingspolitikken var å få samane til å skifte ut språket sitt og dei kulturelle særtrekka sine med norsk språk og levemåte. Skulen og kyrkja stod sentralt i arbeidet. Reindrifta vart òg lagd under statleg styring og kontroll gjennom at ho av Høgsterett i 1892 vart fastslegen som ein tolt bruk, og ikkje ein opparbeidd rett. Reindrifta var difor noko som måtte vike for jordbruksutnyttinga til grunneigaren. Oppfatninga vart ytterlegare skjerpt inn i forarbeida til reindriftslova av 1933.165

Ei samisk mobilisering mot fornorskingspolitikken i mellomkrigstida fekk avgrensa verknader for samane. Den aktive fornorskingspolitikken varte til tidleg i 1960-åra utan at han vart erstatta av ein tydeleg ny politikk som bygde oppunder samisk kultur. Sjølv om den målretta fornorskingspolitikken hadde teke slutt, var likevel moderniserings- og integreringskreftene med på å svekkje samisk språk, kultur og samfunnsliv. Først i åra 1979–1981, i samband med demonstrasjonar og sveltestreikar som planane om kraftutbygginga av Alta-Kautokeinovassdraget skapte, kom eit vendepunkt i samepolitikken. På under ti år endra samepolitikken seg frå å vere ei perifer distriktspolitisk problemstilling om «samisktalande nordmenn» til å bli ein internasjonalisert urfolkspolitikk med grunnlovsføresegn i 1988, opprettinga av Sametinget i 1989 og ratifisering av konvensjonen om urbefolkningar og stammefolk i sjølvstendige statar ILO nr. 169 i 1990.166

Den samiske kulturhistoria har stor tidsdjupn med variasjonar i materielt uttrykk over tid og geografisk avstandar. Kulturmiljøa er knytte til busetnad, variert næringsutnytting, religion og samhandling med andre folk og grupper. Alle samiske kulturminne frå 1917 og eldre er freda etter kulturminnelova. Det samiske kulturmiljøet Skoltebyen i Neiden er freda ved vedtak, og dei samiske kulturminna er sentrale element i områdefredingane på Mortensnes i Unjárga/Nesseby og bergkunstområdet i Alta.

11.2.2 Romanifolket/taterane

Første gongen taterar er omtalte i skandinaviske kjelder, er i 1505 då ei gruppe møtte kong Hans.167 Dei hadde med seg eit tilrådingsbrev frå skotske kong Jakob 4. om at kong Hans måtte ta i mot hertug Anthonius Gagino og følgjet hans frå vesle Egypt.168 I ei svensk kjelde frå 1512 er ei gruppe omtalt som taterar/romanifolk som kom frå vesle Egypt og reiste frå land til land.169

Romanifolket/taterane vart forståtte som innvandrarar i vest-europiske kjelder frå 1400-talet, men ganske raskt vart dei òg tolka som ei samling av menneske som ikkje vil ta seg fast arbeid. På 1500- og 1600-talet vart det òg sett fram teoriar om at det var ekte og uekte taterar, der dei uekte var omstreifarar som let seg ut for eller slo seg saman med dei ekte. Ein grunn til at ein slik teori kunne vakse fram, kan vere at det ikkje berre var ei kulturelt distinkt gruppe det var snakk om, men òg ei sosioøkonomisk gruppe der etterkomarar av innflytte taterar/romanifolk og heimlege omstreifarar i aukande grad slo seg i hop og vart skapte om til eit etnisk minoritetsfellesskap.

Språket til romanifolket/taterane, romani, er opphavleg eit nordindisk språk som historisk har vore påverka av mange andre språk når talarane har vandra frå det indiske subkontinentet til Europa. Den viktigaste innverknaden på romani kjem frå mellomaldergresk, med låneord frå persisk og armensk. Frå seinmellomalderen går romar ulike vegar i Europa, der romanispråket får fleire greiner som fjernar seg frå kvarandre. Difor er det dei ulike majoritetsspråka der talarane slo seg ned, som har gjeve greinene av romanispråket ulik karakter. Ei grein er skandoromani, der den grammatiske ramma og eit visst ordtilfang er skandinavisk. For romanifolket/taterane er likevel hovudspråket i dag norsk, med romani som ein ekstra ressurs som òg er viktig som etnisk markør og intern kommunikasjonen.170

Utviklinga av det etniske minoritetsfellesskapet til romanifolket/taterane vart forsterka av ein aukande grad av restriktiv statleg politikk frå 1500-talet med mellom anna pålegg om utvising frå landet, og forbod mot reise utan pass og fast arbeid.171 Frå 1643 gjennomførte òg bygdefolk fantejakter der romanifolk/taterar anten vart sende ut av distriktet, internerte eller skotne.172 Den siste fantejakta i Noreg skjedde i 1907 i Flå i Trøndelag.

Den etniske fellesskapsforståinga hjå romanifolket/tateranae har eit langt tidsspenn der det ikkje er snakk om «ekte» eller «uekte» romanifolk/taterar. Heller er det ei etnisk gruppe som kjem til uttrykk ved å trekkje grenser mot den fastbuande befolkninga og med eit anna språk, der det samstundes er dynamikk og endring i samspelet med majoritetssamfunnet.

Romanifolket/taterane har vore sett på som ei kulturell og sosial utgruppe av staten og majoritetsbefolkninga, men det har likevel vore ein ambivalens i samhandlinga fordi ein samstundes har trunge tenestene og handelen deira. Frå om lag 1850 tok ein meir aktiv statleg assimileringspolitikk til. I NOU 2015: 7 Assimilering og motstand – Norsk politikk overfor taterne/romanifolket fra 1850 til i dag er det ein gjennomgang av den aktive og målmedvitne assimileringspolitikken fram til 1999. Tater-/romaniutvalet understrekar at avviklinga av ein formyndarsk assimileringspolitikk overfor romanifolket/taterar kom seint og korkje var i takt med framveksten av velferdsstaten eller med den auka merksemda om menneskerettane.173 Staten gav i 1907 det praktiske ansvaret for busetjings- og fattighjelpa for romanifolket/taterane til Foreningen til Modarbeidelse af Omstreifervæsenet (Misjonen).174 Frå byrjinga av 1900-talet til ut om lag 1970 var hovudverkemiddela busetjing ved bruk av arbeidskoloni som mellomstasjon frå reising til bufast, og å ta barna frå foreldra og plassere dei i barneheimar og fosterheimar. I tillegg var ei rekkje lover til for å assimilere romanifolket/taterane, eller dei verka for å assimilere dei.175 Med teknisk og organisatorisk grunngjeving vart dei sosialpolitiske særordningane overfor romanifolket/taterar avvikla i 1986, og frå 1989 gjekk det statlege løyvinga til Misjonens arbeid med romanifolket/taterar ut.176

Levevegen til romanifolket/taterane har heile tida vore basert på tett kontakt og samhandling med dei bufaste og majoritetssamfunnet. Hestebyte, hestehandel og hesteskjering (kastrering) kombinert med handverk og handel er omtalte som viktige næringsverksemder for taterar/romanifolk i Norden frå 1600-talet. Handelsverksemda hadde stor tilpassing til endra marknadstilhøve og var dels av eigenproduksjon og dels av handel med til dømes krydder, glas og porselen.

Livsforma og næringstilpassinga til romanifolket/taterane set ikkje nødvendigvis sterke spor i landskapet, men reiseruter både på land og til sjøs, liggjesletter, bålplassar, hamner og ankringsplassar, produksjonsstader og møte- og samlingsplassar er kjende, jamvel om dei i liten grad er registrerte som kulturmiljø knytte til romanifolket/taterane. Det same er hus og (vinter)buplassar som romanifolket/taterane brukte. Stader der det skjedde overgrep mot romanifolk/taterar, kan òg sjåast som kulturmiljø.177 Per 1. desember 2024 er seks bygningar for romanifolk/taterar freda gjennom vedtak og forskrift. I 2023 vart det òg gjennomført registreringar og arkeologiske undersøkingar av dei jordfaste kulturminna til romanifolket/taterane langs Drammenselva. Resultata av dei arkeologiske undersøkingane er at liggjeplassane til romanifolket/taterane er under sterkt utbyggingspress, sidan dei ofte ligg i nærleiken av ferdsleårer og elvar.178 På oppmoding frå Riksantikvaren sette fleire fylkeskommunar i 2024 i verk kartleggjing av romanifolket/tatarane sine kulturmiljø, med sikte på å få dei ført opp i kulturminnedatabasen Askeladden og for å vurdere moglege nye fredingar.

11.2.3 Skogfinnane

Skogfinnane er finskspråklege innflyttarar til skogsområda i Aust-Noreg, særleg langs grensa mot Sverige frå nordre Østfold til Trysil. Skogfinnane si busetjing var konsentrert til områda langs grensa, som etter kvart vart kalla Finnskogane. I ein tidleg fase var det òg busetjing lenger vest, som i Hurdal, Nordmarka og i Finnemarka nord for Drammen.

Innflyttinga frå finskspråklege område til Noreg tok til i første del av 1600-talet og var ei ekspandering av ei tilsvarande innflytting til Värmland i Sverige frå 1500-talet. Årsakene til denne innflyttinga var befolkningsvekst, jordbruksekspansjon og krig. Den gradvise flyttinga vestover hadde utgangspunkt i Savolax og Karelen aust i Finland.179 Næringstilpassinga var svibruk som kravde store areal. Flyttinga skjedde difor stegvis, der somme gjekk vidare, medan andre vart att eller kom etter og etablerte åkerbruk og husdyrhald.180

I tillegg til befolkningsveksten og det at svibruket trong nye areal, skjedde flyttinga etter tilrettelegging frå den svenske kongemakta, sidan det gav skatteinntekter. Ei veksande interesse for gruvedrift i Finland gav i 1630-åra likevel forbod mot svibruk der. Krigar Sverige-Finland dreiv, innebar òg at soldatar aktivt vart skrivne ut frå Aust-Finland, noko som verka til flytting vestover. Gruvedrift og krig leidde difor til at jordbruksekspansjonen tok ny fart over til Värmland i Sverige og vidare vestover i Noreg.

Svibruk gjorde det mogleg å dyrke rug i skogsområde med dårleg jord, og det skapte òg ein blandingsskog som var bra for jakt. Men det var ustabilt, og ein fekk vanlegvis berre éi avling på kvar svedje. Difor gjekk skogfinnane tidleg over til åkerbruk og husdyrhald, kombinert med jakt og fiske. Frå byrjinga av 1700-talet slutta dei stort sett med svibruk. I Noreg vart tømmerhogst ei viktig næring for skogfinnane frå slutten av 1600-talet, og ho vart dominerande på 1800-talet.

Fram mot midten av 1700-talet var det nær kontakt mellom finneskogsbygdene i Noreg og Sverige-Finland, men med tida utvikla næringstilpassingane seg ulikt. Kulturmøta og assimileringsprosessane i statane gav òg ulike føresetnader for den skogfinske kulturen i dei ulike områda, noko som utvikla skogfinske enklavar med lokale kulturar.181 Den skogfinske kulturen vart gradvis assimilert inn i den norske, gjennom aukande samhandling i handel og ikkje minst skule, frå siste del av 1800-talet. Det var vanskeleg å stå imot når dei var få og det ikkje fanst eigne skogfinske sosiale og politiske institusjonar.

Den politiske dimensjonen for å ta vare på skogfinsk kultur var lenge lite synleg, noko som er grunnen til at ønskje og krav om eit oppgjer med historia ikkje har gjort seg særleg gjeldande før utover 2000-talet, framskunda av at skogfinnane vart anerkjende som ein nasjonal minoritet etter Europarådets rammekonvensjon.182

Den skogfinske busetjinga har sett spor på landskap, bygningar og stadnamn. Folketru om naturvesen med symbolbruk og praktiske handlingar for å kontrollere og verne seg mot naturkreftene og omgivnadene, har òg vore sentrale innslag i den skogfinske kulturen. Gardstun og bygningsskikken med røykstover og -omnar, rier (tørkehus) og badstover er kulturmiljø som har hatt mest merksemd, men det er eit variert skogfinsk kulturmiljø med spor frå svibruk, åkerbruk med pløying, husdyrhald, tømmerhogst, jernframstilling og jakt og fiske som i liten grad er registrert og undersøkt av forvaltning og forsking. Døme på skogfinsk kulturminne etter fiske er fellefangst i ferskvatn, gjerne omtalt som kattise frå finsk kadiska.183 Katnosa, Kattisa og Gadiska er døme på gards- og stadnamn etter skogfinsk fiske. Til no har åtte skogfinske bygningar/bygningsmiljø og eit skogfinsk jordfast kulturminne (gravholme) vorte freda.

11.2.4 Kvenane/norskfinnane

Kvenane/norskfinnane er finskspråklege innflyttarar til Troms og Finnmark frå Nord-Sverige og Nord-Finland. Innvandringa har i grove trekk skjedd i to større bølgjer.

Den første innvandringsbølgja kom tidleg på 1700-talet, forsterka av den store nordiske krigen (1700–1721). Krigshandlingane gjekk hardt ut over folk inst i Bottenvika. Det var ein viktig grunn til at migrasjonen, som hadde gått føre seg nord- og vestover sidan seinmellomalderen frå Sør- og Mellom-Finland, tok eit nytt sprang nordover. Migrasjonen var likevel først og fremst eit resultat av befolkningsvekst og ein gradvis finsk jordbruksekspansjon. Jordbruksekspansjonen var òg oppmuntra av den svenske kongemakta på 1300–1400-talet, og frå ein stadig meir institusjonalisert svensk stat frå 1600-talet. Kombinasjonane av befolkningsoverskot, jordbruksekspansjon, krig og ledige ressursar lenger nord blir oppfatta som hovudforklaringane på flyttinga.184 Den første bølgja med innflytting skjedde mot vest til Ofoten, Lyngen, Nordreisa, Alta, Porsanger og Karasjok. Nokre stader gjekk dei òg opp i den samiske befolkninga. I denne tida var riksgrensa mellom Noreg og Sverige framleis ikkje traktatfest. Dette kom først i 1751.185

Den andre innvandringsbølgja kom frå om lag 1830 og hadde preg av masse- og arbeidsinnvandring. Hovudforklaringane var sterk vekst i fisket i Varanger og økonomisk stagnasjon og tilbakegang i Nord-Finland på grunn av befolkningsvekst, fleire uår og marknadssvikt. Endemålet for innflyttinga dreidde seg difor over mot aust og Varanger. Innvandringa stoppa opp mot slutten av 1800-talet som følgje av strengare statleg innvandringspolitikk, betre økonomisk utvikling i Nord-Sverige og Nord-Finland og aukande utvandring frå Finland til USA.186

Sjølv om innflyttinga av kvenar til kysten i hovudsak skjedde frå første del av 1700-talet, tyder ikkje det at det ikkje òg var kvenske innslag i Nord-Noreg før denne tida. Omgrepet kven blir brukt om folkegrupper som heldt til øvst i Bottenvika, som har vore omtalt som Kvenland i norske og islandske skriftlege historiske kjelder tilbake til 900-talet.187188 Frå slutten av 1100-talet framstiller dei norske og islandske kjeldene Kvenland som eit område på linje med Finland og Karelen, der kvenane mellom anna dreiv handel med samane lenger nord. På 1500-, 1600- og1700-talet er Kvenland i dei skriftlege kjeldene plassert i Tornedalen.189 I norske kjelder frå 1500-talet og utover held ein fram med å omtale den finskspråklege befolkninga frå Tornedalen som kvenar som handla med samar og nordmenn i Nord-Noreg. Difor var det alt frå 1500- og 1600-talet ei viss busetjing til fjordane i Nord-Troms og Vest-Finnmark av folk som det norske administrative systemet heldt fram med å kalle kvenar. Denne busetjinga hadde likevel ikkje eit slikt omfang at ho utgjorde eigne lokalsamfunn.

I svenske kjelder fell kvenar og Kvenland bort som omgrep alt i midten av mellomalderen, noko som heng saman med at det svenske kongedømet hadde eit aukande behov for å kontrollere og integrere desse finskspråklege gruppene inn i kongedømet. I kontekst av den svenske statsbygginga forsvann difor Kvenland og kvenane som politisk eining og etnisk gruppe. I norsk statleg kontekst held ein fram med å ha medvit om finsktalande grupper frå Tornedalen, forstått som kvenar. Dette skjedde trass i at det finsktalande folket i området for lengst sjølv hadde slutta å kalla seg for kvenar. Det er òg bakgrunnen for at mange etterkomarar etter innflyttarar frå dei finsktalande områda ikkje identifiserer seg med kvenomgrepet og heller kallar seg norskfinnar. Då innflyttinga frå Tornedalen til Nord-Noreg tok til utover 1700-talet, vart dei frå norsk side omtalte som kvenar. På den måten vart kvenane omskapte frå å vere ei folkegruppe frå vikingtida som hadde eit heimland aust for fjella mellom Noreg og Sverige og øvst i Bottenvika, og som i seinmellomalderen var gått opp i ei finskspråkleg befolkning innanfor det svenske kongedømet, til ein innvandringsminoritet kalla kvenar i eit gryande nasjonsbyggjande Noreg.190

Kvenane/norskfinnane vart fram til byrjinga av 1800-talet i liten grad problematiserte som gruppe. Freden i Fredrikshamn i 1809, som førte til at områda aust for Tornedalen gjekk over til eit Finland som storfyrstedøme under Russland, gjorde at dei finsktalande innflyttarane i aukande grad vart oppfatta som medlauparar for russiske ekspansjonsplanar. Førestillinga om innflyttarane som representantar for eit ytre russisk trugsmål gjekk så gradvis over til ei forståing av eit ytre finsk trugsmål, som resultat av ein veksande finsk nasjonalisme. Samspelet mellom den finske nasjonalismen og den tilsvarande norske nasjonalismen og nasjonsbygginga verka til at assimilasjons- eller fornorskingspolitikken overfor kvenane/norskfinnane vart stadig sterkare. Fremst for denne fornorskinga var skule- og språkpolitikken.191

Den kvenske/norskfinske næringstilpassinga i den første innvandringsbølgja i vest hadde stort innslag av åkerbruk og korndyrking, medan den andre innvandringsbølgja mot aust i større grad hadde ei næringstilpassing prega av fiske kombinert med noko jordbruk og husdyrhald. Dette har ført til eit variert kvensk/norskfinsk kulturmiljø. Bygningsskikk og fiskevær med landsbyorganisering rundt fiske, åkerbruk, slåtteområde, husdyrhald og tjøremiler er kjende teikn på kvenske/norskfinske kulturmiljø. Det er grunn til å tru at det er mange fleire typar kvenske/norskfinske kulturminne som ikkje har fått forvaltnings- og forskingsfagleg merksemd. Til no har merksemda om freding av kvenske/norskfinske kulturminne berre vore om bygningar, og tolv bygningar/bygningsmiljø er freda etter kulturminnelova.

11.2.5 Romane

Romar i Noreg er i hovudsak etterkomarar av vlach-romar som innvandra i 1860-åra etter at det 500 år lange slaveriet av dei vart oppheva i Valakia i dagens Romania i 1856,192 samstundes som Noreg oppheva passtvangen i 1860.193 Romane og romanifolket/taterane har på eit vis det same historiske opphavet, men der romanifolket/taterane vart omskapte til ei eiga etnisk gruppe i nordiske land, har romane utvikla seg i Sør- og Mellom-Europa før dei innvandra til Vest-Europa i siste halvdel av 1800-talet. Dei to gruppene har òg ulik religiøs tilknyting. Romane er katolikkar, medan romanifolket/taterane er protestantar. Sjølv om det er likskapar både språkleg og i næring mellom romane og romanifolket/taterane, er det likevel skilnader som gjer at romanifolk/taterar og romar i Noreg oppfattar seg og er anerkjende som ulike etniske grupper.

Eit fåtal romar fekk statsborgarskap før 1888 då reglane var at to års opphald i staten var nok til å få statsborgarskap. Ved statsborgarlova av 1888 vart dette endra til prinsippet om avstamming. I 1920 hadde 30–40 romar krav på godkjent statsborgarskap og pass. Framandlova av 1915 gjorde det vanskelegare for romar å opphalde seg i landet, men det var først ved den nye framandlova frå 1927 at utanlandske romar direkte vart nekta tilgang til landet, samstundes som passa til norske romar vart sett på som falske. Romar i Noreg vart difor kasta ut av landet og vart statslause. Dette var ein politikk som dei fleste vesteuropeiske land førte. Frå slutten av 1930-åra var mange av dei norske romane internerte i tyske leirar og seinare i konsentrasjonsleirar, der mange vart drepne som del av holocaust.194

Etter andre verdskrigen forsøkte romar frå Noreg som hadde overlevd holocaust, å kome heim, noko som først skjedde ved hjelp av falske pass i 1953. Nokre fekk mellombels opphald i vente på svar på søknad om statsborgarskap, og andre vart sende ut. I 1956 kom ei ny framandlov som opna for statsborgarskap for romar, men som òg opna for at «omstreifarar» kunne bortvisast om dei ikkje livnærte seg på lovleg vis. For mange tok det mange år før dei fekk statsborgarskapet tilbake. Politikken overfor romane var difor ikkje assimilering, som mot andre minoritetar, men utstøyting og utestenging.195

Romane har variasjonar i kulturelle uttrykk og er ikkje ei einsarta gruppe. Vlach-romane, som dei fleste innflyttarane til Noreg var, kom frå dagens Romania, men dei kan òg ha vore innom andre land før dei hamna her. Språket var romanés, som var prega av opphald i Romania og Ungarn. Det er òg ei viss intern kategorisering av romar ut frå kor mykje dei reiser, og kva slags yrke dei tradisjonelt har utøvd. Slektstilknytinga er difor viktig for mange, over landegrensene òg. Utanlandsopphald har vore vanleg, og det har vore ein måte å kome seg unna statleg forfølging. Dei første innflyttarane av romar til Noreg dreiv mykje med handel av hestar, og nokre var seglmakarar. Reglane til romane om reint og ureint (marimereglane) har òg vore med på å halde ved lag eit internt samhald og trekkje grenser mot majoriteten eller det dei kallar gadze (ikkje-rom).

Etter at ein gradvis hadde gått bort frå politikken med utstøyting og utestenging, vart politikken overfor romane i aukande grad handtert som sosial- og assimileringspolitikk med konsentrasjon i Oslo. I 1970-åra vart det etablert ei særomsorgsordning med eit «sigøynerkontor» i sosialavdelinga til Oslo kommune. I praksis la ordninga opp til at romar måtte assimilerast vekk frå ein leveveg basert på reising. I 1972 var det ingen romar som var registrerte som bufaste, sjølv om ein stor del budde i campingvogner, på vinterstid òg. Romane hadde vinterleir ved Gassverktomta i Oslo, men leiren vart seinare flytt til Gaustadbekkdalen, der dei hadde tilhald fram til 1979. Særomsorgsordninga vart lagd ned i 1990.

Etter at Noreg ratifiserte av Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar i 1999, har haldningane til romar vorte meir tolerante. Merksemda om historia og kulturarven deira har likevel vore liten. Romane er etter måten ei lita gruppe, mest konsentrert rundt Oslo, som har i overkant av 150 års historie i landet. Dei har ikkje sett mange materielle spor etter seg i landskapet, men stader for vinterleirar, køyretøy og husvogner som er nytta i samband med reising, er døme på kulturminne for romane i Noreg.

11.2.6 Jødane

Jødane i Noreg kom flyttande i siste halvdel av 1800-talet. Jødane var i Grunnlova av 1814 nekta opphald i Noreg. Det var ikkje ei føresegn grunna på at det var jødar i Noreg, men på det generelle framandfiendskapet og fordomane mot jødar i samtida, som var typisk for store delar av Europa.196

Opphevinga av jødeparagrafen i 1851 og passtvangen i 1860 fall saman med aukande uro, undertrykking og fordriving (pogromar) av jødar frå det russiske tsarriket i 1880-åra. Dei fleste jødane som på den tida kom til Noreg, kom frå det som i dag utgjer Litauen, den nordvestlege delen av Belarus og den nordaustlege delen av Polen. Flyttinga var del av eit større mønster der jødar drog til Vest-Europa og USA frå det russiske tsarriket.197 Dei første jødane som slo seg ned i Noreg etter 1880, kom gjennom Sverige, som hadde stramma inn handelslovgjevinga i 1870- og 1880-åra.

Før innflyttinga etter 1880 var det òg kome nokre jødiske familiar frå Nord-Tyskland og Danmark som slo seg til og dreiv handelsverksemd. Nesten alle som kom, busette seg i byar. Dei fleste busette seg i Oslo, men ein del drog òg til Trondheim. I 1892 vart Det Mosaiske Trossamfund stifta i Oslo, og i 1905 vart Det Mosaiske Trossamfunn stifta i Trondheim. Konsentrasjonen av jødane i dei større byane var med på å halde ved lag det sosiale, kulturelle og religiøse fellesskapet.

I 1900 var 75 prosent av jødane sysselsette i handelsnæringa. I byrjinga var det i stor grad snakk om oppsøkjande handel, som etter kvart gjekk over i butikkdrift i byane (klede, sko, frukt, tobakk), men òg med innslag av handverksarbeid (skomakar, skreddar, fotograf med meir). Det var ganske stor sosioøkonomisk mobilitet både gjennom veksande forretningsdrift og utdanning. Jødane har hatt stor økonomisk og sosial framgang, samstundes som dei heldt på den jødiske identiteten sin med kulturelle og religiøse uttrykk.

I mellomkrigstida var det òg i Noreg antijødiske og negative haldningar. Den tyske okkupasjonen råka jødane hardt. Av 2100 jødar vart 773 sende til konsentrasjonsleirar i Tyskland. I alt 529 vart sende med skipet DS Donau frå Akershuskaia 26. november 1942. Mellom 20. november 1942 og 25. februar 1943 vart ytterlegare 186 jødar deporterte med tre andre skip. Berre 37 av dei norske jødane overlevde opphald i konsentrasjonsleirane.198 Monumentet over deportasjonane frå Akershuskaia er freda som kulturminne.

Etter andre verdskrigen var det jødiske samfunnet i Noreg sterkt redusert. Då Det Mosaiske Trossamfund i Oslo fekk ein eigen rabbinar frå 1980, auka det jødiske foreinings- og trussamfunnslivet.

Merksemda om kulturmiljøet til jødane har vore liten, men ho har vore større dei siste åra ved freding av to monument og ein gravlund i 2022. Jødane er ikkje ei stor gruppe i Noreg. Dei har i overkant av 150 år lang historie i landet, der dei i hovudsak har vore busette i dei større byane. Dei materielle kulturmiljøa heng difor saman med utøving av tru, foreiningsliv og forretningsverksemd. Per 1. desember 2024 er fire jødiske kulturmiljø freda, mellom anna deportasjonsmonumentet på Akershuskaia og Cissy Klein-minnesmerket i Trondheim, som er eit minnesmerke over alle jødiske born og tenåringar som vart drepne i holocaust.